| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
RELATÓRIO
“P. … – Indústrias de Construção S.A”, NIPC 502841591, com sede na Figueira da Foz, e PN. … – Norte, Cerâmicas S.A., NIPC 500601836, com sede em …, instauraram processo cautelar pedindo o” decretamento de suspensão de eficácia de acto administrativo praticado por Agência Portuguesa do Ambiente”.
Por sentença do TAF de Coimbra foi recusada a aplicação de qualquer providência cautelar.
Desta decisão vem interposto o presente recurso.
Na alegação foram formuladas as seguintes conclusões:
1. Da não aceitação do requerimento inicial aperfeiçoado.
2. Ao não admitir, o Juiz a quo, o requerimento inicial aperfeiçoado, viola o disposto na lei no artº 116 do CPTA e o princípio da estabilidade processual (artº 268 do Cód. de Processo Civil), pelo que deve a sentença ser declarada nula.
3. Da não indicação no requerimento aperfeiçoado da forma de processo, dos sujeitos processuais a demandar e do concreto pedido a formular na acção principal.
4. Indicam as Recorrentes no artº 68 do requerimento inicial aperfeiçoado qual a forma do processo que pretendem intentar.
5. No preambulo do requerimento inicial aperfeiçoado são indicados os sujeitos processuais que se pretendem demandar e é especificado no artº 60 a 63 do r.i. aperfeiçoado, a inexistência de contra-interessados.
6. Nos artigos 53 a 57 e o artº 67 é indicado qual o pedido da acção principal a instaurar.
7. Ao não considerar como escritos os elementos relevantes para o prosseguimento da providência é a presente sentença nula.
8. A existência de erro grosseiro na apreciação dos elementos da providência cautelar equivale a falta da fundamentação da sentença, logo, sendo a sentença omissa quanto à fundamentação está viciada de nulidade (artº 668, nº 1, al. b) do Cod. Proc. Civil e artº 1 do CPTA).
9. Estamos perante um acto administrativo.
10. O acto cuja anulação se requer foi praticado por um representante da entidade administrativa, com poder decisório, vinculando as Recorrentes e todos os terceiros envolvidos no processo de emissão de licenças de emissão, produzindo efeitos na esfera jurídica das recorrentes.
Nestes termos e nos mais de direito, deve o presente recurso ser dado como procedente e revogada a presente sentença.
Não houve contra-alegação.
O PGA, notificado nos termos e para os efeitos do artº 146º nº 1 do CPTA, emitiu parecer sustentando, em síntese, que o acto visado pelo pedido de suspensão de eficácia nem sequer é um acto administrativo, o que deve conduzir à absolvição da instância da requerida-cfr. fls. 484 e seg..
Dispensados os vistos, atenta a natureza urgente do processo, cumpre apreciar e decidir.
FUNDAMENTOS
DE FACTO
Na sentença foi fixada a seguinte factualidade:1 As Requerentes têm como parte integrante do seu objecto social o fabrico de materiais de barro para construção, nomeadamente tijolo (doc. n° 2 e doc. n° 3 do RI).2 Paro o desenvolvimento das respectivas actividades possuem: a P. …, duas unidades produtivas e a PN. … uma unidade produtiva, todas objecto de licença ambiental (doc. n°4, doc. n°5 e doc. n° 6 do RI);3 Sendo as Requerentes possuidoras dos respectivos títulos de emissão de gases com efeito de estufa (doc. n° 7, doc. n° 8 e doc. n° 9 do RI).4 No seguimento da Directiva 2003/87/CE e do D.L. 233/2004 as empresas possuidoras de títulos de emissão de gases de efeito estufa apresentam perante a Agência Portuguesa do Ambiente um Formulário de recolha de dados contendo informação sobre matérias-primas e combustíveis de modo a apurar a quantidade de energia consumida em cada instalação, para a atribuição de licenças de emissão de CO2 (dióxido de carbono) após 2012 (doc. n° 10).5 As Requerentes utilizam como combustível nas suas instalações, entre outros, o coque de petróleo e o pó de cortiça (bio-massa) (doc. n° 4. 5 e 6 do RI).6 Na sequência da troca de emails entre colaboradores das Requerentes cujas impressões integram o doc. nº 1 do RI, que aqui se dá como reproduzido, uma funcionária da APA de nome A. … enviou para a colaboradora de uma das requerentes, M. …, com conhecimento aos demais colaboradores intervenientes na sequência de emails, no dia 30/6/2011, a seguinte mensagem:
“Cara Engª M. …:
Os PCI a utilizar neste processo de recolha de dados devem ser os mesmos utilizados para verificação de emissões no decorrer do presente período do comércio europeu de licenças de emissão isto é, 2008-2012. Neste sentido, o PCI do pó de cortiça deve ser de 12.55 Gj/ton.
