| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I. RELATÓRIO
A Santa Casa da Misericórdia ..., Ré no processo de contencioso pré-contratual em que é Autora [SCom01...], UNIPESSOAL, LDA. e Contrainteressada [SCom02...], LDA. (todas devidamente identificadas nos autos) - no qual, por referência ao Concurso Público n.º ...25 para a celebração do contrato de “Remodelação Integral do telhado da ERPI e ampliação de cozinha no Lar da Imaculada Conceição - Santa Casa da Misericórdia de ...”, a Autora impugnou o ato de adjudicação do contrato à proposta da Contrainteressada, peticionando a sua anulação bem como a condenação da Ré a excluir a proposta da Contrainteressada e a adjudicar a proposta da Autora - inconformada com a decisão proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela no despacho-saneador de 03-03-2026, que julgando procedente a ação anulou o ato de adjudicação da proposta da contrainteressada, praticado em 19-11-2025 pela Mesa Administrativa da Santa Casa da Misericórdia ... e condenou a Ré a excluir a proposta da Contrainteressada e a adjudicar a proposta da Autora, por se tratar da única proposta admitida no concurso público, dela interpôs o presente recurso de apelação, pugnando pela sua revogação com substituição por decisão que julgue improcedente a ação, formulando as seguintes conclusões nos seguintes termos:
1) É o segmento da sentença (páginas 25 a 27) relativo ao “Plano de Equipamentos e Materiais” (que constituía um documento da proposta, exigido pelo artigo 11.º, n.º 1, alínea e), do Programa do Procedimento) que é objeto do presente recurso.
2) Entendeu aí, o Exmo. Senhor Juiz a quo, que a não apresentação desse “plano de equipamentos e materiais”, por corresponder à não apresentação de um “termo ou
condição”, constituiria uma irregularidade material da proposta (apesar de não afetar a sua comparabilidade e “avaliação”), que daria lugar à sua exclusão (cfr. artigos 57.º, n.º 1, alínea c), e 70.º, n.º 2, alínea a) do CPC), o que não é correto, por maioria de razão no caso sub judice, como se demonstrou no presente recurso.
3) Entendeu, ainda, que uma (suposta) omissão da Proposta não pode ser objecto de um pedido de esclarecimento, por parte do júri, sob pena de tal esclarecimento visar o suprimento de uma omissão que determina a exclusão da proposta nos termos do disposto na alínea a) do n.º 2 do artigo 70.º, hipótese proibida pela parte final do n.º 2 do artigo
72.º do CCP, mas aplica tal doutrina erradamente neste caso concreto.
4) Este segmento da sentença, objeto do recurso, assenta todo num óbvio vício de raciocínio, que, sendo de base, obnubila o julgamento efetuado: o Exmo. Senhor Juiz a quo não analisou por uma única vez a Proposta da adjudicatária (como devia e era a causa de pedir), limitando-se a interpretar os Relatórios do Júri e a confrontá-los com a contestação da Entidade Demandada, entendendo erradamente haver uma certa incongruência entre estes “papéis” !!
5) Erroneamente, o Exmo. Senhor Juiz a quo assenta a sua decisão judicial no confronto entre um escrito do Júri e a contestação da Entidade Demandada, esquecendo que o que está em causa é antes a Proposta da Contrainteressada, pelo que o presente recurso tem forçosamente de ser procedente.
6) O Exmo. Senhor Juiz a quo o que tinha de fazer era analisar a Proposta da Contrainteressada e concluir ou não pela existência de um plano de materiais, ou seja, uma identificação da aplicação dos materiais durante o prazo de execução da obra, designadamente por, conforme alegado pelo Réu na contestação, o mesmo constar do Plano de Trabalhos apresentado, embora não estivesse no documento “plano de equipamentos e materiais”.
7) E essa inclusão dos materiais no Plano de Trabalhos (que até é, em termos de execução de obra, mais correto) é tão evidente, conforme exemplificativamente demonstrado neste recurso, que o Exmo. Senhor Juiz a quo facilmente concluiria inexistir qualquer omissão, ao invés do que decidiu.
8) Basta esta evidência para que o presente recurso seja procedente, o que se requer.
9) Mas a sentença também terá de ser substituída por revelar uma errónea interpretação do facto provado 11, pois, ao invés do que afirma o Exmo. Senhor Juiz a quo, o que o Júri aí disse é que o tal plano de materiais não constava do documento designado “Plano de Equipamentos e Materiais”, daí ter pedido “Esclarecimento quanto ao ficheiro cujo nome é “Plano de equipamento e materiais”, por o seu conteúdo é apenas o plano de equipamento, não apresentado o plano de materiais”.
10) Portanto, o Júri nessa comunicação de 10.10.2025 refere-se somente ao documento “Plano de Equipamentos e Materiais” e não a toda a Proposta, pelo que nunca o Júri disse que a Proposta era omissa quanto ao plano de materiais (porque não o era, como acima demonstrado).
11) Por conseguinte, nenhuma contradição existe com o que foi demonstrado pela Entidade Demandada na contestação, de que o plano de materiais consta da Proposta, mas não no documento autónomo exigido no Programa do Procedimento (“Plano de Equipamentos e Materiais”), tal como constatado pelo júri.
12) E como assim é, andou mal a sentença recorrida na errada “comparação” da comunicação do júri com a contestação, em vez de ter analisado a proposta, para facilmente concluir que a mesma, afinal, tem o plano de materiais, pelo que a formalidade essencial degradou-se em formalidade não essencial, não consubstanciando, portanto, uma causa de exclusão (ver, por todos, Acórdão do STA de 06.12.2018, proc. 0278/17.0BECTB, ou Acórdão do STA de 09.01.2025, proc. 0317/21.0BEAVR).
13) Mas a sentença recorrida viola, ainda, a concorrência, a proporcionalidade e o princípio do favor participationis (ou do favor do procedimento)
14) Não havia nenhuma causa de exclusão da proposta da Contrainteressada, e mesmo a eventual falta de um plano de materiais, não poderia ter, neste caso concreto, em que o concorrente aceitou sem reservas o CE, o condão de exclusão e restrição da concorrência.
15) E nem o convite do Júri pode ser interpretado noutro sentido, até porque cingiu-se, não à apresentação de documentos que acrescentassem conteúdo à proposta, pois esta já continha um plano de materiais, mas a um documento que correspondesse à formalidade
de “Plano de Equipamentos e Materiais”, que em nada acrescentava à proposta, cujo único atributo “em jogo” era o preço.
16) Forçoso é concluir, assim, que houve in casu a degradação de uma formalidade essencial em não essencial, e mesmo que assim não fosse, a não apresentação de um plano de materiais no presente caso nunca seria causa de exclusão, sob pena de violação dos princípios da concorrência, da proporcionalidade e do favor participationis (ou do favor do procedimento).
17) Mas a Proposta adjudicada não continha qualquer omissão, como acima apresentado (daí o funcionamento da teoria de degradação da formalidade essencial, acima já demonstrada), sendo este um óbvio erro de julgamento, que inquina a sentença recorrida.
18) Acresce que, a sentença recorrida viola o disposto no artigo 11.º, n.º 1, alínea e), do Programa do Procedimento e dos artigos 57.º, n.º 1, alínea c), 70.º, n.º 2, alínea a), e 72.º, n.º 2, e 146.º, n.º 2, alínea d), do CCP, pois em causa não está nenhuma omissão, nem a suposta omissão de um plano de materiais teria essa consequência (exclusão) dado estar em causa um "termo ou condição" aceite pelo concorrente, não submetido à concorrência, e que em nada influencia a comparabilidade, a igualdade entre concorrentes, e a avaliação de propostas.
19) O concorrente aceitou, sem reservas, o Caderno de Encargos e assumiu integralmente as especificações técnicas dos materiais e equipamentos que se encontravam exaustivamente densificadas na Cláusula 14.ª do Caderno de Encargos, pelo que, ainda que houvesse omissão - e não há - sempre a sua hipotética não entrega física com a proposta, ou eventual entrega incompleta, não impederia nunca a avaliação do mérito (que é apenas o preço) da Proposta, nem alteraria as obrigações contratuais, uma vez que o concorrente já está vinculado ao que o Caderno de Encargos exige.
20) Por tudo isto, é evidente que a sentença recorrida interpreta e aplica erradamente o disposto no artigo 11.º, n.º 1, alínea e), do Programa do Procedimento e dos artigos 57.º, n.º 1, alínea c), 70.º, n.º 2, alínea a), e 72.º, n.º 2, e 146.º, n.º 2, alínea d), do CCP.
21) Por fim, a sua eventual falta ou suposta incompletude teria de ser considerada uma
irregularidade formal não essencial, insuscetível de ditar a exclusão de uma proposta (que
diminuiria desproporcionalmente a concorrência), ao invés do entendimento da sentença recorrida.
22) O pedido de esclarecimentos a que tanto se agarra o Exmo. Senhor Juiz a quo, no cumprimento do dever do n.º 3 do artigo 72.º (no entendimento do júri e para acautelar o financiamento do Pares 3), e a posterior junção de um plano mais desenvolvido e autónomo, não violam o princípio da intangibilidade das propostas, não alteram o conteúdo da proposta, nem conferem qualquer vantagem competitiva ao concorrente, pelo que andou bem mal a sentença recorrida ao entender excluir a Proposta da Contrainteressada e a anular o ato de adjudicação.
23) Mas sobretudo, a Proposta inicial continha já o plano de materiais, pelo que o incumprimento da “forma” da sua apresentação, degradou-se em formalidade não essencial, logo, insuscetível de levar à exclusão da proposta, que violaria os princípios da proporcionalidade, da concorrência e do favor do procedimento, pelo que deve a sentença ser “corrigida” neste segmento objeto do recurso, considerando-se a ação totalmente improcedente, com todas as consequências legais.
A Recorrida Autora [SCom01...], UNIPESSOAL, LDA apresentou contra-alegações, pugnando pelo improvimento do recurso com manutenção da decisão recorre, terminando com as seguintes conclusões:
1ª Vem a Recorrente interpor recurso da d. decisão proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela, pretendendo ver tal decisão revogada, sendo, claramente, outro o entendimento da Recorrida, a qual pugna aqui pela manutenção, na íntegra, da d. Decisão proferida, uma vez que a mesma não viola qualquer princípio e/ou preceito legal, mormente os invocados pela Recorrente em sede de alegações.
2ª Da factualidade dada como provada pelo Tribunal a quo, que aqui, por questão de economia processual, se dá por reproduzida para todos os efeitos legais, constata-se que a mesma “descredibiliza” as alegações da Recorrente, o que, por certo, levará à improcedência do seu recurso.
3ª Essa improcedência resultará também por força do que ficou dito na d. Sentença recorrida quer em sede de “Fundamentação de facto”, quer em sede de “Fundamentação de direito“, cujo teor se acolhe aqui na íntegra para legais efeitos.
4ª É que, de todos os elementos de prova constantes dos autos e que sustentam os factos dados como provados na d. Sentença proferida, resulta claro que nada existe que a inquine, pelo que a mesma é legal, devendo por isso ser agora também mantida in totum.
