Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	01582/06.9BEBRG

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	12/15/2017

Tribunal:	TAF de Braga

Relator:	Luís Migueis Garcia

Descritores:	URBANISMO. ADITAMENTO. DEFERIMENTO TÁCITO

Sumário:	I) – «I - O pedido de legalização de obra realizada sem licença não é enquadrável na previsão do regime estabelecido nos artigos 62, número 1, do Decreto-Lei nº 445/91, de 20 de Novembro, e 108 do Código do Procedimento Administrativo. II - O silêncio da câmara municipal, sobre tal pedido, vale como indeferimento tácito.» (Ac. do STA, Pleno, de 20-05-2007, proc. nº 0761/04).* * Sumário elaborado pelo relator


Recorrente:	DMBN
Recorrido 1:	Município de Viana do Castelo
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial para Impugnação de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:	Negar provimento ao recurso


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Emitiu parecer no sentido de não provimento do recurso

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte, Secção do Contencioso Administrativo:

DMBN (Travessa ….. Lugar ….., Areosa, Viana do Castelo), interpõe recurso jurisdicional de decisão do TAF de Braga, que julgou totalmente improcedente acção administrativa especial intentada contra o Município de Viana do Castelo (Passeio das Mordomas da Romaria, Viana do Castelo).

O recurso termina com as seguintes conclusões:
A. Entende o recorrente que o Tribunal a quo não julgou bem os elementos de prova carreados para o processo.
B. A sentença recorrida padece de vício de omissão de pronúncia relativamente às consequências que advêm ao ato administrativo recorrido e sua fundamentação decorrentes do trânsito em julgado da sentença que anulou o acto administrativo contido no ofício 1224 de 01.10.2001, por falta de audiência do interessado.
C. Muito embora a douta sentença recorrida faça referência a tal facto, não se pronuncia, nem analisa os efeitos que tal anulação produz sobre os fundamentos e factos invocados no ato administrativo recorrido e sobre os restantes actos administrativos emanados pela Câmara Municipal de Viana do Castelo, relativamente ao licenciamento em mérito.
D. A invalidade daquele acto administrativo (ofício 1224 de 01.10.2001) afecta necessariamente e invalida todo o processado antecedente e subsequente, em concreto, o ato administrativo posterior e emanado em consequência daquele, o Despacho do Vereador da Área Funcional do Planeamento e Gestão Urbanística de 20.07.2006 para apresentação de novo projecto e pedido de licenciamento de obras executadas sem licença sob pena de ser ordenada a demolição e reposição do situação anterior.
E. Mais, inquina igualmente os fundamentos do ato recorrido e, designadamente, da informação da Divisão Juridíca ao não considerar a anulação já declarada dos ato contido no ofício 1224 do 01.10.2001 por falta de audiência do interessado.
F. Não podia a recorrida, em face da decisão proferida pelo tribunal Administrativo do Circulo do Porto (TAC) nos autos de Proc. n° 1112/01 -5° Juiz, que anulou por falta de audiência do interessado o acto administrativo contido no ofício n° 1224, datado de 1 de Outubro de 2001, Proc. DJ/SPO 183/95, aproveitar os actos e diligências instrutórias já realizadas e apenas notificar o recorrente em 13/06/2006 (através do Oficio n° 000516) para se pronunciar no prazo de 15 dias úteis acerca da intenção da Câmarara Municipal ordenar a demolição das obras efectuadas sem licença municipal e reposição da situação anterior.
G. A invalidade deste ato administrativo afecta necessariamente e invalida todo o processado subsequente, e em concreto, os atos administrativos posteriores e fundamentados e emanados em consequência daquele.
H. Não cuidou, assim, a douta sentença recorrido de analisar os efeitos do trânsito em julgado daquela sentença, fazendo esta mesma decisão caso julgado relativamente aos factos dados como provados relativamente à falta de audiência do interessado até essa mesma data.
I. A douta sentença é assim nula, nos termos do art. 615, nº^. 1 al. d) aplicável por remissão do art. 140º do C.P.T.A.., uma vez que deixou de conhecer urna questão que se mostrava essencial para a boa decisão da causa e foi suscitada pelo recorrente na sua petição, na contestação e até em sede de alegações escritas.
J. Não julgou bem Tribunal recorrido ao considerar que não se verificava vício de falta de audiência do interessado.
K. Diz expressamente o art° 58º, n° 3 do Dec. Lei 445/91 de 20/11, com as alterações introduzidas pelo Dec. Lei 250/94 de 15/10, que a ordem de demolição e ou de reposição a que se referem os números anteriores é antecedida de audição do interessado, que dispõe do prazo de 15 dias a contar da data da sua notificação para se pronunciar sobre o conteúdo da mesma.
L. O ato impugnado - contém sob condição a decisão de demolição - é um ato de eficácia diferida, nos termos do art. 129º, aI b) do C.P.A., porque sujeito a uma condição ou termo suspensivos, pelo que, parece evidente que, estamos perante um ato que, ainda que de forma diferida, ordena urna demolição.
M. E, assim sendo, tem o recorrente imperativamente direito a ser ouvido em sede de audiência prévia, quer nos termos de art. 58, nº. 3 do DL nº. 445/91, quer mesmo nos termos do art. 106 do DL n°. 555/99 (diploma citado por aquela entidade administrativa).
N. Ora, tal questão formal invalida e torna manifestamente ilegal e irreparável o ato administrativo em causa, maxime nos termos do disposto no art° 267, n° 5 da Constituição da República Portuguesa.
O. Também não decidiu bem o Tribunal recorrido a questão do défice instrutório, muito embora tenha dado como provado que o recorrente não foi notificado do ofício n°. 001035, da informação do DEP e do relatório de vistoria, e que não foi realizada qualquer diligência de prova.
P. Dando-se como provado que o decorrente não foi notificado do ofício 1035 de 23-09-05 para que se pudesse dele pronunciar, e bem assim dos documentos citados, em concreto, do informação do DEP e do relatório técnico, não pode o Tribunal recorrido considerar tal vício formal sanado, só porque a notificação seguinte faz referência àquele oficio e o recorrente exerceu o seu direito de pronúncia em sede de audiência prévia.
Q. A recorrida estava legalmente obrigada a dar conhecimento do teor do ofício 1035 de 23109/05, porque influía directamente com os interesses do administrado e recorrente, para que este pudesse agir do forma qu entendesse mais conveniente, designadamenfe, apresentar resposta escrita ao mesmo ou suscitar a sua impugnação contenciosa.
R. Ao não notificar o recorrente destes elementos a recorrida Câmara ocultou ou omitiu informações absolutameme fundamentais e essenciais que estiveram na base da emissão do acto administrativo recorrido, pelo que, a não comunicação ao recorrente destes elementos essenciais tornam o acto administrarivo ilegal por vicio de falta de fundamentação, o que provoca a sua nulidade.
S. E o recorrente só poderia exercer de forma cabal o seu direito de audição se com o mesmo fossem juntos os documentos que o insfrumentam, a informação do DEP e do relatório técnico.
T. Ora, estamos perante um procedimento decisório que culmina com a notificação de que o recorrente se enquadra numa situação de incumprimento, motivo pelo qual, teria o recorrente impreterivelmente direito a ser ouvido em sede de audiência-prévia, exercendo, dessa forma, o seu contraditório, juntando meios de prova e arrolando testemunhas.
U. Quanto aos meios de prova, muito se estranha que o Tribunal recorrido tenha entendido que as provas requeridas pelo recorrente em sede de audiência prévia (inspecção ao local, prova pericial e testemunhal) não se mostravam pertinentes e, portanto, a recorrida teria legitimidade paras as recusar.
V. Estranha-se este entendimento uma vez que, pelo menos a prova pericial acabou por ser ordenada e realizada em sede judicial, e que se revelou de interesse essencial para o MMº Juiz apurar de muita matéria fáctica com interesse para uma boa decisão do presente processo.
W. No caso em mérito, resulta patente que não foi facultado ao recorrente uma real e satisfatória pronúncia sobre o projecto de decisão, não tendo sido realizada nenhuma diligência complementar de prova em sede procedimental, pela que, este déficit de instrução só pode consubstanciar uma ilegalidade grave do acto final, invalidando-o.
X. A desconsideração total por parta da recorrida dos fundamentos invocados na sua defesa e a não realização das diligências probatórias requeridas pelo A. recorrente, conduzem necessariamente à falta de audiência prévia do interessado no procedimento administrativo, o que inquina do ilegalidade a decisão proferida, ou seja, torna ilegal o acto administrativo recorrido.
Y. O acto administrativo recorrido é nulo por violação do disposto art. 100º do CPA, n° 3 do art° 58 do Dec. Lei 445/91 de 20/11, com as alterações introduzidas pelo Dec. Lei 250/94 de 15/10, assim como por violação do disposto no art° 106, n°3 do DL 555/99 de 16/12 com as alterações do Dec. Lei 177/01 de 04/06, uma vez que a preterição das diligências de prova requeridas expressamente pelo interessado, atenta a sua essencialidade num procedimento do tipo sancionatório tal como é o caso, só pode ter como consequência a nulidade do acto administrativo recorrido praticado com a sua preterição.
Z. Esta omissão das diligências de prova requerida pelo recorrente em sede administrativa, impediram a entidade recorrida de avaliar a diferença das obras efetudas pelo recorrente e contempladas no projeto inicial das alterações executadas em obra e constantes do seu aditamento ao projeto, designadamerte, da possibilidade do seu licenciamento.
AA. É entendimento do recorrente que o Tribunal a quo também não julgou corretamente a questão do deferimento tácito do aditamento ao projecto apresentado em 06.09.2000 pelo recorrente, aquando da apresentação do levantamento topográfico.
BB. Se é verdade que o recorrente, como qualquer cidadão pode voluntariamente dar entrada de um pedido de licenciamento ou de aditamento ao licenciamento já aprovado, não é menos verdade que o pode igualmente fazer em sede de resposta escrita a uma notificação do Município para prestação de esclarecimentos, ou até em cumprimento de um requerimento do Municípo.
CC. O facto de o aditamento ter sido requerido em resposta ao ofício do Município para averiguação da conformidade da obra, não invalida a própria natureza do pedido de aditamento formulado pelo recorrente.
DD. Além do recorrente ter junto um novo levantamento topográfico é junto igualmente o termo de responsabilidade do arquitecto corno técnico responsável, em que se refere expressamente tratar-se de um pedido de aditamento ao projecto de arquitectura, facto que não pode ser ignorado pelo Tribunal.
EE. Como resulta da prova documental junta aos autos, o recorrente possuía um alvará de licença de construção com o n° 143/96, emitido pela Câmara Municipal de Viana do Castelo em 22/05/96, pelo prazo de cinco anos.
FF. Este alvará de licença de construção este que se manteve válido até 22/05/2001 e foi emitido pela CMVC para a construção de muros e arranjos exteriores, num terreno do recorrente para a futura construção de uma habitação.
GG. Especificamente e sobre o aditamento apresentado pelo recorrente, designadamente, sobre a sua conformidade com a lei à data em vigor, a recorrida nunca se pronunciou.
HH. Daqui resulta a desnecessidade de um novo licenciamento para as obras realizadas pelo recorrente, urna vez que, sempre o mesmo estaria tacitamente concedido, nos termos das disposições conjugadas dos art°s 61 e 19 do Dec. Lei 445/91 de 23/11, e conforme igualmente resulta dos art°s 108, n° 1 e 3 do Código de Procedimento Administrativo, sendo certo que, não poderia haver lugar ao pagamento de taxas uma vez que o licenciamento inicial ainda estava dentro do prazo de validade.
II. Diz expressamente o art. 61º do DL n°. 445/91 que “I - A falta de deliberação, aprovação ou autorização nos prazos fixados no presente diploma vale como deferimento....
JJ. Não foi seguramente a intenção do legislador deixar o interessado dependente da maior ou menor celeridade de procedimentos da entidade com competência para aprovar os pedidos de licenciamentos, pelo que a douta sentença recorrida na interpretação efetuada não atendeu ao elemento teleológico da norma.
KK. O mesmo entendimento encontra-se vertido no art. 108° do CPA.
LL. Afigura-se, por isso, absolutamente "contra legem” o entendimento vertido na douta sentença recorrida quanto à inaplicabilidade das normas que regem o instituto da formação do acto tácito (arts. 61º do DL n^o. 445/91 e art. 108 do C.P.A.).
MM. É entendimento do recorrente que não julgou corretamente o Tribunal a quo ao considerar que não existia erro nos pressupostos de direito, ao contrário do que defende o recorrente.
NN. Ora, a recorrida invoca na notificação em mérito uma legislação posterior à data dos factos - o Dec. Lei n°. 555/99 - para sustentar a situaçao de incumprimento, diploma este que só entrou em vigor em data muito para além da ocorrência dos factos em causa no presente procedimento.
OO. Isto faz com que a recorrido Câmara MunIcipal de Viana do Castelo tenha aplicado um regime legal com efeitos retroactivos, quando tem perfeito conhecimento de que à data dos factos e tal como consta dos elementos do próprio processo administrativo não era este o regime aplicável à situação em apreço.
PP. Ao fazer esta aplicação retroativa, a recorrida Câmara Municipal agiu de forma manifestamente ilegal e desrespeitou os direitos adquiridos pelo recorrente e as suas legitimas expectativas.
QQ. Se o próprio Tribunal entende que os atos em apreço nunca fazem referência ao diploma legal que entendem aplicar-se, o que se verifica é que os mesmos se mostram inquinados do vicio de falta de fundamentação legal, pelo que, não pode o Tribunal recorrido substituir-se a esta entidade e, fazendo juízos de valor e de prognose, presumir que nos mesmos atos foram aplicados este ou aquele diploma legal, quando os mesmos são absolutamente omissos a tal referência.
RR. Se nenhum ofício notificado ao recorrente refere expressamente as normas ou diplomas legais em que se baseiam para tomar aquela proposta de decisão, estamos perante uma omissão de fundamentação, que inquina a própria decisão expressa no acto administrativo recorrido, sendo certo que, não pode o tribunal presumir qual o regime aplicado uma vez que os atos em apreço são absolutamente omissos a essse respeito.
SS. Os actos recorridos emanados pela recorrida são, por isso, omissos quanto à sua fundamentação legal e que está na origem da sItuação do alegado incumprimento, o que consubstancia uma falta de fundamentação do ato recorrido, nulidade que enferma a decisão/acto recorrido.
TT. As as obras efectuadas pelo recorrente foram executadas legalmente e não careciam de licenciamento municipal, por se encontrarem compreendidas no âmbito do art. 29, nº.1 do DL nº. 445/91, diploma este aplicável ao caso em mérito porque contemporâneo ao pedido de licenciamento.
UU. O aditamento ao projecto inicial apresentado em 6 de Setembro de 2000 não carecia de licenciamento, situação que se mostra prevista no artº 29, al. b) do Dec. Lei 445/91 de 20/11, com as alterações que lhe foram introduzidas pelo Dec. Lei 250/94 de 15/10.
VV. Se o próprio recorrente apresentou junto da recorrida um aditamento a corrigir alterações efetuadas na fase de execução da obra, devia quer a entidade administrativa e agora o Tribunal tentar apurar se as obras se mostram executadas em acordo com este aditamento ou não.
WW. O projecto que contém as alterações efectuadas pelo recorrente em execução de obra já se mostra junto ao seu processo de licenciamento e foi apresentado como um aditamento ao projecto inicial que deu entrada na Câmara Municipal de Viana do Castelo em 6 de Setembro de 2000, não tendo merecido por parte desta qualquer apreciação.
XX. É manifesta a ilegalidade substancial do ato administrativo recorrido, designadamente, o erro quanto aos seus pressupostos de facto e de direito, muito para além dos vícios formais que lhe vêm imputados.
YY. A douta sentença recorrida é nula nos termos do art. 615º c) e d) do C.P.C,, aplicáveis por remissão do art. 140º e 1º de C.P.T.A., nuIdade que expressamente se invoca.

