Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00592/12.1BEBRG

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	07/02/2015

Tribunal:	TAF de Braga

Relator:	Luís Migueis Garcia

Descritores:	ACTO DE EXECUÇÃO. INIMPUGNABILIDADE.

Sumário:	I) – Os actos de execução não são em absoluto inimpugnáveis, como é o caso dos actos executados não notificados.* * Sumário elaborado pelo Relator.


Recorrente:	CSSS
Recorrido 1:	Instituto da Segurança Social, I. P.
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial para Impugnação de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso Jurisdicional


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Invocou a nulidade da sentença, por falta de especificação dos fundamentos de facto que justificam a decisão e por omissão de pronúncia (art.º 615, nº 1, al. b) e d), do CPC).

Decisão Texto Integral:

CSSS (R….), interpõe recurso jurisdicional de decisão do TAF de Braga, que, em acção administrativa especial por si interposta contra Instituto da Segurança Social, I. P. - Centro Distrital de VC (R….), absolveu o réu da instância por inimpugnabilidade do acto impugnado.
A recorrente remata o seu recurso com as seguintes conclusões:
A - A sentença, ora recorrida, entendeu que o acto impugnado pela recorrente é inimpugnável, pois, o mesmo é considerado um mero acto de execução, que se limita a por em prática um acto anterior lesivo.

B - Ora, como decorre expressamente provado nos autos, todas as comunicações da Delegação Regional do Norte do Centro de Emprego de VC, nunca foram recepcionadas, pelo facto de a referida morada que constava no sistema informático deste órgão estava errada, o que levou a que as mesmas fossem todas devolvidas ao remetente.

C - Sendo certo que, a recorrente só teve conhecimento do primeiro acto, praticado pela Delegação Regional do Norte do Centro de Emprego de VC, muito após ter recepcionado a comunicação que impugnou nos autos do processo especial.

D - Tal facto evidencia que o acto praticado pela Segurança Social, não constitui apenas um mero acto de execução de anterior acto lesivo, que poderia ter sido impugnado pela recorrente.

E - Pois, a mesma nunca foi notificada da anulação da inscrição no Centro de Emprego, decisão esta, que justificou a restituição dos 1.081,49 € ao Instituto da Segurança Social, a título de prestações pagas pelo respectivo órgão.

F - Além de que, a recorrente considera que o acto praticado pela Segurança Social é impugnável, pois, o seu conteúdo projecta efeitos jurídicos para o exterior e tem eficácia externa.

G - Como também o seu próprio conteúdo é susceptível de lesar direitos e interesses legalmente protegidos.

H - Ora, o Exmo. Senhor Juiz responsável pela elaboração da sentença, ora recorrida, ao limitar-se a apreciar a questão prévia da inimpugnabilidade do acto, suscitada pelo Réu na sua contestação_, não se pronunciou sobre o mérito da causa.

1 - Ora, após apreciação da questão prévia determinou-se que, em virtude de se verificar que em causa se estaria perante um acto inimpugnável, determinou-se a absolvição da instância.

J - Contudo, salvo devido respeito, foi proferida decisão errada.

K - Sendo que, em causa não estamos perante um acto inimpugnável, mas antes impugnável.

L - Sendo certo que, ao mantermos a decisão recorrida, concretiza-se uma violação clara dos artigos 2º nº 1, 51 nº 1 do CPTA e no artigo 268, nº 4 da CRP.

O recorrido contra-alegou, concluindo:
1- O ato administrativo ora atacado é um ato de mera execução de outro ato anterior.
2- O ato que desencadeou o presente ato, ato exequendo, não é da autoria do R.
3- Os fundamentos apresentados pela A. para atacar o ato praticado pelo R. reportam-se ao ato de suspensão de inscrição no Centro de Emprego.
4- A A., após ter conhecimento do ato praticado pelo Centro de Emprego através da notificação para a reposição do subsidio de desemprego não recorreu do ato exequendo por nenhum dos meios legais ao seu dispor.
5- Deste modo, o ato é inimpugnável o que nos termos da alínea a) do n.° 1 do artigo 89º do CPTA e dos artigos 278º, n.° 1, alínea e) e 576º n.°s 1 e 2, todos do CPC, aplicável por força do artigo 1º do CPTA, o que obsta ao prosseguimento do processo, conduzindo à absolvição da instância.
6- Pelo que não existe violação por parte da decisão recorrida do n.° 1 do artigo 2º, n.º 1 do artigo 51º do CPTA, bem como do n.° 4 do artigo 268º da CRP.