Continuando este Serviço ao V. dispor, apresentamos os melhores cumprimentos. Atentamente, A. …
Núcleo CELE
Poluição Atmosférica e Alterações Climáticas”7 No dia 18/7/2011 as Requeridas fizeram entrar a o RI destes autos, que consta a fls. 5 e segs. dos mesmos e cujo teor aqui se dá como reproduzido.8 Por despacho de 18/7/2011, o Juiz de Turno admitiu o requerimento inicial e mandou citar a entidade Requerida.
DE DIREITO
Sendo esta a factualidade a ter em conta, há que decidir se a decisão recorrida enferma dos vícios assacados na alegação de recurso, sendo certo que, por um lado, o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos artºs 660º, nº 2, 664º, 684º, nºs 3 e 4 e 685º-A, nº 1 todos do CPC ex vi artºs 1º e 140º do CPTA, mas, por outro, temos que, nos termos do artº 149º do CPTA, o tribunal ad quem, em sede de recurso de apelação, não se limita a cassar a decisão judicial recorrida, porquanto ainda que a declare nula, decide “o objecto da causa, conhecendo de facto e de direito” desde que se mostrem reunidos no caso os necessários pressupostos e condições legalmente exigidas.X Estando em causa uma providência cautelar, há que deixar aqui algumas notas sobre esta figura jurídica.
Na verdade, as providências destinam-se a obter uma regulação provisória dos interesses envolvidos num determinado litígio, podendo traduzir-se, consoante o seu conteúdo, em antecipar, a título provisório, a constituição de uma situação jurídica nova cuja obtenção se visa alcançar, a título definitivo, no processo principal (providências antecipatórias), ou a manutenção, a título provisório, de uma situação jurídica já existente, até que a situação seja definida, a título definitivo, no processo principal (providências conservatórias).
Essa regulação provisória deve traduzir-se, nos termos do artº 112º, nº 1, na adopção das providências cautelares que se mostrem “adequadas a assegurar a utilidade da sentença” a proferir no processo principal, evitando o chamado periculum in mora, isto é, o risco de que essa sentença, quando for proferida, já não dê resposta adequada às situações envolvidas no litígio, “seja porque a evolução das circunstâncias durante a pendência do processo tornou a decisão totalmente inútil, seja, pelo menos, porque essa evolução conduziu à produção de danos dificilmente reparáveis” (Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo dos Tribunais Administrativos, 2005 - pág. 553).
Por outro lado, o artº 113º, nº 1, estabelece a dependência das providências cautelares relativamente à causa principal, ao dispor que “o processo cautelar depende da causa que tem por objecto a decisão sobre o mérito, podendo ser intentado como preliminar ou como incidente do processo respectivo”.
Destas disposições resulta que as decisões tomadas em sede cautelar se revestem das características de “provisoriedade” (a regulação estabelecida destina-se a vigorar apenas até que a decisão da acção principal venha definir definitivamente a matéria controvertida), “sumariedade” (o tribunal não procede a juízos definitivos, apenas possíveis na acção principal, mas a uma sumaria cognitio, isto é, a apreciações e juízos perfunctórios e sumários sobre os factos), e “instrumentalidade” (a decisão cautelar existe em função do processo principal, destinando-se a assegurar a utilidade da decisão que neste vier a ser proferida).