5ª Na verdade, só a visão pessoal e redutora da Recorrente, quer quanto aos factos dados como provados, quer quanto ao direito invocado pela Recorrida, quer quanto ao direito in casu aplicável, pode colocar em causa a d. Sentença proferida.
6ª A questão que a Recorrente levanta neste recurso é, efectivamente, uma falsa questão, parecendo querer “esquecer” o conteúdo global da proposta que Lhe foi apresentada pela Contrainteressada, em sede de procedimento concursal, sendo essa proposta, no seu todo, que está, a final, em causa quando a Contrainteressada não juntou em devido tempo, como se lhe impunha, o “Plano de equipamentos e materiais”.
7ª Acontece que, o “plano de equipamentos e materiais” constitui um documento da proposta, exigido pelo artigo 11.º, n.º 1, alínea e), do Programa do Procedimento do concurso público aqui em apreço, a cujo conteúdo a Recorrente quis que os concorrentes se vinculassem e que estes o apresentassem como documento autónomo.
8ª A este propósito deixamos aqui a interpretação assertiva do Tribunal a quo, quando diz que “a este respeito veja-se a Secção III do Caderno de Encargos e, em especial, a sua Cláusula 14.ª, onde se prevê, nomeadamente, que “os equipamentos, materiais e elementos de construção a empregar na obra terão a qualidade, as dimensões, a forma e as demais características definidas no respetivo projeto e nos restantes documentos contratuais” (cfr. ponto 3) dos factos provados). Como tal, a não apresentação do “plano de equipamentos e materiais”, por corresponder à não apresentação de um “termo ou condição”, constitui uma irregularidade material da proposta que dá lugar à sua exclusão (cfr. artigos 57.º, n.º 1, alínea c), e 70.º, n.º 2, alínea a) do CPC). Ademais, a não apresentação do “plano de equipamentos e materiais” não pode ser objecto de um pedido de esclarecimento, por parte do júri, sob pena de tal esclarecimento visar o suprimento de uma omissão que determina a exclusão da proposta nos termos do disposto na alínea a) do n.º 2 do
artigo 70.º, hipótese proibida pela parte final do n.º 2 do artigo 72.º do CCP (nos termos da qual “os esclarecimentos prestados pelos respetivos concorrentes fazem parte integrante das mesmas, desde que não (…) visem suprir omissões que determinam a sua exclusão nos termos do disposto na alínea a) do n.º 2 do artigo 70.º”) “ - sic, destaque nosso.
9ª Ora, como também se diz, e bem, na d. Sentença recorrida, “ a omissão do “plano de materiais”, por se tratar de um documento que contém “termos ou condições” da proposta, não pode ser objecto de um pedido de esclarecimentos do Júri, sob pena de tais esclarecimentos visarem suprir uma omissão que determina a exclusão da proposta nos termos conjugados da alínea a) do n.º 2 do artigo 70.º e da alínea c) do n.º 1 do artigo 57.º do CCP. Neste contexto, estava vedada ao Júri a possibilidade de dirigir um pedido de esclarecimentos à Contrainteressada, com vista a suprir a omissão do “plano de materiais”. Por outro lado, o “plano de equipamentos e materiais actualizado”, apresentado pela Contrainteressada, em 14.10.2025, ao suprir uma omissão que dita a exclusão da sua proposta, não faz parte integrante da mesma, sob pena de violação do princípio da imutabilidade ou da intangibilidade das propostas. Sem embargo, a Contrainteressada alegou que “a informação relativa aos materiais já constava do plano inicialmente apresentado” (cfr. artigo 57.º da contestação da Contrainteressada). Se assim era, não se compreende que não tenha referido isso mesmo, na sua comunicação de 14.10.2025, ao invés de apresentar um novo documento (com 21 páginas ao invés das 30 iniciais), diferente do inicialmente apresentado (“actualizado”) “ - sic, destaque nosso.
10ª Ao contrário do alegado pela Recorrente, está claramente demonstrado na d. Sentença recorrida, até pelos factos dado como provados, cujo teor, por questão de economia processual, se dá aqui por reproduzido para todos os efeitos legais, que o Tribunal a quo analisou a Proposta da Contrainteressada, sendo assertiva a sua conclusão de que essa Proposta não continha, ab initio, todos os documentos exigidos pelo procedimento concursal, o que é inegável, pelo que, inexiste o tal “erro de base” invocado pela Recorrente.
11ª Quanto à alegada “errónea interpretação do facto provado 11”, com o devido respeito, estamos perante uma falsa questão, e, por muito que a Recorrente se esforce em querer ter / dar por presente um documento que inicialmente não foi junto pela Contrainteressada, não é pelo facto da Recorrente repetir a “presença” desse documento que vai afastar a sua inexistência.
12ª Reitera-se que foi a Recorrente quem ditou as regras do concurso, pelo que, não se coaduna agora a sua insistência em não admitir o óbvio, isto é, a falta do “plano de equipamentos e materiais” na proposta inicial da Contrainteressada, com o respeito pelos princípios da legalidade e da imparcialidade, entre outros, que se Lhe impõem. E, também não é pelo facto da Recorrente repetir, insistentemente, que tal documento consta da proposta inicial da Contrainteressada que esse documento vai lá “aparecer”, dado que este só foi integrado no PA apenas no dia 14/10/2025.
13ª Ora, uma vez que o PA não engana e a sua inerente cronologia, enquanto ordem / sequência de actos no tempo, é inegável, a formalidade essencial não se degradou em formalidade não essencial, e, mantendo-se aquela estamos perante uma causa de exclusão da proposta da Contrainteressada tal qual foi decidido pelo Tribunal a quo, inexistindo assim “errónea interpretação do facto provado 11”, a qual só é assim apelidada pela visão parcial da Recorrente, pelo que esse argumento não pode vir a proceder.
14ª Quanto à “Violação da concorrência, da proporcionalidade e do princípio do favor participationis (ou do favor do procedimento) “alegada pela Recorrente, pese embora a bondade dos vários Arestos invocados no seu articulado há uma conclusão inegável e que se retira de todos eles: a não redução da concorrência não pode ser efectuada à custa da legalidade do procedimento concursal, porquanto esta tem prevalência sobre aquela.
15ª Não deixa de ser relevante que os dois Acórdãos invocados pela Recorrente em abono da sua alegação - Acórdão do STA de 06.12.2018, Proc. 0278/17.0BECTB, ou Acórdão do STA de 09.01.2025, Proc. 0317/21.0BEAVR - sejam dois Acórdãos que se debruçam sobre a(s) assinatura(s) da(s) proposta(s) matéria bem distinta (e actualmente pacífica) da ora em apreço, pelo que não podem escudar a posição defendida pela Recorrente. É de referir que, do último Acórdão citado pela Recorrente - Acórdão do STA de 09.01.2025, Proc. 0317/21.0BEAVR - do qual retirou o ponto VIII do respectivo sumário, precede a este o seguinte teor:
“VI - Vigorando o princípio geral que todas as formalidades prescritas por lei são essenciais, a não observância das formalidades prescritas na lei, seja por omissão, seja pela sua preterição, no todo ou em parte, gera a ilegalidade.
VII - No entanto, como qualquer outro princípio geral também este sofre derrogações, quando as formalidades prescritas na lei não assumirem essencialidade, nos seguintes casos: (i) a própria lei o disser, declarando que são dispensáveis, (ii) estiverem em causa formalidades meramente burocráticas ou de caráter interno, sem projeção dos seus efeitos para os particulares ou, (iii) não obstante a essencialidade da formalidade, a sua preterição permitir alcançar o objetivo pelo qual foi instituída “ - sic, o que se deixa aqui exposto para os devidos efeitos e consequências legais, uma vez que, ao contrário do alegado pela Recorrente, a Proposta da Contrainteressada não foi apresentada com todos os documentos exigidos por Aquela, os quais a Recorrente impôs que deviam constar das propostas apresentadas pelos concorrentes.
16ª É inegável que a Contra-interessada, juntamente com a sua proposta, não apresentou o plano de materiais, pese embora com aquela ter junto um ficheiro com o nome “Plano de equipamentos e materiais”, e, ao abrir-se esse ficheiro verifica-se que estamos perante um documento com o título “Plano de Equipamentos” - cf. fls. 86 a 115 do Volume 1 (Rfª CITIUS 193449 do dia 19/02/2026), NUM TOTAL DE 30 PAG.s, cujo teor, por questão de economia processual, se dá aqui por reproduzido para todos os efeitos legais - que incorporam a Proposta da Contra-interessada datados de 12/09/2025 - sendo este documento omisso quanto ao plano de materiais, o qual por isso é, obviamente, inexistente.
17ª Acontece que, no seguimento do pedido de esclarecimentos, a Contra-interessada submete(u), em Outubro, o ficheiro com o mesmo nome mantendo a data de 12/09/2025 - cf. fls 3 a 23 do Volume 2, NUM TOTAL DE 21 PAG.s, Rfª CITIUS 193449 de 19/12/2026, cujo teor, por questão de economia processual, se dá aqui por reproduzido para todos os efeitos legais, sendo relevante e inequívoca a divergência do número de páginas que compõem esses dois documentos distintos, o que também nos leva a concluir que se está perante dois documentos distintos e diferentes entre si.
18ª Em termos cronológicos, podemos afirmar que, no nº 1, da al. e), do artº 11 do Programa do Procedimento - in pág. 15 (Rfª CITIUS 139976 do dia 19/01/2026), cujo teor, por questão de economia processual, se dá aqui por reproduzido para todos os efeitos legais, que tem por epígrafe “Documentos da Proposta”, consagrou-se o seguinte:
“A proposta deve ser constituída pelos seguintes documentos, contendo cada um, uma folha de rosto com a respetiva identificação:
e) Plano de trabalhos preliminar, que integra o cronograma de atividades, a análise de risco, o mapa de atividades, os planos de mão-de-obra, equipamentos e materiais e o plano de pagamentos, elaborados de acordo com o Anexo V deste PROGRAMA DO PROCEDIMENTO, do qual faz parte integrante “ - sic, destaque nosso.
19ª A Contra-interessada, aquando da submissão da sua proposta, não juntou esses documentos, tal qual consta do PA, para o qual se remete e cujo teor, por questão de economia processual, se dá aqui por reproduzido para todos os efeitos legais, de cuja consulta resulta que, só após a pronúncia da recorrida, é que o júri lhe pediu também esclarecimentos quanto a esse ficheiro, uma vez que (iii) “quanto ao ficheiro cujo nome é “Plano de equipamento e materiais”, o seu conteúdo é apenas o plano de equipamento, não apresentando o plano de materiais “ - sic. Cf. Doc. 6, junto com a p.i., cujo teor, por questão de economia processual, se dá aqui por reproduzido para todos os efeitos legais.
