Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00772/11.7BEPNF

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	01/25/2013

Tribunal:	TCAN

Relator:	Antero Pires Salvador

Descritores:	PROCEDIMENTO CAUTELAR MANIFESTA CADUCIDADE DIREITO ACÇÃO PRINCIPAL AL. B) N.º1 ART.º 120.º CPTA

Sumário:	Porque a única invalidade suscitada no processo principal - falta de fundamentação -, a verificar-se, importa a mera anulabilidade - art.º 135.º do CPA -, temos de concluir que se verifica uma circunstância que obsta ao conhecimento do mérito - última parte da al. b) do n.º1 do art.º 120.º do CPTA -, ou seja concretamente, a manifesta caducidade do direito de acção quanto à acção principal, por evidente decurso do prazo de 3 meses de impugnação contenciosa, previsto na al. b) do n.º 2 do art.º 58.º do CPTA.* *Sumário elaborado pelo Relator


Data de Entrada:	12/13/2012
Recorrente:	J. ...
Recorrido 1:	Município da Trofa
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Procedimento Cautelar Suspensão Eficácia (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:	Nega provimento ao recurso


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Deverá ser negado provimento ao recurso

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, no Tribunal Central Administrativo Norte – Secção do Contencioso Administrativo:

I
RELATÓRIO

1 . JF. …, identif. nos autos, inconformado, veio interpor o presente recurso jurisdicional da decisão do TAF de Penafiel, datada de 31 de Agosto de 2012, que indeferiu a providência cautelar, por si interposta contra o MUNICÍPIO da TROFA, na qual peticiona a suspensão de eficácia das decisões do Presidente da CM da Trofa, [1] de 25/1/2010 que o nomeou para a gestão do Armazém Municipal, cessando, nessa data, funções no Sector de Jardins e Protecção Civil e [2] de 16/7/2010 que indeferiu a reclamação apresentada da notação que lhe foi atribuída e referente ao período entre 1 de Janeiro de 2009 e 31 de Dezembro de 2009, no âmbito do Sistema Integrado de Avaliação do Desempenho da Administração Pública.

2 . O recorrente formulou alegações que finalizou com as seguintes conclusões:
"1.ª Versa o presente recurso sobre a sentença do TAF de Penafiel que julgou verificada a caducidade do direito de acção do ora Recorrente e em consequência determinou a improcedência da acção cautelar, absolvendo o Recorrido do pedido.
2.ª Entendeu o Meritíssimo Juiz a quo, que ao abrigo do disposto no na alínea b) do artigo 58.º do CPTA, se verificava a caducidade do direito de acção do Recorrente, atendendo a que, os despachos 8/P/2010 e 50/P/2010, foram notificados ao Recorrente, respectivamente em Janeiro de 2010 e Julho de 2012 e que o processo cautelar foi instaurado em 18 de Novembro de 2011.
3.ª Entende o Recorrente que a acção cautelar de suspensão de eficácia de actos administrativos, foi proposta tempestivamente, não operando a caducidade do direito de acção do Recorrente, pelas razões que adiante se explanam.
4.ª A existência do despacho 8/P12010, adveio ao conhecimento do Recorrente, em 25 de Janeiro de 2010, contudo, o teor integral do despacho de 8/P/2010, apenas lhe adveio em meados de Outubro de 2011 -
5.ª Da factualidade considerada provada não consta que, o Recorrente tenha sido notificado por algumas das formas previstas no artigo 70.º do CPA.
6.ª Não tendo o Recorrente sido notificado do despacho de 8/P/2010, não se iniciou a contagem do prazo de impugnação.
7.ª Consequentemente, não tendo iniciado o prazo de caducidade previsto no artigo 58.º n.º 2 al. b) do CPTA, a petição inicial da acção cautelar interposta em 18 de Novembro de 2011, é tempestiva.
8.ª Por outro lado, ainda que se considerasse por hipótese académica, que o Recorrente foi notificado, a notificação do despacho 8/P/2010, deveria ser considerada insuficiente, por não conter todos os elementos exigidos, pelo artigo 68.º do CPA.
9.ª Consequentemente, a notificação insuficiente teria como consequência a inoponibilidade do acto ao Recorrente, não se iniciando o prazo de caducidade previsto no artigo 58.º n.º 2 al. b) do CPTA.
10.ª O despacho 50/P/2010, de 16/07/201 2, também não foi notificado ao Recorrente, em 23 de Julho de 2010, sendo que, o Recorrente apenas veio a ter conhecimento do despacho referido, em meados de Outubro de 2011.
11.ª Porquanto, no período compreendido entre 25 de Janeiro de 2010 e meados de Outubro de 2011, o Recorrente encontrava-se de baixa médica, por lhe ter sido diagnosticado síndrome depressiva reactiva, que lhe desencadeou cefaleias incapacitantes, tonturas e alterações na esfera mnésica, com repercussão funcional grave e défice ao nível do sono, doença que é absolutamente incapacitante, para o conhecimento do sentido e alcance de qualquer notificação, bem como para a prática de qualquer acto, pelo Recorrente, justificando-se assim que só em meados de Outubro de 2012, apresentando melhorias da doença de que padece, tivesse advindo ao conhecimento do Recorrente, o teor dos despachos n.º 8/P/2010 e 50/P/2012.
12.ª Considerando que, tanto o 50/P/2010, bem como despacho 8/P/2010, advieram ao conhecimento do Recorrente apenas em meados de Outubro de 2011, e que o recorrente em 18 e Novembro de 2011, intentou a presente acção cautelar, conclui-se que não havia decorrido o prazo de três meses, estipulado pela al. b) do artigo 58.º do CPTA, para operar a caducidade do direito de acção.
13.ª Ainda que se considerasse por hipótese académica, que o Recorrente foi notificado, a notificação do despacho 50/P/2010, deveria ser considerada insuficiente, por ser manifesto que não contém todos os elementos exigidos pelo artigo 68.º do CPA, mormente o texto integral do acto administrativo, para o qual remete.
14.ª A consequência para a notificação insuficiente é a de não ser oponível ao Recorrente, não operando a caducidade do efeito impugnatório enquanto os elementos do artigo 68.º do CPA não forem levados ao seu conhecimento.
15.ª Em face do exposto, tendo a douta sentença decidido pela caducidade do direito de acção, incorre em erro de julgamento, por violação dos artigos 58.º, e 123.º n.º 1 do CPTA e artigo 68.º do CPA, devendo por isso ser revogada e substituída por outra que admita a providência cautelar de suspensão da eficácia de actos administrativos".