Delimitado, em termos muito sumários, o sentido e alcance dos procedimentos cautelares e visto o que ressalta do previsto nos artºs 112°, nº 1, e 113º, nº 1, do CPTA, importa agora decidir se a situação material dos autos se conforma ou subsume a essa previsão normativa.
Dir-se-á, desde já, que não.
É que da análise dos autos e da decisão objecto de recurso extrai-se que o pedido de providência cautelar em apreço consiste na suspensão de eficácia do acto consubstanciado na comunicação indicada e transcrita supra sob artº 6 da matéria de facto, isto é, o acto “administrativo” a suspender foi identificado como sendo a comunicação via e-mail, de 30/6/2011, e surge na sequência da troca de e-mails entre colaboradores das requerentes e uma funcionária da APA, que enviou para a colaboradora de uma das requerentes, com conhecimento aos demais colaboradores intervenientes, a mensagem acima contida em 6).
Ora, como bem observa o PGA, a primeira questão a dirimir é se estamos perante um acto administrativo.
Dispõe o artº 51º nº 1 do CPTA que «Ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos.»
Este é hoje o conceito-regra de acto administrativo para efeitos processuais ou impugnatórios.
Mas analisemos mais detalhadamente o supra transcrito preceito legal.
Antes de mais, pressuposto da impugnabilidade face ao mesmo é que se esteja perante um acto administrativo.
O conceito de acto administrativo encontra-se definido no artº 120º do CPA, que dispõe que «Para os efeitos da presente lei, consideram-se actos administrativos as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visam produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta».
Porém, esta definição reconduz-se, no essencial, aos elementos tradicionalmente apontados pela doutrina e pela jurisprudência como caracterizadores do acto administrativo, não só do ponto de vista procedimental ou material, mas também contencioso.
Com efeito, o conceito de acto administrativo tradicionalmente acolhido para efeitos contenciosos, considera-o como uma decisão autoritária e unilateral de um órgão da Administração, ao abrigo de normas de direito público, que visa produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta, e, portanto, não diverge substancialmente da definição contida no artº 120º do CPA -Cfr. Marcelo Caetano, Manual de Direito Administrativo, I, pág. 428, Freitas do Amaral, Direito Administrativo, Vol. III, pág. 66; Rogério Soares, Direito Administrativo, Coimbra, 1978, pg. 76; e Mário Esteves de Oliveira e outros, Código do Procedimento Administrativo, Comentado, 2ª edição, pág. 550 e o ac. Pleno da 1ª Secção do STA de 18/04/02, rec.44067.
Contudo, ao definir o acto administrativo apenas para os efeitos do CPA, o legislador parece ter aberto a possibilidade de ser adoptada outra definição para efeitos contenciosos-neste sentido se pronunciaram Mário Esteves de Oliveira e outros, ob. cit., o que, de facto, veio a acontecer com o já citado artº 51º, nº 1 do CPTA.
Voltando ao artº 120º do CPA, verificamos que o conceito material de acto administrativo, se circunscreve aos actos de conteúdo decisório-cfr. Prof. Mário Aroso de Almeida, Considerações em Torno do Acto Administrativo Impugnável, in Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Marcello Caetano, Vol. II, p. 266 e segs.. Também no sentido de que o conceito de eficácia externa não é atributo do acto administrativo, vide o Prof. Vieira de Andrade, Sumários de Direito Administrativo, Ano Lectivo 2005-2006, 2º Ano, Coimbra, pág. 63, e in A Justiça Administrativa, 4ª ed., pág. 196, o Prof. Marcelo Rebelo de Sousa, Regime do Acto Administrativo, pág. 38, Pedro Gonçalves, “A justiciabilidade dos litígios entre órgãos da mesma pessoa colectiva pública”, in CJA, nº 35, pág. 16.