20ª Acontece que, o documento em causa e identificado na al. e), do nº 1, do artº 11 do Programa do Concurso é, simultaneamente, exigido atento o disposto no artº 57, nº 1, al. c) do CCP, pelo que, “assumem a natureza de documentos constitutivos da proposta enquanto realidade jurídica autónoma; consequentemente, “(..) se o júri do procedimento verifica que um desses documentos se encontra omisso, não pode concluir que a proposta se encontra incompleta ou deficiente; antes tem de concluir que não foi apresentada qualquer proposta que possa ser analisada, avaliada e adjudicada. Essa proposta é, portanto, condenada à exclusão nos termos previstos na alínea d) do nº 2 do artº 146º. (..)” - sic. In Acórdão do TCA Sul, de 16/04/2020, Processo 1641/18.5BELSB, consultável em www.dgsi.pt destaque nosso.
21ª Não deixa de ser surpreendente o que se diz no Relatório Preliminar - cf. fls 102 do PA junto aos autos, Rfª CITIUS 139976, do dia 19/01/2026, a propósito desta situação, a saber:
“(…) foram solicitados esclarecimentos ao concorrente [SCom02...], Lda, a fim de elucidar o júri sobre a sua proposta, TENDO SIDO SUBMETIDOS NOVOS FICHEIROS DOS DOCUMENTOS EM FALTA OU DOS QUE SE ENCONTRAVAM DANIFICADOS. O Júri apreciou os
documentos dos ficheiros atrás referidos, tendo verificado a sua conformidade e ficado
esclarecido de qualquer dúvida “ - sic, destaque nosso (O doc. 7 junto à p.i., corresponde a este documento, cujo teor, por questão de economia processual, se dá aqui por reproduzido para todos os efeitos legais), junção que ocorreu para além do prazo que o Programa de Procedimento (PP) consagrou - i.é, até às 16h30m do dia 12 de Setembro de 2025 - cf. artº 13 do PP.
22ª Deste documento resulta, de forma clarividente que a ora Recorrente confessa que, posteriormente, isto é, para além do prazo legal, foram “submetidos novos ficheiros dos documentos em falta ou dos que se encontravam danificados“ pela Contrainteressada, e essa confissão constante do PA não podia passar incólume, como de resto não foi, pelo crivo do Tribunal a quo.
23ª Ora, o artº 146, nº 2 al. d) do CCP prevê expressamente a exclusão das propostas que não sejam constituídas por todos os documentos exigidos nos termos do artº 11 do Programa de Procedimento, in casu, mais concretamente, pelo nº 1 da sua al. e), e do disposto no artº 57, nº 1 al. c), artº 70, nº 2, al. a) e artº 72, nº 2, todos do CCP.
24ª In casu, o facto desse documento, exigido pelo artº 11, nº 1, al. e) do PP, não ter acompanhado, ab initio, a proposta submetida pela Contra-interessada, essa falta não é suscetível de ser suprida, mediante convite. E, perante essa omissão de apresentação de documentos exigíveis, cuja falta configura uma violação de requisitos essenciais, a lei comina essa preterição com a exclusão da proposta.
25ª A este propósito, diz o I. Professor Pedro Gonçalves (in Direito dos Contratos Públicos, Almedina, 5ª Ed., pág. 843), “ irregularidades formais essenciais - causadas por preterição de formalidades essenciais
-, e, portanto, insupríveis ou insanáveis, serão, entre outras, as que se traduzem na apresentação de propostas (…) sem um documento relativo a um facto ou uma qualidade que tinha de existir na data da apresentação da proposta como condição de participação do concorrente, e não é viável atestar mais tarde que esse facto ou qualidade existia naquele momento.
Apesar de, nesses casos, ter subjacentes irregularidades ou vícios formais (v.g., não entrega de um documento), a eventual regularização poderia conduzir a uma modificação das características substanciais da proposta. É neste facto que reside a essencialidade da irregularidade formal.
A regularização de uma proposta com irregularidades como essas violaria os princípios da transparência e da igualdade de tratamento dos concorrentes, e, nalguns casos, poderia até abrir a porta à apresentação de uma proposta nova, diferente da apresentada no prazo disponível para o efeito. É, pois, em função destes princípios, que, em geral, se deve fazer o teste sobre o carácter essencial ou não essencial de uma irregularidade formal. O veredicto sobre a essencialidade e, portanto, sobre o carácter insanável de uma irregularidade deverá extrair-se dos princípios gerais da contratação pública: quando uma eventual sanação da irregularidade infringe esses princípios ou representa um risco sério e elevado para a observância plena do que neles se dispõe, tem de se concluir que a formalidade preterida é essencial e, por isso, não se revela sanável ou suprível. Em síntese, a irregularidade formal essencial é a que afeta uma proposta para a qual a lei prevê a exclusão e em que, para respeitar os princípios da igualdade dos concorrentes e da transparência, não é possível a sua regularização, nem, por consequência, evitar a sua exclusão” - sic.
26ª Atento o predito, entendemos que é manifesto que a proposta da Contrainteressada, tendo sido apresentada com documentos em falta, tal qual a própria Recorrente (até) confessa, essa proposta teria que ser liminarmente excluída ao abrigo do artº 146, nº 2 al. d) do CCP, não sendo admissível o suprimento de tal irregularidade nos termos do artº 72, nº 3 do CCP, como veio a decidir e bem o Tribunal a quo.
27ª E isto porque, a Contra-interessada ao vir, extemporaneamente, apresentar novos documentos altera e completa os atributos da sua proposta visando suprir as suas omissões, as quais, reitera-se, determina(va)m a sua exclusão nos termos do disposto da al. a) do nº 2 do artº 70, tal qual o Tribunal a quo decidiu.
28ª Afigura-se-nos importante mencionar aqui que a resposta dada pela Contrainteressada ao pedido de esclarecimentos solicitados pela ora Recorrente, a que se seguiu a elaboração do predito Relatório Preliminar, é do seguinte teor:
“Seguem em anexo os documentos em causa, devidamente verificados e em formato legível, conforme solicitado, ENVIAMOS AINDA o “Plano de equipamento e materiais” ATUALIZADO E A DECLARAÇÃO em que a empresa não se encontra nas situações previstas nas alíneas b), d), e) e
h) do n.º 1 do artigo 55.º do Código dos Contratos Públicos “ - sic, destaque nosso.
29ª Atente-se na conjugação do verdadeiro significado do verbo (enviamos), do advérbio (ainda) e do adjectivo (atualizado), o que leva à inegável conclusão de que a ContraInteressada juntou, extemporaneamente, esse documento à sua proposta, documento que é novo, transformando-a numa nova proposta.
30ª Com o respeito devido, não há dúvidas de que a Contra-interessada, com a permissão, contra legem, da ora Recorrente, procedeu à junção tardia de documentos obrigatórios que deveriam ter acompanhado ab initio a sua proposta, junção essa que não é legalmente admissível e deveria ter levado à exclusão da proposta da dita Concorrente, tal qual foi d. decidido pelo Tribunal a quo.
31ª É que, reitera-se, a falta de apresentação de documentos obrigatórios, conforme exigido no PP, é, in casu, motivo de exclusão da proposta levada a concurso pela Contrainteressada, pelo que, restava apenas à aqui Recorrente concluir, como o fez o Tribunal a quo, que a Recorrida era o único concorrente cuja proposta tinha que ser admitida face à conformidade desta com os requisitos quer do Caderno de encargos (CE) quer do PP, - in pág. 55 e ss., e, pág. 7 e ss., respectivamente (cf. Rfª CITIUS 139976 do dia 19/01/2026), PP cujo artº 17, sob a epígrafe “Causas de exclusão das Propostas“, é muito claro e diz que “ as propostas são excluídas nos termos previstos no Código dos Contratos Públicos “.
32ª Dir-se-á ainda que, o Plano de Equipamentos e Materiais em causa e em falta, leva(va) a que a Entidade Adjudicante, a ora Recorrente, não possuísse os elementos necessários ao adequado controlo, a efectuar obviamente por si, dos meios humanos e equipamentos a afectar à execução dos trabalhos da empreitada, impedindo o pleno exercício, pelo dono da obra, dos respetivos poderes de direção, de fiscalização e de eventual sanção na execução do contrato de empreitada, o que acima já referimos, pelo que, a proposta apresentada pela Contra-interessada não cumpria as exigências previstas no PP, o que constituía, de facto, um fundamento de exclusão de tal proposta, tal qual o Tribunal a quo decidiu.
33ª Compulsado o Acórdão do STA de 14.06.2018, Proc. 0395/18, in www.dgsi.pt, constata-se que o mesmo recorda, com suporte em doutrina e jurisprudência sobre o tema, que, em face dos princípios da igualdade de tratamento e da não discriminação, uma proposta não pode ver-se alterada após a sua apresentação, nem sequer por via de esclarecimentos e que os
esclarecimentos admitidos pelo artº 72 do CCP, para se manterem fiéis ao princípio da imutabilidade das propostas, deveriam limitar-se a tornar clara certa ambiguidade ou obscuridade das mesmas, não podendo introduzir qualquer elemento novo que possa influir na sua apreciação e avaliação, o que in casu ocorre(u).
34ª No mesmo sentido, diz o I. Professor Pedro Gonçalves que “em termos gerais, importa assegurar que os esclarecimentos não conduzam a uma alteração da proposta: esse é precisamente o sentido do n.º 2 do artigo 72.º. Esclarecer é clarificar, aclara ou explicar uma ambiguidade; não é, nem pode ter o efeito de completar ou alterar a proposta, em qualquer dos seus elementos (atributos, termos e condições) “1, destaque nosso.
35ª Do que vem de se dizer resulta que a falta de entrega do documento exigido, quer pela Lei quer pelo PP, dentro do prazo legal para a apresentação das propostas, não é passível de ser sanada, uma vez que esse documento em falta diz respeito aos atributos da proposta, contendo termos ou condições de execução aos quais a Entidade Adjudicante, in casu a Recorrente, quis que o(s) concorrente(s) se vinculasse(m), pelo que, a admitir-se a sua junção tardia, extemporânea, ou a modificação, tal atitude reconduz-se a alteração do conteúdo da proposta apresentada, assim se violando o consagrado no PP e no CCP.
36ª É incontroverso que, a Recorrente pretend(er)ia que os concorrentes se vinculassem à realização da empreitada nos termos e condições que declarassem nas suas propostas, daí que estas tinham que se fazer acompanhar, obrigatoriamente, dos documentos exigidos pelo PP e pelo CCP, o que a proposta da Contra-interessada não fez, não continha, pelo que, deveria ter sido excluída nos termos previstos na al. a) do nº 2 do artº 70 ex vi da al. d) do nº 2 do artº 146 do CCP, como veio a ser decidido na d. Sentença recorrida.