3 . Em resposta a estas alegações / conclusões do recorrente, apresentou o recorrido Município da Trofa contra alegações, onde formulou as seguintes conclusões:
"a) O despacho nº 08/P/2010 que determina a nomeação do Recorrente para a ocupação de um posto de trabalho no Armazém Municipal, no qual exerceria funções compatíveis com a sua categoria, foi proferido a 25 de Janeiro de 2010, e dele, de imediato, foi dado conhecimento ao Recorrente através do programa de gestão documental do Município da Trofa;
b) O Recorrente demonstrou ter perfeito conhecimento do acto em causa, do seu conteúdo e alcance, o que releva como conhecimento oficial do mesmo nos termos do disposto no artigo 68.º do CPA, designadamente para efeitos de contagem do prazo para a impugnação contenciosa;
c) Por sua vez, o despacho nº 50/P/2010, de 16 de Julho de 2010, que determinou o indeferimento da reclamação apresentada pelo Requerente relativa ao acto de não homologação da avaliação de desempenho do ano de 2009, foi notificado ao Recorrente por ofício de 27 de Julho de 2010, tendo sido entregue no dia seguinte;
d) Da matéria de facto trazida para os autos é manifestamente evidente que não existe impedimento absoluto, de “força maior”, que consubstancie uma causa de prorrogação do prazo de impugnação judicial;
e) De todo o modo, ainda que assim não se entendesse, sempre teria que se concluir que o direito de impugnar judicialmente os actos teria já caducado, à data da propositura da providência cautelar, por ter sido excedido o prazo de um ano, nos termos do disposto no nº 4 do artigo 58º do CPTA.
f) A insuficiência da notificação não se confunde com o vício de falta de fundamentação: enquanto esta constitui vício que invalida o acto administrativo e é susceptível de determinar a sua anulação, desde que requerida dentro dos prazos legais para o efeito, aquela, porque se situa já no exterior do acto, apenas poderá diferir o início do prazo para essa impugnação;
g) A questão relativa à regularidade das notificações em causa consubstancia a imputação de um vício ex novo, do qual não pode o tribunal ad quem conhecer.
h) Não obstante, é certo que nem o Recorrente indica quais as menções em falta, como é evidente que as comunicações em causa são oponíveis e eficazes a partir do conhecimento oficial das mesmas;
i) Considerando que o Recorrente no seu requerimento inicial imputa aos actos agora em crise insuficiência de fundamentação de facto e de direito, vício que determina a mera anulabilidade dos actos, a competente acção administrativa especial teria que ser intentada no prazo de 3 meses, nos termos do prescrito no artigo 58º, nº 2, alínea b), do CPTA;
j) O direito do Recorrente de pedir a anulação do despacho nº 50/P/2010 – o acto mais recente – caducou em Novembro de 2010, de acordo com os n.os 1 e 4 do artigo 144º do CPC, aqui aplicável ao abrigo do disposto no artigo 58º, nº 3, do CPTA.
k) Do mesmo modo e por maioria de razão, o direito do Recorrente requerer a anulação do despacho nº 08/P/2010, proferido a 25 de Janeiro de 2010, também já caducou.
l) Assim, verificando-se a excepção dilatória de caducidade do direito de acção que obsta ao conhecimento do processo principal, nos termos do disposto na alínea h) do nº 1 do artigo 89º do CPTA, deve a providência cautelar requerida ser recusada por ser evidente que a pretensão do requerente na acção principal não terá êxito".

