| Decisão Texto Integral: | A…, identificada nos autos, contra-interessada na Acção Administrativa Especial interposta pela sociedade M…, LDA. contra o MINISTÉRIO DA ECONOMIA E INOVAÇÃO, vem interpor recurso jurisdicional do Acórdão proferido pelo TAF DO PORTO em 10/04/2008, que julgou procedente a referida acção, declarando nulo o despacho de 21/12/2005, do Ministro da Economia e Inovação.
Para tanto alega em conclusão:
“I – DO ACÓRDÃO RECORRIDO
A) O acórdão a quo deu por provado o vício de violação de lei, invocado pela Autora, aqui recorrida, considerando o acto impugnado nulo por ofensa do conteúdo essencial do direito de propriedade;
B) Mas contrariamente ao entendimento vertido na decisão a quo, não estava caducado o direito de reversão da contra-interessada quando esta o exerceu, razão pela qual o despacho impugnado apenas poderia ter autorizado a reversão; padece por isso o Acórdão recorrido, ele sim, de um erro de julgamento dos factos e do direito aplicável, na medida em que viola o disposto no artigo 5.º do Código das Expropriações (CE/91) no que aos requisitos da reversão respeita;
C) Sem prejuízo, no ponto 16 dos factos, onde se lê “no período compreendido entre Dezembro de 1996 e Março de 1997”, manifestamente encerra um lapso de escrita, cuja rectificação se impõe, devendo ler-se, “no período compreendido entre Dezembro de 1995 e Março de 1996”, em conformidade com os fundamentos constantes do acórdão recorrido e em conformidade com os documentos constantes dos autos que suportam a matéria provada.
II – DA FALTA DE FUNDAMENTAÇÃO
D) O acórdão recorrido padece do vício de falta de fundamentação, dado que não apresentou fundamentos para demonstrar com a necessária certeza a ofensa do conteúdo essencial do direito de propriedade.
III – DA ERRÓNEA INTERPRETAÇÃO DOS FACTOS E DO DIREITO APLICÁVEL AO CASO, DADA A INEXISTÊNCIA DO VÍCIO DE VIOLAÇÃO DE LEI ASSACADO AO ACTO DE REVERSÃO
E) No acórdão recorrido entende-se que, quando foi pedida a reversão do imóvel expropriado (em 25/03/96), já estava caducado o exercício do direito de reversão, o qual deveria ter sido exercido até 7/02/96 (4 anos após a entrada em vigor do Código das Expropriações de 1991);
F) Nele se dá como assente (ponto 3 da factualidade) que “Em Dezembro de 1990 a autora encetou os trabalhos preparatórios da ampliação da sua unidade industrial em conformidade com o fim que norteou a expropriação, designadamente os trabalhos de limpeza e terraplanagem do prédio expropriado, os quais decorreram até ao final do mês de Abril de 1991, não tendo sido concluída a ampliação das instalações industriais”; e que “A M… desmantelou a sua unidade industrial e desactivou a fábrica da Rua …, Maia, no período compreendido entre Dezembro de 1995 e Março de 1996”, e que “Em 24/05/1999 encontrava-se afixado no edifício da M… um cartaz com os seguintes dizeres “Vende-se Terreno – 48.000 m2”; e, por fim, que “Por requerimento entrado na Secretaria-Geral da Presidência do Conselho de Ministros em 25/03/1996, os herdeiros do proprietário do prédio referido em 1), requereram a reversão da expropriação”.
G) Pois bem, o acórdão recorrido incorre desde logo em erro de julgamento ao usar como fundamento para a sua decisão o facto de as obras terem sido interrompidas em Abril de 1991 para não mais serem retomadas, facto esse que não está minimamente dado como provado nos autos;
Senão vejamos:
H) Como é jurisprudência assente, o artigo 5º nº 1 alínea a) da Lei 168/99 de 18.09, ao prescrever – se no prazo de dois anos, após a data da adjudicação, os bens expropriados não forem aplicados ao fim que determinou a expropriação – significa, simplesmente – se no prazo de dois anos, contados a partir da adjudicação, a entidade beneficiária da expropriação não praticar na parcela expropriada qualquer acto que traduza o objectivo que lhe foi determinado de levar a cabo a obra que se teve em vista com a declaração de utilidade pública.” (Acórdão do STA de 10.03.2005, processo n.º 420/03, in www.dgsi.pt);
I) Pois bem, se no caso sub juditio não foram de facto acabadas obras começadas no imóvel expropriado que, uma vez findas, viriam a completar ou a realizar plenamente a aplicação de tal imóvel ao fim que determinou a expropriação (dado que a ampliação da unidade industrial da Autora não foi de facto concluída), a verdade é que foi dado início a essa ampliação, isto é, a entidade beneficiária da expropriação encetou as diligências e levou a cabo os trabalhos necessários para que a ampliação fosse concretizada (requerendo nomeadamente e desde logo a devida licença de obras e dando início a estas – cfr. respectivamente pontos 7 e 3 da matéria de facto).
J) Pelo que, o facto de a expropriante ter suspendido, primeiro, e depois cessado esses trabalhos, tem, só pode ter, enquadramento legal na 2.ª parte do n.º 1 do artigo 5.º do CE/91, e não na 1.ª parte do mesmo preceito.
K) Ora, ao pressupor que não houve, que nunca chegou a haver, aplicação ao fim que presidiu à expropriação (o que a matéria assente, aliás, nem sequer permite), parece manifestar o acórdão a quo o entendimento de que a suspensão e posterior e efectiva cessação dos trabalhos não têm afinal qualquer relevância, e que nunca poderia por isso esta última ser invocada como fundamento do direito de reversão – o que, note-se, retira praticamente a utilidade ou aplicabilidade da 2.ª parte do n.º 1 do artigo 5.º CE/91;
L) Mas ao invés do que sustenta o acórdão recorrido, uma vez que imóvel expropriado chegou a ser aplicado ao fim que determinou a expropriação, tendo essa aplicação cessado posteriormente, tal impõe o enquadramento da questão na 2.ª parte do n.º 1 do artigo 5.º do CE/91;
M) Não pode pois ser o facto determinante para o início da contagem do prazo de exercício do direito de reversão uma (mera) suspensão, uma paragem de obras, a qual, como é inerente à sua definição, é algo provisório e não definitivo, que não preclude a possibilidade de virem a ser retomados os trabalhos – incorrendo por isso o acórdão recorrido em manifesta violação da 2.ª parte do n.º 2 do artigo 5.º do CE/91, quando considera que a cessação das finalidades da expropriação se opera com uma simples suspensão das obras;
N) Apenas poderá ser facto determinante para tal efeito, ou uma formal comunicação de desaplicação do bem expropriado ao fim que determinou a expropriação, ou um facto público e evidente que confirme e exteriorize tal desaplicação: no caso, verificou-se a segunda hipótese, com o desmantelamento levado a cabo às tantas pela ora autora das suas instalações com a mudança da unidade fabril para Vila Nova de Gaia, assim como com a tentativa pública de venda dos prédios expropriados;
O) Naturalmente, tendo a Autora mudado a sua sede para outro local e, sobretudo, tendo demolido as suas instalações, aí sim, e só aí, deixa de haver o que quer que seja para ampliar: não se pode ampliar o que não existe, ficando a expropriação desprovida de todo e qualquer sentido – e são estes os factos, provados nos autos (e não a suspensão das obras iniciais) que atestam, com evidência, a cessação da aplicação do prédio às finalidades subjacentes à declaração de utilidade pública e consequente expropriação;
P) É óbvio que tendo as instalações que iam ser ampliadas sido desmanteladas, e tendo os prédios expropriados sido colocados à venda, se pode concluir retrospectivamente que desde a interrupção de 1991 as obras nunca mais foram retomadas: mas esta conclusão é feita agora, ou seja, à posteriori, com todos os elementos já verificados, não sendo apresentado e provado qualquer facto conclusivo, independentemente do que aconteceu depois, de que em 1991 as obras foram abandonadas de vez – pelo que não se pode concluir que uma suspensão no passado foi afinal uma cessação, só porque essa cessação se veio a ter lugar no futuro!
Acresce que:
Q) Se à data da entrada em vigor do CE de 1991 não tivesse ocorrido ainda no caso sub judicio a «aplicação do bem ao fim que determinara a expropriação», aí sim, uma omissão prolongada pelos dois anos seguintes seria de per si “o facto gerador do direito de reversão”, por consistir ab initio “numa pura omissão da Administração (que não aplicou o bem expropriado a qualquer fim)”;
R) Por outras palavras, inexistindo uma qualquer decisão (ou acção material) de inicial aplicação do bem ao fim da expropriação, nunca haveria também lugar também, logicamente, a uma subsequente decisão (ou acção material) contrária (ou seja, de desaplicação), à “prática de qualquer acto administrativo, nem mesmo de carácter negativo, por parte da entidade expropriante, mas tão só uma omissão de uma operação material : só nesse caso é que não faria qualquer “sentido exigir a sua notificação ao expropriado”.
S) E não faria sentido em tal caso exigir a sua notificação ao interessado porque não haveria ab initio qualquer “acto (material ou jurídico)” de aplicação da “coisa expropriada a fim diverso do que determinou a expropriação”; ora, a cessação da «aplicação do bem ao fim que determinou a expropriação» não é, não pode ser, uma pura omissão, equiparável à inércia ab initio do expropriante que não aplicou o bem a qualquer fim;
T) Ao invés da hipótese que se acaba de se referir, uma (definitiva) cessação da «aplicação do bem ao fim que determinou a expropriação» como a que se evidenciou no caso sub juditio, resulta sempre, por definição, de uma decisão de conteúdo negativo, que altera a situação até então existente – decisão essa que deve ser comunicada ao expropriado pelo expropriante (seja ele uma entidade administrativa, seja ele, em substituição da Administração, uma entidade privada), sob pena de, enquanto tal não acontecer (e enquanto se não completar o prazo de 20 anos sobra a data da adjudicação que extingue o direito de reversão), não se iniciar (não se poder iniciar) o prazo de caducidade do exercício do direito de reversão;
U) Ou então, à falta dessa decisão de conteúdo negativo, melhor dizendo, da comunicação dessa decisão, num caso como o que ora se discute – de uma pausa, suspensão ou paralisação verificada nas obras que concretizam a «aplicação do bem ao fim que determinou a expropriação» – só será legítimo assacar a esta suspensão das ditas obras um significado de desistência definitiva de as levar a cabo (iniciando-se então o prazo de caducidade do exercício do direito de reversão) se, em simultâneo, ou subsequentemente, forem verificáveis pelo expropriado outros factos manifestos indiciadores dessa (decisão de) desistência, como os típicos que se verificaram no caso sub judicio, de desmantelamento das instalações fabris e colocação do imóvel à venda (com letreiro e tudo!).
V) A não se acolher esta posição, está a interpretação dos n.º 1 e 6 do artigo 5.º CE/91 constante do acórdão recorrido ferida de inconstitucionalidade, por violação dos 62º, 20º nº 1 e 268º nº 3 da CRP (questão que expressamente se suscita), na medida nomeadamente em que sustenta que o facto a partir de cuja verificação se conta o prazo para o exercício do direito de reversão – no caso, a (definitiva decisão de) cessação da «aplicação do bem ao fim que determinou a expropriação» – não tem que chegar ao conhecimento do expropriado, seja por comunicação do expropriante, seja ainda, quando menos, pelo seu carácter público e notório ou manifesto.
W) Não se verificam, em consequência, qualquer dos vícios imputados ao acto administrativo que determinou a reversão.”
Termina pedindo a revogação da decisão recorrida. * A M… apresentou contra-alegações, e pugnando pela confirmação do Acórdão recorrido, formulou as seguintes conclusões:
“A. Diversamente do que alega a Recorrente, a Informação n.º 164/DSJC/05 relativa ao Processo n.º 215/DSJC/05 da Secretaria-Geral do Ministério da Economia e da Inovação, na qual se estribou o Despacho n.º 122-A/2005 do Ministro da Economia e Inovação que autorizou a reversão do imóvel expropriado em apreço, refere, expressis verbis, nos pontos 6.8 e 6.9, o seguinte: “6.8 A expropriante desmantelou a sua unidade industrial e transferiu o seu equipamento fabril e material de escritório, desactivando a fábrica da Rua Dr. António Santos, n.º 598 – Águas Santas – Maia; 6.9 O que decorreu no período de Dezembro de 1996 a Março de 1997” (cfr. doc. de fls. 14 junto ao processo administrativo; sublinhado nosso).
B. Não se alcança, pois, nenhum lapso na secção “A – Da matéria de facto” do acórdão recorrido, concretamente no ponto 16 dessa matéria de facto.
C. Na verdade, como aí é mencionado, e resulta aliás expressamente da predita Informação da Secretaria-Geral do Ministério da Economia e da Inovação, a fábrica da M...., Lda. foi desmantelada entre Dezembro de 1996 e Março de 1997.
D. A Recorrente defende que o Tribunal recorrido não fundamentou o facto de a autorização de reversão da expropriação do imóvel em apreço, ter como consequência a “perda” em definitivo do direito de propriedade da M…., ora Recorrida, sobre tal imóvel.
E. E invoca, expressamente, que “a adjudicação do imóvel aos requerentes não é automática, antes tem de ser requerida” (cfr. ponto 21 das suas alegações). Mais acrescenta, que “ainda que pouco provável, a verdade é que pode não o ser” (cfr. ponto 22 das alegações da Recorrente). Finalmente, ainda vem dizer, expressamente, que “mesmo que o seja, não significa que o pedido de adjudicação seja deferido; basta que o requerente desse pedido não cumpra os pressupostos legais para o efeito, desde logo o prazo legalmente estabelecido para a sua apresentação” (cfr. ponto 23 das alegações da Recorrente).
F. Urge dizer que estas afirmações são absolutamente surpreendentes.
G. Com efeito, o pedido de adjudicação da parcela expropriada já foi efectuado perante o TAF do Porto e exactamente pela ora Recorrente!