37ª O entendimento da nossa Jurisprudência quanto ao dever de exclusão de uma proposta que não apresente os documentos exigidos pelo PP e pelo CCP é, de resto, pacífica, tal qual decorre, por exemplo, do Acórdão do TCAN - Processo 02178/18.8BEPRT, ou Acórdão do TCAS - Proc. 2453/23.0BELSB, onde se diz que “ há lugar à exclusão das propostas nos termos da segunda parte do art. 70.º, n.º 2 al. al. a) do CCP quando, apesar de o concorrente apresentar o
1 Ob. cit., pág. 832.
documento, se verifique que este não contém toda a informação referente aos atributos e termos ou condições exigidos pelo Caderno de Encargos “ - consultáveis in www.dgsi.pt
38ª As causas de exclusão da proposta não são, portanto, apenas formais, mas também materiais, decorrentes da falta ou omissão de termo ou condição respeitante à execução do contrato não submetido à concorrência exigido pelo CE e pelo PP, em relação à qual a Entidade Adjudicante pretende que o concorrente se vincule especificadamente, nos termos do artº 70, nº 2, al. a) do CCP - como se verifica no presente caso, sendo essa omissão cominada com a exclusão da proposta, segundo as disposições dos artºs 42, 56, 57, 70, nº 2, al. a), 146, nº 2, al. d), todos do CCP.
39ª Ora, tal como a Recorrente confessa, in casu, há “[um]a exigência de um plano de materiais “autónomo”, “à parte”, conforme consta do Programa do Concurso“ - cf. pág. 12 das, aliás, d. alegações, e, esta exigência era para cumprir, pelo que, de nada adianta à Recorrente querer agora dar o dito por não dito, ou melhor, querer que o que foi por si exigido passe a não o ser, com argumentos de que o “ Programa do Concurso, foi decalcado do Programa-tipo da Segurança Social (Programa Pares 3), onde se insere a candidatura da presente empreitada, para evitar dissabores no financiamento obtido ao abrigo desse Programa Pares 3, pois a Santa Casa da Misericórdia não tem dotação própria para a sua realização “ - sic.
40ª Esta afirmação, com o devido respeito, é nada mais nada menos do que a “cereja no cimo do bolo”. Então se a empreitada aqui em causa foi objecto de uma candidatura ao Programa Pares 3 da Segurança Social, o qual obedece a um Programa-tipo, que exige esse documento - plano de materiais “autónomo”, “à parte” -, não se concebe como é que a Recorrente, tal como alega, exigiu esse documento como “autónomo”, “à parte”, no seu concurso para “para evitar dissabores no financiamento obtido ao abrigo desse Programa Pares 3“, e, depois, em sede de apreciação das candidaturas faz “tábua rasa” desse documento !!
41ª Não restam dúvidas de que a Recorrente, com este inconcebível comportamento, quando tenta contornar (um)a imposição do programa financiado ao qual, voluntariamente se candidatou, dá uma interpretação e aplicação às normas aplicáveis que é manifestamente violadora da Lei.
42ª E não se venha dizer, como faz a Recorrente, que “ a Contrainteressada, provavelmente de forma defensiva, em vez de alegar que a proposta apresentava já esse plano de materiais, na sua
comunicação de 14.10.2025, apresentou “um novo documento (com 21 páginas ao invés das 30 iniciais), diferente do inicialmente apresentado (“actualizado”)”, em cumprimento da comunicação expressa do Júri…“, porque tal argumento não é, nem pode ser, convincente, uma vez que esse hipotético comportamento pertence à Contra-interessada e não há Recorrente, daí o Esta ter até empregue o advérbio “provavelmente”.
43ª Em suma, a proposta da Contra-interesada foi omissa quanto ao “Plano de materiais”, sendo este um documento exigido pelo artº 11, nº 1, al. e) do PP e a ser elaborado de acordo com o anexo V, pelo que, consequentemente, deveria a proposta da Contrainteressada ter sido excluída por força dessa sua omissão com inerentes efeitos e consequências legais, tal como consta da d. Sentença recorrida, pelo que o(s) argumento(s) em apreço e invocado(s) pela Recorrente deve(m) improceder, face à inexistência de erro de julgamento, muito menos erro óbvio, que inquine a d. Sentença recorrida.
44ª Relativamente à alegada “Violação do artigo 11.º, n.º 1, alínea e), do Programa do Procedimento e dos artigos 57.º, n.º 1, alínea c), 70.º, n.º 2, alínea a), e 72.º, n.º 2, e 146.º, n.º 2, alínea d), do CCP“, contrapõe-se ao alegado pela Recorrente a assertiva fundamentação do Tribunal a quo a qual, com a vénia devida, aqui se transcreve, ainda que parcialmente, aí se dizendo que “ o aludido “plano de equipamentos e materiais”, que faz parte do “plano de trabalhos preliminar”, contém termos ou condições relativos a aspectos da execução do contrato não submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, mas aos quais a entidade adjudicante pretende que o concorrente se vincule (cfr. artigo 57.º, n.º 1, alínea c), do CCP). A este respeito veja-se a Secção III do Caderno de Encargos e, em especial, a sua Cláusula 14.ª, onde se prevê, nomeadamente, que “os equipamentos, materiais e elementos de construção a empregar na obra terão a qualidade, as dimensões, a forma e as demais características definidas no respetivo projeto e nos restantes documentos contratuais” (cfr. ponto 3) dos factos provados). Como tal, a não apresentação do “plano de equipamentos e materiais”, por corresponder à não apresentação de um “termo ou condição”, constitui uma irregularidade material da proposta que dá lugar à sua exclusão (cfr. artigos 57.º, n.º 1, alínea c), e 70.º, n.º 2, alínea a) do CPC) “ - sic, com o que se concorda e é, salvo melhor entendimento, fundamento para o alegado pela Recorrente ser julgado improcedente.
45ª Quanto ao alegado “outro erro de julgamento“, o qual não passa, em nosso modesto entender, de uma alegação repetitiva da Recorrente, por questão de economia processual, dá-se aqui por reproduzido, para todos os efeitos legais, o supra já exposto, referente à invocada falta do “plano de materiais”, acrescido do que a esse propósito é dito na d. Sentença recorrida, o que aqui se acolhe, sem descurar, e por isso se deixa aqui transcrito, que no sumário do Acórdão citado pela Recorrente - Acórdão do TCA Sul de 10.09.2020, Proc. 219/19.0BEFUN - se diz que a “ clarificação ou detalhe não pode alterar o conteúdo da proposta apresentada, nos termos do citado art. 72.º, n.º 3, in fine, do CCP, sob pena de exclusão da mesma “ - sic.
46ª Acontece que, ninguém pode ser admitido a clarificar o inexistente, isto é, a falta do documento que a Recorrente exigiu, que fosse apresentado com a proposta, através do consagrado por si no artº 11, nº 1, al. e) do PP, tal qual resulta desse documento junto aos autos, pelo que, a invocada junção do “plano atualizado”, como a Recorrente agora lhe chama, é uma falsa questão. Daí que, as premissas que a Recorrente apresenta a fls. 16 das suas alegações levem à conclusão errada do pedido que este d. Tribunal ad quem julgue a acção improcedente, o que não se concebe ou concede, devendo antes V. EXAS manterem na íntegra a d. Decisão recorrida.
47ª In casu, é inegável que o Tribunal a quo, atento os factos provados e o seu enquadramento jurídico, a final decidiu estritamente tendo por base critérios, princípios e preceitos legais, não se vislumbrando que tenham sido violadas quaisquer princípios e/ou normas jurídicas, tal como a Recorrente invoca.
Por despacho de 16-04-2026 da Mmª Juíza do Tribunal a quo foi o recurso admitido com efeito suspensivo, subida imediata e nos próprios autos, tendo, então, o processo sido remetido em recurso a este Tribunal Central Administrativo Norte.
Neste, notificada a Dig.mª Magistrada do Ministério Público nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 146.º e 147.º do CPTA, não foi apresentado parecer.
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Vão agora os autos submetidos à Conferência para julgamento.
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II. DA DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO/DAS QUESTÕES A DECIDIR
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 144º nº 2 e 146º nº 4 do CPTA e dos artigos 5º, 608º nº 2, 635º nºs 4 e 5 e 639º do CPC novo, ex vi dos artigos 1º e 140º nº 3 do CPTA.
No caso, em face das conclusões de recurso que vem interposto pela Recorrente Ré a questão essencial a decidir é a de saber se o saneador-sentença recorrido, ao julgar procedente a ação, com anulação do ato de adjudicação à proposta da contrainteressada e condenou a Ré a excluir a proposta da contrainteressada, e consequente adjudicação à proposta da Autora, incorreu em erro de julgamento, quanto à solução jurídica da causa, com violação, por errada interpretação e aplicação, do artigo 11.º, n.º 1, alínea e), do Programa do Procedimento, dos art.ºs 57.º, n.º 1, alínea c), e 70.º, n.º 2, alínea a) e 70.º, n.º 3 do CPC) e violação do princípio da concorrência, da proporcionalidade e do favor participationis (ou do favor do procedimento), devendo ser revogada a decisão recorrida e substituída por outra que julgando improcedente ação, mantenha o ato de adjudicação do contrato à proposta da Contrainteressada.
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III. FUNDAMENTAÇÃO
A - De facto
O Tribunal a quo deu como provada a seguinte factualidade, que assim verteu ipsis verbis no saneador-sentença recorrido:
1) Em 13.08.2025, pelo anúncio de procedimento n.º ...2025, publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.º 155, foi publicitado o concurso público de empreitada de obras públicas, lançado pela Entidade Demandada, tendente à celebração de contrato designado por “Remodelação Integral do telhado da ERPI e ampliação de cozinha no lar da Imaculada Conceição - Santa Casa da Misericórdia de ...” - cfr. fls. 3 a 6 do PA, junto sob ref.ª 71774084;
2) Do PROGRAMA DO PROCEDIMENTO extrai-se, nomeadamente, o seguinte:
“(…)
Artigo 2.º - Objeto do Concurso
1. O presente procedimento pré-contratual de CONCURSO PÚBLICO, sem publicidade internacional, tem por objeto a aquisição da empreitada de Remodelação Integral do telhado da ERPI e ampliação de cozinha no lar da Imaculada Conceição - Santa Casa da Misericórdia de ..., de acordo com os trabalhos definidos, quanto à sua espécie, quantidade e condições técnicas de execução, no PROJETO e no CADERNO DE ENCARGOS.
(…)
Artigo 3.º - Entidade Adjudicante e órgão que tomou a decisão de contratar
1. A ENTIDADE ADJUDICANTE é a Santa Casa da Misericórdia ..., com sede no Largo ..., ... ..., com o telefone nº ...73 e o endereço de correio electrónico: secretaria @....
(…)
Artigo 4.º - Preço Base
O preço máximo que a entidade adjudicante se dispõe a pagar pela execução de todas as prestações que constituem o objeto do contrato é de € 779 137.00, (setecentos e setenta e nove mil cento e trinta e sete euros), a que acresce IVA à taxa legal em vigor.