O recorrido Município contra-alegou, concluindo:
I. Salvo o devido respeito, a douta sentença recorrida não tinha que se pronunciar sobre a ordem de embargo anulada pelo TAC do Porto, mas apenas quanto ao acto objecto dos presentes autos, o que fez, efectivamente.
II. Uma coisa é a ordem de embargo, outra muito diferente é a eventual ordem de demolição, a qual apenas seria ordenada em caso de incumprimento da obrigação de o A. apresentar projecto de legalização das obras, não se confundindo uma com a outra.
III. O facto de o Tribunal a quo ter considerado a ordem de embargo emitida pelo R. ilegal por falta de notificação do interessado nada tem a ver com os presentes autos, porquanto a sentença proferida naqueles autos apenas diz respeito a esse acto (ordem de embargo), quando aquilo que está em causa nestes é o despacho de 20.07.2006, do Sr. Vereador da Gestão Urbanística da CMVC, o qual impôs ao A. que apresentasse processo de licenciamento de obras executadas sem licença municipal, no seu prédio, fixando-lhe prazo para o efeito, sob pena de, não o fazendo, ser ordenada a demolição e a reposição da situação anterior à execução das mesmas.
IV. O acto impugnado só determina a obrigação de o A. apresentar o projecto em falta, anunciando-lhe a consequência que decorrerá do eventual incumprimento do mesmo, (demolição das obras), a qual sempre teria carácter eventual, porquanto estava nas mãos do A. obstar à referida consequência.
V. Não estando em causa um acto administrativo que impõe uma medida de tutela de legalidade urbanística, no caso, a demolição, não lhe é aplicável as disposições legais contidas nos arts. 58.º/3 do DL. n.º445/91, de 20.11 e 106.º do RJUE.
VI. Não obstante, o recorrente tinha conhecimento do relatório de vistoria e da informação do DEP, não se verificando, pois, nenhum vício de falta de notificação.
VII. O relatório de vistoria a que se refere o acto recorrido consiste no relatório elaborado e apresentado pelo A. aos serviços do R., ou seja, trata-se de documento da autoria do recorrente e na sua disponibilidade.
VIII. A informação do DEP é a informação de 30.11.2000 constante do processo administrativo, que foi notificada ao A. através do ofício 1224 e que foi, posteriormente, entregue ao mesmo através de certidão de elementos do p.a pelo mesmo requerida.
IX. O R. notificou ainda o A do despacho de 13.03.2006, através do ofício 516, o qual manifesta a intenção da CMVC ordenar a demolição das obras realizadas sem licença municipal e reposição da situação anterior, tendo concedido ao A. o prazo de 15 dias úteis para se pronunciar em sede de audiência dos interessados.
X. O A. foi notificado do ofício n.º 516, tendo-lhe sido remetida cópia do ofício 1035, pelo que, nesse momento, (se não antes) passou a ter conhecimento do teor de ambos os ofícios, ou seja, de que as obras executadas permaneciam desconformes com a lei e que dispunha de prazo para as regularizar.
XI. Quando exerceu o seu direito de audiência prévia, o A. tinha todos os elementos que lhe permitiam fazê-lo de forma esclarecida e cabal, demonstrando as razões da sua discordância, o que o mesmo fez, conforme se verifica da leitura da pronúncia do mesmo no procedimento, razões essas que foram devidamente ponderadas e apreciadas pelo R. na sua decisão.
XII. Por tal facto é que o recorrido, não obstante ter manifestado a intenção de ordenar a demolição, não o veio a fazer, concedendo antes novo prazo ao A. para vir legalizar as obras, ou seja, para regularizar a situação ilegal (acto impugnado).
XIII. O facto de em sede de audiência prévia o A. ter requerido diligências de prova, que não foram admitidas pelo R., jamais poderia equivaler à falta de audiência prévia do interessado, nem inquinar todo o procedimento administrativo de nulidade, atenta a inexistência de quaisquer disposições legais que estabeleçam tais consequências legais.
XIV. Aliás, o R. é livre de admitir ou não e de apreciar as provas que lhe são apresentadas de acordo com a sua livre convicção, não estando obrigado a admitir todas as provas requeridas pelos requerentes nos procedimentos administrativos.
XV. A realização de prova pericial/testemunhal/inspecção não se mostra útil para efeitos de apreciação da conformidade das obras com o projecto/aditamento/realização de outras obras porquanto a única matéria alegada em sede de audiência prévia que seria passível desses meios de prova seria a relativa à conformidade das construções com o levantamento topográfico/realização de novas obras.
XVI. Os serviços do R. visitaram a obra, pediram o levantamento topográfico ao A., não tendo, após a sua junção, questionado que as construções realizadas pelo A. correspondessem às constantes do levantamento, nunca pondo em causa a realização de outras obras, daí a desnecessidade de admitir os referidos meios de prova.
XVII. O início de contagem de quaisquer prazos para efeitos de deferimento/indeferimento tácito da pretensão do recorrente, pressuporia que o mesmo tivesse previamente dado entrada nos serviços do R. a um novo pedido de licenciamento de obras particulares (e não a um mero aditamento no próprio processo em curso) relativamente à construção de muros de vedação/de suporte de terras, escavação e aterro, o que o A. não fez.
XVIII. Ora, se o recorrente não apresentou qualquer pedido de licenciamento, não se poderá falar do deferimento ou indeferimento tácito dessa pretensão, porquanto não pode haver deferimento/indeferimento tácito de uma pretensão inexistente.
XIX. Todavia, caso o pedido de licenciamento tivesse sido formalizado pelo recorrente, o silêncio da CM não seria enquadrável na previsão do regime estabelecido no art. 108.º do CPA, porquanto o silêncio sobre tal pedido sempre valeria como indeferimento tácito do mesmo. – neste sentido Acs. do STA de 29.05.2007, P. 0761/04, de 05.02.2003, P. 01005/02 e de 23.10.1997, P. 036957, todos in www.dgsi.pt.
XX. Quer a norma do art. 106.º/1 do RJUE, quer aquela que a precedeu (art. 58.º/1 do DL. n.º 445/91, de 20.11, com as alterações introduzidas pelo DL. nº 250/94, de 15.10.) têm o mesmo teor, porquanto ambas prevêem que o Presidente da CM possa, quando for caso disso, ordenar a demolição da obra e ou a reposição do terreno nas condições em que se encontrava antes da data de início das obras, fixando para o efeito o respectivo prazo, pelo que nenhum impedimento legal havia à prática do acto recorrido, o qual apenas prevê a emissão da ordem de demolição a título eventual.
XXI. O A. não respeitou o projecto inicial que apresentou e que lhe foi deferido pela CM, sendo que, as obras realizadas pelo recorrente exorbitam de forma manifesta o projecto aprovado, pelo que, independentemente da altura em que foram realizadas, as obras carecem efectivamente de licenciamento.
XXII. As alterações em obra realizadas pelo A. dizem respeito à construção de muros de vedação, muros de suporte de terras, escavação e aterro, não decorrendo de simples ajustamentos em obra.
XXIII. Tais obras determinaram alterações importantes relativamente à configuração geométrica dos socalcos e profunda alteração da relação altimétrica entre o terreno e a construção situada a Sul.
XXIV. Tais alterações originaram ainda a criação de uma situação altamente desfavorável para a habitação localizada na parcela confrontante a Sul, sob o ponto de vista da sua salubridade, integração e participação na paisagem natural e construída, dada a proximidade e altura do muro de suporte de terras.
XXV. As obras realizadas pelo A. provocaram, pois, alteração significativa da morfologia do terreno, tal como resulta da prova pericial entretanto produzida.
XXVI. As obras realizadas pelo recorrente não estão, pois, dispensadas de licenciamento municipal porquanto caem no âmbito do art. 29.º/2 do DL n.º 445/91, de 20.11, com as alterações introduzidas pelo DL. n.º 250/94, de 15.10.
XXVII. Com efeito, uma vez que à data ainda não tinha sido emitido o alvará de licença de utilização, e que as alterações ao projecto executadas pelo A. dizem respeito à construção de muros de vedação, muros de suporte de terras, escavação e aterro e não a obras no interior de edifício/fracção autónoma, não decorrendo, sequer, de simples ajustamentos em obra, teriam as mesmas que ser, por força da lei, sujeitas, não a qualquer aditamento ao projecto inicial, mas antes a um novo processo de licenciamento, o qual teria que respeitar os requisitos previstos naquele diploma legal.
XXVIII. A douta sentença recorrida não merece, pois, qualquer reparo, pelo que deverá ser mantida na íntegra.

A Exmª Procuradora-Geral Adjunta junto deste tribunal emitiu parecer no sentido de não provimento do recurso.

Dispensando vistos, vêm os autos a conferência, cumprindo decidir.

Os factos, tidos com provados na decisão recorrida:
1. Na sequência de um pedido de informação da Polícia de Segurança Pública quanto à necessidade de emprego de explosivos destinados a obra de preparação de terreno destino a exploração agrícola na freguesia de Areosa pelo A., foi emitida participação e elaborada informação pelos serviços da Câmara Municipal de Viana do Castelo (doravante CMVC) da qual consta “verifiquei que o Sr. DMBM estava a levar a efeito o desmonte do terreno vindo a alterar o revestimento natural do terreno e a topografia do mesmo sem que para tal possuísse licenciamento municipal pelo que foi elaborada participação”. – cfr. doc. de fls. 22 e ss. do pa n.º 8/B/93 apenso aos autos.
2. Em 1.7.93 o A. apresentou na CMVC pedido de licenciamento para levar a efeito “ações de aterro e escavação que modificarão o relevo de duas suas propriedades rústicas descritas na Conservatória do Registo Predial de Viana do Castelo sob os números 77928 na folha 54 verso do livro B197 e 88965 na filha 78 verso do livro B226, com o fim de conferir às supra mencionadas propriedades, características que permitam uma maior rentabilidade do solo”. – cfr. doc. de fls 1 e ss. do pa n.º 8/B/93 apenso aos autos.
3. Dão-se aqui por integralmente reproduzidas a memória descritiva e as plantas topográficas apresentadas. – cfr. doc. de fls. 11 e ss. do pa n.º 8/B/93 apenso aos autos.
4. Em 29.9.1994 foi proferido despacho de “Concordo. Proceda-se em conformidade” sob informação da qual consta: “De acordo com o PUC o terreno em causa está na sua maior parte integrado na categoria de espaços destinados à edificação habitacional, comércio e serviços, estando apenas uma pequena franja, a nascente, incluída na categoria de matos de protecção. Nestas condições, sou de parecer que numa fase de transição, o terreno possa ter uso agrícola desde que seja acautelado o seu bom aspecto e integração na paisagem envolvente, considerando correcta a informação prestada pela DGU.” – cfr. doc.de fls. 20 do pa n.º 8/B/93 apenso aos autos.
5. O A. foi notificado do despacho e informação referidos no ponto anterior por ofício de 18.10.1993. – cfr. doc. de fls. 28 do pa n.º 8/B/93 apenso aos autos.
6. Em 23.6.1995 foi emitida pelos serviços da CMVC informação com o seguinte teor: “Em visita ao local cumpre-me informar que, para além dos trabalhos de desmonte de terreno praticados pelo requerente, DMBM, para o qual existe o processo diversos 8/B/93, verifica-se agora a construção de muros de suporte de terras e vedação da propriedade a sul, em betão ciclópico, num a extensão cerca de 100 metros. Estes trabalhos estão a ser executados sem licença municipal”. – cfr. doc. de fls. 32 do pa n.º 8/B/93 apenso aos autos.
7. Em 7.7.1995 foi emitida informação da qual consta “Consultado o processo diversos 8/B/93 a que esta situação respeita e que se anexa verifica-se que desde 25/6/93 o requerente vem solicitando autorização para alteração do relevo e uso de explosivos.
Quanto à pretensão de alteração do solo para uso agrícola, foi comunicado ao requerente em 18.10.93 que tal uso deveria obedecer a determinados condicionantes, dado que apenas uma pequena parte do prédio podia ter tal destino, quanto ao uso de explosivos para tais trabalhos, também em 7.03.94 foi comunicado ao Comando Geral da PSP que os mesmos era necessários, o que faz supor que, com o pedido apresentado agora naquele Comando se pretendo levar a cabo renovação de terras não licenciada (a anterior licença foi emitida apesar de deferida) ou em espaço que não deve ter tal utilização de acordo com o previsto no PDMVC.
Acresce que face à participação o requerente está a levar a efeito um muro em betão sem licenciamento municipal em grande extensão e elevada altura, o qual no parecer dos técnicos da DGU não é susceptível de legalização. Assim, propõe-se o embargo das obras nos termos do art. 57.º do DL 445/93, bem com o a demolição da obra e reposição dos terrenos nos termos do art. 58.º do mesmo diploma legal”. – cfr. doc. de fls. 32 do pa 8/B/93 apenso aos autos.
8. Na mesma data foi proferido despacho com o seguinte teor “Face à participação e [ilegível], proceda-se ao embargo”. – cfr. doc. de fls. 33 do pa 8/B/93.
9. Por oficio n.º 128 de 20.7.1995 foi o A. notificado que “Em cumprimento do meu despacho de 7 de Julho corrente, do qual se anexa fotocopia, fica V. Ex. por este meio notificado de que, as obras de construção de muro de suporte de terras e vedação da sua propriedade, sita no Lugar ….., freguesia de Areosa, são embargadas por violação do disposto na alínea a) do n.º 1 do art. 54.º do DL n.º 445/92, de 20 de Novembro. […]”– cfr. doc. de fls. 36 do pa n.º 8/B/93 apenso aos autos.
10. Por oficio n.º 129 de 20.7.1995 foi o A. notificado que, “Face ao auto de embargo de que acaba de ser notificado, e dado o caráter ilegalizável das obras, alvo do mesmo, fica V. Exa. devidamente notificado de que é intenção desta Câmara Municipal mandar proceder à sua demolição, devendo pronunciar-se acerca de tal intenção, no prazo de 15 dias úteis a contar da data da recepção da presente, conforme nos dispõe o art.º 100.º do Código do Procedimento Administrativo.” – cfr. doc. de fls. 36 do pa n.º 8/B/93 apenso aos autos.
11. O A. apresentou pronuncia aos ofícios n.º 128 e 129 cujo teor aqui se dá por reproduzido. – cfr. doc. de fls. 38 e 39 do pa 8/B/93.
12. Em 17.8.1995 o A. apresentou na CMVC pedido de “licenciamento para construção de muros de suporte de terras e de vedação da sua propriedade, de acordo com os restantes elementos que acompanham o presente requerimento e por um prazo de 5 anos.”, a que foi atribuído o número de processo 183/95. – cfr. doc. de fls. 1 e ss. do pa 183/95 apenso aos autos.
13. Ao referido requerimento juntou, além do mais, plantas topográficas e projetos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido. – cfr. doc. de fls. 11 e ss. do pa 183/95 apenso aos autos.
14. Da memória justificativa apresentada pelo A. consta, além do mais:

[imagem omissa]

- cfr. doc. de fls. 7 e 8 do pa 183/95 apenso aos autos.
15. Em 22.9.1995 foi proferida informação com o seguinte teor:
“1. O requerente procedeu a uma profunda transformação do terreno sua pertença, construindo muros, removendo terras, alterando a topografia do mesmo, sem possuir licença para tal e utilizando explosivos (ver processo diversos 8/B/93).
[…]
3. A legalização de tais obras passa pelos seguintes pontos:
a) A topografia pretendida pelo requerente poderá ser aceite, desde que seja garantida a segurança da casa existente a Norte, junto do limite do seu terreno está em situação precária de momento.
b) Os muros de suporte realizados em betão deverão ser devidamente recobertos a alvenaria de pedra a junta seca, de modo a atenuar o seu impacto e enquadrando-os melhor na zona.
c) O requerente deverá assumir o compromisso de ceder gratuitamente todo o terreno necessário para se proceder à execução da via a poente, caso esta venha a ser realizada.
4. A utilização de explosivos deverá ser requerida à polícia, organismo que coordena tais acções”. - cfr. doc. de fls. 5 do pa 183/95 apenso aos autos.
16. Na mesma data, sob a informação referida no ponto anterior, foi emitida proposta de resolução da qual consta “As obras executadas poderão ser legalizadas mediante cumprimento do disposto nos pontos 3. e 4. da informação prestada”. - cfr. doc. de fls. 4 do pa 183/95 apenso aos autos.
17. Sob a informação e proposta de resolução referidas no ponto anterior foi aposto em 11.10.1995 o seguinte despacho: “Deferido, de acordo com o parecer e proposta de resolução emitida pela DAU”. - cfr. doc. de fls. 4 do pa 183/95 apenso aos autos.
18. Em 3.1.1996 o A. apresentou na CMVC a seguinte exposição:
Assunto: processo SPO nº 183/5/95-2
(_.resposta ao ofício 2543 de 95/10/13)
DMBM, contribuinte nº ………, residente no lugar de ….., freguesia de Areosa, deste concelho, tendo a decorrer nessa Exma Câmara Municipal o processo de obras supracitado e recebido em consequência o mencionado ofício, vem em resposta a este, expôr o seguinte:
1-Relativamente à alínea a) do ponto 3, informa Vossa Exª que de acordo com a topografia planificada para o terreno, está prevista a execução de um muro de suporte, pelo que deixará de ter a questão levantada nesse ponto Acrescenta ainda, que dada a natureza exclusivamente rochosa desse local, tal muro terá apenas a função de refazer a estética do corte realizado na rocha.
2-Em consequência do parecer emitido no processo relativamente ao aspecto estético dos muros realizados em betão, compromete-se o requerente a revesti-los com alvenaria de granito junta seca, atenuando dessa forma o impacto visual negativo que se notou, enquadrando-os na paisagem envolvente.
3-Para ultrapassar a questão colocada na alínea c) do supracitado oficio, junta uma declaração em que se compromete a fornecer gratuitamente o terreno necessário à execução da via a poente, caso esta venha a ser realizada.
4-Quanto à aprcsentação de projectos de especialidade, nomeadamente os projectos de estabilidade e de arquitectura, quer chamar à atenção que estes já foram apresentados no dossier que deu entrada nessa Exma Câmara em 95/9/20.
- cfr. doc. de fls. 25 do pa 183/95 apenso aos autos.
19. Em 8.2.1996 foi proferido despacho de “Deferido” sob informação de 2.2.1996 com o seguinte teor,

[imagem omissa]

- doc. de fls. 26 do pa 183/95 apenso aos autos.
20. Por oficio de 7.3.1996 foi o A. notificado do despacho de 8.2.1996 de deferimento do processo 183/95 e para requerer a emissão do alvará no prazo de 1 ano sob pena de caducidade. – cfr. doc. de fls. 29 do pa 183/95.
21. Em 22.5.1996 foi emitido o alvará de licença de construção n.º 143/96, tendo a licença a validade de 5 anos, até 21.5.2001. – cfr. doc. de fls. 35 do pa 183/95 apenso aos autos.
22. Pela emissão do alvará referido no ponto anterior o A. pagou 399.755$00, nos termos que aqui se dão por reproduzidos. – cfr. doc. de fls. 35 do pa 183/95 apenso aos autos.
23. Na sequência de visita à obra do A. foi proferida pelos serviços de fiscalização da CMVC a seguinte informação: “Parece-me que não está a ser respeitado o projecto. Este sector não possui meios que nos permitam confirmar tal situação. Assim, solicita-se a colaboração dos serviços de Topografia, no sentido de se confirmar as cotas assinaladas […]”. – cfr. doc. de fls de fls. 41 do pa 183/95 apenso aos autos.
24. Em 17.7.2000, sob a informação referida no ponto anterior, foi proferido despacho do qual consta: “Atendendo às dúvidas suscitadas quanto ao eventual desrespeito do projecto apresentado, notifique-se o requerente para no prazo de 30 dias apresentar levantamento topográfico nas actuais condições do terreno a fim de se poder avaliar se houve ou não o incumprimento acima referido”. – cfr. doc. de fls. 41 do pa 183/95 apenso aos autos.
25. O A. foi notificado por ofício n.º 776 para, em virtude de terem surgido duvidas quanto ao cumprimento do projeto aprovado, no prazo de 30 dias apresentar levantamento topográfico nas atuais condições do terreno. – cfr. doc. de fls. 41 do pa 183/95 apenso aos autos.
26. Em 6.9.2000 o A. “tendo conhecimento do conteúdo do ofício n.º 776 de 24/07/00, vem juntar ao referido processo o levantamento topográfico solicitado, referente às alterações efectuadas em obra dentro do prazo de validade do respectivo alvará de licença”, mais juntando Termo de Responsabilidade e Memoria Descritiva e justificativa cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido. – cfr. doc. de fls. 43 e ss. do pa 183/95 apenso aos autos.
27. Dá-se aqui por integralmente reproduzido o levantamento topográfico apresentado pelo A. – cfr. doc. de fls. 47 e ss. do pa 183/95 apenso aos autos.
28. Em 30.11.2000 foi proferida pela Informação com o seguinte teor:

[imagem omissa]

– cfr. doc. de fls. 48 e ss do pa 183/95 apenso aos autos.
29. Por despacho de 30.7.2001 foi determinado o embargo da obra realizada pelo A. – cfr. doc. de fls. 53 do pa 183/95 apenso aos autos.
30. Em 7.9.2001 foi emitido Auto de Embargo às obras de construção de muros realizadas pelo A. cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido – cfr. doc. de fls. 55 e ss. do pa 183/95 apenso aos autos.
31. Em 13.9.2001 foi proferido despacho de “Notifique-se em conformidade. Concedo o prazo de 30 dias” sob informação de10.9.2001 cujo teor aqui se dá por reproduzido. – cfr. doc. de fls. 60 do pa 183/95 apenso.
32. Por ofício n.º 1224 de 1.10.2001 A. foi notificado do embargo e para, no prazo de 30 dias, repor a situação de acordo com o projeto aprovado, remetendo-se fotocópia da informação referida em 28. – cfr. doc. de fls. 61 do pa 183/95 apenso aos autos.
33. Em 26.10.2001, na sequência de requerimento do A., foi emitida certidão, além do mais, dos documentos referidos em 28. e 31. – cfr. docs. de fls. 62 e ss. do pa 183/95.
34. Em reunião na CMVC o A. apresentou relatório de vistoria cujo teor aqui se dá por reproduzido. – cfr. docs. de fls. 74 e ss. e 80 do pa 183/95.
35. O A. apresentou recurso de anulação do despacho referido 29. que veio a ser julgado procedente por vício de preterição de audição prévia. – facto não controvertido.
36. Em 19.7.2005 foi proferida informação pelo Sector de Fiscalização, à qual foram anexas fotografias, da qual consta: “informa-se que após visita ao local observou-se a circulação de camiões, no terreno do Sr. DMBM para trabalhos de movimento de terra” – cfr. doc. de fls. 83 e ss. do pa 183/95, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
37. Em 3.8.2005 foi proferida a seguinte informação, sob a qual foi aposto despacho de 5.9.2005 de “Concordo. Notifique-se em conformidade, concedendo o prazo de 30 dias”:
A coberto do presente processo foram deferidas e e licenciadas obras já efectuadas e a efectuar no terreno do requerente, mas para para o licenciamento impunha-se que as mesmas respeitassem determinadas condições.
Em deslocaçação ao local, verificaram os técnicos do D.E.P., desta C.M. que aquelas condiçoes não tinham sido respeitadas, tendo elaborado relatório técnico que conduziu ao despacho de embargo, uma vez que tal procedimento corresponde ao desrespeito pelo propecto aprovado, conforme previsto no artº102ºnº1 b) do D.L.n.º5554/99.
Tal embargo, porém, não foi possível de concretizar no local da obra, porque nunca lá se encontrou ninguém nem o requerente ali compareceu na data para que foi convocado, pelo que, o titular foi notificado por via postal.
Dado que aquele acto embargo foi determinado sem audiência prévia do interessado, prevista non artº100 do C.P.A., aquele recorreu contenciosamente do mesmo, vindo a acção a ser procedente, o que levou a C.M. a recorrer daquela decisão para o STA, encontrando-se o processo a aguardar decisão.
Independentemente da decisão que ferida e que apenas respeita a aspectos formais, mantém-se a questão de fundo da ilegalidade das obras, que foram executadas em desrespeito pelo projecto aprovado a alvará emitido e foram continuadas, apesar do despacho de embargo, para além de novas intervenções que têm sido efectuadas no terreno, sem licença municipal, as quais não podem tolerar-se atento o seu carácter ilegal.
Nestes termos deve o requerente ser notifieado para instruir o projecto visando a eventual legalização das alterações efectuadas,. bem como, de todas as obras executadas no terreno, sem licença municipal, no prazo que lhe será fixado.
Mais, deve notificar-se de que. em caso de incumprimento ou indeferimento, será
ordenada a demolição das obras e a reposição do terreno, nos termos do artº106º nº1 do D.L.nº555/99.
Deve ainda ser notificado de que, face às conclusões, quer da informação da DEP, quer do Relatório de Vistoria, serão da inteira responsabilidade do requerente quaisquer danos que venham a verificar-se no prédio vizinho do lado Norte, decorrentes das condições em que se encontram as obras em questão, conforme decorre do artº492º do Código Civil.
– cfr. doc. de fls. 41 do pa 183/95 apenso aos autos.
38. Em 23.9.2005 foi emitido o oficio n.º 001035 do qual consta:
Assunto: INFORMAÇÃO
Na sequência da deslocação da fiscalização ao local das obras a que respeita o presente processo e tendo em conta o teor da informação prestada pela Divisão Juridica, encarrega-me o Exmº Vereador da Área Funcional do Planeamento e Gestão Urbanística, de notificar V. Exª, de que:
1. dispõe do prazo de 30 dias úteis a contar da data da presente notificação para apresentar projecto e requerer o licenciamento das obras executadas sem licença municipal – sito no lugar Além do Rio, freguesia de Areosa, deste concelho, com vista à sua apreciação e eventual legalização, sob pena de ser ordenada a demolição e reposição da situação anterior.
INFORMAÇÃO DA DIVISÃO JURÍDICA
"A coberto do presente processo foram deferidas e licenciadas obras já efecluadas e a efectuar no terreno do requerente, mas para o licenciamento impunha-se que as mesmas respeitassem determinadas condições.
Em deslocação ao local, verificaram os técnicos do D.E.P. desta C.M. que aquelas condições não tinham sido respeitadas, tendo elaborado relatório técnico que conduziu ao despacho de embargo, uma vez que tal procedimento corresponde ao desrespeito pelo projecto aprovado, conforme previsto no art°102°, n°1. alínea b) do DL. n° 5554/99.
Tal embargo, porém, não foi possível de concretizar no local da obra, porque nunca lá se encontrou ninguém, nem o requerente ali compareceu na data para que foi convocado, pelo que, titular foi notificado por via postal.
Dado que aquele acto – embargo - foi determinado sem audiéncia prévia do interessado. prevista no artº100 do C.P.A., aquele recorreu contenciosamente do mesmo, vindo a acção a ser procedente, o que levou a C.M. a recorrer daquela decisão part o S.T.A. encontrando-se o processo a aguardar decisão.
Independentemente da decisão que vier a ser proferida e que apenas respeita a aspectos formais, mantém-se a questão de fundo da ilegalidade das obras, que foram executadas em desrespeito pelo projecto aprovado a alvará emitido e foram continuadas, apesar do despacho deembargo, para alem de novas intervenções que têm sido efectuadas no terreno, sem licença municipal, as quais não podem tolerar-se atento o seu carácter ilegal
…/…
Nestes termos, deve o requerente ser notificado para instruir projecto visando a eventual legalização das alterações efectuadas, bem como, de todas as obras executadas no terreno, sem licença municipal, no prazo que lhe será fixado.
Mais deve notificar-se de que, em caso de incumprimento ou indeferimento, será ordenada a demolição das obras e a reposição do terreno, nos termos do disposto no art°106°n°1 do D.L.nº555/99.
Deve ainda ser notificado de que, face as conclusões, quer da informação da DEP, quer do Relatório de Vistoria, serão da inteira responsabilidade do requerente quaisquer danos que venbam a verificar-se no prédio vizinho do lado Norte, decorrentes das condições em que se encontram as obras em questão, conforme decorre do art°492º do Código Cívil".
- cfr. doc. de fls 87 e ss. do pa 183/95 apenso aos autos.
39. Em 17.6.2006 foi proferida informação, sob a qual foi aposto despacho de 27.2.2006 de “Proceda-se em conformidade”, com o seguinte teor:
Embargadas as obras tituladas pelo presente processo, por não terem sido respeitadas as condições de licenciamento, foi o requerente notificado logo em 01.10.01 para repor a situação de acordo com o aprovado.
Constatando-se que o requerente, não só não deu cumprimento aquela notificação, como prosseguiu as obras em desrespeito pelo embargo decretado, foi o mesmo novamente notificado, em 23.09.05, para instruir projecto de legalização de todas as obras efectuadas sem licença municipal mas também tal notificação não obteve resposta, pelo que, tais obra se encontram ilegais por falta de licenciamento municipal.
Face ao exposto, deve o proprietário ser notificado de que é intenção da C.M. ordenar a demolição de todas as obras não licenciadas, nos termos do disposto no artº106° n° 1 do D.Ln°555/99, devendo pronunciar-se sobre esta intenção no prazo de 15 dias estipulado no n°3 do mesmo artigo e diploma.
Deve assim alertar-se o rcquercnte de que, em caso de silêncio ou indeferimento do exposto, a C. M, ordenará o procedimento, atento o carácter ilegal das obras em questão.
– cfr. doc. de fls. 89 do pa 183/95 apenso aos autos.
40. O A. foi notificado do oficio n.º 516, remetendo-se cópia do oficio 1035, do qual consta,