H. E foi feito no “prazo legalmente estabelecido para a sua apresentação”!
I. Esse processo corre actualmente os seus termos no TAF do Porto sob o n.º 927/06.6 BEPRT.
J. É por isso inaceitável que a Recorrente procure ludibriar este colendo Tribunal com tais alegações, perpassando a ideia de que ainda não foi requerida a adjudicação do imóvel em questão e que pode não o vir a ser, “ainda que pouco provável”!
K. A conduta da Recorrente configura, pois, um caso de litigância de má fé, nos termos do disposto no art. 456º, n.º 2, alíneas b). e c). do CPC, aplicável ex vi do art. 1º do CPTA, devendo, por isso, ser condenada, o que desde já se requer.
L. Em todo o caso, quanto à invocada falta de fundamentação do acórdão recorrido, impõe-se que se diga o seguinte: o itinerário lógico cognitivo do acórdão recorrido é claríssimo e, ademais, está correcto; o sentido desse acórdão é a conclusão lógica e necessária da motivação nele aduzida.
M. Não se compreende que a Recorrente ponha em causa a bondade do acórdão recorrido pelo facto de o Tribunal a quo ter sustentado que nunca houve uma aplicação do imóvel expropriado ao fim que presidiu à sua expropriação, na medida em que foi ela própria – a Recorrente – quem defendeu esta mesma posição quando solicitou, em 25 de Março de 1996, a reversão de tal imóvel junto da Presidência do Conselho de Ministros.
N. Mais: a Recorrente voltou a manter a mesma tese, 9 anos depois, em Outubro de 2005, na petição inicial da acção administrativa especial que intentou contra o Ministério da Economia e através da qual pediu a condenação à prática de acto devido, o acto de reversão (cfr. proc. n.º 2109/05.5BEPRT, que correu termos no TAF do Porto).
O. Nestes termos, só a ânsia de encontrar – forçadamente – vícios no acórdão recorrido pode “justificar” as afirmações vertidas pela Recorrente nos pontos 27 a 61 das suas alegações; em total contradição com a posição que expressamente assumiu em 1996, quando solicitou junto da Presidência do Conselho de Ministros a reversão da expropriação do imóvel em causa e, depois, em 2005, quando propôs a referida acção administrativa especial contra o Ministério da Economia.
P. Neste plano, acrescente-se, em abono do entendimento vertido no acórdão recorrido, qual seja, o de que “o imóvel expropriado nunca chegou a ser aplicado ao fim que determinou a expropriação”, que no Parecer Jurídico subscrito pelo Senhor Professor Doutor Paulo Otero, que se junta para todos os efeitos legais às presentes contra-alegações, é perfilhada e justificada esta orientação do Tribunal a quo.
Q. Com efeito, conforme explica o Professor Doutor Paulo Otero, “traduzindo o critério fixado no artigo 5º, n.º 1, do Código das Expropriações de 1991, isto quanto ao início do momento de contagem do prazo para a formação em concreto do direito de reversão quando o bem não foi aplicado ao fim que determinou a expropriação, uma área de concretização aplicativa do direito fundamental de propriedade privada e das suas relações com o princípio da prossecução do interesse público, verifica-se, tendo presentes os corolários de um Estado de direitos fundamentais, que se deve sempre preferir uma solução interpretativa que, reforçando o rigor ou uma exigência máxima nos actos que materializem a aplicação do bem ao fim que justificou a expropriação, reforce a efectividade do direito de reversão: não basta, por conseguinte, que o beneficiário da expropriação pratique qualquer acto para se demonstrar que o bem está aplicado ao fim que justificou a expropriação, antes se deve exigir que, por princípio, nos dois anos subsequentes à adjudicação do bem o mesmo se encontre realmente afecto a esse mesmo fim concreto” (cfr. conclusão 7, pp. 47 e 48, do Parecer Jurídico em alusão).
R. De resto, é também este o entendimento da doutrina mais autorizada na matéria. Efectivamente, como nos diz o Dr. José Osvaldo Gomes, “os bens não serão aplicados ao fim que determinou a expropriação, quando não forem iniciadas as obras ou trabalhos previstos, de acordo com o projecto devidamente aprovado. Embora não seja de exigir a sua conclusão, parece-nos indispensável que se trate de obras programadas e capazes de assegurar a prossecução da causa de utilidade pública que legitimou o acto ablativo. Nesta linha, a realização de trabalhos de simples limpeza ou de terraplanagens desarticuladas do projecto global não podem impedir o exercício do direito de reversão” (cfr. José Osvaldo Gomes, “Expropriações Por Utilidade Pública”, Texto Editora, Lisboa, 1997, p. 414). S. Ora, no caso concreto, verifica-se que a M…, Lda. apenas realizou, durante um curto período de tempo (entre Dezembro de 1990 e Abril de 1991), trabalhos de limpeza e terraplanagens no imóvel expropriado; nada mais (cfr. ponto 3 da matéria de facto do acórdão recorrido).
T. Assim, não apenas a orientação do acórdão recorrido se escorou na própria posição da ora Recorrente aquando da apresentação do requerimento de reversão junto da Presidência do Conselho de Ministros, em 25 de Março 1996, e onde expressamente referiu que “os bens expropriados não foram aplicados ao fim que determinou a expropriação”, como corresponde à posição do Professor Doutor Paulo Otero e ainda à do Dr. José Osvaldo Gomes.
U. Trata-se, portanto, de um entendimento que a ora Recorrida aceita como juridicamente correcto, ou seja, que numa óptica de aplicação normativa do art. 5º do CE/91 ao caso vertente, se deve considerar que nunca houve uma aplicação do bem imóvel expropriado ao fim que determinou a expropriação, inscrevendo-se, portanto, o caso sub iudice na primeira do n.º 1 do art. 5º do CE/91, conquanto a ora Recorrida haja defendido um caminho diverso na respectiva petição inicial e alegações, embora como veremos com o mesmo resultado (a caducidade do exercício do direito de reversão por parte da Recorrente à data de 25.03.1996).
V. Em inúmeras passagens das suas alegações, a Recorrente sustenta que as obras de limpeza e terraplanagem do imóvel expropriado foram (meramente) suspensas em 30 de Abril de 1991 e não, em rigor, interrompidas.
W. Todavia, a Recorrente perde de vista que o acto em exame nos autos, o acto de autorização de reversão da expropriação praticado pelo Ministro da Economia e Inovação em 21 de Dezembro de 2005, acolhe o sentido e os fundamentos da Informação n.º 164/DSJC/05 referente ao Processo n.º 215/DSJC/05 da Secretaria-Geral do Ministério da Economia e da Inovação, onde se pode ler, sem margem para quaisquer dúvidas, que “os trabalhos foram interrompidos em 30 de Abril de 1991” (cfr doc. junto ao processo administrativo; sublinhado nosso).
X. Vir agora dizer, como faz a Recorrente, que afinal houve apenas uma suspensão (ou apenas uma paralisação) das obras em questão é pura retórica e, como tal, inconsequente.
Y. De resto, seguindo o entendimento do Dr. José Osvaldo Gomes, “a interrupção das obras por prazo igual ou superior a dois anos conferem aos expropriados o direito de requerer a reversão, pois também nesses casos não há aplicação dos bens ao fim que determinou a expropriação” (cfr. José Osvaldo Gomes, Ob. Cit., p. 414).
Z. Assim, uma vez que as obras foram interrompidas (ou, de acordo com a Recorrente, “suspensas” ou “paralisadas”) em 30 de Abril de 1991, transcorridos dois anos após essa data, ou seja, em 30 de Abril de 1993, a Recorrente ficou investida no direito de requerer a reversão do imóvel expropriado durante um período de (mais) dois anos, sob pena de caducidade, ou seja, a Recorrente teria, neste caso, até 30 de Abril de 1995 para requerer a reversão, só o tendo feito, porém, em 25 de Março de 1996.
AA. E mesmo que se considere que, neste caso, a Recorrente somente ficou investida no direito de requerer a reversão no dia 7 de Fevereiro de 1994, dois anos após a entrada em vigor do CE/91 (o que aconteceu em 7 de Fevereiro de 1992), teria então de o fazer até ao dia 7 de Fevereiro de 1996, o que também não fez.
BB. A caducidade do exercício o direito de reversão da ora Recorrente é absolutamente patente, caso se considere, como vimos, que a situação em apreço é subsumível na primeira parte do n.º 1 do art. 5º do CE/91.
CC. Advoga, contudo, a Recorrente que o bem imóvel expropriado foi inicialmente afecto ao fim que determinou a expropriação e que depois essa aplicação finalística cessou, pelo que o momento relevante para se aferir se o pedido de reversão, efectuado em 25.03.1996, foi realizado tempestivamente, à luz do art. 5º, n.os 1 e 6 do CE/91, é a data da desactivação das instalações da M…, Lda., portanto, algures, entre Dezembro de 1996 e Março de 1997 (cfr. ponto 76 das alegações).
DD. Este raciocínio da Recorrente não colhe, por duas ordens de razões:
(i). desde logo, porque isso significaria que, no limite, se a expropriante, ora Recorrida, nunca tivesse desmantelado as suas instalações fabris, a expropriada, ora Recorrente, nunca poderia exercer o seu direito de reversão, apesar de a expropriante nada ter feito de obras no imóvel expropriado desde 30 de Abril de 1991, o que, convenhamos, não faz sentido e não pode, por isso, corresponder à ratio do preceito legal em análise;
(ii). por outro lado, este raciocínio da Recorrente encerra uma contradição insanável, porquanto se constata que a Recorrente requereu a reversão do imóvel expropriado em 25 de Março de 1996, muito antes, portanto, de ter sido desactivada a fábrica da expropriante, o que só começou a acontecer em Dezembro de 1996, prolongando-se até Março de 1997 (cfr. ponto 16 da matéria de facto dada como assente no acórdão recorrido).
EE. Cumpre salientar que o Professor Doutor Paulo Otero, debruçando-se sobre esta hipótese (a da aplicação à situação dos autos da segunda parte do n.º 1 do art. 5º do CE/91), escreve o seguinte no Parecer Jurídico a que temos vindo a aludir (cfr. pp. 39 e 40):
“Não será necessário esperar, por conseguinte, pelo momento da desactivação e desmantelamento da fábrica para se provar a alteração do destino do bem expropriado, entendendo-se que só então se teria produzido o facto gerador do direito de reversão: se, na realidade, existe uma situação de interrupção das obras de ampliação da fábrica que se prolonga por dois anos não é possível conferir a esta situação um tratamento mais privilegiado do que aquele que a lei estabelece para situações em que o bem expropriado nunca foi, desde a adjudicação, aplicado ao fim que determinou a expropriação – deve também, num tal cenário, por força do princípio da igualdade na sua formulação de proibição do arbítrio, reconhecer-se que se gerou o direito à reversão do bem cuja afectação ao fim de interesse público se encontra interrompida por prazo igual ou superior a dois anos. Esta última é, note-se, a única solução interpretativa conforme a uma melhor garantia do direito fundamental de propriedade privada do antigo titular do bem expropriado e aquela que mais amplia a efectividade operativa do direito de reversão. (...) se, no final de dois anos de interrupção das obras, se verificar que, afinal, cessou a aplicação do bem a esse fim, deve então começar a contar o prazo de dois anos para, segundo o disposto no artigo 5º, n.º 6, do Código das Expropriações de 1991, os interessados exercerem o seu direito à reversão”.
FF. Nestes termos, mesmo que se considerasse que a situação dos autos se inscreve na segunda parte do n.º 1 do art. 5º do CE/91, ainda assim teríamos de concluir pela caducidade do exercício do direito de reversão da Recorrente em 25.03.1996, já que o momento determinante para que a Recorrente deitasse mão dessa faculdade seria a data de 30 de Abril de 1991, momento a partir do qual as obras cessaram no imóvel expropriado.
GG. A Recorrente defende ainda que nos casos que se regulam pela segunda parte do n.º 1 do art. 5º do CE/91, como sustenta ser o caso em apreço, deve haver sempre lugar a uma notificação aos ex-titulares da propriedade do bem expropriado de que tal bem cessou de ser afecto ao fim que determinou a expropriação, excepto se se tratar de um facto público e manifesto que permita ao expropriado inferir essa cessação (cfr. pontos 85 a 108º das alegações).
HH. Sucede, porém, que não somente a lei aplicável não acolhe o entendimento da Recorrente, já que não prevê nenhuma notificação para estas situações, como a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo aponta num sentido contrário (cfr. Acórdão do Pleno do STA, de 6 de Junho de 2002, Rec. 045074, in www.dgsi.pt/jsta. No mesmo sentido, vide Acórdão do Pleno do STA, de 12 de Abril de 2005, Proc. n.º 044300, in www.dgsi.pt/jsta).
II. De resto, como também é entendimento do STA, que “é o expropriado que terá o ónus, uma vez declarada a utilidade pública da expropriação e adjudicado o bem, e para o efeito de eventual exercício do seu direito de reversão, de diligenciar no sentido de verificar se o bem expropriado foi de facto aplicado ao fim que presidiu à expropriação no prazo de 2 anos após a sua adjudicação (cfr. Acórdão do Pleno do STA, de 6 de Junho de 2002, Rec. 045074, in www.dgsi.pt/jsta, sublinhado nosso).
JJ. Não assiste, pois, razão alguma à Recorrente relativamente à putativa necessidade de os expropriados serem notificados da cessação da afectação dos bens imóveis expropriados aos fins que determinaram a sua expropriação, antes se verificando a existência de um ónus de verificação de que o bem está, ou não, a ser afecto a tais fins, incidente sobre os expropriados, se estes efectivamente desejarem exercer o seu direito de reversão.