4 . Cumprido o disposto no art.º 146.º do CPTA, o Digno Procurador Geral Adjunto pronunciou-se, nos termos que constam de fls. 202/203, em bem elaborado e fundamentado Parecer, pela negação de provimento ao recurso que, notificado às partes - n.º 2 do art.º 146.º do CPTA -, delas não obteve qualquer pronúncia.

5 . Sem vistos, dado o disposto no art. 36.º, n.ºs 1, al. e) e 2 do CPTA, foi o processo submetido à Conferência para julgamento.

6 . Efectivando a delimitação do objecto do recurso, cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, sendo certo que o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660.º., n.º 2, 664.º, 684.º, ns. 3 e 4 e 685.º A todos do Código de Processo Civil, “ex vi” dos arts.1.º e 140.º, ambos do CPTA.

II
FUNDAMENTAÇÃO

1 . MATÉRIA de FACTO

A sentença recorrida deu como assente a seguinte matéria de facto (corrigindo-se, porém, o ponto 8, uma vez que a data correcta é 28/7/2010 e não 23/7/2010, como resulta do documento de fls. 105 e posição do Município da Trofa, vertida nas contra alegações, concretamente fls. 175 dos autos):
1) O Requerente é funcionário da Câmara Municipal da Trofa, com a carreira de Assistente Operacional e com a categoria de encarregado da Divisão de Ambiente e Espaços Urbanos.
2) Em 25 de Janeiro de 2010, a Presidente da Câmara Municipal da Trofa proferiu o Despacho n° 08/P/2010, com o seguinte teor:
“A Câmara Municipal tem, a partir de agora, um novo espaço que servirá de Armazém Municipal. Para a gestão deste Armazém torna-se necessário designar um funcionário que tenha como funções o registo de todos os bens que por lá circularão, bem como a realização e actualização do respectivo inventário.
Nesta conformidade, e para o cumprimento das funções acima descritas nomeio, de acordo com a competência própria que me é conferida (....), o funcionário desta Câmara Municipal, Senhor JF. …, actualmente a prestar serviço no Sector de Jardins e Protecção Civil, cessando, com este Despacho, as funções aí atribuídas.”
3) O Requerente foi avaliado no período compreendido entre 1 de Janeiro de 2009 e 31 de Dezembro de 2009, no âmbito do Sistema Integrado de Avaliação do Desempenho da Administração Pública.
4) Em 28 de Maio de 2010, a Presidente da Câmara da Trota, proferiu Despacho não homologatório da avaliação de desempenho proposta, atribuindo ao Requerente a classificação de “Bom”.
5) Em 30/06/2010, o Requerente foi notificado do acto referido em 4).
6) Em 7/07/2010, o Requerente reclamou do Despacho referido em 4).
7) Em 16.07.2010, a Presidente da Câmara da Trofa, proferiu Despacho indeferindo a reclamação do Requerente.
8) Em 28/07/2010, o Requerente foi notificado do acto referido em 7).
9) O presente processo cautelar foi instaurado em 18 de Novembro de 2011.
2 . MATÉRIA de DIREITO