[imagem omissa]

– cfr. doc. de fls. 90 e 91 do pa 183/95 apenso aos autos.
41. Em 5.4.2006 o A. apresentou pronuncia em sede de audição prévia, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e da qual consta, entre o mais:

[imagem omissa]

[…]

[imagem omissa]

– cfr. doc. de fls. 93 e ss. do pa 183/95 apenso aos autos.
42. Em 3.5.2006 foi proferida informação, sob a qual foi aposto despacho de 20.7.2006 de “Indeferido. - Proceda-se em conformidade”, com o seguinte teor:

[imagem omissa]

– cfr. doc. de fls. 89 do pa 183/95 apenso aos autos.
43. Por oficio n.º 001399 foi o A. notificado que:

[imagem omissa]

- cfr. doc. de fls. 127 e ss. do pa 183/95 apenso aos autos.
44. Juntamente com o oficio anterior foi remetido o oficio 1035. – cfr. admissão do A. a fls. 100 do pa 183/95.
Mais se provou que,
45. O A. procedeu à realização de obras de escavação, aterro, criação de socalcos e construção de muros de suporte e de vedação da sua propriedade. – facto não controvertido.
46. Os socalcos construídos no prédio do A. apresentam configuração irregular, são separados por muros de suporte em alvenaria de granito de grandes dimensões e interligados por caminhos que vencem os desníveis existentes.
47. O A. construiu um muro de suporte de terras confrontante com a habitação localizada na parcela a sul.
48. O muro situa-se a 10 metros do edifício de habitação localizado na parcela a sul.
49. O muro de suporte, que confronta com o prédio vizinho a sul, está construído em betão, sendo o seu tramo superior (cerca de 2 metros) em alvenaria de granito de grandes dimensões.
50. A diferença de cotas entre o terreno do A. (plataforma a norte) e a habituação situada a sul é de 8.40 metros.
51. O impacto do muro na habitação existente na parcela confrontante a sul é, em termos de salubridade, reduzido.
52. O muro constitui uma barreira de difícil integração e participação na paisagem natural e construído.
53. As dimensões e tipo de aparelhamento da pedra que constituem os muros não são observadas na evolvente alargada, constituindo um elemento dissonante na paisagem.
54. Os restantes muros são constituídos por alvenaria de granito de grandes dimensões, sobrepostos, sem qualquer aglutinante nem revestimento.
55. A configuração geométrica dos socalcos no prédio do A. corresponde à constante no levantamento topográfico apresentado em 6.9.2000.
56. A configuração geométrica dos socalcos no prédio constante do projeto apresentado em 17.8.1995 (com as condições estabelecidas na informação de 22.9.1995) diverge da constante no levantamento topográfico apresentado em 6.9.2000 na localização, cotas e configuração dos muros de suporte.
57. A relação altimétrica entre o terreno do A. e a construção situada a sul corresponde à constante do levantamento topográfico apresentado em 6.9.2000.
58. A relação altimétrica entre o terreno do A. e a construção situada a sul constante do projeto apresentado em 17.8.1995 (com as condições estabelecidas na informação de 22.9.1995) diverge da constante no levantamento topográfico apresentado em 6.9.2000.
59. A altura dos muros construídos no prédio do A. varia entre os 0 e os 9 metros.
60. Os muros construídos no prédio do A. correspondem, em termos de altura, aos constantes do levantamento topográfico apresentado em 6.9.2000.
61. Os muros tal como constantes do projeto apresentado em 17.8.1995 (com as condições estabelecidas na informação de 22.9.1995) divergem dos constantes no levantamento topográfico apresentado em 6.9.2000 em termos de localização, configuração e cotas.
62. O muro de suporte de terras confrontante com a habitação localizada na parcela a sul corresponde, em termos de altura e proximidade ao constante do levantamento topográfico apresentado em 6.9.2000.
63. O muro de suporte de terras confrontante com a habitação localizada na parcela a sul tal como constante do projeto apresentado em 17.8.1995 (com as condições estabelecidas na informação de 22.9.1995) diverge do constante no levantamento topográfico apresentado em 6.9.2000 em termos de cotas e revestimento.