Ficam assim de fora desse conceito, a generalidade dos actos preparatórios do procedimento administrativo, também chamados actos de trâmite ou instrumentais (propostas, pareceres não vinculativos, informações, etc).
O conceito de acto administrativo para efeitos processuais foi sendo elaborado pela doutrina e pela jurisprudência, a partir do artº 25º da LPTA.
Inicialmente considerava-se como tal o acto administrativo definitivo e executório, exigindo-se para o efeito uma tripla definitividade (material, horizontal e vertical)-cfr., a este propósito, o Prof. Freitas do Amaral, Direito Administrativo, 1989, vol. III, pág. 238.
Com a revisão constitucional de 1989, o citado preceito legal passou a ser interpretado à luz do nº 4 do artº 268º da CRP, o que implicou que a discussão sobre a impugnabilidade dos actos administrativos se deslocasse da definitividade para a lesividade do acto administrativo, uma vez que aquele preceito constitucional garantia agora a impugnação contenciosa de actos administrativos efectivamente lesivos de direitos e interesses legalmente protegidos dos administrados (lesividade actual)-vide o citado ac. do Pleno de 18/04/2002, rec. 44067 e ac. STA de 14/01/2004, rec. 1575/03.
A partir da entrada em vigor do CPTA, o conceito de acto administrativo para efeitos contenciosos foi consagrado, como vimos, expressamente, no artº 51º, nº 1 do CPTA, verificando-se que, não só a definitividade, mas também a lesividade do acto deixou de constituir atributo da sua impugnabilidade, como, de resto, se fez constar da Proposta de Lei 92/VIII, que contém a Exposição de Motivos do CPTA, onde se refere que «…procurou definir-se o acto administrativo impugnável tendo presente que ele pode não ser lesivo de direitos ou interesses individuais, mas sem deixar, de harmonia com o texto constitucional, de sublinhar o especial relevo que a impugnação de actos administrativos assume nesse caso. Por outro lado, deixa de se prever a definitividade como um requisito geral da impugnabilidade, não se exigindo que o acto tenha sido praticado no termo de uma sequência procedimental, ou no exercício de uma competência exclusiva para poder ser impugnado»-cfr. o seu ponto 2, nº 10.
E, na verdade, como decorre do já falado artº 51º, nº 1, do CPTA e é entendimento da doutrina dominante, hoje, a impugnabilidade do acto administrativo, depende apenas da sua externalidade, ou seja, da susceptibilidade de produzir efeitos jurídicos que se projectem para fora do procedimento onde o acto se insere-cfr., o Prof. Mário Aroso de Almeida, O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª ed., pág.135/136, de novo Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilhe, CPTA comentado, 2ª ed., notas 1, 2 e 3 ao artº 51º do CPTA, pág. 306 a 313 e Prof. Vieira de Andrade, A nova Justiça Administrativa, desse modo, podendo afectar a ordem jurídica exterior, em especial no âmbito das relações entre a administração e os particulares (lesividade potencial).
Com efeito, como salienta o Prof. Mário Aroso «a referência que, no artº 51º, nº 1, é feita à eficácia externa tem apenas que ver com a natureza (interna ou externa) dos efeitos que o acto se destina a produzir e não com a questão de saber se, no momento em que é impugnado, o acto está efectivamente a produzir os efeitos a que se dirige. Sobre esse outro aspecto, diferente do primeiro rege o artº 54º, que, aliás, admite a impugnação de actos que ainda não tenham começado a produzir efeitos jurídicos».
Ora, se o que releva hoje, para efeitos impugnatórios, é apenas a eficácia externa do acto, nos termos atrás referidos, torna-se irrelevante, para aferir da impugnabilidade do acto, que ele seja definitivo ou não, lesivo ou não, bem como a sua localização no procedimento (início, meio ou termo).
Assim, qualquer decisão administrativa pode ser hoje impugnável, questão é que o seu conteúdo projecte efeitos jurídicos para o exterior, isto é, que tenha eficácia externa.