Assente a factualidade apurada, cumpre, agora, entrar na análise das questões objecto do recurso jurisdicional, fazendo-se uma análise crítica da sentença do tribunal a quo, tendo por limite as violações que o recorrente lhe imputa, em sede de alegações de recurso, melius, das conclusões das alegações, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, ns. 3 e 4 e 685.º A, todos do Código de Processo Civil, “ex vi” dos arts.1.º e 140.º, ambos do CPTA e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas pelo Prof. Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 8ª edição, páginas 459 e seguintes e pelos Professor Mário Aroso de Almeida e Juiz Conselheiro Fernandes Cadilha, in "Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos", página 737, nota 1.

Atenta a posição das partes, veiculada nas respectivas conclusões das alegações e contra alegações, bem como a fundamentação que subjaz à sentença recorrida que culminou com o indeferimento da providência cautelar, o litígio que nos cumpre decidir pode essencialmente objectivar-se em averiguar se existe erro de julgamento na decisão do TAF de Penafiel, ao ter considerado que se verificava circunstância que obstava ao conhecimento do mérito - última parte da al. b) do n.º1 do art.º 120.º do CPTA -, ou seja concretamente, manifesta caducidade do direito de acção quanto à acção principal, instaurada apenas em 18/11/2011, quando estão em causa apenas e só invalidades que, a verificarem-se, apenas importavam mera anulabilidade.

Quanto ao mérito do recurso.

Dispõe o art.º 120.º do CPTA, sob a epígrafe “Critérios de decisão”:
“1 - Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, as providências cautelares são adoptadas:
a)...
b) Quando estando em causa a adopção de uma providência conservatória, haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular nesse processo ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito.
c) ...
2 . Nas situações previstas nas alíneas b) e c) do número anterior, a adopção da providência ou das providências será recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados, em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adopção de outras providências.
...”- sublinhado nosso.

Sem necessidade de aqui repetirmos tudo o que vem sendo reeditado nos mais diversos acórdãos dos tribunais superiores e que a sentença recorrida também corporiza, releva que as condições de procedência do procedimento cautelar conservatório, podem assim sintetizar-se :
a) A duas condições positivas de decretamento:
- “periculum in mora” - receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para o requerente; e,
- “fumus non malus iuris” (“aparência do bom direito”) – avaliação, em termos sumários, da existência do direito invocado pelo requerente ou da(s) ilegalidade(s) que o mesmo invoca e não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular nesse processo principal ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito; e ainda,
b) A um requisito negativo de deferimento que assenta numa ponderação de todos os interesses em presença (públicos e/ou privados) - proporcionalidade dos efeitos da decisão de concessão ou da sua recusa.

Ora, no caso dos autos, a única invalidade que o recorrente imputa aos dois actos questionados é apenas a falta de fundamentação, que - sem diversidade de entendimento - importa apenas, a verificar-se, a mera anulabilidade do acto.

