| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
RELATÓRIO
Município de Coimbra interpôs o presente recurso da sentença do TAF de Coimbra que, julgando parcialmente procedente a acção administrativa especial instaurada pelo STAL, declarou nulo o acto do Presidente da CMC de 01-09-2008 que homologou a avaliação como Bom do desempenho da associada do Autor, M….
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O Recorrente culminou a sua alegação de recurso com as seguintes CONCLUSÕES:
1. A sentença recorrida julgou parcialmente procedente a acção contra o ora recorrente, declarando nulo, nos termos do disposto no art. 133.º, n.º 2, al. b) do CPA, o acto administrativo de 1/9/2008, que homologou a avaliação como “Bom” do desempenho da associada do Autor, sustentado na inexistência de acto administrativo da avaliação, concluindo, ainda, pela inexistência de prova atendível de uma fixação e/ou comunicação dos objectivos e das competências comportamentais, anteriores à remessa da ficha de avaliação à avaliada em 13/08/2008, considerando procedente a invocada violação do artigo 3.º, n.º 1, al. b) da Lei n.º 10/2004, de 14/5 quanto à fixação dos objectivos.
2. Ao decidir pela nulidade, com todo o devido respeito, a douta sentença recorrida incorre em errada interpretação e aplicação do direito, com consequente erro de julgamento, porquanto o mesmo se estribou em incorrecta apreciação dos elementos de facto apurados e, em especial, da prova documental inserta no PA.
3. A matéria assente nos autos resulta da incorrecta apreciação dos elementos de facto apurados e da prova documental inserta no PA.
4. O Tribunal recorrido parte do pressuposto errado que o documento constante a fls. 22 a 26 do PA consubstancia a ficha para a avaliação do desempenho e que não existe avaliação, por, em suma, a referida ficha não se encontrar datada e assinada pelo avaliador.
5. O primeiro pressuposto errado é considerar que a ficha de avaliação junta não consubstancia uma avaliação.
6. A própria ficha de avaliação, preenchida no início e no fim do período de avaliação pelo avaliador, é o acto de avaliação do desempenho da associada do Autor para o ano de 2007.
7. Erra, igualmente, relativamente aos pontos 2., 3. e 4. da matéria assente, quando considera que a ficha de avaliação, que contém os objectivos e a definição das competências comportamentais apenas foram comunicadas à associada do Autor em 13/8/2008.
8. E relativamente ao ponto 3. da matéria assente, erra ao considerar que a 2.ª e 5.ª folhas continham a especificação dos objectivos do avaliado e a definição e descrição das componentes comportamentais a serem consideradas, quando, na verdade, tratam-se dos objectivos e componentes comportamentais que foram considerados na avaliação.
9. A associada do Autor foi objecto de avaliação do seu desempenho para o ano de 2007, mediante o sistema de avaliação (SIADAP) definido na Lei n.º 10/2004, de 22/3 e no Dec. Reg n.º 19-A/2004, de 14/5, que obedece, conforme a lei, a instrumentos normalizados e diferenciados em função dos grupos profissionais ou situações específicas, aprovado por portaria (cfr. artigo 10.º).
10. Conforme resulta da lei, o preenchimento das fichas é efectuado informaticamente e não ocorre num único momento, mas em fases distintas, designadamente no início e no final do período de avaliação.
11. No caso sub judice, no início do período de avaliação – que ocorreu em 15/3/2007 – foram preenchidos, conforme consta da ficha de avaliação, as componentes da avaliação: Objectivos e Competências Comportamentais, verificando-se, nesta data, a conclusão da contratualização e fixação dos referidos objectivos e Competências Comportamentais entre avaliado e avaliador, previamente acordados entre ambos (cfr. al b), do n.º 1 do art 3.º do Dec. Reg n.º 19-A/2004).
12. Ou seja, previamente à fixação dos referidos objectivos na ficha de avaliação, foi integralmente garantida a participação da avaliada, tendo, incluvisamente, sido aceites as suas sugestões apresentadas para o objectivo 4, para o qual elaborou uma calendarização, tendo a mesma participado na fixação dos objectivos.
13. Em caso de discordância, prevalecerá sempre a posição do avaliador (cfr. al. b) do n.º 1 do art. 3.º do referido Diploma legal).
14. A fixação dos objectivos no procedimento de avaliação consta de documento escrito (ficha de avaliação), da qual a associada do Autor teve conhecimento, pelo menos, na segunda quinzena de Abril de 2007, conforme confessa.
15. Pelo menos, na segunda quinzena de Abril de 2007, os objectivos estavam fixados e foram comunicados à avaliada, tendo sido garantida a participação da avaliada.
16. Dos autos resulta que o início do preenchimento da ficha – mediante a inscrição dos objectivos – ocorreu em 15/3/2007, data que consta da ficha de avaliação.