KK. Em todo o caso, sempre se dirá que tendo estado a obra parada desde, pelo menos, 30 de Abril de 1991, tal como é referido na Informação em que se baseia o acto de autorização de reversão praticado pelo Ministro da Economia e Inovação, é manifesto, rectius, é notório, por ser facilmente constatável in situ, que o bem imóvel não estava a ser afecto ao fim que presidiu à expropriação, quase 3 anos depois, isto é, em 7 de Fevereiro de 1994, data a partir da qual, e até 7 de Fevereiro de 1996, a Recorrente poderia ter exercido o seu direito de retrocessão do bem imóvel expropriado.
LL. Pelo exposto, quer se considere, como fez o Tribunal a quo, aliás, baseado no fundamento invocado no pedido de reversão apresentado pela própria Recorrente em 25.03.1996, que o imóvel expropriado nunca foi afecto ao fim que determinou a expropriação, quer se considere que tal imóvel foi inicialmente afecto a tal fim, atentas as obras de limpeza e de terraplanagem incidentes sobre tal imóvel, e que, depois, essa afectação cessou, a única ilação possível, sublinhe-se, quer num caso, quer no outro, é a de que a Recorrente deveria ter exercido o direito de reversão até ao dia 7 de Fevereiro de 1996, o que não fez.
MM. Falecem, pois, todos os argumentos invocados pela Recorrente para censurar o acórdão recorrido.
NN. A ora Recorrida reitera a existência de um vício de violação de lei, por ofensa do princípio da tutela da confiança, gerador de anulabilidade do acto do Ministro da Economia e Inovação de 21.12.2005 (cfr. art. 266º, n.º 2 da CRP e arts. 6º-A e 135º do CPA).
OO. Com efeito, entre a data em que a Recorrente solicitou a reversão do bem imóvel expropriado junto da Presidência do Conselho de Ministros (em 25.03.1996) e a data em que se voltou a interessar por este assunto (em 23 de Abril de 2004), requerendo informações sobre o predito pedido de reversão apresentado em Março de 1996, transcorreram mais de oito anos, sem qualquer outra intervenção ou manifestação de interesse por tal pedido (cfr. o ponto 4 da matéria de facto dada como assente no acórdão recorrido e o art. 22º da contestação da Recorrente).
PP. Ora, como resulta do art. 70º, n.º 4 do CE/91, em vigor à data do pedido de reversão da Recorrente, formou-se um acto tácito de indeferimento sobre esta sua pretensão, 90 dias após a apresentação de tal pedido sem resposta “expressa” da Administração; portanto, em 25 de Junho de 1996, a Recorrente viu o seu pedido ser tacitamente indeferido.
QQ. Contudo, não reagiu contra o silêncio da Administração, como deveria ter feito, para impedir que o aludido acto tácito se consolidasse na ordem jurídica.
RR. De facto, à luz do art. 28º, n.º 1, alínea d). da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos (aprovada pelo Decreto-Lei n.º 267/85, de 16 de Julho e em vigor a essa data), a Recorrente deveria ter “recorrido” do acto de indeferimento tácito no prazo máximo de um ano, ou seja, até 25 de Junho de 1997; o que não fez.
SS. Ora, como bem refere o Professor Doutor Paulo Otero no Parecer Jurídico que se junta às presentes contra-alegações, “(...) a inacção procedimental e contenciosa dos herdeiros do proprietário do bem expropriado durante os oito anos subsequentes ao pedido de reversão permitiu edificar uma situação de confiança na esfera jurídica do beneficiário do bem expropriado que se revela tutelável à luz das figuras da suppressio e da surrectio. Em consequência, o Despacho do Ministro da Economia e da Inovação que, em 21 de Dezembro de 2005, autoriza a reversão do bem expropriado, viola o princípio da tutela da confiança da M…, tendo ocorrido uma situação de suppressio do exercício do direito de reversão por parte dos herdeiros do antigo proprietário do bem expropriado, encontrando-se ferido de violação de lei” (cfr. conclusões 2 e 3 do Parecer Jurídico em alusão. Vejam-se ainda as pp. 10 a 15 do sobredito Parecer onde esta matéria é tratada com desenvolvimento).
TT. Por outro lado, e bem vistas as coisas, impõe-se a conclusão de que o procedimento administrativo iniciado em 25 de Março de 1996, com a apresentação do pedido de reversão do imóvel expropriado, extinguiu-se no momento em que se gerou um indeferimento tácito desse pedido, ou seja, em 25 de Junho de 1996 (cfr. art. 70º, n.º 4 do CE/91).
UU. Com efeito, é consabido que um acto tácito de indeferimento conduz à extinção do respectivo procedimento (cfr. arts. 106º e 109º do CPA em conjugação com o art. 70º, n.º 4 do CE/91).
VV. Acresce que, no caso concreto, não houve qualquer intervenção da Recorrente, nem procedimental nem contenciosa, durante oito anos sobre tal indeferimento; nem tão-pouco houve qualquer resposta expressa da Administração sobre o pedido de reversão em apreço.
WW. Ora, como nos diz o Professor Doutor Paulo Otero, “tendo-se verificado a extinção do procedimento administrativo iniciado com o pedido de reversão formulado em 25 de Março de 1996, o acto do Ministro da Economia e Inovação que, em 21 de Dezembro de 2005, autoriza a reversão do bem expropriado só pode ser inválido, isto por uma de duas vias alternativas: (i). Ou não tem por base qualquer pedido do interessado na reversão, situação que, envolvendo a preterição de uma formalidade procedimental, gera vício de forma; (ii). Ou, em alternativa, assenta num pedido que, traduzindo a conversão de um requerimento de informações datado de 24 de Abril de 2004, revela, à luz do Código das Expropriações de 1999, o exercício de um direito de reversão já caducado, situação essa que se reconduz à violação de lei” (cfr. conclusão 4 do Parecer Jurídico a que temos vindo a aludir. Vejam-se ainda as pp. 16 a 21 desse Parecer onde esta matéria é desenvolvidamente tratada).
XX. Pelo que antecede, urge concluir que o acto do Ministro da Economia e da Inovação, de 21 de Dezembro de 2005, não só padece de nulidade, como bem compulsou o Tribunal a quo, como enferma ainda de um vício de violação de lei, gerador de anulabilidade, por ofensa do princípio da tutela da confiança.”* O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado para o efeito, emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.* FACTOS FIXADOS EM 1ª INSTÂNCIA (e com relevância para os autos):
1) Por despacho do Ministro da Justiça de 13/05/1977, foi reconhecido o interesse nacional da M…, Lda e declarada a utilidade pública, para efeitos expropriativos, entre outros, do prédio rústico designado por Bouça do Marrelo ou Caverneira, com a área de 15800 m2, sito no Lugar de Passo, freguesia de Águas Santas, concelho da Maia, inscrito na matriz predial rústica sob o artigo 2487 (actual art. 913) e descrito na Conservatória do Registo Predial da Maia sob o n.º 8549, tendo em vista a ampliação da unidade industrial da autora (cfr. doc. de fls. 14 dos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido).
2) O respectivo processo de expropriação correu termos no Tribunal Judicial da Comarca do Porto, no 7º Juízo, 2ª Secção, sob o n.º 11339, sendo que, por sentença de 26/09/1990 foi o prédio referido em 1) adjudicado à autora.
3) Em Dezembro de 1990 a autora encetou os trabalhos preparatórios da ampliação da sua unidade industrial, em conformidade com o fim que norteou a expropriação, designadamente os trabalhos de limpeza e terraplanagem do prédio expropriado, os quais decorreram até ao final do mês de Abril de 1991, não tendo sido concluída a ampliação das instalações industriais.
4) Por requerimento entrado na Secretaria-Geral da Presidência do Conselho de Ministros em 25/03/1996, os herdeiros do proprietário do prédio referido em 1), requereram a reversão da expropriação (cfr. doc. de fls. 263 do processo administrativo, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido).
5) A autora pronunciou-se pela improcedência do pedido de reversão nos termos constantes do doc. de fls.216 do processo administrativo, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
6) Por ofício de 27/09/2001 foi requerido ao Presidente da Câmara Municipal da Maia que “seja emitida certidão … se a empresa M…, Lda …foi apresentado nesta Câmara a partir do ano de 1977, qualquer projecto de instalação de ampliação das suas instalações fabris, sitas na Rua Dr. António Santos, 598, Águas Santas, Maia.(…)” (cfr. doc. de fls. 121 do processo administrativo, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido).
7) Em 7/03/2002 foi emitida pela Câmara Municipal da Maia uma certidão com o seguinte teor (cfr. doc. de fls. 120 do processo administrativo, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido):
“… que deu entrada nesta Câmara Municipal, em 23 de Maio de 1979, um pedido de ampliação de 1 piso acima do solo e uma cave ao edifício administrativo, que obteve o alvará de licença de construção 640/79, em nome de M…, Lda. Mais se certifica que nos arquivos do serviço de fiscalização, não consta qualquer processo de contra-ordenação por obras efectuadas clandestinamente pela empresa acima referida, também se verificou não existirem muros de vedação, nas instalações da referida empresa, sitas na Rua Dr. António Santos, n.º 598, freguesia de Águas Santas. Certifica-se por último que não foi atribuído por esta Câmara Municipal qualquer destino que tivesse como finalidade a reconhecida “Utilidade Pública” do prédio referido.”
8) Por ofício de 25/03/03 o Ministério da Economia solicitou à Directora Regional do Norte do Ministério da Economia informação “em relação à actividade industrial desenvolvida por aquele empresa [M…], bem como a localização da sua(s) unidade(s) fabril(is), a regularização da sua laboração, bem como sobre apresentação de eventual pedido de ampliação de sua(s) fábrica(s), a localização da sua sede social e identificação de outros elementos pertinentes ao objecto da sua actividade e reveladores da sua evolução e da situação actual” (cfr. doc. de fls. 118 do processo administrativo, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido).
9) A Direcção Regional do Norte do Ministério da Economia respondeu ao ofício referido em 8) supra nos seguintes termos (cfr. doc. de fls. 117 do processo administrativo, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido):
“ Relativamente ao assunto e à empresa M…, Lda, informa-se:
1 – Segundo os dados disponíveis desta Direcção Regional, a empresa possuía na Rua … – Maia uma unidade industrial destinada à fabricação de pedras artificiais e lancis de passeio em betão.
2 – O projecto desta unidade industrial foi aprovado em 21 de Novembro de 1972 e a indústria foi autorizada a laborar em 27 de Fevereiro de 1974.
3 – Visitado o local em 09 de Abril de 2003, verificou-se que estas instalações fabris foram demolidas.
4 – Não existe nesta Direcção Regional qualquer pedido de ampliação de instalações.
5 – Não nos é possível determinar a sede da firma uma vez que a que consta do processo industrial corresponde às instalações demolidas. ”
10) Por ofício entrado nos serviços competentes do Ministério da Economia os requerentes da reversão da expropriação juntaram ao processo administrativo diversas fotografias (cfr. docs de fls. 109 e ss. do processo administrativo, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido).
11) Por requerimento de 4/02/04 a ora contra interessada juntou ao processo administrativo certidão da Conservatória do Registo Comercial de Lisboa, da qual consta que a M… mudou a sua sede para o concelho de Lisboa (cfr. doc. de fls. 80 do processo administrativo).
12) No âmbito do processo de intimação para prestação de informações e passagem de certidões que correu termos no TAF de Lisboa sob o n.º 1136/04.4BELSB, o Ministério da Economia informou o seguinte (cfr. doc. de fls. 43 do processo administrativo cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido):
“ (…) a) O pedido de reversão face ao exposto nos números anteriores considera-se tacitamente indeferido;
b) O pedido de reversão não foi objecto de decisão;
(…). - d) e) e f) O processo tem estado em instrução nos Serviços Jurídicos do Ministério da Economia, não tendo sido dada informação sobre o mesmo, que permita uma tomada de decisão, pelo que não está prevista data para a decisão.”
13) Em Outubro de 2005 a ora contra-interessada, A… instaurou neste tribunal acção administrativa especial – processo n.º 2109/05.5BEPRT – para reconhecimento de situação jurídica subjectiva e condenação à prática de acto administrativo devido.
14) Na sequência da acção referida em 13), em 13/12/2005, pela Secretaria-geral do Ministério da Economia, foi elaborada a informação n.º 164/DSJC/05 no sentido de que se mostram reunidos os pressupostos, os requisitos e os fundamentos para ser autorizada a reversão (cfr. doc. de fls. 14 do processo administrativo cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido).
15) Em 21/12/2005 foi proferido o despacho n.º 122A/2005 pelo Ministro da Economia, com o seguinte teor (cfr. doc. de fls. 13 do processo administrativo):
“Pedido de reversão de bens expropriados. Processo M…, Lda. Acção Administrativa Especial interposta por A… (cabeça de casal).
Autorizo, nos termos da lei, atentos os fundamentos e conclusões constantes da Informação n.º 164/DSJC/05, a reversão dos bens expropriados a favor da expropriada.
Comunique-se, nos termos do disposto no n.º 5 do artigo 70º do Decreto-lei n.º 438/91, de 9 de Novembro o teor do presente despacho e informações complementares.”
16) A M… desmantelou a sua unidade industrial e desactivou a fábrica da Rua Dr. António Santos, n.º 598, Maia no período compreendido entre Dezembro de 1996 e Março de 1997 (cfr. doc. de fls. 14 do processo administrativo, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido).
17) Em 24/05/1999 encontrava-se afixado no edifício da M… um cartaz com os seguintes dizeres “Vende-se Terreno – 48.000 m2” (cfr. doc. de fls. 110 do processo administrativo.** QUESTÕES QUE IMPORTA CONHECER
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, tendo presente que o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 685.º, n.º 3 todos do Código de Processo Civil (CPC) “ex vi” art. 140º do CPTA.
Mas, sem esquecer o disposto no artº 149º do CPTA nos termos do qual ainda que o tribunal de recurso declare nula a sentença decide do objecto da causa de facto e de direito.