O mérito da apelação:
Da(s) nulidade(s) da sentença
O recorrente imputa à decisão recorrida nulidade por omissão de pronúncia (art.º 615, nº^. 1 al. d), do CPC).
Alicerça que perante a anulação, por falta de audiência do interessado, do acto administrativo contido no ofício n° 1224, datado de 1 de Outubro de 2001, Proc. DJ/SPO 183/95, não poderiam ser aproveitados os actos e diligências instrutórias já realizadas e apenas notificar o recorrente em 13/06/2006 (através do Oficio n° 000516) para se pronunciar no prazo de 15 dias úteis acerca da intenção da Câmara Municipal ordenar a demolição das obras efectuadas sem licença municipal e reposição da situação anterior, e já que a invalidade deste ato administrativo afecta necessariamente e invalida todo o processado subsequente, e em concreto, os atos administrativos posteriores e fundamentados e emanados em consequência daquele.
Ora, independentemente da valia, nunca estas objecções foram questão!
Ao contrário do que o recorrente afirma, lida e relida a p. i. e alegações, nunca este contrapôs tais razões para afirmação de invalidade do acto aqui impugnado.
Do que sempre retirou desse julgado, foi que por essa anulação o acto então de pretérito impugnado não poderia valer. Mas com isso também nunca verteu causa de invalidade para o acto agora impugnado. Se concomitantemente afirmou que substancialmente também não caberia a emanação de tal anterior acto por a montante ter gozo um de deferimento tácito, e se também esse deferimento tácito o brande em oposição ao acto agora impugnado, sobre isso, no que cumpria ao tribunal “a quo” apreciar – enquanto maleita a apontar ao presente -, nenhuma dúvida há que verteu pronúncia, bastando atentar na decisão recorrida.
O recorrente imputa também à decisão recorrida nulidade por violação do art.º 615, nº^. 1 al. c), do CPC.
Não sendo mais específico, só por esforço e vislumbre ainda especulamos se com isso não estará a alegação de que perante imputada falta de fundamentação “não pode o Tribunal recorrido substituir-se a esta entidade e, fazendo juízos de valor e de prognose, presumir que nos mesmos atos foram aplicados este ou aquele diploma legal, quando os mesmos são absolutamente omissos a tal referência”.
Mas, se é isso, um tal “excesso” também não ocorre.
O acto impugnado é expresso no seu regime legal, e disso deu conta a decisão recorrida; o suposto acto pretérito, de deferimento tácito, do qual o autor/recorrente convoca favor, não sendo expresso nunca poderia conter uma fundamentação de direito; mas, convocado que foi, sempre o tribunal haveria de fundamentar a sua própria decisão quanto à sua ocorrência, necessáriamente vendo do regime legal que poderia presidir à sua afirmação; foi o que fez, respondendo ao que se questionava.
Do fundo
A decisão recorrida julgou improcedentes as pretensões do autor/recorrente ao intentar a presente acção: (i) a anulação do Despacho do Vereador da Área Funcional do Planeamento e Gestão Urbanística de 20.7.2006, comunicado pelo Oficio n.º 001399 de 17.8.2006, que lhe determinou a apresentação de novo projecto e de pedido de licenciamento das obras executadas sem licença municipal, no prazo de 30 dias, sob pena de ser ordenada a demolição e reposição na situação anterior; (ii) a condenação da Entidade Demandada a reconhecer que as obras realizadas pelo A. e concluídas até 22.5.2001, dentro da validade da licença de construção n.º 143/96, emitida em 22.5.96 e válida até 22.5.2001, foram efectuadas em conformidade com o projecto inicialmente aprovado e com o aditamento apresentado em 6.9.2000, não carecem agora de qualquer licenciamento ao abrigo do disposto no art. 29.º al. b) do DL 445/91; (iii) subsidiariamente, condenar Entidade Demandada a reconhecer que as obras realizadas foram tacitamente deferidas, não havendo lugar ao pagamento de quaisquer taxas uma vez que as obras foram executadas dentro do prazo de validade da licença de construção n.º 143/96.
Em exposição introdutória registou que:
«(…)
Atente-se que, nos termos do disposto no art. 5.º, n.º 3 do CPC, o juiz não está sujeito às alegações das partes no tocante à indagação, interpretação e aplicação das regras de direito, daí que o juiz pode, perscrutada a causa de pedir, entender que os vícios imputados ao ato devem ser juridicamente qualificados de forma distinta da alegada pelas partes.
É o que se passa relativamente à não realização da prova requerida no âmbito da audiência prévia que se qualificará como vício de défice instrutório.
Quanto à alegação de a decisão se basear em informação errada quanto aos factos e ao direito, conhecida que é a distinção entre fundamentação formal - saber se a Administração deu a conhecer os motivos que a determinaram a atuar como atuou, as razões em que fundou a sua atuação, questão que se situa no âmbito da validade formal do ato - e fundamentação material – questão situada já no âmbito da validade substancial do ato e que consiste em saber se esses motivos correspondem à
realidade e se, correspondendo, são suficientes para legitimar a concreta atuação administrativa – não está em causa a violação do dever de fundamentação mas sim o erro nos pressupostos.
Também quanto à omissão da notificação de elementos, considerando a alegação do A., estamos no âmbito do vício de violação do direito de audiência prévia, por falta de comunicação dos elementos necessários ao conhecimento dos aspetos relevantes da decisão e não perante vicio de falta de fundamentação.
A alegação da desnecessidade de licenciamento e de que as obras estão licenciadas integra o erro nos pressupostos de facto. E a discussão quanto ao regime legal aplicável circunscreve-se ao erro nos pressupostos de direito.
Como se disse supra, os pedidos de reconhecimento que o A. formula subsumem-se, no essencial, aos vícios que imputou ao ato, sendo que da eventual pronúncia do Tribunal quanto à procedência dos vícios de que (alegadamente) padece o ato e consequente obrigatoriedade das decisões dos tribunais administrativos (art. 158.º, n.º 1 do CPTA) resulta já a imposição à Administração dos pedidos de reconhecimento formulados pelo A. e a improcedência do pedido anulatório determina, naturalmente, a improcedência dos demais. Não há, pois, que conhecer (autonomamente), por inútil, de tais pretensões.
Assim, analisada a factualidade alegada nos autos, as questões que ao Tribunal cumpre apreciar são as de saber se o Despacho do Vereador da Área Funcional do Planeamento e Gestão Urbanística de 20.7.2006, comunicado pelo Oficio n.º 001399 de 17.8.2006, que determinou a apresentação de novo projeto e de pedido de licenciamento das obras executadas sem licença municipal, no prazo de 30 dias, sob pena de ser ordenada a demolição e reposição na situação anterior,
1) Viola o direito de audição prévia;
2) Ocorreu défice instrutório;
3) Padece de erro nos pressupostos de facto;
4) Padece de erro nos pressupostos de direito.
(…)».
Entrando no núcleo da sua «FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA», ponderou:
«(…)
V.1. Do direito de audição prévia
Sustenta o A. não lhe ter sido concedido o exercício do direito de audição prévia em virtude de não ter sido notificado de todos os elementos subjacentes ao ato (o oficio 1035, a informação do DEP e relatório de vistoria) e, bem assim, ter sido desconsiderada a sua defesa.
Vejamos.
Como decorre do probatório o A. foi notificado pelo oficio n.º 516, de 13.3.2006 para, no prazo de 15 dias, se pronunciar acerca da intenção da Camara Municipal ordenar a demolição das obras efetuadas sem licença municipal e reposição da situação anterior, no Lugar de Além do Rio, freguesia de Areosa, mais se dando conta do teor da informação de 17.2.2006.
A este oficio o A. respondeu adiantando em síntese,
• Ser feita referencia ao oficio 1035, datado de 23.9.2005 que nunca por si foi recebido pelo que não lhe pode ser imputado o seu (in)cumprimento;
• O ato de embargo referido foi objeto de anulação em sede judicial, com sentença já transitada em julgado;
• Verifica-se a falta de audiência do interessado porque não foi notificado do oficio n.º 001035;
• Vem invocado o disposto no DL 555/99 inaplicável à situação dos autos;
• O A. invocou o deferimento tácito sem que a CMVC se pronunciasse;
• As obras foram executadas legalmente ao abrigo do deferimento tácito ao aditamento;
• Quanto foi decretado o embargo as obras já se encontravam concluídas;
• Desde Maio do ano 2000 que não executa obras sujeitas a licenciamento;
• Já apresentou projetos que contêm as alterações pelo que não há fundamento para a apresentação de novo projeto;
• Desconhece as conclusões da informação da DEP e relatório de vistoria;
• As obras têm carater agrícola pelo que não são abrangidas por licenciamento municipal;
• Realizou as obras antes do prazo concedido na licença inicial;
• Todas as obras foram executadas de acordo com o projeto inicial ou retificadas pelo aditamento e estão licenciadas.
Requereu a realização de inspeção à propriedade a fim de averiguar a conformidade das obras com o projeto inicial e o aditamento, indicando perito, e, bem assim, arrolou testemunhas.
Estatui-se no art. 100.º do CPA¹ [¹Na redação vigente à data da prática do ato.], sob a epígrafe "audiência dos interessados", que “concluída a instrução, e salvo o disposto no artigo 103.º, os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta.” (n.º 1).
O art. 101.º, n.º 2 do CPA prevê ainda que “a notificação fornece os elementos necessários para que os interessados fiquem a conhecer todos os aspectos relevantes para a decisão nas matérias de facto e de direito […]”.
O princípio da audiência prescrito nomeadamente nos arts. 100.º e segs. do CPA, mas também noutros diplomas, assume-se como uma dimensão qualificada do princípio da participação a que se alude no art. 8.º do mesmo Código e surge em observância e transposição do comando constitucional inserto no art. 267.º, n.ºs. 1 e 5 da CRP.
Constitui uma manifestação, em sede do ordenamento procedimental administrativo, do princípio do contraditório mediante a consagração da possibilidade não só do confronto dos critérios da Administração com os dos administrados de modo a poderem ser obtidas plataformas de entendimento, mas, também, da possibilidade de estes apontarem razões e fundamentos, quer de facto quer de direito, que invalidem o caminho que a Administração intenta percorrer e levem a que outro seja o sentido decisório.
A disciplina da audiência dos interessados contida no CPA, em particular a sua necessidade e oportunidade, a abertura a todos os interessados e as modalidades que pode revestir segundo o critério da Administração, correspondem a um princípio de participação estruturante do procedimento administrativo.
No art. 100.º do CPA consagra-se de forma expressa o direito que assiste ao interessado, em determinado procedimento, de, como já referimos supra, ser ouvido antes de ser proferida decisão que lhe seja desfavorável, sendo que tal direito a ser ouvido e que se opera mediante a audiência prevista no citado normativo deve consistir na efetiva possibilidade que será conferida ao interessado no procedimento em questão de ter uma participação útil no âmbito daquele procedimento não devendo reconduzir-se ou traduzir-se num mero ato de rotina, impendendo sobre a Administração uma "obrigação de meios" no sentido de criar as condições necessárias e bastantes de molde a que ao interessado seja assegurada uma participação substancial no âmbito do procedimento em questão.
O direito a ser ouvido pressupõe, entre o mais, a oportunidade de o interessado exprimir as suas razões antes de ser praticado o ato final, a consideração por parte da Administração de tais razões e a obrigação de decidir e fundamentar as decisões analisando os pontos propostos pelos interessados.
Com efeito, o cumprimento deste dever de ouvir o interessado antes de ser tomada a decisão administrativa definitiva, deve consubstanciar uma audição efetiva, e não o cumprimento de mera formalidade balofa e inconsequente, facultando-se ao interessado a real e satisfatória pronúncia sobre o projeto de decisão, e tem de ter uma capacidade conformadora da decisão definitiva, mediante efetivação de diligências complementares requeridas e consideradas pertinentes pela administração instrutora. Acrescente-se que para que o exercício do direito de audição não se esgote com o cumprimento da sua observância formal mas antes revista um conteúdo real, a decisão final deve revelar que a argumentação aduzida foi ponderada e apreciada pela Administração, ainda que se acabe por concluir em sentido diverso.
A preterição dessa obrigação de audiência prévia, por parte da administração, segundo corrente dominante na jurisprudência, leva à anulação do respetivo ato administrativo [artigo 135.º do CPA, em articulação com o artigo 133.º do mesmo código].
Também jurisprudência dominante vem entendendo que só não será de decretar anulabilidade do ato, por preterição de audiência prévia, se essa falta, esse incumprimento de dever, no caso concreto se degradar em formalidade não essencial. Então, entrará em ação o princípio do aproveitamento dos atos, que em nome da economia dos atos públicos dá voz moderna ao antigo aforismo utile per inutile non vitiatur. Para que tal aconteça terá de se demonstrar que a decisão do procedimento administrativo não podia ser outra, mesmo que tivesse sido devidamente cumprido o dever de audiência prévia. Só então o seu incumprimento se degradará em mera irregularidade procedimental.
Adiante-se por ultimo que não há que fazer referência ao disposto nos artigos 58.º, n.º 3 do DL 445/91 ou 106.º do DL 555/99 por o ato impugnado não constituir qualquer ordem de demolição, mas tão só um despacho impondo ao A. a apresentação de projeto de licenciamento das construções por si realizadas, sendo que apenas em caso de incumprimento desta diretiva seria praticado o ato de demolição.
Atento ao exposto importa apreciar se foi concedida uma real audição prévia ao A.
A primeira questão que é levantada é a da falta de notificação de elementos do processo, mais concretamente o oficio 1035, a “informação do DEP” e o relatório de vistoria.
O exercício efetivo do direito de audiência prévia depende, como vimos supra, de o interessado conhecer a factualidade e os fundamentos de direito relevantes para a decisão, pois só assim se assegura o direito ao contraditório, pronunciando-se sobre todas as questões que conduziram a Administração a formar um sentido decisório.
Em primeiro lugar, quanto à “informação do DEP” e ao relatório de vistoria não assiste qualquer razão ao A. quanto à sua falta de notificação.
Com efeito, como resulta do ponto 34 do probatório o relatório de vistoria referido no ato impugnado mais não é que o relatório elaborado e apresentado pelo próprio A. aos serviços municipais, ou seja, trata-se de elemento não só na disponibilidade do A. como da sua autoria. E a “informação do DEP” corresponde à informação de 30.11.2000, notificada ao A. pelo ofício 1224 e, posteriormente, entregue por via da certidão dos elementos do processo requeridos.
Donde não pode o A. alegar o desconhecimento destes elementos, como forma de sustentar não estar munido de todos os elementos essenciais à sua pronúncia.
Em segundo lugar, quanto à falta de notificação do ofício 1035 é certo que não vem demonstrado nos autos que previamente ao ofício 516 – para o exercício do direito de audição prévia -, tenha ocorrido a notificação ao A. daquela missiva que lhe dava conta que as obras executadas permaneciam em desconformidade à lei e lhe concedia prazo para proceder à sua regularização.
Sucede que essa notificação veio a ser feita aquando da notificação para o exercício do direito de audiência prévia, tomando aí o A. conhecimento dos seus fundamentos e podendo sobre os mesmos pronunciar-se de forma esclarecida – como aliás resulta tê-lo feito – mostrando as razões da sua discordância, seja quanto à desnecessidade de licenciamento das obras, seja quanto à circunstância de reputar estarem as mesmas licenciadas.
Daí que não se possa considerar que ao A. não foi dado conhecimento, no âmbito do exercício do direito de audição prévia, de todos os elementos que lhe permitissem exercer plenamente o respetivo contraditório, tendo o mesmo podido pronunciar-se e, fundadamente, como fez. Pelo que não foi preterida qualquer formalidade prevista na lei, no âmbito de tal direito de audição prévia.
E também foi apreciada pela Administração a fundamentação aduzida pelo A. no seu direito de audição prévia.
Com efeito, como se fez notar supra, o despacho de 20.7.2006 foi aposto sob a informação de 3.5.2006 que, em consonância com o disposto no art. 125.º, n.º 1 do CPA, faz parte integrante do ato.