17. Posto isto e conforme resulta do PA, não é verdade, nem se pode concluir, que apenas em 13/8/ 2008 a associada do Autor tomou conhecimento da fixação e/ou comunicação dos Objectivos e Competências Comportamentais.
18. No final do período da avaliação a ficha de avaliação é preenchida pelo avaliador, que procede à atribuição da classificação mediante o preenchimento nos vários parâmetros das componentes da avaliação.
19. Nesta fase não há a possibilidade informática de efectuar o registo da data da classificação (o que é totalmente alheio ao avaliador) – cfr. ponto 3. da ficha.
20. Mas o certo é que a ficha de avaliação foi e encontra-se assinada pelo avaliador.
21. A ficha – classificação e ponderação - foi preenchida (completada), pelo avaliador no final do período de avaliação.
22. A classificação atribuída pelo avaliador foi validada pelo CCA (não obstante a tal a lei não obrigar, tal não constitui qualquer invalidade, nem influi no restante procedimento), conforme consta da ficha, em 27/2/2008 (cfr. ponto 3.2.) e comunicada à avaliada por protocolo remetido a 13/8/2008, data em que toma conhecimento da avaliação.
23. Contrariamente ao que consta da sentença recorrida, existe acto de avaliação – o que é aceite pelo Autor, que também não contesta a existência dos objectivos e das competências comportamentais constantes da referida ficha.
24. A ressalva exarada pela associada do Autor – e não contraditada pelo Réu – apenas explicita que a mesma teve conhecimento da avaliação em 13/8/2008 e não em 15/3/20007, data que consta das referidas folhas 2 e 5 da ficha de avaliação.
25. Mas daqui não se pode retirar a conclusão que apenas em 13/8/2008 a associada do Autor teve conhecimento dos objectivos e das competências comportamentais definidos para a sua avaliação.
26. A fixação dos objectivos não esteve, de facto, concluída até final de Fevereiro, contudo e salvo melhor entendimento, os prazos estabelecidos nos arts 26.º e 27.º do referido Dec. Reg. são prazos meramente ordenadores, com vista a balizar ou regular a tramitação procedimental, sem qualquer implicação na validade do acto.
27. Face a tudo o exposto, facilmente se conclui que o acto não enferma de qualquer vício que determine a sua nulidade.
28. Consequentemente, o acto de homologação não enferma, igualmente, de qualquer vício.
29. Face ao exposto, ao decidir pela nulidade, com todo o devido respeito, a douta sentença recorrida incorreu em errada interpretação e aplicação do direito, com consequente erro de julgamento, violando, entre outros, o disposto nos artigos 3.º, n.º 1, al. b), 10.º, 22.º e seguintes do Decreto Regulamentar n.º 19-A/2004, de 14 de Maio, 133.º do CPA, 352.º e ss e 362.º e ss do Cód. Civil e 653.º e 659.º do CPC.
Termos em que e nos mais de direito, deve ser dado integral provimento ao presente recurso, revogando-se a sentença recorrida, com as legais consequências, com o que se fará JUSTIÇA.
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O Recorrido não contra-alegou.
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FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
Na sentença foram fixados como provados os seguintes factos:
1 A associada do Autor era e é funcionária do Quadro do Réu, com a categoria de Técnica Superior Arquitecta Principal.
2 No dia 13/8/2008 foi-lhe apresentada uma ficha para avaliação do seu desempenho contendo as seguintes menções:
Avaliador: S...; cargo: Chefe de divisão
Avaliado: M…
Unidade orgânica: Gab. Para o Centro Histórico
Período em avaliação: de 1/1/2007 a 31/12/2007.
Missão da unidade orgânica: (…).
3 As segunda a quinta folha da ficha continham, além do mais, a especificação dos objectivos do avaliado, a prosseguir, e as definição e descrição das componentes comportamentais a serem consideradas na avaliação para o sobredito período e terminavam, cada folha, do seguinte modo:
O avaliador, 15/3/2007: ____________________________ e
O avaliado, 15/3/2007: _____________________________, ainda não assinadas pela avaliada.
4 A referida ficha continha também os dizeres e notações correspondentes ao que seria uma avaliação da associada do Autor nos várias componentes e objectivos, tudo como se pode ver a fs. 22 a 26 do P.A; porém, sem data nem assinatura do avaliador ou de quem quer que fosse.
5 No item destinado expressamente à “validação das classificações de excelente e muito bom” rezava a dita ficha que “a classificação de Bom foi aprovada e validada em reunião do Conselho de Coordenação da Avaliação que teve lugar a 27/2/2008, conforme consta da acta da referia reunião”, também sem assinatura alguma.
6 Na folha seguinte, no item destinado expressamente à documentação da “comunicação da avaliação atribuída ao avaliado, a ficha apresentava o seguinte teor, sem data:
“tomei conhecimento da minha avaliação em entrevista realizada em ____/____/___” (sem data).