As questões que aqui importa conhecer são as seguintes:
_ rectificação do ponto 16 da matéria de facto;
_ falta de fundamentação;
_violação do art. 5º nº1 e 6 do CE/91 (nomeadamente por inconstitucionalidade da interpretação feita no acórdão recorrido);
_violação do princípio da confiança e da boa-fé;
_litigância de má-fé.
O DIREITO
RECTIFICAÇÃO DO PONTO 16 DA MATÉRIA DE FACTO
Alega a recorrente que ocorre lapso de escrita no ponto 16 da matéria de facto quando é dito que “A M… desmantelou a sua unidade industrial e desactivou a fábrica da Rua …, Maia, no período compreendido entre Dezembro de 1996 e Março de 1997” (cfr. Doc. De fls. 14 do processo administrativo, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido)
Para tanto refere que no ponto II relativo ao Direito é dito que de acordo com os factos veiculados e argumentos aduzidos pelas partes, e documentos constantes dos autos que suportam a matéria provada, o facto gerador do direito de reversão ocorreu para a entidade demandada e para a contra-interessada em finais de 1995, data em que ficou definitivamente clarificado que a autora cessou a sua actividade, pois deu início ao desmantelamento das suas instalações e transferência das mesmas, colocando o imóvel à venda.
E acrescenta que tanto é assim que o documento de fls 14 do processo administrativo, correspondente ao despacho que autorizou a reversão e informação em que o mesmo se baseou, diz claramente, o que em momento algum foi contestado pelas partes, nomeadamente pela aqui recorrida, que se apurou que os trabalhos desenvolvidos pela M… vieram a ser suspensos em 30 de Abril de 1991, sem indícios se iriam continuar ou não, situação que só se clarifica e resolve em definitivo com a cessação da actividade da M… em finais de 1995, e o início do desmantelamento das suas instalações
E refere o artigo 37.º da petição inicial apresentada pela Autora, aqui recorrida, no qual aceita e não contesta a cessação da actividade da M… em finais de 1995.
Conclui que no ponto 16 dos factos, onde se lê “no período compreendido entre Dezembro de 1996 e Março de 1997”, ocorre manifesto lapso de escrita, cuja rectificação se impõe, devendo ler-se, “no período compreendido entre Dezembro de 1995 e Março de 1996”, em conformidade com os fundamentos constantes do acórdão recorrido e em conformidade com os documentos constantes dos autos que suportam a matéria provada.
Quid juris?
Tal como alega a Recorrente nos pontos 13 e 14 das suas alegações, a Informação n.º 164/DSJC/05 relativa ao Processo n.º 215/DSJC/05 da Secretaria-Geral do Ministério da Economia e da Inovação, na qual se estribou o Despacho n.º 122-A/2005 do Ministro da Economia e Inovação que autorizou a reversão do imóvel expropriado em apreço, refere, expressis verbis, nos pontos 6.8 e 6.9, o seguinte: “6.8 A expropriante desmantelou a sua unidade industrial e transferiu o seu equipamento fabril e material de escritório, desactivando a fábrica da Rua Dr. António Santos, n.º 598 – Águas Santas – Maia; 6.9 O que decorreu no período de Dezembro de 1996 a Março de 1997”.(cfr. doc. de fls. 14 junto ao processo administrativo).
E, depois, no ponto 9 diz-se “(…) Mais se apurou que os trabalhos vieram a ser suspensos em 30 de Abril desse ano, sem indícios se iriam ou não continuar, situação essa que se clarifica e resolve em definitivo coma cessação da actividade da M… em finais de 1995, e o início do desmantelamento das suas instalações”.
Depois, no ponto 10 continua a informação que esteve na base do acto de reversão” Entendemos, assim, verificada a previsão do nº1 do art. – a posterior cessão da aplicação _ prazo de caducidade de 2 anos para ser requerida a reversão_ considerar-se a cessação da actividade fabril da expropriante, com o desmantelamento das suas instalações , como o seu facto originador, a partir do qual ( Dezembro de 1995) a contagem se inicia.
E, também é verdade que no art. 37º da petição inicial se alude à data de Dezembro de 1995 como de cessação da sua actividade na informação em que se ancorou o acto administrativo, sendo que em parte alguma da petição se põe em causa este facto que esteve na base do acto de reversão, apenas se fazendo reportar o início do prazo a Abril de 1991.
Por outro lado não nos parece contraditório o que ambas as partes afirmam.
Na verdade, a nosso ver, o que resulta da referida informação é que a actividade da M… cessou em Dezembro de 1995, data em que se iniciou o desmantelamento da firma, sendo que a unidade industrial veio a ser efectivamente desmantelada e transferido o equipamento fabril e material de escritório entre Dezembro de 1996 e Março de 1997.
Pelo que altera-se a redacção do ponto 16 da matéria de facto da seguinte forma:
16_ A actividade da M… cessou em Dezembro de 1995, data em que se iniciou o desmantelamento da firma, sendo que a unidade industrial veio a ser efectivamente desmantelada e transferido o equipamento fabril e material de escritório entre Dezembro de 1996 e Março de 1997. (Informação 164/DSJC/05).
FALTA DE FUNDAMENTAÇÃO
Alega a recorrente que o acórdão recorrido não fundamenta porque considera que o acto impugnado é ilegal e nulo por ofender o conteúdo essencial do direito de propriedade da Autora, aqui recorrida.
Para tanto refere que a ofensa do conteúdo essencial do direito de propriedade, causadora da nulidade de um acto, não se compadece com a simples constatação (errónea) de que o deferimento do pedido de reversão acarreta a adjudicação do imóvel aos requerentes com a consequente “perda” em definitivo do direito de propriedade por parte da autora.
Na verdade, contrariamente ao entendimento vertido na decisão em apreciação, a adjudicação do imóvel aos requerentes não é automática, antes tem de ser requerida.
E, ainda que pouco provável, a verdade é que pode não o ser.
Do mesmo modo, mesmo que o seja, não significa que o pedido de adjudicação seja deferido; basta que o requerente desse pedido não cumpra os pressupostos legais para o efeito, desde logo o prazo legalmente estabelecido para a sua apresentação.
Não compete ao Tribunal a quo, no âmbito do processo em curso, decidir da adjudicação do imóvel, pelo que é manifestamente insuficiente para fundamentar a ofensa ao conteúdo essencial do direito de propriedade da autora a (pretensa) adjudicação do imóvel aos requerentes.
Quid juris?
Diz a sentença recorrida a este propósito:
“Procede, pois, o vício de violação de lei invocado pela autora, sendo o acto impugnado nulo na medida em que ofende o conteúdo essencial do direito de propriedade da autora, pois que o deferimento do pedido de reversão acarreta a adjudicação do imóvel aos requerentes, com a consequente “perda” em definitivo do direito de propriedade por parte da autora (cfr. artigo 133º, n.º 2, al. d) do CPA).”
Ora, desde logo, a falta de fundamentação do acórdão apenas pode conduzir à nulidade nos termos do art. 668º nº1 al. d) do CPC, o que não foi invocado.
De qualquer forma sempre se dirá que resulta do art. 668.º do CPC, sob a epígrafe de “Causas de nulidade da sentença”, que:
“1 - É nula a sentença:
…d) Quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento;(...).”
Ora, esta nulidade prevista na alínea d) do art. 668º do CPC está intimamente ligada com o art. 660º nº2 do CPC que dispõe que “ o juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação exceptuadas aquelas cujas decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras” E, qual o sentido da palavra “ questões”? Ora, jurisprudência e doutrina têm entendido que há distinguir “ questões “ de “ razões “ (ou seja, argumentos), e que a falta de apreciação de todos os motivos indicados, não constituem causa de nulidade de sentença ou acórdão.
Conforme resulta deste preceito e do art. 660º nº2 do CPC o tribunal deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras – ver neste sentido o Ac. STJ de 25/09/2003 - Proc. n.º 03B659).
Como diz o Prof. M. Teixeira de Sousa (in: “Estudos sobre o novo Processo Civil”, Lex, Lx 1997, págs. 220 e 221) é “... corolário do princípio da disponibilidade objectiva (art. 264.º, n.º 1 e 664.º 2ª parte) …” o que “… significa que o tribunal deve examinar toda a matéria de facto alegada pelas partes e analisar todos os pedidos formulados por elas, com excepção apenas das matérias ou pedidos que forem juridicamente irrelevantes ou cuja apreciação se tornar inútil pelo enquadramento jurídico escolhido ou pela resposta fornecida a outras questões. (...) Também a falta de apreciação de matéria de conhecimento oficioso constitui omissão de pronúncia …”. sendo questões “... todas as pretensões processuais formuladas pelas partes que requerem decisão do juiz, bem como os pressupostos processuais de ordem geral e os pressupostos específicos de qualquer acto (processual) especial, quando realmente debatidos entre as partes …” (cfr. Prof. A. Varela in RLJ, Ano 122º, pág. 112) e não podem confundir-se “... as questões que os litigantes submetem à apreciação e decisão do tribunal com as razões (de facto ou de direito), os argumentos, os pressupostos em que a parte funda a sua posição na questão …” (cfr. Prof. Alberto dos Reis in: “Código de Processo Civil Anotado”, vol. V, pág. 143).
Ora, o deferimento do pedido de reversão apresentado pela Recorrente junto do Ministro da Economia e da Inovação, num momento em que já havia caducado o seu direito, e que veio a ser consubstanciado no Despacho n.º 122-A/2005, de 21.12.2005, investiu ilegalmente a Recorrente no direito de requerer a adjudicação desse imóvel e, por essa via, o acto de autorização de reversão ofende o conteúdo essencial do direito de propriedade da ora Recorrida, já que a titularidade da propriedade do imóvel em questão está há muito consolidada na sua esfera jurídica.
E, se a recorrente entende que tal não está certo tal apenas implica erro de julgamento podendo ser sempre sindicado, mas não absoluta falta de fundamentação do acórdão.
VIOLAÇÃO DO ART. 5º DO CE/91
Alega a recorrente que no acórdão recorrido se defende que quando foi pedida a reversão do imóvel expropriado – 25/03/96 –, já tinha caducado o exercício do direito de reversão que deveria ter sido exercido até 7/02/96 (4 anos após a entrada em vigor do Código das Expropriações de 1991),
O que é manifestamente contraditório com o referido na matéria de facto fixada no acórdão de que “Em Dezembro de 1990 a autora encetou os trabalhos preparatórios da ampliação da sua unidade industrial em conformidade com o fim que norteou a expropriação, designadamente os trabalhos de limpeza e terraplanagem do prédio expropriado, os quais decorreram até ao final do mês de Abril de 1991, não tendo sido concluída a ampliação das instalações industriais”. e de que “A M… desmantelou a sua unidade industrial e desactivou a fábrica da Rua …, Maia, no período compreendido entre Dezembro de 1995 e Março de 1996”.
Para tanto invoca o Ac. do STA de 10/3/05 processo 420/03 donde se extrai que o artigo 5º nº 1 alínea a) da Lei 168/99 de 18.09, ao prescrever que se no prazo de dois anos, após a data da adjudicação, os bens expropriados não forem aplicados ao fim que determinou a expropriação “ significa, simplesmente – se no prazo de dois anos, contados a partir da adjudicação, a entidade beneficiária da expropriação não praticar na parcela expropriada qualquer acto que traduza o objectivo que lhe foi determinado de levar a cabo a obra que se teve em vista com a declaração de utilidade pública.”
E ainda o Ac. do STA de 19/05/2005, processo n.º 1442/03 “(…) a circunstância de a entidade expropriante ter adjudicado a execução de empreitada – cuja suspensão não vem invocada – com aquele objectivo dentro do preferido prazo (…) deixa perceber que a mesma se não afastou do seu desígnio inicial, não merecendo por isso a sua actuação a penalização prevista no preceito em referência para os casos de inércia da administração (...) qualquer dúvida legítima ao nível da qualificação de um acto como marcando o termo inicial da contagem deste prazo, sempre deveria funcionar a favor da Administração, que prossegue a defesa do interesse público, tanto mais que o prazo de dois anos é um prazo extremamente curto para fazer aquilo que normalmente é imprescindível numa situação destas: elaborar um projecto, lançar um concurso público, proceder à graduação dos candidatos, proceder à adjudicação da obra e desencadear os procedimentos para disponibilizar o prédio ao empreiteiro”
E que, se o prazo de 2 anos é um prazo curto para a entidade beneficiária da expropriação levar a cabo todos os actos necessários à conclusão da obra (razão pela qual é inaceitável a tese do acórdão a quo, de que nunca chegou a haver aplicação do bem ao fim), é igualmente verdade que o prazo para ser exercido o direito de reversão é também ele curto, não podendo ele dar-se por iniciado de ânimo leve, com uma qualquer pausa ou paragem de obras!
Quid juris?
A este propósito extrai-se do acórdão recorrido
“(…) B – Do direito
Alega a autora que o acto impugnado padece do vício de violação de lei, olhado este em três perspectivas distintas, a saber:
(i) - Enferma de erro nos pressupostos de direito, uma vez que:
- O exercício do direito de reversão de uma expropriação rege-se pela lei em vigor à data do respectivo pedido;
- A contra-interessada exerceu tal direito mediante requerimento de 25/03/1996, pelo que a aferição da tempestividade do pedido deve ser feita com base no disposto no decreto-lei n.º 438/91, de 9/11, que aprovou o Código das Expropriações de 1991 (doravante apenas designado por CE);
- Em 30/04/1991 as obras de ampliação da unidade industrial foram interrompidas para não mais serem retomadas, pelo que é essa a data determinante para se apurar se o exercício do direito de reversão foi tempestivo;
- A contra-interessada ficou investida no direito de requerer a reversão do imóvel expropriado desde o dia 7/02/94 (artigo 5º, n.º 1 do CE), direito esse que podia ser exercido até 7/02/1996 (artigo 5º, n.º 6 do CE), pelo que, tendo o pedido sido formulado em 25/03/1996, é o mesmo intempestivo;
- O acto de autorização da reversão é ilegal porquanto não considerou que o direito de reversão por parte da contra-interessada caducou em 7/02/1996.