A impugnabilidade do acto, embora indissociável da questão da legitimidade para o impugnar, não se confunde com ela, situando-se num plano anterior, de cariz objectivo e não subjectivo, sendo, por isso, no âmbito da legitimidade que hoje se deve hoje colocar a questão da lesividade do acto, que, como referimos, já não constitui atributo da sua impugnabilidade-cfr., a este respeito, Mário Aroso, O Novo Regime do Processo …, pág. 135, e o mesmo autor e Fernando Cadilhe, CPTA, anotado, pág. 311 e ainda Prof.. Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, 3ª ed., Coimbra 2000, pág. 242/3 .
O que, de resto, está de acordo com o princípio da tutela judicial efectiva, consagrado no artº 2º do CPTA e no artº 268º, nº 4, da CRP.
Ora, aplicando estes considerandos doutrinais e jurisprudenciais ao acto aqui impugnado, temos que o mesmo não reveste a natureza de decisão, não é, por si só, produtor de efeitos externos, e por isso, não é contenciosamente impugnável. A decisão é um elemento essencial sem a qual não pode falar-se em acto administrativo. Para poder ser considerado como tal o acto administrativo tem que conter uma resolução que defina inovatoriamente uma situação individual e concreta-ac. do STA de 10/04/2008, rec. 0544/06.
Sucede que o acto em questão não passa de uma informação enviada à requerente, via e-mail, não revestindo minimamente as características de um acto administrativo. Trata-se apenas de um esclarecimento prestado por uma funcionária da APA, pelo que não pode proceder o pedido de suspensão de eficácia de acto administrativo fundado nessa informação. O e-mail que as requerentes juntaram, referente aos valores de PCI (poder calorífico inferior), contém apenas um esclarecimento de uma técnica daquela agência, no âmbito do estabelecimento pela APA de um sistema de informações destinado aos operadores, com vista a dissipar as dúvidas acerca do preenchimento do novo formulário nos moldes determinados pela Decisão da Comissão de 27 de Abril de 2011. Dito de outro modo, tratou-se apenas de transmitir o entendimento do serviço sobre o valor do PCI para o pó de cortiça, e não da tomada de uma qualquer decisão.
Falta-lhe o carácter de decisão de um órgão da Administração que ao abrigo de normas de direito público vise produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta (art°120° do CPA), razão pela qual, repete-se, não é um acto administrativo impugnável -artºs 51º a 54° do CPTA.
E, se não é impugnável o acto, é manifesta improcedência da pretensão cautelar, com todas as legais consequências, impondo-se, sem necessidade de outros considerandos, a improcedência da pretensão cautelar em apreço. Tal equivale a dizer que a análise e apreciação das demais questões que se mostram suscitadas nos autos se revelam prejudicadas/precludidas quanto ao seu conhecimento.
Concluindo e sintetizando dir-se-á que os requisitos para que seja decretada a suspensão de eficácia de um acto administrativo são os enumerados no artº 120º, nº1, do CPTA.
De forma breve podemos dizer que são: 1º - a aparência do bom direito (o fumus boni iuris); 2º que haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal (periculum in mora), e; 3º - que da ponderação dos interesses públicos e privados em presença decorra que os danos resultantes da concessão da providência não se mostram superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, ou que, sendo superiores, possam ser evitados ou atenuados pela adopção de outras providências (proporcionalidade e adequação da providência).
As condições de procedência das providências cautelares definidas no artº 120º, 1, als. b) e c) e nº 2, do CPTA, são de verificação cumulativa, pelo que basta a não verificação de qualquer delas para que a providência seja julgada improcedente.
Nestes termos, desatendem-se as conclusões da alegação, mantendo-se a decisão recorrida.
DECISÃO
Em face do exposto, acorda-se em negar provimento ao recurso.
Custas pelas recorrentes.
Notifique e D.N..
Porto, 20/01/2012
Ass. Fernanda Brandão
Ass. João Beato Oliveira Sousa
Ass. Antero Pires Salvador |