Observações:
O Avaliado, __________________________.
7 A associada do Autor apôs, então, a sua rubrica nos lugares mencionados no artº 3, supra, como avaliado, e a sua assinatura no espaço destinado ao avaliado, referido no artigo que antecede, manuscrevendo, porém, a seguinte observação, que assinou e datou de 27/3/08:
“Assinei e tomei conhecimento, todavia ressalvo que a data de 15/3/2007 – constante desta ficha de avaliação, não corresponde àquela que me foi remetida por protocolo concretamente a 13 de Agosto de 2008 a ficha em causa.”
8 No espaço expressamente reservado à homologação da classificação dada pelo Avaliador, pelo Dirigente máximo do serviço, melhor, in casu, o Presidente da Câmara, este último exarou em 1/9/2008, o seguinte despacho: “Homologo”.
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FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
O Meritíssimo Juiz “a quo”, enveredando oficiosamente pelo conhecimento de vício não invocado pelo Autor, concluiu pela inexistência ou nulidade dos despachos do Presidente da Câmara Municipal de Coimbra impugnados.
Nas suas próprias palavras:
«Como se viu supra, o avaliador ficou-se pela assinatura dos objectivos e omitiu qualquer assinatura da avaliação. Sem assinatura de quem quer que seja o seu Autor, competente ou incompetente, com ou sem as atribuições correspondentes, não existe acto administrativo. Considero dispensável alongar-me em grandes considerações doutrinais para reforçar esta afirmação. Se não há sujeito, não há estatuição não há decisão alguma de espécie nenhuma e, portanto, também da espécie administrativa. Por muito meticuloso que tenha sido o preenchimento da ficha de avaliação, tudo se passa como se nada ali constasse.
(…)
Da inexistência do acto de avaliação do avaliador resulta um efeito dominó que se vem a reflectir na nulidade do acto impugnado por impossibilidade de objecto, nos termos do artº 133º nº 2 alª c) do CPA. Com efeito, o despacho impugnado incide sobre um nada jurídico, pelo que é, pelo menos, nulo».
Esta decisão do Tribunal “a quo”, impugnada nas conclusões do Recorrente, maxime números 1, 2, 23, 27, 28, 29, será desde já apreciada.
É verdade que a avaliação é da competência do superior hierárquico imediato ou do responsável pela coordenação do avaliado, nos termos do artigo 12º nº1 do Decreto Regulamentar 19-A/2004, de 14 de Maio.
Mas esta “avaliação” em termos técnico-jurídicos não passa de acto interlocutório de um procedimento de avaliação de desempenho que tem o seu desfecho – a sua decisão final – num acto (que pode ser de homologação ou não homologação) da autoria do dirigente máximo do serviço – cfr. artigo 14º nº2, c) e nº 3 do mesmo diploma legal.
Como se lê na nota 15 ao artigo 124º do CPA Anotado e Comentado por Santos Botelho, Pires Esteves e Cândido de Pinho: «A homologação é a aceitação pura e simples de uma proposta, de um parecer».
Vejamos.
No âmbito do SIADAP, a avaliação (ou “avaliação prévia”, como é sintomaticamente apodada v.g. nos artigos 22º e 24º do referido D. Regulamentar) é uma proposta que, quando homologada, passa a constituir a fundamentação do acto decisório de homologação proferido pelo dirigente máximo do serviço.
Assim, a deficiência detectada pelo Tribunal “a quo” (falta de assinatura do avaliador na ficha de avaliação de desempenho, com data adequada, isto é, após o termo do período de avaliação) existe efectivamente, mas redunda numa irregularidade da avaliação prévia que serve de fundamentação ao acto decisório e, nesta medida, corresponde a uma irregularidade da fundamentação do acto final do procedimento.
Ora este tipo de vício seria sancionável com mera anulabilidade nos termos gerais do artigo 135º CPA (caso tivesse sido invocado pelo Autor) e nunca fulminado de nulidade.
Mas, além desse vício não ter sido invocado pelo Autor nem ser de conhecimento oficioso pelo Tribunal (artigo 134º nº2 CPA a contrario) é certo que nem este nem o Réu (aqui Recorrente) manifestaram qualquer dúvida quanto ao facto de a avaliação final constante de tal ficha, com expressão quantitativa 3.8 e expressão qualitativa “Bom”, ser da autoria do avaliador competente no caso, Eng.º Sidónio Carvalho, assim como ninguém pôs em causa que a mesma avaliação, ínsita na mesma ficha, constituísse a fundamentação real do acto homologatório.
Nestas circunstâncias não pode manter-se a sentença na parte em que declarou a nulidade ou inexistência dos despachos impugnados.