(ii) – Viola o direito de propriedade da autora, dado que:
- À data em que a contra-interessada requereu a reversão do imóvel – 25/03/1996 – já o mesmo se havia consolidado definitivamente na titularidade da autora.
(iii) – Ofende o princípio da tutela da confiança, posto que:
- Toda a actuação da Administração durante mais de 9 anos apontou no sentido de que tal pedido de reversão havia sido tacitamente indeferido (artigo 70º, n.º 4 do CE).
A posição da entidade demandada e da contra-interessada é a de que à data em que foi formulado o pedido de reversão ainda não havia caducado o respectivo direito, uma vez que o prazo para o exercício do mesmo inicia-se com a desactivação, o desmantelamento e a transferência das instalações fabris por parte da autora, o que ocorreu em fins de 1995, princípios de 1996.
A propósito da alegada violação do princípio da tutela da confiança, alega ainda a contra-interessada que a mesma não se verifica porquanto a entidade demandada sempre manifestou a sua intenção de proferir uma decisão sobre o pedido de reversão. Por outro lado, o acto tácito de indeferimento não impede a Administração de proferir, posteriormente ao mesmo, um acto expresso (de deferimento ou de indeferimento).
Expostas, ainda que sucintamente, as posições das partes, vejamos então se o acto impugnado enferma do vício de violação de lei, tal como o mesmo é desenhado pela autora.
Os argumentos aduzidos pela mesma e supra referidos em (i) e (ii) colocam a questão de saber se aquando do pedido de reversão formulado em 25/03/1996, havia já caducado o respectivo direito.
Como vimos já, as partes diferem na resposta a dar a esta questão, uma vez que divergem quanto ao momento a partir do qual se deve contar o prazo para o exercício do direito de reversão: enquanto que a autora considera relevante para o efeito a data em que as obras de ampliação da unidade industrial foram interrompidas para não mais serem retomadas, a entidade demandada e a contra-interessada consideram que o prazo se deve contar a partir do momento em que a autora procedeu ao desmantelamento e transferência das instalações fabris e colocou o imóvel à venda.
Ou seja: para a autora o facto gerador do direito de reversão ocorreu em 30/04/1991, data em que as obras tendentes à ampliação da unidade industrial foram definitivamente interrompidas; já para a entidade demandada e para a contra-interessada o mesmo ocorreu em finais de 1995, data em que ficou definitivamente clarificado que a autora cessou a sua actividade, pois deu início ao desmantelamento das suas instalações e transferência das mesmas, colocando o imóvel à venda.
Vejamos.
Como reiteradamente tem afirmado a jurisprudência do STA, o direito de reversão é regulado pela lei vigente à data do seu exercício (cfr. Acórdãos de 23/04/96, rec. n.º 35534, de 9/07/96, rec. n.º 35998, de 15/04/97, rec. n.º 37652, de 1/07/98, rec. n.º 39505, de 27/06/00, rec. n.º 39204, de 12/12/2001, rec. n.º 039505 e de 25/06/2002, rec. n.º 37651).
Assim, e posto que o pedido de reversão foi formulado por requerimento de 25/03/1996 – cfr. ponto 4 da matéria de facto assente – é de aplicar ao caso dos autos o Decreto-lei n.º 438/91, de 9/11, que aprovou o Código das Expropriações de 1991 (CE/91).
Sob a epígrafe “Direito de reversão”, o artigo 5º, n.º 1 e 6 do CE/91 prescreve o seguinte:
“1 – Há direito de reversão se os bens expropriados não forem aplicados ao fim que determinou a expropriação no prazo de dois anos após a adjudicação ou, ainda, se tiver cessado a aplicação a esse fim, sem prejuízo do disposto no n.º 4.
(…)
6 – A reversão deve ser requerida no prazo de dois anos a contar da ocorrência do facto que a originou, sob pena de caducidade, sem prejuízo de assistir ao expropriante, até ao final do prazo previsto na alínea a) do n.º 4, o direito de preferência na alienação dos bens para fins de interesse privado.”
O n.º 1 do artigo 5º prevê dois casos distintos de reversão, aos quais correspondem motivos e pressupostos diversos, a saber:
- Quando os bens expropriados não forem aplicados ao fim que determinou a expropriação no prazo de dois anos após a adjudicação;
- Quando tiver cessado a aplicação a esse fim.
Como se refere no Acórdão do Pleno da Secção do CA do STA de 12/04/05, rec. n.º 044300, “enquadram-se na primeira hipótese todas as situações em que os bens expropriados não foram utilizados para o fim que determinou a expropriação e, portanto, quer aquelas em que os bens não foram aplicados pelo expropriante a qualquer fim , quer aquelas em que os bens foram aplicados a fim diferente daquele a que se destinavam, em face da declaração de utilidade pública. Na segunda situação referida naquele artigo 5º, n.º 1, englobam-se os casos em que o bem expropriado foi aplicado ao fim que determinou a expropriação, mas essa aplicação cessou posteriormente”.
No caso dos autos, e como resulta da matéria de facto assente – cfr. pontos 3), 7), 9), 16) e 17) – o imóvel expropriado nunca chegou a ser aplicado ao fim que determinou a expropriação, pois nunca foi ampliada a unidade industrial da autora. Aliás, foi esse o fundamento invocado no pedido de reversão.
Deste modo, a situação em causa enquadra-se na 1ª parte do n.º 1 do artigo 5º do CE/91, pelo que o que é relevante para apreciar se ocorreu o direito de reversão é saber se o mesmo foi exercido no período de dois anos referido naquele normativo sem que o imóvel tenha sido aplicado ao fim para que foi expropriado.
Como vem sendo jurisprudência reiterada e uniforme do STA, este prazo, no que concerne a prédios expropriados antes da entrada em vigor do CE/91 – como é o caso dos autos – deve ser contado a partir dessa data, ou seja, 7/02/92 (cfr. Acórdãos do STA de 15/04/97, rec. n.º 37653, de 19/01/95, rec. n.º 31966, 19/01/00, rec. n.º 37652, de 27/10/04, rec. n.º 1438/03 e de 12/04/2005, rec. n.º 44300). Como se refere no Acórdão do STA de 27/10/2004, “O CE/91 aplica-se a todos os pedidos de reversão feitos após a sua entrada em vigor e, por isso, o exercício desse direito por não aplicação da parcela expropriada ao fim que determinou a expropriação no prazo de dois anos após a adjudicação – n.º 1 do artigo 5º do citado código – funciona mesmo relativamente a bens expropriados no domínio da legislação anterior que a não previa, contando-se aquele prazo, nesses casos, a partir do início daquela vigência. O que vale por dizer que tendo aquele Código entrado em vigor em 7/2/92 só em 7/02/94 se inicia o prazo para o exercício do direito de reversão para as expropriações anteriormente efectuadas e … só a partir desta última data se conta o prazo de caducidade estabelecido no n.º 6 do mesmo preceito, o qual é de dois anos”.
Ou seja, o prazo para o exercício do direito de reversão dos requerentes iniciou-se em 7/02/94 e terminou em 7/02/96 (cfr. n.º 6 do artigo 5º do CE/91).
Assim, e ao contrário do que defende a entidade demandada e a contra-interessada, o termo inicial do prazo de caducidade do direito de reversão não coincide com o momento em que a autora procedeu ao desmantelamento e transferência das instalações fabris e colocou o imóvel à venda, mas antes “com a ocorrência do facto que o originou, que, no caso, é o decurso do período de dois anos posterior à entrada em vigor do Código das Expropriações aprovado pelo Decreto-lei n.º 438/91” (cfr. Acórdão do STA de 12/04/2005, rec. n.º 44300). Com efeito, e como se refere neste Acórdão do STA, quando a situação se enquadra na primeira parte do n.º 1 do artigo 5º do CE/91 – como é o caso em apreço – “sendo o direito de reversão gerado pelo mero decurso do tempo e pelo comportamento omissivo do expropriante, o decurso do prazo para requerer a reversão não depende de qualquer notificação, iniciando-se o prazo para o exercício do direito com o termo do prazo para aplicação do bem expropriado ao fim que determinou a expropriação” (sublinhado nosso).
Assim sendo, quando foi pedida a reversão do imóvel expropriado – em 25/03/96 – mostrava-se já caducado o respectivo direito, pois que o mesmo deveria ter sido exercido até 7/02/96 (cfr. n.º 6 do artigo 5º do CE/91). (…)
Então vejamos.
Estabelecia o artigo 5.° do Código das Expropriações de 1991, aplicável ao caso sub judice, o que não é questionado por nenhuma das partes:
“1 – Há direito de reversão se os bens expropriados não forem aplicados ao fim que determinou a expropriação no prazo de dois anos após a adjudicação ou, ainda, se tiver cessado a aplicação a esse fim, sem prejuízo do disposto no n.º 4.
(…)
6 – A reversão deve ser requerida no prazo de dois anos a contar da ocorrência do facto que a originou, sob pena de caducidade, sem prejuízo de assistir ao expropriante, até ao final do prazo previsto na alínea a) do n.º 4, o direito de preferência na alienação dos bens para fins de interesse privado.”
Pelo que, a primeira questão que se põe é a de saber o que deve entender-se por aplicação ou por não aplicação dos bens ao fim que determinou a expropriação.
O TAF do Porto concluiu que, no caso concreto, “o imóvel expropriado nunca chegou a ser aplicado ao fim que determinou a expropriação, pois nunca foi ampliada a unidade industrial da autora”.
Este entendimento tem por base o entendimento de que a obra ou realização equivalente que constitui a finalidade da expropriação tem de ser concluída no prazo de dois anos a contar da adjudicação, sob pena de, caso assim não suceda, ficar preenchido o pressuposto constitutivo do direito de reversão.
Como diz Vieira de Andrade e que sufragámos “… a acolher-se a doutrina sufragada pelo TAF do Porto, tal significaria, no rigor das coisas, a impossibilidade prática, em muitos casos, de a entidade expropriante ou a entidade beneficiária da expropriação (normalmente uma entidade pública), aplicar os bens que foram objecto de expropriação ao fim predeterminado na declaração de utilidade pública, não resistindo, por conseguinte, ao exercício do direito de reversão por parte dos particulares expropriados.”
De facto, a lei distingue duas situações totalmente distintas, sendo que uma não afasta a aplicação da outra.
A este propósito extrai-se do Ac. do STA de 19/5/2005 in proc. 1442/03:
“ Cabe, pois, averiguar o que se entende sobre a expressão contida na aludida alínea a) "Se no prazo de dois anos, após a data da adjudicação, os bens expropriados não forem aplicados ao fim que determinou a expropriação". Em sentido puramente literal significa, simplesmente, que no prazo de dois anos, contados a partir da adjudicação, a entidade beneficiária da expropriação não pratique na parcela expropriada (ou em relação à parcela expropriada) qualquer acto que traduza o objectivo que lhe foi determinado de levar a cabo a obra que se teve em vista com a declaração de utilidade pública, enfim, de cumprir o fim expropriativo.
Ora, a adjudicação da parcela em causa ao Município da Mealhada foi feita, por sentença de 5.11.99 (alínea c) dos factos provados). Portanto, o termo inicial do prazo de dois anos para afectação do bem ao fim expropriativo começa a contar-se, por força da alínea a) do n.º 1 do citado art.º 5, a partir daquela data e terminará, de acordo com o disposto na alínea c) do art.º 279 do CC, em idêntico dia do segundo ano subsequente, ou seja, em 5.11.01.
Por outro lado, resulta da matéria de facto dada como provada, (alínea m)) que "A entidade expropriante, entre a data da expropriação e 12.7.01, abriu o concurso para a realização da empreitada na parcela expropriada, graduou os concorrentes, adjudicou a obra, celebrou o contrato e procedeu à consignação dos trabalhos (em 12.7.01), e que (alínea o)) "O empreiteiro que executou a obra montou o respectivo estaleiro em Agosto de 2001, tendo efectuado as obras constantes do auto de medição junto a fls. 63 do qual foi lavrado o auto de fls. 62, datado de 28.9.01, que implicou o pagamento de Esc. 5.068.100$00" e, finalmente (alínea n)) que "A obra em causa já se encontra acabada tendo sido provisoriamente recebida em 12.6.03 (doc. de fls. 61)."
Portanto, quer a consignação De acordo com o art.º 150 do DL 59/99, de 2.3 "Chama-se consignação da obra ao acto pelo qual o representante do dono da obra faculta ao empreiteiro os locais onde hajam de ser executados os trabalhos e as peças escritas ou desenhadas complementares do projecto que sejam necessárias para que possa proceder-se a essa execução.", Sendo certo, que o prazo para execução da obra começa a contar-se, nos termos no art.º 151, n.º 2, da consignação. dos trabalhos, efectuada em 12.7.01, quer a montagem do estaleiro por parte do empreiteiro, em Agosto de 2001, quer, finalmente a efectivação das primeiras obras constantes do auto de medição de fl. 63, lavrado em 28.9.01, situaram-se bem dentro do referido prazo de dois anos. Qualquer deles significa, inequivocamente, a prática na parcela expropriada (ou em relação a ela), de acto que traduz o objectivo que lhe foi determinado de levar a cabo a obra que se teve em vista com a declaração de utilidade pública. E, no desenvolvimento desses actos, a obra foi terminada, de acordo com o projecto, e recebida pelo dono da obra, estando já ao serviço dos cidadãos em nome de quem e para quem foi expropriada.
De resto, qualquer dúvida legítima ao nível da qualificação de um acto como marcando o termo inicial da contagem deste prazo, sempre deveria funcionar a favor da Administração, que prossegue a defesa do interesse público - que não deve ser visto como um mero conceito abstracto mas antes a concretização efectiva dos reais interesses da comunidade - tanto mais que o prazo de dois anos é um prazo extremamente curto. Com efeito, conhecendo-se o sistema burocratizado em que se move a Administração, enquadrada por um corpo normativo apertado, aqueles dois anos são muito pouco tempo para fazer aquilo que normalmente é imprescindível numa situação destas: elaborar um projecto, lançar um concurso público, proceder à graduação dos candidatos, proceder à adjudicação da obra e desencadear os procedimentos para disponibilizar o prédio ao empreiteiro.”