(…)
Artigo 7.º - Consulta e disponibilização das peças do procedimento
1. A tramitação do presente procedimento pré-contratual será efetuada na plataforma eletrónica de contratação pública designada ACINGOV, disponível através do sítio electrónico: https://www.acingov.pt,
(…)
(…)
Artigo 11.º - Documentos da Proposta
1. A proposta deve ser constituída pelos seguintes documentos, contendo cada um, uma folha de rosto com a respetiva identificação:
a) Declaração prevista na alínea a) do nº 1 do artigo 57º do CCP (declaração do concorrente de aceitação do conteúdo do CADERNO DE ENCARGOS), elaborada em conformidade com o modelo constante do Anexo II ao presente PROGRAMA DO PROCEDIMENTO, do qual faz parte integrante; (…)
e) Plano de trabalhos preliminar, que integra o cronograma de atividades, a análise de risco, o mapa de atividades, os planos de mão-de-obra, equipamentos e materiais e o plano de pagamentos, elaborados de acordo com o Anexo V deste PROGRAMA DO PROCEDIMENTO, do qual faz parte integrante;
(…)
j) Documento descrevendo as medidas a tomar para a minimização dos impactos negativos nos pontos críticos da EMPREITADA para os trabalhos previstos;
(…)
(…)
Artigo 17.º - Causas de exclusão das Propostas
As Propostas são excluídas nos termos previstos no Código dos Contratos Públicos.
(…)
Artigo 19.º - Esclarecimentos sobre as Propostas
O júri do CONCURSO pode pedir aos concorrentes quaisquer esclarecimentos sobre as propostas apresentadas que considere necessários para o efeito da análise e da avaliação das mesmas, nos termos do artigo 72.º do Código dos Contratos Públicos.
Artigo 20.º - Critério de adjudicação
1. A adjudicação é feita de acordo com o critério da proposta economicamente mais vantajosa, na modalidade monofator, nos termos da alínea b) do nº 1 do artigo 74.º do CCP, onde o preço é o único aspeto da execução do contrato a celebrar.
(…)
(…)” - cfr. fls. 7 a 54 do PA, junto sob ref.ª 71774084;
3) Do CADERNO DE ENCARGOS resulta, nomeadamente, o seguinte:
“(…)
Cláusula 1.ª - Objeto
1 - O presente caderno de encargos compreende as cláusulas a incluir no Contrato a celebrar pela Santa Casa da Misericórdia ..., no âmbito do procedimento pré-contratual de Concurso Público cujo objeto é a empreitada de "Remodelação Integral do telhado da ERPI e ampliação de cozinha no Lar ...".
(…)
(…)
Secção III - Condições de execução da empreitada
Cláusula 13.ª - Condições gerais de execução dos trabalhos
1- A obra deve ser executada de acordo com as regras da arte e em perfeita conformidade com o projeto, com este caderno de encargos e com as demais condições técnicas contratualmente estipuladas, de modo a assegurarem-se as características de resistência, durabilidade e funcionamento especificadas nos mesmos documentos.
(…)
Cláusula 14.ª - Especificações dos equipamentos, dos materiais e elementos de construção
1 - Os equipamentos, materiais e elementos de construção a empregar na obra terão a qualidade, as dimensões, a forma e as demais características definidas no respetivo projeto e nos restantes documentos contratuais, com as tolerâncias regulamentares ou admitidas nestes documentos.
2 - Sempre que o projeto e os restantes documentos contratuais não fixem as respetivas características, o empreiteiro não poderá empregar materiais ou elementos de construção que não correspondam às características da obra ou que sejam de qualidade inferior aos usualmente empregues em obras que se destinem a idêntica utilização.
(…)” - cfr. fls. 55 a 100 do PA, junto sob ref.ª 71774084;
4) Em 12.09.2025, a Contrainteressada submeteu a sua proposta, apresentando, nomeadamente, os seguintes documentos com as seguintes designações:
- Declaração de aceitação do conteúdo do caderno de encargos emitida conforme AnexoII-...;
- Plano de equipamentos e materiais_[SCom02...].pdf (composto por 30 páginas);
- ... nos Pontos Críticos da Empreitada_[SCom02...].pdf;
- cfr. fls. PA, junto sob ref.ª 72435818;
5) Quanto aos documentos “Declaração de aceitação do conteúdo do caderno de encargos emitida conforme AnexoII-...” e “... nos Pontos Críticos da Empreitada_[SCom02...].pdf”, mencionados no ponto anterior, o sistema informático gerou a seguinte mensagem:
“Não é possível abrir este ficheiro
Não é um tipo de ficheiro suportado ou o ficheiro foi danificado.
(…)” - cfr. fls. 2 do PDF do PA, junto sob ref.ª 72435818; documento junto com a petição inicial, sob ref.ª 71322867;
6) Quanto ao documento “Plano de equipamentos e materiais_[SCom02...].pdf”, mencionado no ponto 4), o mesmo continha um documento designado de “Plano de Equipamentos” - cfr. fls. 86 a 115 do PDF do PA, junto sob ref.ª 72435818;
7) Em 30.09.2025, a Autora acedeu, através da plataforma acinGiv, à seguinte mensagem:
“Conteúdo da notificação:
Recebeu uma comunicação da entidade Santa Casa da Misericórdia ... no âmbito do procedimento de contratação CP/...25, com a seguinte descrição:
Nos termos e para efeitos do disposto no art.º 147 do CCP, remetemos em anexo o relatório preliminar de análise de propostas. Assim ficam V. Ex. notificados para no prazo de 5 dias se pronunciarem sobre o mesmo caso assim no entendam necessário. Com os melhores cumprimentos.” - cfr. documento junto com a petição inicial, sob ref.ª 71322866; fls. 34 do PDF do PA, junto sob ref.ª 72350992;
8) O RELATÓRIO PRELIMINAR referido na mensagem que antecede apresentava o seguinte conteúdo, mas não se encontrava assinado:
“(…)
Com referência aos elementos abaixo discriminados e em cumprimento do disposto no artigo 146. º do Código dos Contratos Públicos (CCP), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de janeiro, na sua redação atual Decreto-Lei nº 111-B/2017 de 31 de agosto, reuniu o júri designado para o presente procedimento, com o objetivo de proceder à elaboração do relatório preliminar, análise e avaliação das propostas apresentadas, tendo por base o critério de adjudicação adotado.
Data da sessão: 29.09.2025 (…)
Propostas apresentadas
Apresentaram-se a concurso os seguintes concorrentes:
- [SCom03...], Lda 987.652,00 €
- [SCom02...], Lda 675.000,00 €
- [SCom01...], Unipessoal, Lda. 715.820,61 €
Admissão e exclusão de propostas
| Concorrentes | Admitidos | Excluídos |
| [SCom03...], Lda |  | x |
| [SCom02...], Lda | x | |
| [SCom01...], Unipessoal, Lda. | x | |
Fundamentação da exclusão de propostas
É excluída a proposta apresentada pela empresa [SCom03...], Lda, por apresentar um valor de 987.652,00 €, enquadrando- se no disposto na alínea o) do número 2 do artigo 146º do CCP. Análise das propostas admitidas
| Concorrentes | Valor s/IVA | Prazo | Avaliação |
| [SCom02...], Lda | 675.000,00 € | 365 dias | Preço mais
baixo |
[SCom01...], Unipessoal,
Lda. | 715.820,61 € | 365 dias | Preço mais
alto |
Pedidos de esclarecimentos formulados pelo Júri sobre a apresentação das propostas
O Júri não solicitou pedidos de esclarecimentos sobre as propostas apresentadas.
Ordenação das propostas
Conjugados os critérios atrás referidos, que presidiram à classificação das propostas, obteve-se a seguinte ordenação de propostas:
| Nº | Concorrentes | Valorização |
| 1º | [SCom02...], Lda | 675.000,00 € |
| 2º | [SCom01...], Unipessoal, Lda. | 715.820,61 € |
Proposta de adjudicação
O júri propõe a adjudicação da empreitada à concorrente [SCom02...], Lda. Pelo valor global de 675.000,00 € acrescido de IVA.
Audiência Prévia
Nos termos do disposto no artigo 147º do CCP, aprovado pelo DL 18/2008, de 29 de janeiro, na sua atual redação, o júri irá proceder a audiência prévia dos concorrentes, através da plataforma AcinGov, por um prazo de 5 dias.
(…)” - cfr. fls. 35 e 36 do PDF do PA, junto sob ref.ª 72350992;
9) Em 30.09.2025, a Autora requereu à Entidade Demandada a disponibilização das propostas de todos os concorrentes, para efeitos de exercício do direito de audiência prévia - cfr. fls. 26 do PDF do PA, junto sob ref.ª 72350992;
10) Em 06.10.2025, a Autora exerceu, por escrito, o direito de audiência prévia, alegando, em suma, que “a proposta da concorrente classificada em primeiro lugar não apresenta todos
os documentos exigidos para concurso”, pelo que deveria ter “sido excluída de imediato e em sede de relatório preliminar” - cfr. documento junto com a petição inicial, sob ref.ª 71322867; fls. 27 a 32 do PDF do PA, junto sob ref.ª 72350992;
11) Em 10.10.2025, o Júri do concurso solicitou à Contrainteressada o seguinte:
«Esclarecimento quanto ao ficheiro cujo título refere “Declaração de aceitação do conteúdo do Caderno de Encargos emitida conforme anexo II”, no entanto, o documento não tem qualquer conteúdo.
Esclarecimento quanto ao ficheiro cujo título refere “... nos pontos críticos da empreitada”, no entanto, o documento não tem qualquer conteúdo. Esclarecimento quanto ao ficheiro cujo nome é “Plano de equipamento e materiais”, o seu conteúdo é apenas o plano de equipamento, não apresentado o plano de materiais.
Esclarecimento sobre a não apresentação da declaração da alínea a) nº 1 do artigo 7º do Programa de Procedimento.» - cfr. documento junto com a petição inicial, sob ref.ª 71322869; fls. 19 do PDF do PA, junto sob ref.ª 72350992;
12) Em 14.10.2025, a Contrainteressada, através da plataforma acinGiv, submeteu a seguinte comunicação:
“Bom dia,
Ex.mos Senhores,
Na sequência do pedido de esclarecimento remetido por o V.Exas., relativo à impossibilidade de acesso/abertura dos documentos submetidos na proposta, vimos, pela presente, informar que os referidos ficheiros poderão ter sido corrompidos durante o processo de envio.
Seguem em anexo os documentas em causa, devidamente verificados e em formato legível, conforme solicitado. enviamos ainda o 'Plano de equipamento e materiais' atualizado e a declaração em que a empresa não se encontra nas situações previstas nas alíneas b), o), e) e h) do n.º 1 do artigo 55º do Código dos Contratos Públicos.
Cumprimentos
[SCom02...] LDA.