O Exmº Procurador-Geral Adjunto, notificado para efeitos do art.º 146º do CPTA, invocou a nulidade da sentença, por falta de especificação dos fundamentos de facto que justificam a decisão e por omissão de pronúncia (art.º 615, nº 1, al. b) e d), do CPC).

Dispensando vistos, cumpre decidir.

Única questão a resolver : imputado erro de julgamento relativo à inimpugnabilidade do acto.
A expressão “sobre o mérito do recurso”, usada no nº 1 do art.º 146º do CPTA, impõe o entendimento de que, nos recursos jurisdicionais, a intervenção do Ministério Público ao abrigo dessa disposição não abrange a possibilidade de uma pronúncia sobre a legalidade processual; não se atende, pois, à arguição.

Circunstancialmente, podemos assentar no seguinte:
§º) - Foi a autora notificada da nota de reposição n.º 7533203, a si dirigida, datada de 21.12.2011, subscrita pelo Director do Centro Distrital da Segurança Social de VC, sob o assunto “Restituição de prestações indevidamente pagas”, nos termos da qual se informa a autora que deve devolver à Segurança Social a quantia de € 1.081,49 no prazo de 30 dias [documentado e sem controvérsia].

Do Direito:
A autora identificou como acto impugnado a supra referenciada nota de reposição.
Pediu que: (a) o tribunal declare que não teve qualquer conduta que violasse o disposto na alínea h) do n.º 1 do artigo 49.º do Decreto-Lei n.º 220/2006, de 03 de Novembro; (b) declare que a sua inscrição se deve manter no Centro de Emprego da área da sua residência; (c) revogue a decisão de 21/12/2011 que determinou a obrigatoriedade da impugnante restituir a quantia de 1081,49 €; declare que não é obrigada a restituir o montante de 1081,49 €.
A autora, dando conta do que se terá passado no procedimento, em que alude a ter actualizado a sua morada junto de diversos serviços da Administração Pública, identificando a nova morada de forma completa, inclusive junto do Centro de Emprego, terá sido agora surpreendida com a anulação da inscrição no Centro/cessação do subsídio - por faltas a convocatórias (devolvidas por endereço insuficiente) -, que conduziu à ordem de reposição, asseverando que nunca antes teve conhecimento da anulação da inscrição no Centro.
O que novamente reitera em recurso.
A decisão recorrida, depois de ter em pacífico enquadramento a inimpugnabilidade dos actos de execução na medida em que não contenham vícios/ilegalidades próprios, verteu que:
No caso em apreço, conforme, aliás, alega a autora e resulta de fls. 3 e 4 do PA apenso, o acto que a mesma ora impugna – correspondente a nota de reposição de quantias -, datado de 21.12.2011, assentou na cessação do seu direito à prestação de desemprego, ocorrida nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 54.º do Decreto-Lei n.º 220/2006, de 03 de Novembro, em consequência da anulação da inscrição para emprego no centro de emprego, a qual se deveu a falta de comparência a convocatória do centro de emprego, nos termos da alínea h) do n.º 1 do artigo 49.º do Decreto-Lei n.º 220/2006, de 03 de Novembro.
Atento o exposto, dúvidas não subsistem de que o acto impugnado nos presentes autos consubstancia um acto de mera execução da decisão de anulação da inscrição para emprego no centro de emprego. Efectivamente, aquele limita-se a dar execução a este último, com vista à concretização da restituição das quantias em causa, nada inovando.
Assim, o acto em causa apenas seria impugnável por vícios próprios. Ora, a autora invoca nos presentes autos o erro nos pressupostos que estiveram na origem da decisão de anulação da sua inscrição para emprego no centro de emprego, não assacando qualquer vício próprio da nota de reposição de quantias.
Por conseguinte, dado que a autora impugna um acto de execução imputando-lhe vícios próprios do acto exequendo, procede a excepção invocada.

Tal qual vem e dá em total efeito, não poderá manter-se.
Mesmo que se tenha o acto impugnado como mero acto de execução.
Efectivamente, costuma assinalar-se que os actos de execução só são passíveis de impugnação contenciosa autónoma na medida em que sejam inovatórios, por alterarem, excederem ou modificarem a situação definida pelo acto executado (arts. 151.º, n.ºs 3 e 4, do CPA e 51.º do CPTA).
Nessa medida, por atenção a que não trazem um novo aporte à relação jurídica, limitam-se a ser isso mesmo, apenas execução do que já teve definição.
Mas este não é o único parâmetro, o do conteúdo do acto, a ter em linha de conta.
Já no domínio do anterior contencioso assinalava o STA, p. ex., no Ac. de 14-12-20015, proc. nº 0985/05, que “decorre, naturalmente, que a rejeição de um recurso contencioso de um acto com estas características – confirmativo ou de execução – tem que assentar na recorribilidade (ou estabilidade por falta de impugnação administrativa) do acto confirmado ou do acto exequenda, mas também na sua notificação (…)”.
O actual CPTA, prevê no seu:

Artigo 54.º
Impugnação de acto administrativo ineficaz

1 - Um acto administrativo pode ser impugnado, ainda que não tenha começado a produzir efeitos jurídicos, quando:
a) Tenha sido desencadeada a sua execução;
b) Seja seguro ou muito provável que o acto irá produzir efeitos, designadamente por a ineficácia se dever apenas ao facto de o acto se encontrar dependente de termo inicial ou de condição suspensiva cuja verificação seja provável, nomeadamente por depender da vontade do beneficiário do acto.
2 - O disposto na alínea a) do número anterior não impede a utilização de outros meios de tutela contra a execução ilegítima do acto administrativo ineficaz.

Comentando a norma do art.º 54º, nº 2, do CPTA, Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira (in Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Vol. I, Almedina, Reimpressão da Edição de Novembro/2004), assinalam que se trata “de reagir contra as próprias operações de execução do acto administrativo ineficaz, hipótese que se mostra especialmente importante quando este acto ineficaz seja legal – e portanto não faça sentido impugná-lo -, porque a sua execução, essa, é sempre ilegítima. Assim, contra a execução ilegítima do acto administrativo ineficaz: (…) iii) pode impugnar-se os actos jurídicos ou materiais de sua execução, nos termos do art. 151º/4 do CPA” (pág. 362) e, ao adiante, que “a execução jurídica ou material dos deveres ou encargos impostos pelo acto sem que este tenha sido notificado envolve ilegalidade dessa execução, pelo que o respectivo destinatário, em vez de impugnar este, pode antes reagir directamente contra a referida execução (v. art. 54º/2)” (pág. 388).
Lembram Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves, J. Pacheco de Amorim (in Código de Procedimento Administrativo, Comentado, 2ª ed.ª, 7ª reimpressão da edição de 1997, Almedina, Abril de 2007), que «Ineficácia ou inoponibilidade (subjectiva) são, portanto, consequências irremediáveis da falta de notificação do acto administrativo, de qualquer acto administrativo, desfavorável ou favorável – que deva ser notificado, claro está.» (pág. 349); percebe-se que entendam caber nos casos de (ilegalidade da) execução susceptível de impugnação contenciosa nos termos do art.º 151º, nº 4, do CPA, as situações em que não haja “precedência de acto administrativo eficaz” (pág. 726).
Ora, assim veio a autora/recorrente invocar em causa (com o correspondente pedido, interpretado no seu efeito prático: (c) “revogue” a decisão de 21/12/2011 que determinou a obrigatoriedade da impugnante restituir a quantia de 1081,49 €).
Se com razão ou não, isso é já de mérito.
O acto executado não está, pois, fora do alcance impugnatório [se verdadeiramente de impugnação se trata, se simples acção inibitória: Mário Aroso de Almeida, O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª ed.ª, rev. e act., Almedina. Outubro de 2003, págs. 162/3; Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª ed.ª ver., Almedina, 2007, pág. 329].
Restrita a sua apreciação enquanto tem por alicerce a falta de notificação do acto executado, excluindo qualquer viabilidade com relação ao demais dessa causa e efeitos que pretende, contendendo com o acto executado (aí triunfa o juízo de inimpugnabilidade, tal como foi afirmado e pressuposto na decisão recorrida); que, aliás, a presente acção sequer identifica como alvo
“Na verdade, a tutela eficaz contra a execução ilegítima não se confunde com a eventual impugnação do acto ilegitimamente executado - que - aliás, embora seja objecto de uma execução ilegítima, pode nem ser, em si mesmo, ilegal.” (Mário Aroso de Almeida, O Novo … pág. 162) [sem qualquer empecilho para a tutela jurisdicional efectiva, pois não impede - pelos motivos que só a ele são próprios, e no que a execução nada acrescenta -, a impugnação do acto executado, mesmo, e até porque (se), a notificação não teve lugar – art.ºs. 54º, nº 1, a), e 59º, nº 2, do CPTA].

Pelo exposto, acordam em conferência os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em revogar a decisão recorrida, baixando os autos à primeira instância para aí prosseguirem termos.

Custas: pelo recorrido.
Porto, 2 de Julho de 2015.
Ass.: Luís Migueis Garcia
Ass.: Frederico Branco
Ass.: Joaquim Cruzeiro