Basta, pois, a nosso ver, que se tenham praticado actos jurídicos e operações orientados para a realização do fim de utilidade pública em causa para podermos dizer que houve aplicação para o fim que determinou a expropriação.
O que acontece no caso sub judice em que a M… praticou um conjunto de actos jurídicos e materiais que revelam objectiva e inequivocamente o real cumprimento do fim expropriativo.
Senão vejamos:
a) Numa primeira fase, elaborou um projecto de construção, que sujeitou à apreciação da entidade municipal competente, que foi deferido por esta, autorizando a realização das obras de ampliação da unidade industrial;
b) Numa segunda fase, após a adjudicação definitiva, a entidade beneficiária da expropriação procedeu à realização dos trabalhos preparatórios da ampliação da sua unidade industrial, em conformidade com o fim que norteou a expropriação - designadamente os trabalhos de limpeza e terraplanagem do prédio expropriado, que decorreram de Dezembro de 1990 até ao final do mês de Abril de 1991 (facto dado como assente no ponto 3. da Sentença do TAF do Porto), tendo naturalmente havido a celebração de contrato de empreitada para a realização daquelas obras.
Trata-se, na realidade, de actos que traduzem, de forma pública e objectiva, a real aplicação do prédio expropriado à finalidade da expropriação, constituindo, portanto, causa impeditiva da formação do direito de reversão.
Em suma, não podemos deixar de concluir que foi iniciada a aplicação do imóvel expropriado ao fim que determinou a expropriação, não obstante a mesma tenha cessado posteriormente devendo o pedido de reversão ser enquadrado e analisado na 2.ª parte do n.º 1 do artigo 5.º do CE/91.
Na verdade foi dado início à ampliação na medida em que a entidade beneficiária da expropriação encetou as diligências e levou a cabo os trabalhos necessários para que a ampliação fosse concretizada (requerendo nomeadamente a devida licença de obras e dando início às mesmas obras – cfr. respectivamente pontos 7 e 3 da matéria de facto).
Por conseguinte, o facto de a expropriante ter suspendido, primeiro, e depois cessado esses trabalhos, só pode ter, enquadramento legal na 2.ª parte do n.º 1 do artigo 5.º do CE/91, e não na 1.ª parte do mesmo preceito.
Pelo que, cumpre determinar qual o momento a partir do qual se deve contar o prazo para o exercício do direito de reversão.
A este propósito extrai-se do parecer citado e junto aos autos:
“Esta questão tem igualmente uma dupla face, na medida em que a determinação desse momento temporal tanto vale para a constituição do direito de reversão, como serve para o início da contagem do respectivo prazo de caducidade — e a solução adequada há-de reportar-se, por isso, aos interesses contrapostos do beneficiário da expropriação, por um lado, e do proprietário expropriado, por outro.
De facto, não é do interesse da entidade expropriante que qualquer suspensão ou interrupção da actividade ou dos trabalhos dê origem a uma reversão; tal como não é exigível ao particular expropriado que esteja atento a todas as vicissitudes da utilização dos bens expropriados, de modo a ficar onerado com o exercício do direito de reversão, sob pena de caducidade.
Para ambos os interessados, é importante que o momento da cessação da actividade seja certo e seguro e essa certeza terá de resultar do carácter definitivo, para a entidade expropriante, e inequívoco, para o particular expropriado, da cessação da aplicação do bem à finalidade da expropriação.”
E continua o mesmo: “Na realidade, em caso de cessação definitiva da aplicação do bem ao fim expropriativo, a entidade expropriante não pode invocar nenhum interesse de segurança digno de protecção jurídica quanto ao tempo em que deva exercer-se o direito de reversão, dentro dos vinte anos após a adjudicação, a não ser que proceda à notificação (ou anúncio ou publicação) dessa intenção.
Por sua vez, ao particular expropriado só pode exigir-se que exerça o seu direito de reversão se for subjectivamente ou objectivamente inequívoca a cessação definitiva de aplicação do bem ao fim expropriativo.”
Ora, este entendimento tem razão de ser.
Senão vejamos. Como resulta do citado art. 5º e estando nós perante um caso em que cessou a finalidade da expropriação o prazo há-de iniciar-se com a ocorrência desse facto, isto é com a cessação dessa finalidade.
Mas é necessariamente diferente um prazo de 2 anos que se inicia com um facto concreto e inequívoco para ambas as partes que é o acto de adjudicação e que torna justificável o ónus de controle imposto ao particular, daí que o prazo de dois anos seja até em seu favor, do que um prazo de dois anos que começa a correr quando cessa uma determinada finalidade imposta.
Ora, o prazo de caducidade a iniciar-se com esta cessação tem também de ter por base um facto certo e inequívoco.
E, será que tal acontece no caso sub judice na data em que as obras de ampliação da unidade industrial foram interrompidas para não mais serem retomadas, ou seja, 30/04/1991?
Será este o momento em que se tornou evidente que as mesmas não iriam mais ser retomadas?
A este propósito extrai-se também do referido parecer:
“Perante o carácter objectivo do facto originador da reversão, tal como é legalmente concebida, deverá sempre exigir-se, em função dos direitos e dos interesses em causa — os do actual e os do antigo proprietário —, que a situação de não utilização ou de cessação da utilização seja definitiva e claramente perceptível pela generalidade das pessoas.
Assim, ainda que o facto da paralisação das obras pela entidade beneficiária das expropriações já representasse para esta o momento da cessação definitiva da utilização do bem, não poderá considerar-se esse o momento determinante do surgimento do direito de reversão, a não ser que tal facto implicasse inequivocamente essa cessação, ou, em alternativa, tivesse havido notificação da intenção de cessação ao particular expropriado, que, tomando dele conhecimento, ficaria em condições de, querendo, exercer o seu direito de reversão — só assim se salvaguardaria, no caso concreto, a constitucionalidade do n.° 1 do artigo 5.° do Código das Expropriações de 1991.
E não se diga que o art. 5º do CE apenas refere um facto objectivo e não impõe o conhecimento concreto desse facto, nomeadamente qualquer notificação.
É que apenas está em causa que essa cessação o seja de forma objectivamente perceptível para qualquer pessoa e a notificação apenas se impõe quando tal não aconteça.
É que é justificável a imposição de um ónus ao expropriado no sentido de acompanhar o destino dado ao prédio num prazo de dois anos após o acto de expropriação mas parece-nos ir longe demais que o expropriado tenha de andar a aferir se cada paragem da obra é definitiva ou não e se se traduziu numa mera suspensão face aos normais contratempos de qualquer obra.
Nesse aspecto e a partir do momento em que existem factos no sentido de que o procedimento está em curso torna-se exigível a existência de um facto inequivocamente significativo da efectiva e definitiva cessação da aplicação do bem expropriado ao fim que determinou a expropriação.
A este propósito resulta do Ac. do STA 420/03 de 24/2/05 precisamente que a paralisação de uma obra, isto é a sua suspensão, não faz nascer um direito à reversão.
No caso sub judice resulta dos autos:
“ 3) Em Dezembro de 1990 a autora encetou os trabalhos preparatórios da ampliação da sua unidade industrial em conformidade com o fim que norteou a expropriação, designadamente os trabalhos de limpeza e terraplanagem do prédio expropriado, os, quais decorreram até ao final do mês de Abril de 1991,não tendo sido concluída a ampliação das instalações industriais.”
16) A actividade da M… cessou em Dezembro de 1995, data em que se iniciou o desmantelamento da firma, sendo que a unidade industrial veio a ser efectivamente desmantelada e transferido o equipamento fabril e material de escritório entre Dezembro de 1996 e Março de 1997.(Informação 164/DSJC/05).
17) Em 24/05/1999 encontrava-se afixado no edifício da M… um cartaz com os seguintes dizeres “Vende-se Terreno – 40 000 m2”.
Daqui resulta que numa primeira fase a ora recorrida encetou diligências no sentido de ampliar as suas instalações de acordo com a declaração de utilidade pública que fundamentou a expropriação.
No entanto, a concretização dessa finalidade cessou (em definitivo) quando a ora recorrida cessou a sua actividade, iniciando um desmantelamento da unidade fabril que veio a terminar na demolição e transferência da sua actividade para outro lugar.
Não podemos dizer que é uma simples paralisação das obras que permite concluir que as mesmas não mais serão retomadas.
Em suma, no caso concreto, apenas a desactivação e cessação de actividade e sequente desmantelamento e transferências das instalações fabris, e, igualmente, a intenção de venda dos prédios expropriados, demonstra que a entidade beneficiária da expropriação cessou em absoluto quaisquer diligências com vista à concretização das finalidades da expropriação, tendo desviado os prédios expropriados do fim que a determinou.
O facto determinante para o início da contagem do prazo para exercício do direito de reversão não pode ser uma (mera) suspensão, uma paragem de obras, a qual, como é inerente à sua definição é algo provisório e não definitivo, não impedindo que venham a ser retomados os trabalhos parados.
Apenas a confirmação de que os ulteriores desenvolvimentos à suspensão estão em absoluto votados ao abandono, confirmação essa que só tem lugar quando a ora autora desmantela as suas instalações e muda para Vila Nova de Gaia assim como quando tenta vender os prédios expropriados.
È verdade que tendo as instalações que iam ser ampliadas sido desmanteladas, e tendo os prédios expropriados sido colocados à venda, se conclui (agora, e só agora) que desde a interrupção de 1991 as obras nunca mais foram retomadas.
Mas esta conclusão é feita à posteriori, com todos os elementos já verificados, não resultando dos autos qualquer facto que permita concluir, independentemente do que aconteceu depois, que em 1991 as obras foram interrompidas em definitivo.
Dado que o facto que está na origem da reversão ocorreu em fins do ano de 1995/inicio do ano de 1996, e o pedido de reversão foi apresentado em Março de 1996 ou seja, apenas três meses depois, não se verificou a caducidade do direito de reversão.
Pelo que, não ocorre o vício de violação de lei por ofensa do conteúdo essencial do direito de propriedade da aqui recorrida.
Julgou a sentença recorrida quanto ao outro vício invocado que o mesmo não ocorria, ou seja, julgou não procedente o vício de violação do princípio da tutela da confiança.
Pelo que, vamos dele conhecer nos termos do despacho de fls 1507.
VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA CONFIANÇA
Alega a recorrida que pelo facto de não ter havido qualquer intervenção da Recorrente, nem procedimental nem contenciosa, durante oito anos sobre um indeferimento tácito, que a seu ver tinha ocorrido, tem de se concluir que o acto do Ministro da Economia e da Inovação, de 21 de Dezembro de 2005, viola o princípio da tutela da confiança.
A propósito do princípio da boa-fé e da confiança extrai-se do Ac. do STA 653/07 de 5/12/07:
“O art. 6-A do C. P. Adm. consagra expressamente o princípio da boa fé, nas relações entre a Administração e os particulares, nos seguintes termos:
“1. No exercício da actividade administrativa e em todas as suas formas e fases, a Administração e os particulares devem agir e relacionar-se segundo as regras da boa fé.
2. No cumprimento do disposto nos números anteriores, devem ponderar-se os valores fundamentais do direito, relevantes em face das situações consideradas, e, em especial:
a) a confiança suscitada na contraparte pela actuação em causa;
b) o objectivo a alcançar com a actuação pretendida”.
Sobre os termos em que a boa fé merece tutela jurídica, a nossa doutrina administrativa tem delimitado os seguintes parâmetros:
FREITAS DO AMARAL, Direito Administrativo II, pág. 136 e seguintes, entende que este princípio se concretiza através de dois princípios básicos “o princípio da tutela da confiança legítima e o princípio da materialidade subjacente”. Este autor desenvolvendo depois cada um destes princípios explicita que “a tutela da confiança não é, no entanto, arvorada em princípio absoluto, ocorrendo apenas em situações particulares que a justifiquem. São, na verdade quatro os pressupostos jurídicos de tutela da confiança. Desde logo, a existência de uma situação de confiança, traduzida na boa fé subjectiva ou ética da pessoa lesada. Em segundo lugar, exige-se uma justificação para essa confiança, isto é, a existência de elementos objectivos capazes de provocarem uma crença plausível. Igualmente necessário é o investimento de confiança, isto é, o desenvolvimento efectivo de actividades jurídicas assentes sobre a crença consubstanciada. Por último, surge a imputação da situação de confiança, implicando a existência de um autor a quem se deva a entrega confiante do tutelado”. Estes pressupostos não são necessariamente cumulativos: “a falta de um pode ser compensada pela intensidade especial que assumam alguns – ou algum - dos restantes. Por sua vez “o princípio da materialidade subjacente” desvaloriza excessos formais, requerendo que o exercício de posições jurídicas se processe em termos de verdade material.
Esta visão segue, no essencial, MENEZES CORDEIRO, Tratado de Direito Civil, Tomo I, pág. 186 e 187 que enumera quatro pressupostos da vertente da boa fé que se traduz na tutela da confiança legítima:
“1º - uma situação de confiança, conforme com o sistema e traduzida na boa fé subjectiva e ética, própria da pessoa que, sem violar os deveres de cuidado que ao caso caibam, ignore estar a lesar posições alheias;
2º - uma justificação para essa confiança, expressa na presença de elementos objectivos capazes de, em abstracto, provocarem uma crença plausível;
3º um investimento de confiança, consistente em, da parte do sujeito, ter havido um assentar efectivo de actividades jurídicas sobre a crença consubstanciada;
4º a imputação da situação de confiança criada à pessoa que vai ser atingida pela protecção dada ao confiante: tal pessoa por acção ou omissão, terá dado lugar à entrega do confiante em causa ou ao factor objectivo que a tanto conduziu”.