Documentos associados: (…)” - cfr. documento junto com a petição inicial, sob ref.ª 71322871; fls. 20 do PDF do PA, junto sob ref.ª 72350992;
13) À comunicação que antecede, a Contrainteressada associou os seguintes documentos:
˗ Declaração de aceitação do conteúdo do caderno de encargos - anexo II (documento datado de 13.10.2025);
˗ Plano de equipamentos e materiais (documento datado de 12.09.2025 e composto por 21 páginas);
˗ Declaração de acordo com a qual a Contrainteressada “não se encontra nas situações previstas nas alíneas b), d), e) e h) do n.º 1 do artigo 55.º do Código dos Contratos Públicos” (documento datado de 14.10.2025);
˗ ... nos Pontos Críticos da Empreitada (documento datado de 13.10.2025);
- cfr. PA, junto aos autos sob ref.ª 72435819;
14) Nesta sequência, no mesmo dia 14.10.2025, a Autora remeteu à Entidade Demandada a seguinte comunicação:
“Exmos. Srs.;
Desde já manifestamos o nosso completo espanto quanto ao pedido de esclarecimentos efetuado pelo digníssimo Júri à concorrente [SCom02...], uma vez que visa a justificação da falta de documentos que são de entrega obrigatória na fase de concurso, cuja inexistência dita de imediato a exclusão da proposta, de acordo com o ponto 2 do artigo 70.º do CCP, e que de resto o Exmo. Júri, assume a sua falta no pedido de esclarecimentos que faz.
O pedido de esclarecimento sobre propostas, tal como define o artigo 72.º do Código dos Contratos Públicos (CCP), nomeadamente o ponto 2, que se transcreve "Os esclarecimentos prestados pelos respetivos concorrentes fazem parte integrante das mesmas, desde que não contrariem os elementos constantes dos documentos que as constituem, não alterem ou completem os respetivos atributos, nem visem suprir omissões que determinam a sua exclusão nos termos do disposto na alínea a) do n.º 2 do artigo 70.º.". Ora, após verificarmos a resposta da concorrente [SCom02...], constatamos que este submete documentos que visam substituir os que constam da sua proposta, alterando-a e complementando-a, nomeadamente o plano de materiais, que é inexistente. Este facto configura a alteração dos atributos da proposta, logo não pode ser aceite. O ponto 2 do artigo 72.º do CCP visa isso mesmo, quando refere que os esclarecimentos não servem para suprir omissões que determinam a sua exclusão, como é o caso.
Em relação à justificação dada pela concorrente [SCom02...], relativamente aos documentos que não apresentam conteúdo, esta refere "informar que os referidos ficheiros poderão ter sido corrompidos
durante o processo de envio". Sendo que os concorrentes submetem todos a proposta na mesma plataforma, sendo as condições iguais para todos, esta justificação não é de todo aceitável. Os documentos não estão na proposta e a sua inexistência dita de imediato a exclusão da mesma, de acordo com o ponto 2 do artigo 70.º.
Por fim, outro documento que está omisso na proposta da concorrente [SCom02...], além dos descritos anteriormente, é a declaração de proposta obrigada pela alínea b) do ponto 1 do artigo 57.º do CCP, e não a declaração em que a empresa não se encontra nas situações previstas nas alíneas b), d), e) e
h) do n.º 1 do artigo 55.º do Código dos Contratos Públicos, até porque esta faz parte dos documentos de habilitação e não da proposta.
Em suma, certos de que estamos quanto ao cumprimento da legislação da contratação pública, esperamos que o Digníssimo Júri proceda em conformidade com a lei, excluindo a concorrente [SCom02...], por falta de documentos que configuram os atributos da proposta exigidos no CCP e no Programa de Procedimento, como de resto é assumido pelo Exmo. Júri e pela própria concorrente, neste pedido de esclarecimentos que efetuaram.
Agiremos, por qualquer meio e sempre em conformidade com a lei, de forma repor a justiça neste procedimento.
Com os melhores cumprimentos,
...” - cfr. documento junto com a petição inicial, sob ref.ª 71322872; fls. 33 do PDF do PA, junto sob ref.ª 72350992;
15) Em 14.10.2025, a Autora acedeu, através da plataforma acinGiv, à seguinte mensagem: “Exmos. Senhores tendo sido verificadas algumas incorreções quanto à submissão e forma do relatório preliminar da análise das propostas comunica-se que o mesmo foi considerado inválido pelo júri do concurso nos termos do documento que se anexa.” - cfr. documento junto com a petição inicial, sob ref.ª 71322873; fls. 22 e 37 do PDF do PA, junto sob ref.ª 72350992;
16) O documento, mencionado na mensagem que antecede, estava subscrito pelo Presidente do Júri do concurso e o seu teor era o seguinte:
“Exmos. Senhores
[SCom01...], Lda.
Atentos a vossa exposição de 2025.10.06, relativa ao concurso para a empreitada de "Remodelação Integral do telhado da ERPI e ampliação de cozinha no Lar Imaculada Conceição - Santa Casa da Misericórdia de ...", foram solicitados esclarecimentos a "acinGov" (plataforma eletrónica de
contratação pública utilizada no procedimento) sobre as vossas pertinentes questões descritas nos pontos 10 e 11, uma vez que por vós é referido que os documentos não têm qualquer conteúdo e por parte do júri a indicação dada pela plataforma é que os documentos foram danificados.
Nesse seguimento é-nos comunicado pela "acinGov" que na plataforma ainda não existe
Relatório Preliminar, não tendo por isso sido comunicado no portal BASE (https:// www.base.gov.pt) encontrando-se por isso as propostas em fase de análise, uma vez que este "relatório preliminar" foi incorretamente comunicado aos concorrentes.
Assim, e porque os documentos em questão não são suscetíveis de alterar o conteúdo ou o valor da proposta, acrescido ao facto do acima descrito, e de o "relatório preliminar" ter sido anexo ao processo sem que estivesse devidamente assinado, considerou-se este "relatório preliminar" inválido, pelo que as propostas se encontram ainda em fase de análise.
Nesse caso, nos termos do disposto na alínea a), nº 3 do artigo 72º do CCP (Código dos Contratos Públicos) foram solicitados esclarecimentos ao concorrente [SCom02...], Lda, por forma a suprir as irregularidades apontadas.
..., 13 de Outubro de 2025
(…)” - cfr. documento, junto com a petição inicial, sob ref.ª 71322874; fls. 23 e 38 do PDF do PA, junto sob ref.ª 72350992;
17) Em 23.10.2025, o Júri do concurso elaborou e assinou o RELATÓRIO PRELIMINAR, do qual resulta, nomeadamente, o seguinte:
“(…)
Propostas apresentadas
Apresentaram-se a concurso os seguintes concorrentes:
- [SCom03...], Lda 987.652,00 €
- [SCom02...], Lda 675.000,00 €
- [SCom01...], Unipessoal, Lda. 715.820,61 €
Admissão e exclusão de propostas
| Concorrentes | Admitidos | Excluídos |
| [SCom03...], Lda | | x |
| [SCom02...], Lda | x | |
| [SCom01...], Unipessoal, Lda. | x | |
Fundamentação da exclusão de propostas
É excluída a proposta apresentada pela empresa [SCom03...], Lda, por apresentar um valor de 987.652,00 €, enquadrando- se no disposto na alínea o) do número 2 do artigo 146º do CCP. Análise das propostas admitidas
| Concorrentes | Valor s/IVA | Prazo | Avaliação |
| [SCom02...], Lda | 675.000,00 € | 365 dias | Preço mais
baixo |
[SCom01...], Unipessoal,
Lda. | 715.820,61 € | 365 dias | Preço mais
alto |
No decurso desta análise e aquando da elaboração do projeto de relatório preliminar, verificou-se que alguns dos documentos submetidos pelo concorrente [SCom02...], Lda, estavam danificados, impedindo dessa forma a possibilidade de serem abertos. Contactado o apoio ao cliente da plataforma eletrónica de contratação pública "acinGov", foi-nos esclarecido que esses ficheiros se encontravam corrompidos, provavelmente por problemas com o sistema ou até mesmo vírus informático.
Nesse sentido, foram solicitados esclarecimentos ao concorrente [SCom02...], Lda, a fim de elucidar o júri sobre a sua proposta, tendo sido submetidos novos ficheiros dos documentos em falta ou dos que se encontravam danificados.
O Júri apreciou os documentos dos ficheiros atrás referidos, tendo verificado a sua conformidade e ficado esclarecido de qualquer dúvida.
Ordenação das propostas
Para os devidos efeitos a adjudicação será efetuada nos termos do disposto na alínea b) do artigo 74º do CCP, considerando o preço como monofator e serão excluídas as propostas que ultrapassem o valor base.
Conjugados os critérios atrás referidos, que presidiram à classificação das propostas, obteve-se a seguinte ordenação de propostas:
| Nº | Concorrentes | Valorização |
| 1º | [SCom02...], Lda | 675.000,00 € |
| 2º | [SCom01...], Unipessoal, Lda. | 715.820,61 € |
Proposta de adjudicação
O júri propõe a adjudicação da empreitada à concorrente [SCom02...], Lda. Pelo valor global de 675.000,00 € acrescido de IVA.
Audiência Prévia
Nos termos do disposto no artigo 147º do CCP, aprovado pelo DL 18/2008, de 29 de janeiro, na sua atual redação, o júri irá proceder a audiência prévia dos concorrentes, através da plataforma AcinGov, por um prazo de 5 dias.
(…)” - cfr. fls. 101 e 102 do PA, junto sob ref.ª 71774084;
18) Em 31.10.2025, a Autora exerceu, por escrito, o direito de audiência prévia - cfr. fls. 3 a 25 do PDF do PA, junto sob ref.ª 72350992;
19) Em 15.11.2025, o Júri do concurso elaborou e assinou o RELATÓRIO FINAL, do qual resulta, nomeadamente, o seguinte:
“(…)
1. O júri do procedimento procedeu à análise das propostas admitidas e, em função dos critérios previamente fixados, elaborou o relatório preliminar fundamentado, sobre o mérito das mesmas, do qual resultou a seguinte ordenação:
1º [SCom02...], Lda € 675 000,00 Euros;
2º [SCom01...], Unipessoal, Lda € 715 820,61 Euros.
2. O júri do procedimento deliberou, nos termos do artigo 147º do CCP, fixar o prazo de 5 (cinco) dias úteis para que os concorrentes se pronunciassem ao abrigo do direito de audiência prévia, tendo o relatório preliminar sido notificado a todos os concorrentes para, querendo, se pronunciarem.
3. Decorrido o prazo para o exercício do direito de audiência prévia:
Foi apresentada a pronúncia, que se anexa, pelo seguinte concorrente:
3.1. [SCom01...], Unipessoal, Lda., e que se resume ao seguinte:
O concorrente considera que a proposta do concorrente classificado em primeiro lugar deve ser excluída por não apresentar documentos exigidos no procedimento.
O Júri procedeu à análise da pronúncia do concorrente, tendo constatado na plataforma
utilizada para o concurso, que havia ficheiros danificados, sem ter conseguido determinar a origem do problema.
Em face disto, o Júri, ao abrigo do Artº 72º do Código dos Contratos Públicos, solicitou os esclarecimentos necessários, tendo recebido toda a informação solicitada e considera que em momento algum foram alterados os atributos da proposta em causa, não restando quaisquer dúvidas relativamente à situação em apreço.
O concorrente invoca que faz esta reclamação ao abrigo do disposto no artº 123º nº 1 do CCP, o que está errado, dado que esse artigo não se aplica ao caso em apreço.