Da leitura da informação de 3.5.2006 resulta claro que a Administração se pronunciou, rebatendo a argumentação aduzida pelo A. no exercício do direito de audição prévia.
Com efeito, ali se escreveu, em síntese,
- Sem prejuízo de não ter recebido a notificação do ofício 1035, o A. sabia desde o início que teria que apresentar projeto de legalização ou demolir as obras;
- O que foi anulado foi o ato de embargo, mantendo-se a notificação quanto ao resto;
- O levantamento topográfico foi apresentado na sequência de notificação da CM, não tendo sido apresentado como qualquer aditamento;
- Não se tratando de aditamento as obras não foram licenciadas;
- A pretender-se o licenciamento por deferimento tácito, tal apenas opera por solicitação;
- Do processo apenas consta que o levantamento topográfico estaria correto, mas não que as alterações não careciam de licenciamento;
- Face à informação de 30.11.2000 foi determinado o embargo, pelo vereador competente, e o A. não o recebeu por não se encontrar presente;
- Deve dar-se conhecimento ao A. do auto de vistoria;
- As obras foram executadas em desacordo com o projeto aprovado, independentemente da sua conclusão antes do ato de embargo;
- O A. sabia da necessidade de apresentar projeto de legalização de obras e por não ter dado resposta àquela notificação é que foi agora novamente notificado.
Ou seja, a Administração revela ter ponderado e apreciado as observações do A., concluindo embora em sentido distinto do mesmo e assim espelhando a sua discordância quanto ao alegado pelo A.. E essa apreciação é de tal forma patente que, não obstante no âmbito do exercício do direito de audição prévia se manifestar a intenção de demolição, a Administração acabou por “voltar atrás” e concedeu novo prazo ao A. para regularizar a situação.
Face ao exposto, impõe-se concluir não ter sido violado o direito de audição prévia.
V. 2) Do défice instrutório
Alega o A. não terem sido realizadas, sem justificação para tanto, as diligências de prova requeridas na sua defesa.
O art. 104.º do CPA dispõe que “Após a audiência, podem ser efectuadas, oficiosamente ou a pedido dos interessados, as diligências complementares que se mostrem convenientes”.
Também de acordo com o art. 56.º do CPA "os órgãos administrativos […] podem proceder às diligências que considerem convenientes para a instrução […]", consagrando o princípio do inquisitório que impõe à Administração, além do mais, o dever de proceder às investigações necessárias ao conhecimento dos factos essenciais ou determinantes para a decisão, exigindo-se dela a descoberta e a ponderação de todas as dimensões de interesses públicos e privados, que se liguem com a decisão a produzir.
Este princípio, liga-se, nesta vertente, às ideias de completude instrutória ou de máxima aquisição de (factos e) interesses, cuja inobservância pode implicar ilegalidade do ato final do procedimento, por deficit de instrução, ilegalidade cujo fundamento se encontra, desde logo. no art.º 91.º, n.º 2 e nos princípios da legalidade e da prossecução do interesse público - que obrigam a Administração a verificar a ocorrência dos pressupostos do ato a produzir -, bem como nas exigências inerentes ao princípio da imparcialidade (Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco de Amorim, CPA Comentado, 2. ed., pág. 308).".
Do probatório resulta que não foram realizadas as diligências complementares requeridas pelo A. na sua audiência prévia, nem justificada a sua não realização.
Cumpre notar, todavia, que a lei estabelece a possibilidade de realização de diligências complementares que se mostrem convenientes à instrução do procedimento (artigo 104.º do CPA), sendo que o juízo sobre a utilidade de tais diligências complementares recai sobre o órgão.
O défice instrutório ocorrerá quando, sem justificação plausível, se omita diligência complementar de instrução requerida pelo interessado, que seja conveniente para o esclarecimento das questões suscitadas na observância do princípio do contraditório.
Ora, analisadas as questões suscitadas pelo A. em sede de audiência prévia e, bem assim, toda a tramitação procedimental e os fundamentos em que se funda o despacho determinante da notificação para efeitos de audiência prévia, quer do ato impugnado, não se vislumbra a utilidade na realização seja de inspeção ou prova pericial quanto à conformidade das obras com o projeto e aditamento ou a realização de outras obras, quer de prova testemunhal.
Com efeito, a única matéria alegada pelo A. em sede de audiência prévia que seria passível de prova testemunhal e/ou inspeção/prova pericial seria a respeitante à conformidade das construções com o levantamento topográfico ou a realização de novas obras. O que sucede é que não só a CMVC visitou a obra e em sequência pediu o levantamento topográfico, como após a junção do mesmo não questionou que as construções levadas a cabo pelo A. correspondem às constantes do levantamento topográfico, e o certo é que em momento algum põe em causa que tenham sido realizadas outras obras.
E sendo assim as diligências requeridas não se mostravam pertinentes, nem convenientes, razão pela qual também por aqui não procede a argumentação do A.
V. 3) Do erro nos pressupostos de facto
Vem sustentada a invalidade do ato assente por, no essencial, as obras não carecerem de licenciamento municipal, terem sido executadas de acordo com o projeto inicial e terem sido licenciadas por via do deferimento tácito do aditamento apresentado ao projeto inicial.
Cumpre antes de mais aferir qual o regime jurídico aplicável.
Quanto às questões que se prendem com saber se a obra se encontra licenciada, seja por estar em conformidade com o projeto inicialmente aprovado, seja por ter havido lugar a um aditamento ao licenciamento objeto de deferimento tácito, será de aplicar o disposto no DL 445/91.
Com efeito, como resulta dos arts. 14.º e 15.º do DL 445/91 de 20/11 o procedimento de licenciamento tem início no momento em que é apresentado o pedido inicial de licenciamento.
Por sua vez o art. 1.º da Lei n.º 13/2000, de 20 de Julho, estatui: “1 - É suspensa a vigência do DL nº 555/99 de 16 de Dezembro, até ao dia 31 de Dezembro de 2000, inclusive, sendo repristinada a legislação referida no art. 129 do diploma e a respectiva regulamentação, que passam a aplicar-se aos processos em curso”.
E, por força da Lei nº 30-A/2000, de 20 de Dezembro, “a suspensão da vigência do DL nº 555/99, de 16 de Dezembro, prevista no nº 1 do art. 1º da Lei nº 13/2000, de 20 de Julho, é prorrogada até à entrada em vigor do DL a emitir ao abrigo da presente autorização legislativa”, isto é, até à entrada em vigor do DL nº 177/2001, de 4 de Junho.
E o art. 4.º (“regime transitório”) do DL 177/2001 de 4 de Julho, que altera, e faz atrasar a entrada em vigor o DL 555/99, taxativamente refere que “as disposições constantes do presente diploma só se aplicam aos procedimentos iniciados após a sua entrada em vigor”.
Também o art. 128.º do DL 555/99 de 16 de Dezembro, na redacção do DL nº 177/2001, e também sob a epígrafe “Regime Transitório” estabelece claramente o mesmo princípio de que aos processos de licenciamento em curso na respectiva Câmara Municipal à data da sua entrada em vigor, é aplicável o regime dos DL n.ºs 445/91 e 448/91, consoante os casos, sem prejuízo de, a requerimento do interessado, se aplicar aos procedimentos em curso o regime do DL n.º 555/99 de 16 de Dezembro (Ac. do STA de 22 de Junho de 2004, no processo 01577/03).
Daí que, face ao exposto e de acordo com o art. 130.º do DL 555/99 de 16/12 em conjugação com os arts. 5.º e 6.º do DL 177/2001, art. 1.º n.º 1 da Lei 13/2000 e art. 4º. da Lei 30-A/2000, o DL n.º 555/99 de 16 de Dezembro apenas entrou definitivamente em vigor em 2 de Outubro de 2001, pelo que será de aos procedimentos iniciados anteriormente – e consequentemente aos seus aditamentos – a lei anterior.
E também quanto à questão de saber se a obra estava dispensada de licenciamento, aquando da sua realização e não sendo controvertido que a mesma foi anterior à entrada em vigor do DL 555/99, tanto mais que resulta do probatório que o A. apresentou o levantamento topográfico nas condições em que as obras se encontravam à data (Setembro de 2000) e que são, ainda, as condições atuais, idêntica será a conclusão da aplicabilidade do disposto no DL 445/91.
Ora, dispunha-se no DL 445/91 que,
Artigo 1º
Objecto de licenciamento
1 - Estão sujeitas a licenciamento municipal:
a) Todas as obras de construção civil, designadamente novos edifícios e reconstrução, ampliação, alteração, reparação ou demolição de edificações, e ainda os trabalhos que, não possuindo natureza exclusivamente agrícola, impliquem alteração da topografia local;
[...]
2 - O licenciamento engloba a totalidade da obra a executar, não podendo ter início qualquer tipo de trabalho sem a aprovação do projecto de arquitectura.
[...]
Artigo 3º
Dispensa de licenciamento municipal
1 - Não estão sujeitas a licenciamento municipal:
a) As obras de simples conservação, restauro, reparação ou limpeza, quando não impliquem modificação da estrutura das fachadas, da forma dos telhados, da natureza e da cor dos materiais de revestimentos exteriores;
b) As obras da iniciativa das autarquias locais;
c) As obras promovidas pela administração directa do Estado;
d) As obras promovidas pelos institutos públicos que tenham com o atribuições específicas a promoção e gestão do parque habitacional, de construções e edificações do Estado;
e) As obras e trabalhos promovidos pela administração indirecta do Estado nas áreas de jurisdição portuária e no domínio público ferroviário e aeroportuário directamente relacionadas com a respectiva actividade;
f) As obras e trabalhos promovidos pelas entidades concessionárias de serviços públicos ou equiparados indispensáveis à execução do respectivo contrato de concessão.
[...]
4 - Não estão igualmente sujeitas a licenciamento municipal as obras no interior de edifícios não classificados ou de fracção autónoma quando não impliquem modificações da estrutura resistente das edificações, das fachadas, da forma dos telhados, das cérceas, do número de pisos, ou o aumento do número de fogos.
5 - A realização das obras previstas no número anterior deve obedecer às normas legais e regulamentares em vigor, designadamente ao Regulamento Geral das Edificações Urbanas e às disposições legais a que alude o artigo 66º do presente diploma, não podendo as mesmas justificar alterações ao uso fixado.
[...]
Artigo 14º
Requerimento
1 - O pedido de licenciamento é dirigido, sob a forma de requerimento, ao presidente da câmara municipal e nele devem constar o nome e a sede ou domicílio do requerente, bem como a indicação da qualidade de proprietário, usufrutuário, locatário, titular do direito de uso e habitação, superficiário ou mandatário.
[...]
Artigo 15º
Instrução do processo
1 - O pedido de licenciamento é instruído com o projecto de arquitectura e demais elementos identificados em portaria conjunta dos Ministros do Planeamento e da Administração do Território e das Obras Públicas, Transportes e Comunicações.
2 - O projecto de arquitectura inclui memória descritiva, plantas, cortes, alçadas e pormenores de execução.
[...]
4 - Os projectos das especialidades identificados em portaria conjunta dos Ministros do Planeamento e da Administração do Território e das Obras Públicas, Transportes e Comunicações só podem ser apresentados uma vez aprovado, expressa ou tacitamente, o projecto de arquitectura.
[...]
Artigo 16º
Saneamento e apreciação liminar
1 - Com pete ao presidente da câmara apreciar e decidir as questões de ordem formal e processual que possam obstar ao conhecimento do pedido de licenciamento, nomeadamente a legitimidade do requerente e a regularidade formal do requerimento.
2 - O presidente da câmara profere despacho de rejeição liminar do pedido no prazo de 8 dias, se o requerimento e os respectivos elementos instrutores apresentarem omissões ou deficiências.
3 - Quando as omissões ou deficiências sejam supríveis ou sanáveis ou quando forem necessárias cópias adicionais, o presidente da câmara notifica o requerente, no prazo de oito dias a contar da data da recepção do processo, para completar ou corrigir o requerimento, num prazo nunca inferior a 10 dias, sob pena de rejeição do pedido.
4 - A notificação referida no número anterior suspende os termos ulteriores do processo e dela deve constar a menção de todos os elementos em falta ou a corrigir.
5 - Havendo rejeição do pedido, nos termos do presente artigo, fica o interessado, que requeira novo licenciamento para o mesmo fim, dispensado de apresentar os documentos utilizados no pedido anterior que se mantenham válidos e adequados.
6 - Na ausência do despacho previsto nos n.ºs 2 e 3 considera-se o pedido de licenciamento correctamente instruído.
7 - O presidente da câmara municipal pode delegar nos vereadores ou nos directores de serviços o exercício da competência prevista no presente artigo.
Artigo 17º
Apreciação do projecto de arquitectura
1 - A apreciação do projecto de arquitectura incide sobre a verificação da conformidade com o plano de pormenor ou com o alvará de loteamento e com outras normas legais e regulamentares em vigor, bem com o sobre o aspecto exterior dos edifícios e sua inserção no ambiente urbano e na paisagem.
2 - A câmara municipal delibera sobre o projecto de arquitectura, no prazo máximo de 15 dias a contar da data de recepção do requerimento ou da entrega dos elementos suplementares a que alude o nº 3 do artigo anterior.
3 - A aprovação do projecto de arquitectura relativo a obra situada em área abrangida por plano de pormenor ou alvará de loteamento não carece de parecer, autorização ou aprovação de quaisquer entidades exteriores ao município.
4 - Exceptuam -se do disposto no número anterior os projectos relativos a obras de construção civil abrangidas pela Lei nº 13/85, de 6 de Julho, e pelo Decreto-Lei nº 61/90, de 15 de Fevereiro, devendo, nestes casos, promover-se a audição, respectivamente, do Instituto Português do Património Arquitectónico e Arqueológico e do Serviço Nacional de Bom beiros.
5 - Exceptuam -se igualmente do disposto no nº 3 as obras de construção civil situadas nas áreas protegidas referidas no Decreto-Lei nº 19/93, de 23 de Janeiro, e legislação complementar, quando os respectivos órgãos não se tenham pronunciado relativamente ao plano de pormenor ou ao alvará de loteamento, caso em que se deve promover a audição do Instituto da Conservação da Natureza.
6 - Às consultas promovidas nos termos dos números anteriores aplica-se o disposto no artigo 35º, contando-se o prazo para a deliberação da câmara municipal sobre o projecto de arquitectura nos termos da alínea b) do nº 2 do artigo 20º.
Artigo 17º-A
Apresentação dos projectos das especialidades
1 - O requerente deverá solicitar a aprovação dos projectos das especialidades no prazo de 180 dias a contar da notificação do acto que aprovar o projecto de arquitectura, a contar da formação do deferimento tácito do pedido de aprovação desse projecto, ou dentro do prazo estabelecido nos termos do nº 5 do artigo 15º, conforme os casos.
[...]
4 - A falta de apresentação do requerimento previsto no nº 1, nos prazos aí referidos, implica a caducidade da aprovação do projecto de arquitectura e o arquivamento oficioso do processo.
Artigo 20º
Licença de construção
1 - A câmara municipal delibera sobre o pedido de licenciamento no prazo de 30 dias, devendo a deliberação ser notificada ao requerente no prazo de 8 dias.
2 - O prazo para a tom ada da deliberação conta-se a partir:
a) Da data da entrega do requerimento a que alude o nº 1 do artigo 17º-A; ou
b) Da data da recepção dos pareceres, autorizações ou aprovações emitidos pelas entidades consultadas, ou do termo do prazo estabelecido para a emissão dos mesmos.
3 - A deliberação de deferimento do pedido de licenciamento consubstancia a licença de construção e incorpora a aprovação de todos os projectos apresentados.
4 - A câmara municipal fixa, com o deferimento do pedido de licenciamento, as condições a observar na execução da obra e o prazo para a sua conclusão.
5 - O prazo para a conclusão da obra começa a correr da data da emissão do alvará, ou, se for o caso, do termo do prazo fixado para a sua emissão em sentença transitada em julgado sem que o mesmo tenha sido emitido; o prazo para a conclusão da obra é fixado em conformidade com a calendarização da mesma e apenas pode ser distinto do proposto pelo requerente por razões devidamente justificadas.
6 - O prazo estabelecido nos termos dos números anteriores pode ser prorrogado pelo presidente da câmara municipal, a requerimento fundamentado do interessado, quando não seja possível concluir as obras no prazo previsto na licença.