Também MARCELO REBELO DE SOUSA salienta a autonomização do princípio da protecção da confiança relativamente ao princípio da boa fé (Lições de Direito Administrativo, pág. 117/118), indica - em termos algo semelhantes - para sua concretização os seguinte pressupostos:
1º - uma actuação da parte de um sujeito de direito público integrado na Administração Pública, criando a confiança quer na durabilidade da sua eficácia, quer na possível prática de outro acto da administração;
2º - uma situação de confiança justificada do destinatário da actuação de outrem, no desiderato último dessa actuação;
3º - a efectivação de um investimento de confiança, isto é, o desenvolvimento de actos ou omissões na base da situação de confiança; 4º - o nexo de causalidade entre a situação de confiança e o investimento de confiança”.
Na jurisprudência deste SUPREMO TRIBUNAL o princípio da boa fé também tem sido acolhido, como se pode ler no Acórdão de 18-6-2003, onde é feita uma exaustiva indicação da jurisprudência mais recente:
“(…) Por sua vez, este STA também tem admitido a aplicação quer do princípio da boa fé quer do princípio da protecção da confiança no âmbito do direito administrativo e se pode concluir da seguinte resenha: - Acórdão de 24-3-83 – Rec. 17429; - Acórdão de 6-6-84 – AD 289, a págs. 62; - Acórdão de 2-2-88 – Rec. 24979; - Acórdão de 28-4-88 – Rec. 18436; - Acórdão de 1-3-89 – Rec. 24444: "Tendo sido a Administração que deu origem ao erro, a conclusão referida em... é apontada pelo princípio da boa-fé, que à mesma é oponível; - Acórdão de 12-11-91 – Rec. Nº 23049 ;"O princípio da boa-fé é hoje pacificamente aceite na doutrina a na jurisprudência administrativas da generalidade dos países, sendo oponível à Administração, rectius se é ela própria a frustrar legítimas e fundadas expectativas por si criadas. ... o princípio do primado do Estado de direito democrático garanta um mínimo de certeza nos direitos das pessoas e nas suas expectativas legitimamente criadas e, pois, a confiança dos cidadãos e da comunidade na tutela jurídica."; - Acórdão de 5-12-91 – Rec. 28237; - Acórdão de 26-10-94 – Rec. 34604 – Rec. 17626; - Acórdão de 2-5-95 (Pleno) – Rec. 22871: "Violam o princípio da confiança comportamentos intrinsecamente contraditórios e inconsequentes, quer quando comparados com outros anteriormente praticados quer quando se tenha em conta o contexto global dos pressupostos de facto e de direito vinculativos da prática de um acto; - Acórdão de 4-5-95 – Rec. 241450-Z: "A violação do princípio da confiança supõe que um destinatário normal, medianamente avisado e cuidadoso, face a determinada conduta da Administração, possa razoavelmente concluir que esta se auto vinculou a proferir determinada decisão."; - Acórdão de 3-10-96 (Pleno) – Rec. 24079: "...sendo obviamente certo que os órgãos ou agentes públicos se encontram vedadas actuações de má-fé ou com o propósito de prejudicar ou enganar os administrados."; - Acórdão de 11-12-96 (Pleno) – Rec. 32156: "Os princípios da segurança jurídica e da protecção da confiança,..., estruturantes do princípio do estado de direito..., constituem postulados ou normas de actuação a serem observados no exercício da actividade discricionária da Administração, na qual esta detenha liberdade para escolha de alternativas comportamentais, funcionando pois como limites internos dessa actividade, não relevando assim no domínio da actividade vinculada..., consistente esta na simples subsunção de um dado concreto à previsão normativa dos comandos legais vigentes." – no mesmo sentido, cfr. o Ac. de 14-5-96 – Rec. 37684; - Acórdão de 29-9-99 – Rec. 34604; - Acórdão, de 17-12-99 (Pleno) – Rec. 40313: " O princípio da boa-fé, hoje expressamente consagrado no art. 6º A do CPA, mas já anteriormente vigente nas relações jurídicas administrativas, como princípio geral de direito, impõe uma actuação ponderada e coerente..."; - Acórdão de 28-11-00 – Rec. 42055 onde se salienta que a boa-fé administrativa implica a criação de um clima de confiança e de previsibilidade nas relações com os particulares, adoptando comportamentos consequentes e não contraditórios; - Acórdão de 16-10-02 – Rec. 48379: "Não há violação do princípio da boa-fé se ao requerente... não foram criadas expectativas minimamente sólidas..."; - Acórdão de 13-11-02 – Rec. 44846: Onde se refere que o princípio da boa-fé apenas releva "no âmbito da actividade discricionária da Administração."; - Acórdão de 30-4-03 (Pleno) – Rec. 47275/02: "O princípio da confiança, ínsito na ideia de Estado de direito democrático (art. 2º da C.R.P.), postula um mínimo de certeza nos direitos das pessoas e nas expectativas que lhes são juridicamente criadas, censurando as afectações inadmissíveis, arbitrárias ou excessivamente onerosas, com as quais não se poderia razoavelmente contar.";- Acórdão de 6-5-03 – Rec. 46188: "O princípio da boa fé é acolhido expressamente no art. 6/A do CPA e concretiza-se através de dois elementos básicos: (i) tutela da confiança legítima e (ii) materialidade subjacente. A tutela da confiança assenta por seu turno nos seguintes pressupostos: - boa fé ou ética do lesado; elementos objectivos capazes de provocarem uma crença plausível; desenvolvimento de actividades jurídicas assentes sobre a crença consubstanciada; existência de um autor a quem se deva a entrega confiante do tutelado.".
O TRIBUNAL CONSTITUCIONAL tem, também, sustentado que o princípio da confiança, insíto na ideia de Estado de direito democrático (art. 2º da CRP) implica um mínimo de certeza nos direitos das pessoas e nas expectativas que lhe são juridicamente criadas, censurando as afectações inadmissíveis, arbitrárias ou excessivamente onerosas, com as quais não se poderia moral e razoavelmente contar – cfr. designadamente, os Acs nºs: - 287/90, de 30-10-90 – Proc. BMJ 400, a págs. 214; - 302/90, de 14-11-90 – Proc. 107/89 – BMJ 401-130; 03/90, de 21-11-90 – Proc. 129/89, BMJ 401-139; - 365/91, de 7-8-91 – Proc. 368/91, DR, II Série, de 27-8-91; - 70/92, de 24-2-92 – Proc. 89/90, BMJ 414-130; - 410/95, de 28-6-95 – Proc. 248/94 – DR, II Série, de 16-11-95; - 625/98, de 3-11-98 – Proc. 816/96, in Acórdãos do Tribunal Constitucional, Vol. 41º, pág. 293; - 648/98, de 15-12-98 – Proc. 639/97; - 160/00, de 22-3-00 – Proc. 843/98, DR, II Série, de 10-10-00; - 109/02, de 5-3-02 – Proc. 381/01 e - 128/02, de 14-3-02 – Proc. 382/01.
O SUPREMO TRIBUNAL DE JUSTIÇA tem adoptado, por vezes com algumas adaptações, os pressupomos da tutela da confiança defendidos por MENEZES CORDEIRO e acima expostos – cfr, entre outros os Acórdãos do STJ de 5-3-96, CJ/Supremo (1996) 1, 115-118; 28-11-96 CJ/Supremo IV (1996) 3 118-121 5-2-98 BMJ 474, pág. 431, e a jurisprudência aí citada.
Importa porém realçar que a violação da confiança pode gerar uma multiplicidade de consequências: (i) a invalidade do acto; (ii) pode neutralizar a validade de um acto; (ii) pode impedir as consequenciais de um uso inadequado do direito; (iii) pode implicar o incumprimento de uma obrigação; (iii) pode limitar os efeitos do incumprimento de uma obrigação e pode, finalmente, (iv) gerar uma obrigação de indemnizar – cfr. JESUS GONZALEZ PEREZ, que segue precisamente esta ordem no estudo dos efeitos da violação da boa fé, in El Principio General de La Buena Fé En El Derecho Administrativo, pág. 77 a 87. Para este autor a infracção do princípio da boa fé seria a ilicitude determinante da indemnização, sempre que se verificassem os demais pressupostos (pág. 86).”
Atenhamo-nos ao caso sub judice.
A ora Recorrida M…, Lda. sustentou no âmbito da sua p.i., e nas correspondentes alegações da acção administrativa especial em causa, que o acto do Ministro da Economia e Inovação, de 21.12.2005, estava inquinado de um vício de violação de lei, por ofensa do princípio da tutela da confiança, dado que a conduta do Estado e dos expropriados lhe criou, justificadamente, a convicção de que o bem imóvel expropriado já não era susceptível de retroceder para a ora Recorrente, pelo facto de o pedido de reversão apresentado pela Recorrente em 25.03.1996, ter sido tacitamente indeferido, sem qualquer reacção procedimental ou contenciosa por parte dos expropriados.
O Tribunal a quo, porém, entendeu que não se registou nenhuma ofensa ao princípio da tutela da confiança.
A este propósito extrai-se do acórdão recorrido:
“(…)Sustenta ainda a mesma que o acto impugnado ofende o princípio da tutela da confiança, dado que toda a actuação da Administração durante mais de 9 anos apontou no sentido de que o pedido de reversão havia sido tacitamente indeferido.
Não lhe assiste, porém, razão quanto a este ponto.
É que, ao contrário do que a autora sustenta, toda a actuação da Administração ao longo do procedimento é reveladora de que o pedido de reversão estava em estudo e análise. E tanto assim é que foram sendo sucessivamente solicitadas informações a diversas entidades, como resulta dos pontos 6) e 8) da matéria de facto assente.
Bem sintomático dessa posição da Administração é também o teor da informação pela mesma prestada no sentido de que ocorreu indeferimento tácito, mas que “O pedido de reversão não foi objecto de decisão” e que “O processo tem estado em instrução nos Serviços Jurídicos do Ministério da Economia, não tendo sido dada informação sobre o mesmo, que permita uma tomada de decisão, pelo que não está prevista data para a decisão” (cfr. ponto 12) da matéria de facto assente). Ou seja, não obstante referir que se formou acto tácito de indeferimento, a Administração informou ainda que não foi proferida decisão sobre o pedido de reversão e que o assunto está em fase de instrução, não havendo data prevista para a decisão. Deste modo, a Administração expressa inequivocamente a ideia de que será proferida uma decisão, não sabe é quando, não existindo, assim, quaisquer elementos objectivos que se extraiam da actuação daquela capazes de provocar na autora uma crença plausível e legítima de que tenha havido indeferimento tácito do pedido e que não iria ser posteriormente proferida uma decisão expressa.
Deste modo, não assiste qualquer razão à autora quando alega que a actuação da Administração revelava que o pedido de reversão havia sido tacitamente indeferido, pelo que improcede o vício de violação de lei por infracção do princípio da tutela da confiança.” Pretende a aqui recorrida que entre a data em que a recorrente solicitou a reversão do bem imóvel expropriado junto da Presidência do Conselho de Ministros (em 25.03.1996) e a data em que se voltou a interessar por este assunto (em 23 de Abril de 2004), requerendo informações sobre o predito pedido de reversão apresentado em Março de 1996, passaram mais de oito anos, sem qualquer outra intervenção ou manifestação de interesse por tal pedido.
Pelo que, resultando do art. 70º, n.º 4 do CE/91, em vigor à data do pedido de reversão da Recorrente, que se formou um acto tácito de indeferimento sobre esta sua pretensão, 90 dias após a apresentação de tal pedido sem resposta “expressa” da Administração, ou seja, em 25 de Junho de 1996, como não houve qualquer reacção contra o mesmo o acto tácito consolidou-se na ordem jurídica.
Mas não é assim.
Como resulta do art.28º nº1 da LPTA (aprovada pelo Decreto-Lei n.º 267/85, de 16 de Julho e em vigor a essa data), a ter-se formado acto tácito a Recorrente podia ter “recorrido” do acto de indeferimento tácito no prazo máximo de um ano, ou seja, até 25 de Junho de 1997, mas tal não impede que a entidade tenha sempre o dever e a possibilidade de proferir o acto expresso já que o acto tácito é um mera ficção jurídica para efeitos de interposição de recurso contencioso.
A este propósito extrai-se do Ac. deste TCAN 0001/2006 de 19/2/06:
“Conforme está, desde há muito, adquirido na jurisprudência e na doutrina, a presunção de indeferimento decorrente do silêncio da administração, sempre que esta tem o dever de decidir, traduz uma mera ficção legal protectora do administrado, com efeitos puramente adjectivos, ou seja, destinada apenas a possibilitar-lhe o acesso ao tribunal para defesa dos seus direitos ou legítimos interesses. Assim, sempre que durante a pendência de impugnação de indeferimento tácito, for proferido acto expresso sobre a mesma pretensão, essa impugnação queda sem objecto [extinguindo-se a instância devido à impossibilidade superveniente da lide], e sempre que for impugnado alegado indeferimento tácito já na pendência de anterior decisão expressa sobre a mesma pretensão, a impugnação carecerá, originariamente, de objecto [ver, a respeito, artigos 9º, 108º e 109º, do CPA; AC STA de 12.06.1996, Rº35.450; AC STA de 09.11.2000, Rº46346; AC STA de 09.05.2001, Rº40487; AC STA de 28.02.2002, Rº36279; AC STA/Pleno de 08.05.2003, Rº46925; AC STA de 03.02.2004, Rº1438/03; AC STA de 12.01.2006, Rº0347/04; AC STA de 25.09.2008, Rº0782/07; por todos, Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, 10ª edição, página 474].