Nas suas reclamações/observações, o concorrente divide a comunicação em duas partes e baseia a sua argumentação em pressupostos de interpretação incorrecta ou parcial da
legislação em vigor, procurando com isso fazer valer o seu ponto de vista.
A reclamação do concorrente visando a exclusão do concorrente classificado em primeiro lugar, partindo do princípio que a ausência de algum documento, (artº 57º do CCP), ou a existência de ficheiros de documentos danificados implica a exclusão do outro concorrente, também não é correcta.
O artº 72º do mesmo CCP, que se transcreve diz o seguinte. (…)
Perante as dúvidas suscitadas, o Júri do procedimento pediu os esclarecimentos que considerou necessários para efeito da análise e da avaliação das propostas, como bem define o ponto 3, do artigo referido, que inequivocamente fala na solicitação aos concorrentes, de entre outras coisas, que procedam ao suprimento de irregularidades formais.
A alínea a) do mesmo ponto 3, reforça inclusivamente, que devem ser solicitados documentos, que a reclamante enuncia e aos quais quer atribuir razão de exclusão.
Não há qualquer dúvida, que tais suprimentos não são susceptíveis de modificar o conteúdo da proposta e não desrespeitam os princípios da igualdade de tratamento e da concorrência.
Ao contrário do que a reclamante pretende, os documentos em falta ou em ficheiros danificados não são razão de exclusão da proposta, uma vez que a sua regularização está
perfeitamente tipificada no art.º 72º do Código dos Contratos Públicos, (CCP).
No ponto 22 da reclamação do concorrente encontram-se descritas as situações, que segundo a sua interpretação, são condições de exclusão e que passamos a analisar:
Situação 1
"- falta do documento Declaração do concorrente de aceitação do conteúdo do CADERNO DE ENCARGOS - EXCLUSÃO pelas alíneas a) e c) do n.º 2 do artigo 70º do CCP uma vez que é um documento exigido no Programa de Procedimento e na alínea a) do n.º 1 do artigo 57º do CCP.".
Apreciação
O ficheiro inicial deste documento estava danificado, tendo sido objecto do pedido de esclarecimento e tendo sido suprido de acordo com o definido no artº 72º do CCP;
Situação 2
"- falta do documento descrevendo as medidas a tomar para a minimização dos impactos negativos nos pontos críticos da EMPREITADA para os trabalhos previstos - EXCLUSÃO pelas alíneas a) e c) do nº2 do artigo 70. º do CCP uma vez que é um documento exigido no Programa de Procedimento;". Apreciação
Também neste caso o ficheiro inicial deste documento estava danificado, tendo sido objecto do pedido de esclarecimento e tendo sido suprido de acordo com o definido no artº 72º do CCP;
Situação 3
"- falta do documento Plano de Materiais- EXCLUSÃO pela alínea a) do n.º 2 do artigo 70º do CCP, uma vez que é um documento exigido no Programa de Procedimento e onde está especificado que deve ser um documento autónomo e elaborado de acordo com o Anexo V do mesmo Programa de Procedimento".
Apreciação
Não é verdade o que é afirmado neste ponto. O Programa do Procedimento não fala em documento autónomo.
Para que não restem dúvidas transcreve-se a alínea e) do artº 11º do Programa do Procedimento: "e) Plano de trabalhos preliminar, que integra o cronograma de atividades, a análise de risco, o mapa de atividades, os planos de mão- de-obra, equipamentos e materiais e o plano de pagamentos elaborados de acordo com Anexo V deste PROGRAMA DO PROCEDIMENTO, do qual faz parte integrante;"
Deste modo, com o pedido de esclarecimento, as dúvidas levantadas ficaram completamente esclarecidas.
Em face disto, o Júri tendo solicitado os esclarecimentos necessários e tendo recebido toda a informação solicitada, considera que em momento algum foram alterados os atributos da proposta em causa, não restando quaisquer dúvidas relativamente à situação em apreço.
Ponderadas que foram as observações do concorrente indicado, o júri deliberou:
3.1.1. Manter a ordenação das propostas constantes do Relatório Preliminar elaborado, propondo que a empreitada seja adjudicada à entidade [SCom02...], Lda, pelo valor de € 675 000,00 (seiscentos e setenta e cinco mil euros), deliberando enviar o presente Relatório Final, juntamente com o relatório preliminar e demais documentos que instruem o presente procedimento, ao órgão competente para a decisão de contratar, Mesa Administrativa da Santa Casa da Misericórdia ..., para os efeitos previstos no nº 4 do artigo 148º do CCP.
(…)” - cfr. documento junto com a petição inicial, sob ref.ª 71322875; fls. 40 a 43 do PDF do PA, junto sob ref.ª 72350992;
20) Em 19.11.2025, a Mesa Administrativa da Entidade Demandada deliberou adjudicar a empreitada à Contrainteressada - cfr. documento junto com a petição inicial, sob ref.ª 71322864;
21) Em 20.11.2025, a Autora teve conhecimento da deliberação que antecede - cfr. documento junto com a petição inicial, sob ref.ª 71322864.
*
E consignou inexistirem factos alegados não provados com relevo para a decisão da causa.
**
B - De direito
1. Da decisão recorrida
1.1 Na presente ação de contencioso pré-contratual, em que é Autora [SCom01...], UNIPESSOAL, LDA. e Ré a Santa Casa da Misericórdia ..., sendo
Contrainteressada a [SCom02...], LDA., a Autora impugnou, por referência ao Concurso Público n.º ...25 para a celebração do contrato de “Remodelação Integral do telhado da ERPI e ampliação de cozinha no Lar da Imaculada Conceição - Santa Casa da Misericórdia de ...” aberto pela Ré, o ato de adjudicação do contrato à proposta da Contrainteressada [SCom02...], LDA, peticionando a sua anulação, bem como a condenação da Ré a excluir a proposta da Contrainteressada e a adjudicar o contrato à proposta da Autora.
1.2 Alegou para tanto, em suma, que naquele concurso público foram admitidas as propostas da Autora e da Contrainteressada; que o Júri ordenou a proposta da Contrainteressada em primeiro lugar em função do “preço mais baixo”, vindo esta a ser adjudicada; que, no entanto, a proposta da Contrainteressada deveria ter sido excluída uma vez que não apresentou os “documentos da proposta”, exigidos nas alíneas a), e) e j) do artigo 11.º do Programa do Concurso; que só após a pronúncia da Autora, em sede de audiência prévia ao 1.º Relatório Preliminar, o Júri pediu esclarecimentos à Contrainteressada, que viria a submeter novos documentos; que ao
apresentar novos documentos a Contrainteressada alterou e completou a sua proposta visando suprir as omissões; que a proposta da Contrainteressada, sem os documentos que a deveriam constituir, levaria à exclusão dessa mesma proposta no 1º Relatório Preliminar, mas o Júri deu um passo atrás, pediu esclarecimentos à Contrainteressada e, após, manteve a ordenação das propostas no 2.º Relatório Preliminar e, nessa sequência, foi adjudicada a proposta da Contrainteressada, sendo a mesma inválida por violação do disposto nos artigos 72.º, n.os 2 e 3, 146.º, n.º 2, alíneas d) e o), 57.º, n.º 1, alínea c), e n.º 2, alínea c), do CCP e do artigo 11.º, alíneas a), e) e j), do Programa do Procedimento.
1.3 O Tribunal a quo enfrentando as causas de invalidade invocadas pela Autora, e tendo por base a matéria de facto que deu como provada, que não vem impugnada no recurso, julgou procedente o pedido impugnatório dirigido ao ato de adjudicação à proposta da Contrainteressada, por vício de violação de lei, gerador de anulabilidade (cfr. artigo 163.º, n.º 1, do CPA), por a proposta adjudicada dever ter sido excluída por omissão da apresentação do documento “plano de materiais”, que contém “termos ou condições” da proposta, à luz do disposto no artigo 11.º, n.º 1, alínea e), do Programa do Procedimento e nos artigos 57.º, n.º 1, alínea c), 70.º, n.º 2, alínea a), e 72.º, n.º 2, e 146.º, n.º 2, alínea d), do CCP.
~
2. Da tese da Recorrente Ré
A Recorrente Ré imputa erro de julgamento de direito, à decisão recorrida, quanto à solução jurídica da causa, por violação, com errada interpretação e aplicação, do artigo 11.º, n.º 1, alínea e), do Programa do Procedimento, dos art.ºs 57.º, n.º 1, alínea c), e 70.º, n.º 2, alínea a) e 70.º, n.º 3 do CPC) e violação do princípio da concorrência, da proporcionalidade e do favor participationis (ou do favor do procedimento), pugnando pela revogação da decisão recorrida e sua substituição por decisão que julgando improcedente ação, mantenha o ato de adjudicação do contrato à proposta da Contrainteressada.
~
3. Da análise e apreciação do recurso
3.1 Está em causa nos autos o concurso público para a celebração do contrato de “Remodelação Integral do telhado da ERPI e ampliação de cozinha no Lar ...
- Santa Casa da Misericórdia ...”, aberto pela Ré Santa Casa da Misericórdia ..., no qual o contrato foi adjudicado à proposta da Contrainteressada [SCom02...], LDA., ficando a proposta da Autora [SCom01...], UNIPESSOAL, LDA. graduada em segundo lugar.
3.2 A Autora impugnou na ação o ato de adjudicação do contrato à proposta da Contrainteressada [SCom02...], LDA, peticionando a sua anulação, bem como a condenação da Ré a excluir a proposta da Contrainteressada e a adjudicar o contrato à proposta da Autora.
3.3 O Tribunal a quo enfrentando as causas de invalidade invocadas pela Autora, e tendo por base a matéria de facto que deu como provada, que não vem impugnada no recurso, julgou procedente o pedido impugnatório dirigido ao ato de adjudicação à proposta da Contrainteressada, por vício de violação de lei, gerador de anulabilidade (cfr. artigo 163.º, n.º 1, do CPA), por a proposta adjudicada dever ter sido excluída por omissão da apresentação do documento “plano de materiais”, que contém “termos ou condições” da proposta, à luz do disposto no artigo 11.º, n.º 1, alínea e), do Programa do Procedimento e nos artigos 57.º, n.º 1, alínea c), 70.º, n.º 2, alínea a), e 72.º, n.º 2, e 146.º, n.º 2, alínea d), do CCP.
3.4 Sendo neste segmento que a Recorrente Ré imputa erro de julgamento de direito à decisão recorrida, sustentando que a mesma incorreu em errada interpretação e aplicação, do artigo 11.º, n.º 1, alínea e), do Programa do Procedimento, dos art.ºs 57.º, n.º 1, alínea c), e 70.º, n.º 2, alínea a) e 70.º, n.º 3 do CPC) e violação do princípio da concorrência, da proporcionalidade e do favor participationis (ou do favor do procedimento), devendo ser revogada a decisão recorrida e substituída por outra que julgando improcedente ação, mantenha o ato de adjudicação do contrato à proposta da Contrainteressada.
Vejamos.
3.5 Comecemos por atentar na factualidade apurada nos autos e como tal dada como provada no saneador-sentença, a qual não vem impugnada no presente recurso.