Porque, nesta situação, o prazo de impugnação contenciosa é de 3 meses - art.º 58.º, n.º 2, al. b) do CPTA -, vejamos cada um dos actos e a argumentação apresentada pelo recorrente.
Quanto ao acto de 25/1/2010 - Despacho n.º 08/P/2010, transcrito no ponto 2 dos factos provados.
Porque o mesmo apenas foi sindicado em AAE, interposta em 18/11/2011, a sentença recorrida entendeu que era evidente a caducidade do respectivo direito de acção.
O recorrente contrapõe que, além de nos factos provados não constar a sua notificação, o mesmo só dele teve conhecimento em meados de Outubro de 2011; e mesmo que se considerasse que a notificação foi efectivada logo no dia do acto, a mesma seria insuficiente e, por isso, ser-lhe-ia inoponível.
Porém, sem razão!
Ainda que não conste dos factos provados que o acto em causa lhe tenha sido formalmente notificado - pelo menos, tal prova não resulta dos autos, sendo que tal ónus caberia ao Município - o certo é que é o próprio recorrente que, quer na pi, quer nas alegações (cfr., v.g, conclusão 4.ª), alega que teve conhecimento nesse mesmo dia da decisão questionada.
Demonstremos esta evidência!
Na pi, depois de fazer referência ao despacho em causa, de 25/1/2010, que lhe retirou, sem mais, as suas anteriores funções - encarregado da Divisão de Ambiente e Espaços Urbanos, coordenando o serviço municipal de protecção civil e o sector de gestão de espaços verdes e limpeza urbana (arts. 1.º e 18.º da pi) - para passar a desempenhar meras funções de registo de bens no armazém municipal, realizando e actualizando o respectivo inventário (art.º 19.º da pi), o recorrente refere que essa decisão o acolheu de surpresa e, desde logo, tentou saber junto da Presidente da CM da Trofa os motivos, o que não conseguiu, pelo que, desde logo, entrou em estado de choque e teve de recorrer a cuidados médicos imediatos, entrando de baixa médica, aliás sustentado em alguns relatórios juntos aos autos.
Ou seja, é o próprio recorrente que refere que logo nesse dia teve conhecimento do acto suspendendo e daí a sua alteração de estado de saúde e baixa médica que se prolongou por muitos meses.
E porque o acto mais não diz que foi nomeado, com efeitos imediatos para outro serviço, o que ele logo tomou conhecimento, não podemos, mais tarde e apenas em sede de alegações de recurso, vir dizer que só teve conhecimento do acto em Outubro de 2011, de molde a salvaguardar a tempestividade da respectiva impugnação e que, mesmo a ter havido notificação, a mesma sempre seria insuficiente, não contendo os elementos exigidos pelo art.º 68.º do CPA.
Ora esta argumentação é, no mínimo, contraditória, pois que ou foi notificado do acto ou não; se diz que não o foi, pelo menos, em termos formais, não pode dizer que dele não teve perfeito conhecimento e daí as suas reacções; se foi notificado, a simplicidade do acto - fundamentado ou não - não parece indiciar que tenha sido insuficiente a notificação; e se o foi, em que pontos concretos; por que não pediu, logo na altura os elementos em falta?!
Deste modo, temos por evidente a manifesta caducidade do direito de acção, quanto a esta acto.

Quanto ao acto de 16/7/2010 - Despacho n.º 50-P/2010 - que lhe indeferiu a reclamação da notação.
Resultando dos autos que a notificação deste acto aconteceu em 28/7/2010 e que a pi deu entrada em 18/11/2011, é manifesto que foi ultrapassado o prazo de 3 meses.
Em sede de recurso, vem o recorrente sustentar que também só em Outubro de 2011 teve conhecimento do acto, pois que até então, por razões de saúde - síndrome depressiva reactiva -, estava impossibilitado de dele tomar conhecimento, ou seja, vem agora e apenas em sede de alegações de recurso arguir justo impedimento.
Mas, independentemente do estado de saúde se poder considerar justo impedimento que, mesmo assim, não o impediu - como resulta do ponto 6 dos factos provados - que, em 7/7/2010, tivesse reclamado da não homologação da avaliação proposta, o certo é que, além do dever de ter alegado o justo impedimento logo na pi (assim se assegurando o princípio do contraditório e a possibilidade da questão ser apreciada logo na 1.ª instância, que não apenas - como é o caso dos autos - em sede de recurso jurisdicional), sempre a acção a questionar o acto em causa deveria ter sido instaurada no prazo de um ano, como decorre da al. c) do n.º 4 do art.º 58.º do CPTA.
Deste modo, mesmo numa análise ainda que sumária desta questão --- como é próprio de um procedimento cautelar, temos que concluir que se evidencia circunstância que obsta ao conhecimento de mérito na acção principal - a caducidade do respectivo direito de acção - al. b) do n.º 1 do art.º 120.º do CPTA-, pelo que a providência não poderia ter deixado de ser indeferida, sem necessidade de apreciação dos demais pressupostos, porque cumulativos.

Deste modo e concluindo, carecem de razão os argumentos do recorrente, pelo que importa que se mantenha, com a fundamentação supra, a sentença do TAF de Penafiel.

III
DECISÃO

Nestes termos, acordam em conferência os juízes deste Tribunal em negar provimento ao recurso e assim manter a sentença recorrida.

Custas pelo recorrente, sem prejuízo do apoio judiciário que lhe foi concedido.

Notifique-se.
DN.

Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. art.º 138.º, n.º 5 do Cód. Proc. Civil, “ex vi” do art.º 1.º do CPTA).

Porto, 25 de Janeiro de 2013

Ass. Antero Pires Salvador
Ass. Rogério Martins
Ass. João Beato Oliveira Sousa