Sublinhe-se que isto é assim mesmo nos casos em que o autor do acto expresso o não tenha notificado oportuna e completamente ao interessado, porque esta falta de notificação, ou esta notificação deficiente, só contenderá com a eficácia do acto na esfera jurídica deste último, não tendo o condão de o arredar da ordem jurídica. Na verdade, a notificação não se insere na fase constitutiva, mas antes na fase integrativa da eficácia do acto, não constituindo, portanto, pressuposto da sua existência ou validade, mas antes mero requisito da sua eficácia [ver, a respeito, e entre muitos outros, AC STA de 01.07.2004, Rº058/03]. Um dos efeitos que terá, pois, a falta de notificação do acto a ela sujeito é a do protelamento do início de contagem do prazo legal para pedir a sua anulação [efeito dilatório]. E um dos efeitos que terá a deficiente notificação é o de facultar ao interessado a formulação de pedido à administração, e, porventura, subsequentemente ao tribunal, visando a certificação integral dos elementos indispensáveis da mesma e que se encontrem em falta [efeito impetrativo] [artigos 66º e 68º do CPA – direito á informação procedimental].
Resulta, assim, para o nosso caso, que é indiferente a plenitude ou não com que foi efectuada ao recorrente a notificação da decisão expressa proferida sobre os seus requerimentos de 12.02.2001 e de 04.07.2001, bem como é indiferente a maior ou menor clareza dessa notificação, dado que isso não tem o condão de afectar a existência ou validade dos actos administrativos que a justificaram. Tais faltas apenas terão o efeito dilatório e o efeito impetrativo que acabamos de referenciar. E sendo assim, afigura-se carecer de qualquer sentido útil, ao menos na economia das conclusões do recorrente, retirar da falta ou da defeituosa notificação que lhe foi feita das duas decisões expressas, qualquer violação dos princípios da cooperação e da boa-fé [artigos 7º nº1 alínea a) e 6º-A do CPA].
Importa notar, ainda, que a possibilidade de substituir o objecto do recurso contencioso, que era conferida [então] pelo artigo 51º nº1 da LPTA, circunscreve-se aos casos em que seja proferido acto expresso na pendência de recurso de indeferimento tácito, o que, aliás, se justifica de pleno, pois apenas nesse caso o recorrente contencioso, que tinha impugnado o acto tácito de indeferimento [e bem], é surpreendido pela quebra do silêncio por parte da administração. Nos casos de prévia prolação de acto expresso, ou o recorrente do acto tácito ainda não tinha sido dele notificado, e estará, à partida, sempre a tempo de o impugnar, ou dele já tinha sido notificado, e, pura e simplesmente, errou na escolha do objecto da sua impugnação.
Torna-se legítimo concluir, em face da doutrina exposta, assim o cremos, que o recorrente contencioso, ao impugnar [em 28.06.2002], o acto tácito de indeferimento do seu requerimento de 04.07.2001, fê-lo, muito provavelmente, ignorando a existência do respectivo acto expresso datado de 16.11.2001, pois que nada nos permite dizer que este acto expresso já lhe tinha sido notificado [note-se que a notificação feita através do ofício de 23.11.2003 (ponto 13 do provado) não diz respeito a esse acto], mas esta constatação não chega, na verdade, para justificar e permitir a por ele pretendida substituição de objecto do recurso que, como vimos, não encontra arrimo na letra da lei [artigo 51º nº1 da LPTA].”
Mas, é muito duvidoso que se tenha formado tal acto tácito.
Senão vejamos.
É certo que nos termos dos artigos 108º e 109º do CPA decorridos 90 dias de silêncio da Administração face à pretensão de um interessado, se ficciona ou presume a existência de uma decisão relativa a essa pretensão, iniciando-se então um novo prazo, agora de caducidade do direito de impugnação judicial de tal decisão ficcionada ou presumida.
Em 25.03.1996, as aqui recorrentes solicitaram a reversão nos seguintes termos:
“O fim da expropriação foi como se disse e se lê no D.R. acima mencionado, a necessidade de ampliação da unidade industrial da expropriante, sita na Rua Dr. António Santos n.º 298, S. Gemil Águas Santas – Maia.
Sucede que, os bens expropriados não foram aplicados ao fim que determinou a expropriação. Com efeito, a expropriante não só não procedeu à ampliação da sua unidade industrial acima referida (doc. 5 e 6 que se dão por integrados), como a desmantelou e transferiu para a Freiteira Seixedelo 4415 Carvalhos. (...)
Verifica-se, assim, que não só os bens expropriados não foram aplicados ao fim que determinou a expropriação, o que é grave e só por si já fundamenta o presente pedido de reversão (...)” (cfr. arts. 7º, 8º, 9º e 13º do requerimento de reversão de 25 de Março de 1996, junto ao processo administrativo a fls. 263; sublinhados nossos).
A aqui recorrida pronuncia-se em 28/1/97 sobre a qual foi emitida contra-resposta em 27/10/97 em que se termina protestando juntar documentos e o direito de posteriormente requerer inspecção ao local.
Em 5/6/01 é emitida a Informação 81/GJC/97 no sentido de que ainda em sede de instrução:
“…somos a sugerir, para obviar a algum daí derivado impasse, mas ainda em sede de instrução, o seguinte:
A) Que, ao abrigo do disposto nos n°s 1 e 2 do art 88°. do CPA, sejam notificadas as partes interessadas, para no prazo de 30 (trinta) dias, virem apresentar, em complemento ou reforço da prova dos factos por si alegados, quaisquer documentos, certidões ou elementos quer solicitados pelo Gabinete do Ministro da Economia, quer por elas considerados convenientes e ou esclarecedores, bem como requererem o que tiverem por pertinente nesta fase da instrução;
B) Que, como os requerentes e a requerida estão representados pelo Advogado respectivo, aqueles pelo Sr. Dr. Francisco Manuel Ferreira e esta pelo Sr. Dr. Carlos Meio Costa, sejam os mesmos notificados por oficio, registado com A/R, para o escritório respectivo, notificando-os, em nome do(s) seu(s) constituinte(s), para, no prazo de 30 (trinta) dias, darem cumprimento ao conteúdo expresso na A) anterior.
12. Em caso da superior concordância com o sugerido nas alíneas A) e B) do O anexam-se duas minutas de ofício a enviar…”
Em 8/6/01 foi proferido o seguinte despacho: “ Concordo”.
Em 11/6/01 foram feitas as devidas notificações às partes interessadas inclusive a M….
Em 6/7/01 a aqui recorrente vem requerer a prorrogação de prazo para apresentação da documentação solicitada.
Em 19/7/01 a M… deduz requerimento pedindo que: “Mais esclarece ter optado por anexar os textos integrais ali colhidos face às úteis referências que constam de cada um dos Acórdãos juntos acerca das fontes Doutrinais e Jurisprudenciais que informaram as respectivas decisões
Dá aqui como integralmente reproduzido tudo quanto consta da Resposta por si apresentada em 28/01/97
Em suma:
Está a Requerida imbuída da profunda convicção de que estes Autos contêm já matéria suficiente para que V.Exª liminarmente decida, por economia processual e pelo mero recurso à legislação aplicável, sem necessidade de apreciar qualquer outra prova documental ou testemunhal, já requerida ou a requerer, pelo indeferimento da peticionacia Autorização de Reversão dos bens expropriados aos Requerentes…
Junta: 10 Documentos, e duplicados legais.”
Entretanto ocorreram as diligências referidas em 7,8,9,10 e 11 da matéria de facto e nomeadamente em 19/7/01 é emitida a Informação 99/GJ/01 donde se extrai:
““8. Assim, dada a dificuldade de reunir toda a documentação necessária, incluindo os elementos a apresentar no seguimento da notificação contida no ofício n° 002641, datado de 01.06.11, do Gabinete do Senhor Ministro da Economia enviado ao Sr. Dr. Francisco Manuel Ferreira, e atento o interesse dos requerentes da reversão em instruir convenientemente o pedido de reversão, entende-se ser de conceder a solicitada prorrogação do prazo de 30 (trinta) dias, por igual período, ficando a eficácia da prorrogação dependente da junção ao processo do substabelecimento referido pela Sra Advogada.” que mereceu o despacho de concordância de 20/7/01.
Entretanto foram juntos documentos e feitos requerimentos que culminaram no pedido renovado em 4/8/03 face a todos os elementos juntos de prolacção do despacho de reversão, reiterado em 5/1/04.
Não podemos entretanto também esquecer do falecimento de alguns requerentes no decurso do processo que culminou na habilitação da aqui recorrente em 10/7/02.
Ora, de todo o procedimento constante do p.a. e em parte transcrito na matéria de facto resulta que tanto a recorrente como a M… se não tinham deviam ter presente, por disso terem sido informadas que decorria uma instrução e não tinha sido proferida qualquer decisão.
Tanto assim que a recorrente deduziu pedido de intimação e depois acção administrativa especial de pedido de condenação á prática do acto devido, o acto de reversão, na sequência da qual foi proferido o acto recorrido.
Não nos parece, pois, que a M… devesse ter presumido ou pudesse com fundamento credível ter criado uma expectativa juridicamente tutelada de que os prédios lhe pertenciam por atitudes que violem a boa-fé ou o princípio da confiança por parte da aqui recorrente ou do Ministro da Economia e Inovação.
LITIGÂNCIA DE MÁ-FÉ
Alega a recorrida que a recorrente litiga de má fé, nos termos do disposto no art. 456º, n.º 2, alíneas b). e c). do CPC, aplicável ex vi do art. 1º do CPTA
De acordo com o disposto no art.º 456 do CPC:
"1. Tendo litigado de má fé a parte será condenada em multa e numa indemnização à parte contrária, se esta a pedir.
2. Diz-se litigante de má fé quem, com dolo ou negligência grave:
a) Tiver deduzido pretensão ou oposição cuja falta de fundamento não devia ignorar;
b) Tiver alterado a verdade dos factos ou omitido factos relevantes para a decisão da causa;
c) Tiver praticado omissão grave do dever de cooperação;
d) Tiver feito do processo ou dos meios processuais um uso manifestamente reprovável, com o fim de conseguir um objectivo ilegal, impedir a descoberta da verdade, entorpecer a acção da justiça ou protelar, sem fundamento sério, o trânsito em julgado da decisão."
Assim para que a conduta da parte, se possa integrar no conceito de litigância de má fé, deve ser viciada por dolo ou negligência grave e não abrange, assim, situações de erro grosseiro ou lide ousada ou temerária em que alguém possa ter caído por mera inadvertência.
A propósito escreveu J. Alberto dos Reis que "... não basta, pois, o erro grosseiro ou culpa grave; é necessário que as circunstâncias induzam o tribunal a concluir que o litigante deduziu pretensão ou oposição conscientemente infundada (...) simples proposição da acção ou contestação, embora sem fundamento, não constitui dolo, porque a iniciativa da lei, a dificuldade de apurar os factos e de os interpretar, podem levar as consciências mais honestas a afirmarem um direito que não possuem ou a impugnar uma obrigação que devessem cumprir; é preciso que o autor faça um pedido a que conscientemente sabe não ter direito; e que o réu contradiga uma obrigação que conscientemente sabe que deve cumprir …" (in: “Código de Processo Civil Anotado”, vol. II, pág. 263).
Neste sentido veja-se o Ac. do STA de 18/10/2000 Proc. n.º 046505 - in: «www.dgsi.pt/jsta») onde se refere “… multa por litigância de má fé destina-se a sancionar aqueles casos em que as partes, tendo agido com dolo ou negligência grosseira, tenham incorrido nalguma das interacções tipificadas na alínea a) a d) do n.º 2 do art. 456.º do CPC …”
E em caso de dúvida entre uma lide dolosa ou temerária, por os elementos não serem suficientemente elucidativos para que possa concluir-se com segurança a existência de dolo, a condenação por litigância de má fé não deve decretar-se face ao manifesto gravame jurídico-social que se lhe associa e que impõe que não haja dúvidas ao qualificar-se a conduta da parte como dolosa ou gravemente negligente.
É certo que a improcedência duma acção/recurso, por si só, não é condição suficiente para que se dê por verificada a má fé, pois, se tal acontecesse então qualquer parte vencida numa produção de prova e na acção ou no recurso haveria de ser automaticamente julgada como litigante de má fé, uma vez que, em rigor, acabara por deduzir pretensão não fundamentada.
A este propósito extrai-se de J. Alberto dos Reis (in: ob. cit., pág. 261) que a “… ordem jurídica põe a tutela jurisdicional à disposição dos titulares de direitos; que no caso concreto o litigante tenha ou não razão, é indiferente; num e noutro caso goza dos mesmos poderes processuais. Mas ao princípio da licitude do exercício dos meios processuais a mesma ordem jurídica impõe uma limitação: que o exercício seja sincero, que a parte esteja convencida da justiça da sua pretensão.
Quando falta este requisito, o acto passa a ter o carácter de ilícito. Estamos então perante um ilícito processual, a que corresponde ou uma sanção meramente civil (responsabilidade pelas perdas e danos causados à parte contrária) ou uma sanção civil e uma sanção penal (multa).
Por outras palavras, uma coisa é o direito abstracto de acção ou de defesa, outra o direito concreto de exercer actividade processual. O primeiro não tem limites; é um direito inerente à pessoa humana. O segundo sofre limitações impostas pela ordem jurídica; e uma das limitações traduz-se nesta exigência de ordem moral; é necessário que o litigante esteja de boa fé ou suponha ter razão. Portanto, revelada a má fé, torna-se patente que ele exerceu actividade ilícita …”.
No caso "sub judice" atendendo à conduta da recorrente (tendo esta até obtido provimento no recurso jurisdicional) não vislumbrámos actuação processual que se deva ou tenha de qualificar como manifestamente dolosa susceptível de integrar o conceito de litigância de má fé.
*
Em face de todo o exposto acordam os juízes deste TCAN em;
a) Conceder provimento ao recurso revogando o acórdão recorrido;
b) Negar provimento à acção administrativa especial interposta pela M….
c) Indeferir o pedido de condenação em litigância de má-fé.
Custas pela M... em ambas as instâncias fixando-se a taxa de justiça em 1ª instância em 6 Ucs com redução a metade.
R. e N.
Porto, 25/02/2010
Ass. Ana Paula Soares Leite Martins Portela
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Antero Pires Salvador |