7 - Quando a obra se encontre em fase de acabamentos, pode ainda o presidente da câmara municipal, a requerimento fundamentado do interessado, conceder um a nova prorrogação do prazo, mediante o pagamento de um adicional à taxa a que se refere o artigo 68º, de montante a fixar em regulamento da assembleia municipal.
8 - Em caso de deferimento tácito do pedido de licenciamento, presume-se a aceitação das condições propostas pelo interessado no seu requerimento inicial, nomeadamente em matéria de prazo para a realização da obra.
Artigo 26º
Licença e alvará de utilização
1 - Concluída a obra, o presidente da câmara municipal, com a faculdade de delegação nos vereadores ou nos directores de serviço, emite, a requerimento do interessado, no prazo de 20 dias, a licença e o respectivo alvará de utilização dos edifícios novos, reconstruídos, reparados, ampliados ou alterados ou das suas fracções autónomas cujas obras tenham sido licenciadas nos termos do presente diploma, dela notificando o requerente no prazo de 8 dias.
2 - A licença de utilização destina-se a com provar a conformidade da obra concluída com o projecto aprovado, com as eventuais alterações efectuadas ao abrigo do artigo 29º, com as condições do licenciamento e com o uso previsto no alvará de licença de construção.
[...]
4 - O requerimento previsto no nº 1 é acompanhado de declaração do técnico responsável pela direcção técnica da obra, desde que este possua formação e habilitação legal para assinar projectos, comprovativa da conformidade da obra concluída com o projecto aprovado e eventuais alterações efectuadas ao abrigo do artigo 29º, com os condicionamentos do licenciamento e com o uso previsto na licença de construção.
5 - Havendo lugar a vistoria, por força do nº 1 do artigo 27º, o prazo previsto no nº 1 conta-se a partir da data em que ocorreu a vistoria.
6 - O alvará é condição de eficácia da licença de utilização e a sua entrega ao requerente depende do pagamento das taxas devidas nos termos da lei.
7 - Se o pedido da licença de utilização for deferido tacitamente, o respectivo alvará é emitido pelo presidente da câmara municipal, com a faculdade de delegação referida no nº 1, no prazo de 5 dias a contar do respectivo requerimento, desde que se mostrem pagas as taxas devidas nos termos da lei.
[...]
11 - O autor da declaração prevista no nº 4 constitui-se responsável pelos danos causados a terceiros e ao titular da licença de construção em virtude da falsidade da declaração emitida.
Artigo 29º
Alterações durante a execução da obra
1 - Até à apresentação do requerimento previsto no nº 1 do artigo 26º são permitidas, sem dependência de notificação prévia à câmara municipal, ou de licenciamento:
a) A realização de obras abrangidas pelo nº 4 do artigo 3º, desde que respeitem o disposto no nº 5 do mesmo artigo;
b) Alterações ao projecto quando não impliquem modificações dos elementos enunciados no nº 4 do artigo 3º e respeitem o disposto no nº 5 do mesmo artigo.
2 - A realização de quaisquer obras ou alterações ao projecto não previstas no número anterior está sujeita a licenciamento municipal nos termos do presente diploma, ficando, no entanto, o requerente dispensado de apresentar os documentos utilizados no processo anterior que se mantenham válidos e adequados.
3 - Sempre que ocorram as situações previstas no nº 1, o pedido de licença de utilização será precedido da entrega das telas finais do projecto de arquitectura.
4 - Para os efeitos do disposto no número anterior, consideram -se telas finais as peças escritas e desenhadas que correspondam , exactamente, à obra executada.
5 - As alterações ao projecto de arquitectura devem respeitar o disposto no Decreto-Lei nº 63/85, de 14 de Março.
[...]
Artigo 61º
Actos tácitos
1 - A falta de decisão, aprovação ou autorização nos prazos fixados no presente diploma corresponde ao deferimento tácito da respectiva pretensão.
2 - A falta de decisão sobre quaisquer reclamações ou recursos graciosos que tenham por objecto actos praticados nos procedimentos previstos no presente diploma corresponde ao seu deferimento tácito.”
Passando ao caso dos autos, como resulta do probatório em 17.8.1995 o A. apresentou junto da CMVC pedido de licenciamento visando a realização de obras de escavação e aterro, criando patamares mediante a construção de muros de vedação e suporte de terras em betão ciclópicos, interiores ou confinantes com as propriedades vizinhas, com altura, em alguns casos, de 4 metros e um muro de 75 m de comprimento a delimitar a propriedade a nascente com o caminho publico e com 1,5m de altura, nos termos constantes do projeto apresentado.
A esta pretensão foram impostos os seguintes condicionalismos,
“a) A topografia pretendida pelo requerente poderá ser aceite, desde que seja garantida a segurança da casa existente a Norte, junto do limite do seu terreno está em situação precária de momento.
b) Os muros de suporte realizados em betão deverão ser devidamente recobertos a alvenaria de pedra a junta seca, de modo a atenuar o seu impacto e enquadrando-os melhor na zona.
c) O requerente deverá assumir o compromisso de ceder gratuitamente todo o terreno necessário para se proceder à execução da via a poente, caso esta venha a ser realizada.”
A que o A. respondeu obrigando-se, além do mais, a revestir os muros de betão com alvenaria de granito.
Esta pretensão foi deferida por despacho de 8.2.1996, e emitido o alvará de licença de construção n.º 143/96 com a validade de 5 anos, até 21.5.2001.
No período anterior a 21.5.2001 o A. procedeu à realização de obras no seu prédio, constatando-se que nem configuração geométrica dos socalcos, nem a relação altimétrica entre o terreno do A. e a construção situada a sul, nem os muros e os muro de suporte de terras confrontante com a habitação localizada na parcela a sul, quer em termos de altura e revestimento, correspondem ao projeto apresentado em 17.8.1995 com as condições estabelecidas na informação de 22.9.1995 e aprovado pelo despacho de 8.2.1996.
Detetando divergências quanto à conformidade da execução da obra pelo A. com o projeto aprovado por despacho de 8.2.1996, os serviços municipais notificaram-no para apresentar levantamento topográfico atualizado.
O A. em 6.9.2000 juntou ao processo levantamento topográfico “referente às alterações efectuadas em obra dentro do prazo de validade do respectivo alvará de licença” e, bem assim, memoria descritiva da qual resulta, alem do mais, que visa dar cumprimento ao oficio 776 e Termo de Responsabilidade do qual consta que o seu subscritor declara “que o Aditamento ao Projecto de Arquitectura, de que é autor, relativo à obra de construção de muros de vedação, muros de suporte de terras, escavação e aterro, localizada no Lugar de ….., da freguesia da Areosa, [...] observa as normas técnicas gerais e especificas de construção, bem com o as disposições legais e regulamentares aplicáveis, designadamente sobre fundações”.
Mais vem provado que as obras executadas pelo A., divergindo do projeto inicial, correspondem às descritas neste levantamento topográfico e consistem, no essencial:
- Em socalcos de configuração irregular, separados por muros de suporte em alvenaria de granito de grandes dimensões e interligados por caminhos que vencem os desníveis existentes;
- Um muro de suporte de terras confrontante, numa distancia de 10 metros, com a habitação localizada na parcela a sul, em betão, sendo o seu tramo superior (cerca de 2 metros) em alvenaria de granito de grandes dimensões e com uma altura de cerca de 8.40 metros, muro que constitui uma barreira de difícil integração e participação na paisagem natural e construído;
- Os muros são constituídos por alvenaria de granito de grandes dimensões, sobrepostos, sem qualquer aglutinante nem revestimento, com alturas que variam entre os 0 e os 9 metros;
- As dimensões e tipo de aparelhamento da pedra que constituem os muros não são observadas na evolvente alargada, constituindo um elemento dissonante na paisagem.
Como resulta da conjugação do exposto, as obras do A. de escavação e aterro e construção de muros realizadas pelo A. estão abrangidas pelo disposto no art. 1, al. a) do DL 445/91, correspondendo a obras de construção e trabalhos – não exclusivamente agrícolas – que implicam a alteração da topografia. São, portanto, carecidas de licenciamento e não estão incluídas no conjunto de obras dispensadas de o obter nos termos do art. 3.º do mesmo diploma.
O A. obteve, é certo, o deferimento do licenciamento do seu projeto inicialmente apresentado, mas a matéria provada é totalmente clara na enunciação do desrespeito do mesmo. Ou seja, não procede a alegação de que as obras por si realizadas estariam em conformidade com o projeto aprovado por despacho de 8.2.1996 e, por isso, estando já licenciadas o ato impugnado padeceria de erro nos pressupostos.
Havendo desconformidade entre o projeto aprovado e as obras realizadas naturalmente que não se pode considerar a mesma licenciada.
Cumpre, todavia, aferir se essas obras constituem alterações durante a execução da obra permitidas sem dependência de notificação prévia ou licenciamento nos termos do art. 29.º, n.º 1 do DL 445/91, como alega o A.
A resposta é negativa.
O art. 29.° do DL 445/91, prevê duas situações típicas de alterações durante a execução da obra (Ac. do STA de 20.11.2002, P. 0798/02):
- A primeira com dispensa de licenciamento ou, sequer, de comunicação prévia (obras referidas no n.º 4 do art. 3.°, e que respeitem o disposto no n° 5 do mesmo artigo, ou alterações ao projecto com as mesmas características) (n.º 1);
- A segunda (realização de quaisquer outras obras ou alterações ao projecto), “está sujeita a licenciamento municipal nos termos do presente diploma, ficando, no entanto, o requerente dispensado de apresentar os documentos utilizados no processo anterior que se mantenham válidos e adequados" (n.º 2).Ora, este preceito, veio contrariar uma prática administrativa seguida no domínio do DL 166/70 que consistia em não sujeitar a licenciamento prévio as alterações ao projecto, que apenas eram retratadas nas chamadas "telas finais", cuja aprovação sanava a ilegalidade resultante da não conformidade entre o projecto aprovado e a obra executada. Veja-se a tal respeito, o acórdão do STA de 23.10.1997 (rec. 36957, publicado in APDR, de 25 de Setembro de 2001, a p.7182 e segs.). A lei passou, assim, a sujeitar expressamente a prévio licenciamento pela câmara municipal quaisquer obras e alterações ao projecto no decurso da obra, salvo as respeitantes a “obras no interior de edifícios não classificados ou de fracção autónoma” se não traduzirem “modificações dos elementos enunciados no n.º 4 do art.º 3.º e respeitem o disposto no n.º 5 do mesmo artigo”.
É o caso, no que tange a tal sujeição, das obras – não se tratando, in casu, apenas de alterações ao projeto pois que, como resulta do probatório o A. já havia executado as obras quando apresentou o levantamento topográfico (pois este visou retratar as condições em que o terreno se encontrava à data da sua apresentação) - realizadas pelo A. durante a execução da obra que alteraram a configuração geométrica dos socalcos, a relação altimétrica entre o terreno do A. e a construção situada a sul, a altura e revestimento dos muros de suporte de terras, a altura, proximidade, revestimento e integração do muro de suporte de terras confrontante com a habitação localizada na parcela a sul.
Não se tratam, por isso, de obras de pequena dimensão no interior do edifício (cf. preâmbulo do DL 250/94 que procedeu às referidas alterações do DL 445/91), como ressalta do acima enunciado.
E estando, pois, face a obras que não cabiam na previsão do n.º 4 do artigo 3.° do Decreto-lei 445/91, de 20.11, para que remete o nº. 1 do artigo 29° do mesmo diploma legal, as mesmas estavam sujeitas a licenciamento municipal nos termos do referido diploma, como prescreve o n.º 2 do art.º 29.º do Decreto-lei nº 445/91, de 20.11.
Tais obras exigiam, por isso, um novo processo de licenciamento tramitado nos termos do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20.11, aproveitando-se apenas os documentos utilizados no anterior pedido de licenciamento ainda válidos. Como se observa no acórdão do STA de 9.1.2002 (rec. 48310) é “justamente de um novo e autónomo processo de licenciamento que aqui se trata, pois o preceito referido não consente, na economia do diploma, outra interpretação que afaste tal autonomia.
Atente-se, desde logo, na cuidadosa diferenciação feita quanto ao tratamento procedimental das duas situações tipificadas: num caso, a dispensa de licenciamento e mesmo de mera notificação prévia; noutro, a sujeição a "licenciamento municipal nos termos do presente diploma" (que o mesmo é dizer, com observância da tramitação nele estabelecida, e da disciplina legal nele contida(...)
O preceito fala, sem reservas, de “processo anterior”, o que implica a existência de um novo processo de licenciamento, processo este cuja autonomia, relativamente ao pedido e processo originário, é total, salvo quanto à apresentação de documentos constantes do processo anterior que se mantenham válidos e adequados, da qual o requerente, por razões de manifesta funcionalidade procedimental, fica dispensado”.
Deste modo, estando perante autónomo pedido de licenciamento, a sua tramitação teria necessariamente que obedecer ao preceituado no regime do licenciamento.
E aqui passamos à ultima questão, qual seja a de saber, se foi apresentado um “aditamento” ao projeto e, em caso afirmativo, se ocorreu o deferimento tácito.
Com efeito, sustenta o A. que a apresentação do levantamento topográfico configurou o pedido de licenciamento das alterações ao projeto inicialmente aprovado e, face ao silencio da Administração, teria ocorrido o seu deferimento tácito.
Não lhe assiste, porém, qualquer razão.
Com efeito, se é certo que no termo de responsabilidade declara o arquiteto subscritor que o “aditamento ao projeto de arquitetura” respeita as normas técnicas e legais, não se pode ignorar, por um lado, que a apresentação do levantamento topográfico pelo A. decorreu unicamente da circunstancia de tal lhe ter sido requerido pelo Município e, por outro, que o próprio A., aquando da sua remessa ao município, admite que “vem juntar ao referido processo o levantamento topográfico solicitado, referente às alterações efectuadas em obra dentro do prazo de validade do respectivo alvará de licença” por ter tomado “conhecimento do conteúdo do ofício n.º 776 de 24/07/00” , oficio esse pelo qual o Município lhe requereu a entrega do levantamento topográfico.
Ou seja, é manifesto que o A. por esta via não requereu qualquer licenciamento das obras por si realizadas em desconformidade com o projeto que havia apresentado, limitando-se a dar cumprimento ao que lhe havia sido requerido pelo Município por forma a que este último pudesse aferir, no uso das suas competências fiscalizadoras, a conformidade das obras executadas pelo A. com o projeto aprovado.
Acresce que, como se escreveu supra, as obras exigiam um novo processo de licenciamento tramitado nos termos do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20.11, o que, desde logo, demandava a apresentação de um requerimento nos termos do art. 14.º, n.º 1 – requerimento dirigido ao presidente da câmara municipal, constando o nome e a sede ou domicílio do requerente, bem com o a indicação da qualidade de proprietário, usufrutuário, locatário, titular do direito de uso e habitação, superficiário ou mandatário – e, sem prejuízo do aproveitamento dos documentos utilizados no anterior pedido de licenciamento ainda válidos, instruído com os projetos referidos no 15.º, não bastando portanto os elementos que foram apresentados pelo A. em 6.9.2000.
Por último, dir-se-á, que, ainda que se considerasse ter sido apresentado um verdadeiro pedido de licenciamento das obras executadas em desconformidade com o projeto inicial, o silêncio da Administração não corresponderia a deferimento tácito.
Efetivamente, como se escreveu no Ac. do STA de 5.2.2003 (P. 01005/02),
“como a jurisprudência deste Tribunal tem, repetidamente, dito, aos pedidos de licenciamento deste tipo de obras não se podem aplicar, por inteiro, as regras do licenciamento de obras estabelecidas pelo referido diploma legal, designadamente as que referem à valoração do silêncio administrativo.
Na verdade, e com o se escreveu no Aresto de 23/10/97 (rec. 36.957) :
" ( ......... )
Formar-se-ia, portanto, deferimento tácito se a recorrente tivesse requerido a aprovação das alterações antes de realizar (ou iniciar a realização) das obras que constituem um desvio relativamente ao projecto anteriormente aprovado.