Mas, afastada a solução dada ao litígio pelo Tribunal “a quo”, os despachos impugnados subsistem e podem ser feridos de anulabilidade em função da eventual procedência dos vícios que o Autor lhe assaca. Assim, tendo em conta o disposto no artigo 149º nº3 CPTA, importa enfrentar outros vícios do procedimento que foram, esses sim, efectivamente invocados pelo Autor, sobre os quais a sentença se debruçou e cuja existência reconheceu, sem que todavia daí extraísse quaisquer consequências, dentro da lógica de prejudicialidade inerente à declaração de nulidade ou inexistência dos próprios actos impugnados.
A incursão da sentença nessa matéria foi feita em sede de fundamentação de facto e reporta-se, no que agora releva, à invocação de violação dos artigos 3º nº1 b) do Dec. Regulamentar nº 19-A/2004, de 14/5, por não ter sido proporcionada a participação da associada do Autor na definição dos objectivos, nem esta se ter concluído até ao final de Fevereiro de 2007, já que os objectivos a prosseguir foram comunicados apenas na segunda quinzena de Abril de 2007.
Neste âmbito, diz-se na sentença:
«A exigência de forma escrita para a fixação e a comunicação dos objectivos no procedimento de avaliação é uma imposição legal que tem sede, desde logo, nas noções de procedimento administrativo e de processo administrativo, constantes dos artºs 1º nºs 1 e 2 do CPA. Com efeito, sendo o acto da comunicação da fixação dos objectivos e das competências comportamentais, tal como o são os actos da avaliação e o da homologação da mesma, um acto inserido num procedimento administrativo, esse acto, como todos e quaisquer actos procedimentais e mesmo operações materiais integrantes do procedimento devem ser documentados, constituindo assim um processo administrativo. Ainda mais é assim quando estamos a falar de um acto destinado a influenciar determinantemente a decisão final da avaliação do desempenho. De outro modo, uma caixa de Pandora, a da falibilidade da prova testemunhal, do testemunho e do contra testemunho, se abriria, sendo certo que no que diz respeito à entrevista individual exigida pelo citado artº 26º, não haveria, em princípio, testemunha alguma a que recorrer para suprir a falta de documentação, para além dos dois intervenientes.
Citando agora Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, in CPA anotado, Almedina, 2007, dir-se-á que “a existência legal de um processo administrativo, de um documentário ou repositório histórico do que se passou e observou no procedimento é também tradução de um princípio base deste, o da forma escrita que assumem os actos e formalidades que o integram. Mesmo os actos ou formalidades que não sejam praticados por escrito (vg. deliberações de órgãos colegiais, exames, inspecções etc.) devem – quando se pretende que sejam tomados em conta na decisão final – ser reduzidos a acta, auto, relatório, a incorporar no processo, como se afirma explicitamente (para as primeiras) no artº 27º do código”.
Em concreto, aliás, a exigência da forma escrita daquele acto de fixação dos objectivos decorre do artº 10º do Dec. Regulamentar nº 19-A/2004, nºs 1 e 2.»
São pertinentes e correctas as considerações assim feitas na sentença. Não há efectivamente comprovação documental, cujo ónus impendia sobre o avaliador, relativamente à participação do avaliado na definição dos objectivos, nem sobre a data em que tais objectivos foram definidos, com ou sem o acordo do avaliado. Sendo certo que à letra, e seguramente no espírito da lei, a definição dos objectivos implica a demonstração da sua comunicação ao avaliado, antes do início do período a que se reporta a avaliação.
Deste modo, tem que dar-se crédito à alegação do Autor no sentido de que não foi garantida a participação da sua representada na fixação dos objectivos. Este vício, que concretiza a violação do artigo 3º nº1 b) do DR 19-A/2004, afecta todo o procedimento até à sua decisão final, inquinando portanto de anulabilidade o despacho de 01-09-2008 do Presidente da C. M. de Coimbra que homologou a classificação de Bom atribuída àquela funcionária, pelo seu desempenho no ano de 2007.
Perante isto fica prejudicado, por falta de utilidade prática, o conhecimento das restantes questões suscitadas.
Em suma, não pode manter-se a sentença quanto à declaração de nulidade do referido acto de homologação da avaliação, mas mantém-se a invalidação do mesmo acto com fundamentação diversa geradora de mera anulabilidade, o que significa, em termos práticos, que o presente recurso jurisdicional não merece provimento, na medida em que o acto administrativo impugnado, embora por outras razões, continua efectivamente eliminado da ordem jurídica.
DECISÃO
Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso, anular o acto do Presidente da C. M. de Coimbra em causa e revogar a sentença na parte em que decretou a nulidade do mesmo acto administrativo.
Custas pelo Recorrente.
Porto, 16 de Dezembro de 2011
Ass. João Beato Oliveira Sousa
Ass. Antero Pires Salvador
Ass. Rogério Paulo da Costa Martins |