Todavia, a recorrente optou por realizar as obras antes de obter a aprovação camarária para essa divergência. Nessa medida, as obras que quer ver tacitamente aprovadas são obras executadas sem licença. Não distinguindo a lei, tanto são obras sem licença aquelas para as quais falte de todo aprovação camarária (a "construção clandestina"), como aquelas que estejam desconformes com a aprovação concedida (salvo se couberem no conceito de "ajustamentos em obra", cujos contornos a economia da decisão não obriga a traçar).
(...) a jurisprudência deste Supremo Tribunal, embora construída com os dados legislativos decorrentes do DL 166/70 e legislação complementar, é largamente dominante no sentido de que apenas são objecto de deferimento tácito os pedidos de licenciamento e não os pedidos de legalização de obras executadas sem licença, que seguem a regra geral do indeferimento tácito ..... .
Esta jurisprudência está bem retratada na seguinte passagem do citado acórdão de 8/6/93, que se acompanha :
"Na verdade, os pedidos que podem conduzir ao deferimento tácito nos termos do citado artigo 13.º nº 1, do Decreto-Lei n.º 166/70 são aqueles que têm por objecto as matérias referidas no art.º 1º alíneas a), b) e c) do mesmo diploma legal.
Ora, todas essas matérias pressupõem um a situação de obras projectadas e a executar [cfr. artigos 1º, nº 1, alínea b) e 2º, nº 2].
E compreende-se que assim seja, pois, tendo o licenciamento a natureza de "autorização policial" para assegurar interesses de ordem pública e a prevenção de danos sociais, há-de ele traduzir uma intervenção administrativa a priori.
Não assim no caso dos autos em que as obras a "licenciar" estão já efectuadas.
De resto, as razões que nos casos de licenciamento municipal para obras justificava o deferimento tácito quedam sem qualquer sentido quando os pedidos se reportam a construções realizadas sem autorização.
Na verdade, a celeridade que se visa imprimir ao funcionamento da Administração tem em especial conta o interesse dos particulares numa decisão pronta que os habilite a iniciar as obras projectadas; mas já o interesse nessa prontidão se torna irrelevante ou indigno de tutela jurídica numa situação em que o particular se colocou num a situação ilícita, construindo sem licença (cfr. acórdão deste STA de 13/2/92, processo nº 29.568)."
Ora, o DL 445/91, de 20 Nov., não introduziu modificações que justifiquem inversão deste entendimento no sentido da aplicação do regime de deferimento tácito aos pedidos de legalização de obras executadas sem licença ou em desconformidade com o projecto aprovado.
Não é procedente o argumento literal extraído pela recorrente do art.º 1º/1-a) de que o diploma legal pretendeu reformular o processo de licenciamento, sem criar regras especiais para a legalização de trabalhos já realizados, pois visou-se estabelecer um procedimento unitário aplicável a "todas as obras de construção civil". Da literalidade deste preceito relativo à definição do âmbito de aplicação do diploma nada se pode retirar que abra caminho a um a nova perspectiva da questão porque o texto se mantém idêntico - nessa parte ipsis verbis - ao do art.º 1º/1-a) do DL 166/70. O que a nova lei diz, exactamente como dizia o diploma legal substituído, é que todas as obras de construção civil estão sujeitas a licenciamento municipal. Daqui nada se extrai de novo para concluir que o objecto do regime jurídico instituído pelo DL 445/91 deixou de ser o licenciamento ou autorização a conceder pela Administração previamente ao exercício pelo particular dessa actividade administrativamente condicionada, passando a abranger também a regularização da situação jurídico-administrativa das obras que devendo ter sido sujeitas a licenciamento o não tenham sido.
O sistema do licenciamento de obras gizado pelo DL 445/91 pressupõe que o licenciamento precede a construção. Toda a disciplina do diploma está construída neste pressuposto, porque o licenciamento de obras particulares de construção civil é tecnicamente uma autorização, sendo embora discutível se se trata de um a autorização constitutiva ou de um a autorização permissiva (Cfr. Rogério Ehrhardt Soares, Direito Administrativo, lições policopiadas, 1978, pg. 116; sobre a problemática geral da fonte do chamado jus aedificandi Alves Correia, O Plano Urbanístico e o Principio da Igualdade, pg. 348 e segs).
A autorização é o "acto administrativo que permite a alguém o exercício de um seu direito ou de poderes legais. A entidade autorizada possui, pois, um direito ou certo poder mas o exercício deles está-lhe vedado antes que intervenha previam ente o consentimento da Administração, fundado na apreciação das circunstâncias de interesse público que possam tornar conveniente ou inconveniente esse exercício" (Marcello Caetano, Manual..., Vol. I, pg. 459).
Ora, quem pede a aprovação de projecto correspondente a obras já realizadas não pretende uma autorização para exercer o direito de construir, mas uma aprovação para manter o ilegalmente realizado por falta de prévio licenciamento. A pretensão material do requerente nessa circunstância coloca-se fora do âmbito traçado pelo art.º 1° do DL 445/91 e, portanto, da valoração positiva do silêncio administrativo cominada pelo respectivo art.º 62°/1. Aplica-se-lhe o regime de legalização decorrente do art.º 167º do RGEU, que não foi revogado pelo DL 445/91 (questão diferente, em que não importa entrar atendendo ao objecto do recurso e que não interfere com a valoração negativa ou positiva do silêncio administrativo, é a de determinar a extensão dos poderes discricionários ou vinculados quanto à legalização; cfr. André Folque Ferreira, "A ordem municipal de demolição de obras ilegais. Estudo para a compreensão das relações entre o poder de demolição e o poder de licenciar construções", Revista jurídica do Urbanismo e do Ambiente, nº 5166, pag. 46 e sgs.).
O argumento teleológico de interpretação concorre no mesmo sentido. O particular que submete a sua intenção de construir a pedido de aprovação do projecto não deve ver a sua iniciativa sujeita à inércia administrativa no desempenho das competências que condicionam essa iniciativa. Por isso, foi este um dos primeiros domínios em que a lei atribuiu ao silêncio administrativo valor jurídico positivo, isto é, de aprovação ou deferimento tácito. Mas já não pode reclamar a mesma protecção, quem se coloca em infracção ao sistema de licenciamento e portanto fora do âmbito de protecção contra a inércia administrativa que o caracteriza, concretizando a iniciativa de construir antes de a sujeitar à aprovação e subsequente licenciamento. Perante obras já realizadas, a atribuição de valor positivo ao silêncio nunca poderia ter com o justificação material a necessidade de não fazer suportar ao particular as consequências da demora na decisão administrativa na realização da obra pela simples razão de que a obra já está feita.
O que se diz para as "obras clandestinas" vale para as obras realizadas em desconformidade com o projecto aprovado.
(...).
Por outro lado, o novo regime geral de valoração do silêncio administrativo decorrente do CPA, designadamente o alargamento dos casos de deferimento tácito (art.º 108º CPA) também não afasta ou obriga a reponderar este entendimento.
O art.º 108º/1 do CPA estabelece que, quando o exercício de um direito por um particular dependa de aprovação ou autorização administrativa, consideram -se estas concedidas se a decisão não for proferida no prazo estabelecido por lei. O licenciamento de obras particulares vem expressamente referido na cláusula legal concretizadora do art.º 108.º/3 com o dependente de aprovação ou autorização de órgão administrativo, para este efeito.
Mas daqui nada se retira em favor da recorrente. Este preceito refere-se ao licenciamento de obras, recebendo o conceito operante no diploma que rege o respectivo procedimento especial. A autorização administrativa que se considera tacitamente concedida pelo silêncio administrativo é a que respeitar ao exercício do direito de construir de acordo com o projecto previamente apresentado ou com as alterações ao projecto previam ente introduzidas, que é o disciplinado pelo DL 445/91 e legislação complementar. Mas não a legalização de obras executadas em desconformidade com o projecto, que é a realidade considerada no caso sub judice, porque a lei fala em "exercício de um direito por um particular" e os titulares de licenças de construção não têm o direito de realizar tais obras."
Daqui resulta, claramente, que ainda que tivesse existido um pedido de licenciamento das obras executadas pelo A. em desconformidade com o projeto inicialmente aprovado não lhe seria aplicável o disposto no art. 61.º, n.º 1 do DL 445/91 e, em consequência, não ocorreu qualquer deferimento tácito do “aditamento”. Concluindo-se, também, por essa razão que as obras realizadas pelo A., carecidas de licenciamento, não estão licenciadas.
Face ao exposto, impõe-se concluir que o ato impugnado que determinou que o A. apresentasse novo projeto e requeresse o licenciamento das obras por si realizadas sem licenciamento municipal, não padece de erro nos pressuposto de facto já que as obras executadas, efetivamente, não estão dispensadas (ou isentas) desse licenciamento, nem estão licenciadas.
Improcede, assim, quanto a este ponto a presente ação.
V.4) Do erro nos pressupostos de direito
O A. sustenta que o ato impugnado padece de erro nos pressupostos de direito, por analisar a situação à luz de um regime jurídico inaplicável, qual seja o DL 555/99.
Já vimos supra, com a fundamentação que nos dispensamos de repetir, que a aferição da legalidade das obras, ou seja determinar se as obras são ou não carecidas de licenciamento e, sendo-o, se estão licenciadas, deve ser feita à luz do DL 445/91.
Ora, não se vislumbra de onde decorre a asserção do A. de que a análise da situação, ou seja a apreciação da (i)legalidade das obras, se baseou na aplicação do DL 555/99.
Na realidade do ato de 20.7.2006, e informação de 3.5.3006 em que o mesmo se funda, apenas resulta que na falta de apresentação do pedido de licenciamento será ordenada a demolição nos termos do art. 106.º do DL 555/99, isto é, é o ato de demolição que vier a ser praticado que será à luz do regime jurídico vigente à data da sua prática, mas já nada permite concluir que também a conclusão da ilegalidade das obras foi suportada nesse diploma legal.
Da informação de 17.2.2006 e do oficio 516 de notificação para o exercício do direito de audição prévia tão só se verifica que essa mesma notificação para pronuncia sobre a intenção de demolição é praticada à luz do art. 106.º, n.º 1 do DL 555/99.
Na realidade, da análise de toda a tramitação procedimental resulta que o Município não indicou expressamente o regime jurídico que aplicou para concluir que as obras executadas em desconformidade com o projeto aprovado em Agosto de 1996 careciam de licenciamento mas não estavam licenciadas.
Com efeito, atente-se que na informação de 30.11.2000 nada é dito quanto aos normativos legais pelos quais se conclui que as obras, desconformes com o projeto, carecem de licenciamento. E o ato de embargo somente refere ser praticado à luz do disposto no DL 445/91, sendo que na informação de 3.8.2005 e oficio 1035 refere-se que esse mesmo embargo teria sido praticado de acordo com o art. 102.º, n.º 1, al. b) do DL 555/99, e que a demolição será ordenada nos termos do art. 106.º do DL 555/99.
Ou seja, as únicas referencias ao DL 555/99 são, no essencial, as relativas à intenção de prática de um ato de demolição e quanto a este, atendendo ao principio “tempus regit actum ”, sempre teria que ser o mesmo praticado nos termos do DL 555/99.
De resto, como vimos supra, sempre à luz do DL 445/91 se impõe concluir que as obras realizadas pelo A. são carecidas de licenciamento, ou seja, o ato praticado – embora o não refira expressamente – apreciou a situação dos autos em conformidade com o regime legal que lhe é aplicável.
Não ocorreu, pois, qualquer erro nos pressupostos de direito, improcedendo, nesta parte, a presente ação.
(…)».
A douta decisão é de manter, não revelando os erros de julgamentos que o recurso pretende imputar, rebatidos pela profusa fundamentação que encerra, em judiciosa aplicação do direito, a que pouco há que acrescentar.
A respeito da audiência prévia (cujo vício só verteria em anulabilidade) «o que é essencial é que haja intervenção do destinatário do acto e que quando esta se faça aquele conheça os elementos reunidos no processo indispensáveis à projectada decisão.» - Ac. do STA, de 10-11-2016, proc. nº 0816/15.
O que, como bem a decisão recorrida explana, obteve plena concretização.
Tal como o faz em relação ao imputado deficit instrutório.
O dever procedimental de diligenciar no sentido de alcançar uma decisão conforme ao princípio constitucional e legal da justiça (arts. 268.º, n.º 2, e 6.º do CPA), supõe uma adequada fixação da matéria de facto relevante à decisão.
Ora, esse desiderato encontrava-se encontrado, não tendo real consistência a imputada omissão que o recorrente aduz no apuramento dos factos.
Cfr. Ac. do STA, de 21-05-2008, proc. nº 084/08:
IV - O juízo sobre a conveniência ou não da realização das diligências complementares no âmbito do procedimento administrativo depende da posição que a entidade com competência para a decisão tiver sobre os pontos da matéria de facto que essas diligências podem esclarecer.
V - Só ocorrerá um vício procedimental por não realização de diligências, se se demonstrar que a administração, não tendo formado a sua convicção em sentido positivo ou negativo sobre a ocorrência de determinados factos que podem relevar para a decisão, não realizou diligências que poderia realizar para os apurar.
Quais as obras inicialmente aprovadas, quais as novas obras objecto do “aditamento”, sobre isso não ocorreu dúvida, louvando-se até a Administração no que o próprio interessado (autor) lhe forneceu, não divergindo (e na matéria de facto agora apurada há expressão do seu pormenor); e se o autor requereu perícia e audição de testemunhas, tais meios de prova também não serviriam as asserções da parte a respeito do que é o direito.
A respeito do invocado deferimento tácito, a coberto do silêncio havido perante o “aditamento”, a posição do tribunal “a quo” passou pela afirmação da necessidade do licenciamento, que não tinha existido esse pedido de licenciamento, e que também nunca seria caso de formação de um deferimento tácito.
Tudo com acerto, conforme fundamenta.
Se o recorrente agora não coloca em causa a necessidade do licenciamento, ainda assim dá tal pedido por “enxertado” no procedimento e insiste que se gerou um acto tácito de deferimento.
Todavia, como demonstrado na decisão recorrida, nem os pressupostos para gerar um dever legal de decidir se deparavam, nem (fosse o caso de verdadeiramente poder encarar-se estar perante um pedido de licenciamento - e pacífico que com relação a obras já executadas não previstas na anterior aprovação), ocorreu situação de inércia sancionada com acto tácito de deferimento, antes pelo contrário, na senda do que a propósito já se verteu em vários arestos do STA (cfr., para além daquele que vem transcrito, os Acs. de 26-09-2002, proc. nº 0485/02 – “O silêncio da Administração perante pedido de legalização de obra já edificada sem licença não equivale ao deferimento tácito.” – ou o Ac. de 01-03-2005, proc. nº 0761/04 – “No processo de legalização de obras já executadas, ou de licenciamento a posteriori, a regra não é a do deferimento tácito, previsto nos artigos 35.º, n.ºs 5 e 7, e 61.º, n.º1, do DL n.º 445/91, de 20/11, e artigo 108.º do CPA, mas sim a do indeferimento.”), e que em Pleno, por Ac. de 20-05-2007, proc. nº 0761/04, firmou seguinte jurisprudência: «I - O pedido de legalização de obra realizada sem licença não é enquadrável na previsão do regime estabelecido nos artigos 62, número 1, do Decreto-Lei nº 445/91, de 20 de Novembro, e 108 do Código do Procedimento Administrativo. II - O silêncio da câmara municipal, sobre tal pedido, vale como indeferimento tácito.»
Não podendo as obras ter-se por licenciadas ao abrigo de tal “aditamento”, irreleva que o autor as queira demonstrar conformes ao mesmo, não deixando - a coberto do que, afinal, não dá licença - de estar desconformes à aprovação inicial.
E, como decidido, ao acto impugnado não falta fundamentação; inclusive de direito, sem qualquer aplicação retroactiva, perante a ilegalidade que, vinda do passado, lhe era presente.

Acordam, pelo exposto, em conferência, os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso.
Custas: pelo recorrente.
Porto, 15 de Dezembro de 2017.
Ass. Luís Migueis Garcia
Ass. Alexandra Alendouro
Ass. João Beato Sousa