3.5.1 Nos termos da alínea e) do artigo 11.º do Programa do Procedimento, relativo aos documentos da proposta, esta devia ser constituída, entre os demais, pelo “Plano de trabalhos preliminar, que integra o cronograma de atividades, a análise de risco, o mapa de atividades, os planos de mão-de-obra, equipamentos e materiais e o plano de pagamentos, elaborados de acordo com o Anexo V do PROGRAMA DO PROCEDIMENTO” (vide Ponto 2). do probatório).
3.5.2 Foram apresentadas três propostas, entre as quais as propostas da Autora e da Contrainteressada [SCom02...], LDA.
Sendo que a proposta da Contrainteressada, submetida na plataforma eletrónica em 12-09-2025, integrou, entre os demais, os seguintes documentos, com as seguintes designações: i) “Declaração de aceitação do conteúdo do caderno de encargos emitida conforme AnexoII-...”; ii) “Plano de equipamentos e materiais_[SCom02...].pdf”(este composto por 30 páginas) (vide Ponto 4). do probatório).
3.5.3 O documento “Plano de equipamentos e materiais_[SCom02...].pdf”, apresentado pela Contrainteressada com a sua proposta, continha apenas um documento designado de “Plano de Equipamentos” (vide Ponto 6). do probatório).
3.5.4 E quanto aos documentos “Declaração de aceitação do conteúdo do caderno de encargos emitida conforme AnexoII-...” e “... nos Pontos Críticos da Empreitada_[SCom02...].pdf”, apresentados pela contrainteressada com a sua proposta, o sistema informático gerou a seguinte mensagem: “Não é possível abrir este ficheiro. Não é um tipo de ficheiro suportado ou o ficheiro foi danificado.(…)” (vide Ponto 5). do probatório).
3.5.5 No Relatório Preliminar de 29-09-2025 (vertido no Ponto 8). do probatório) o Júri do Procedimento propôs a admissão das propostas da Autora e da Contrainteressada, e atendendo ao critério de adjudicação (o critério da proposta economicamente mais vantajosa, na modalidade monofator, sendo o preço o único aspeto da execução do contrato a celebrar - cf. artigo 20.º do Programa do Procedimento) a graduação da proposta da Contrainteressada [SCom02...], LDA (675.000,00 €) em primeiro lugar e a proposta da Autora [SCom01...], UNIPESSOAL, LDA. (715.820,61 €) em segundo lugar (vide Ponto 8). do probatório).
3.5.6 Notificadas as concorrentes daquele Relatório Preliminar para exercício de audiência prévia, a Autora pronunciou-se em 06-10-2025, alegando, em suma, que a proposta da
contrainteressada não apresentava todos os documentos exigidos para concurso, pelo que deveria ter sido excluída de imediato (vide Ponto 10). do probatório).
3.5.7 Nesse seguimento o Júri do Procedimento solicitou à Contrainteressada em 10-10-2025, os seguintes esclarecimentos:
«Esclarecimento quanto ao ficheiro cujo título refere “Declaração de aceitação do conteúdo do Caderno de Encargos emitida conforme anexo II”, no entanto, o documento não tem qualquer conteúdo.
Esclarecimento quanto ao ficheiro cujo título refere “... nos pontos críticos da empreitada”, no entanto, o documento não tem qualquer conteúdo.
Esclarecimento quanto ao ficheiro cujo nome é “Plano de equipamento e materiais”, o seu conteúdo é apenas o plano de equipamento, não apresentado o plano de materiais.
Esclarecimento sobre a não apresentação da declaração da alínea a) nº 1 do artigo 7º do Programa de Procedimento».
(vide Ponto 11). do probatório).
3.5.8 Visando dar cumprimento ao solicitado a Contrainteressada apresentou em 14-10-2025 requerimento dizendo o seguinte «os referidos ficheiros poderão ter sido corrompidos durante o processo de envio. Seguem em anexo os documentas em causa, devidamente verificados e em formato legível, conforme solicitado. Enviamos ainda o “Plano de equipamento e materiais” atualizado e a declaração em que a empresa não se encontra nas situações previstas nas alíneas b), o), e) e h) do n.º 1 do artigo 55º do Código dos Contratos Públicos» com o qual juntou os seguintes documentos:
˗ Declaração de aceitação do conteúdo do caderno de encargos - anexo II (documento datado de 13.10.2025);
˗ Plano de equipamentos e materiais (documento datado de 12.09.2025 e composto por 21 páginas);
˗ Declaração de acordo com a qual a Contrainteressada “não se encontra nas situações previstas nas alíneas b), d), e) e h) do n.º 1 do artigo 55.º do Código dos Contratos Públicos” (documento datado de 14.10.2025);
˗ ... nos Pontos Críticos da Empreitada (documento datado de 13.10.2025).
(vide Pontos 12). e 13). do probatório).
3.5.9 Nesta sequência, no mesmo dia 14-10-2025, a Autora remeteu à Ré comunicação com o seguinte teor: “Desde já manifestamos o nosso completo espanto quanto ao pedido de esclarecimentos efetuado pelo digníssimo Júri à concorrente [SCom02...], uma vez que visa a justificação da falta de documentos que são de entrega obrigatória na fase de concurso, cuja inexistência dita de imediato a exclusão da proposta, de acordo com o ponto 2 do artigo 70.º do CCP, e que de resto o Exmo. Júri, assume a sua falta no pedido de esclarecimentos que faz. O pedido de esclarecimento sobre propostas, tal como define o artigo 72.º do Código dos Contratos Públicos (CCP), nomeadamente o ponto 2, que se transcreve "Os esclarecimentos prestados pelos respetivos concorrentes fazem parte integrante das mesmas, desde que não contrariem os elementos constantes dos documentos que as constituem, não alterem ou completem os respetivos atributos, nem visem suprir omissões que determinam a sua exclusão nos termos do disposto na alínea a) do n.º 2 do artigo 70.º.". Ora, após verificarmos a resposta da concorrente [SCom02...], constatamos que este submete documentos que visam substituir os que constam da sua proposta, alterando-a e complementando-a, nomeadamente o plano de materiais, que é inexistente. Este facto configura a alteração dos atributos da proposta, logo não pode ser aceite. O ponto 2 do artigo 72.º do CCP visa isso mesmo, quando refere que os esclarecimentos não servem para suprir omissões que determinam a sua exclusão, como é o caso. Em relação à justificação dada pela concorrente [SCom02...], relativamente aos documentos que não apresentam conteúdo, esta refere "informar que os referidos ficheiros poderão ter sido corrompidos durante o processo de envio". Sendo que os concorrentes submetem todos a proposta na mesma plataforma, sendo as condições iguais para todos, esta justificação não é de todo aceitável. Os documentos não estão na proposta e a sua inexistência dita de imediato a exclusão da mesma, de acordo com o ponto 2 do artigo 70.º. Por fim, outro documento que está omisso na proposta da concorrente [SCom02...], além dos descritos anteriormente, é a declaração de proposta obrigada pela alínea b) do ponto 1 do artigo
57.º do CCP, e não a declaração em que a empresa não se encontra nas situações previstas nas alíneas b), d), e) e h) do n.º 1 do artigo 55.º do Código dos Contratos Públicos, até porque esta faz parte dos documentos de habilitação e não da proposta. Em suma, certos de que estamos quanto ao cumprimento da legislação da contratação pública, esperamos que o Digníssimo Júri proceda em conformidade com a lei, excluindo a concorrente [SCom02...], por falta de documentos que configuram os atributos da proposta exigidos no CCP e no Programa de Procedimento, como de resto é assumido pelo Exmo. Júri e pela própria concorrente, neste pedido de esclarecimentos que efetuaram. Agiremos, por qualquer meio e sempre em conformidade com a lei, de forma repor a justiça neste procedimento» (vide Ponto 14). do probatório).
3.5.10 O Relatório Preliminar de 29-09-2025 (vertido no Ponto 8). do probatório) veio a ser dado por inválido pelo Júri do procedimento, nos termos que foram comunicados à Autora em 14-
10-2025 (vide Pontos 15). e 16). do probatório). Após o que foi elaborado o novo Relatório Preliminar de 23-10-2025 (vertido no Ponto 17). do probatório) no qual o Júri do Procedimento propôs a admissão das propostas da Autora e da Contrainteressada, e atendendo ao critério de adjudicação (o critério da proposta economicamente mais vantajosa, na modalidade monofator, sendo o preço o único aspeto da execução do contrato a celebrar - cf. artigo 20.º do Programa do Procedimento) a graduação da proposta da Contrainteressada [SCom02...], LDA (675.000,00 €) em primeiro lugar e a proposta da Autora [SCom01...], UNIPESSOAL, LDA. (715.820,61 €) em segundo lugar (vide Ponto 17). do probatório). Sendo que nesse Relatório Preliminar de 23-10-2025 foi vertido o seguinte «No decurso desta análise e aquando da elaboração do projeto de relatório preliminar, verificou-se que alguns dos documentos submetidos pelo concorrente [SCom02...]
- [SCom02...], Lda, estavam danificados, impedindo dessa forma a possibilidade de serem abertos. Contactado o apoio ao cliente da plataforma eletrónica de contratação pública "acinGov", foi-nos esclarecido que esses ficheiros se encontravam corrompidos, provavelmente por problemas com o sistema ou até mesmo vírus informático. Nesse sentido, foram solicitados esclarecimentos ao concorrente [SCom02...], Lda, a fim de elucidar o júri sobre a sua proposta, tendo sido submetidos novos ficheiros dos documentos em falta ou dos que se encontravam danificados. O Júri apreciou os documentos dos ficheiros atrás referidos, tendo verificado a sua conformidade e ficado esclarecido de qualquer dúvida» (vide Ponto 17). do probatório).
3.5.11 Notificadas as concorrentes daquele Relatório Preliminar para exercício de audiência prévia, a Autora pronunciou-se em 31-10-2025 (vide Ponto 18). do probatório).
3.5.12 O Júri do Procedimento elaborou então em 15-11-2025 o Relatório Final (vertido no Ponto 19). do probatório) no qual, desatendendo a pronúncia emitida pela Autora em sede de Audiência Prévia, no sentido da exclusão da proposta da Contrainteressada, manteve a admissão da proposta e a ordenação constante do Relatório Preliminar, propondo a adjudicação do contrato à proposta da Contrainteressada (vide Ponto 19). do probatório). O que foi aprovado pela Ré em 19-11-2025, com adjudicação do contrato à proposta da Contrainteressada (vide Ponto 19). do probatório).
3.5.13 Considerando o contexto factual assim percorrido, vejamos agora se o Tribunal a quo, ao concluir pela ilegalidade da admissão da proposta da Contrainteressada com a consequente invalidade do ato de adjudicação o ato, ajuizou (ou não) corretamente.
3.5.14 O Tribunal a quo, enfrentando as causas de invalidade invocadas pela Autora, julgou procedente o pedido impugnatório dirigido ao ato de adjudicação à proposta da Contrainteressada, por vício de violação de lei, gerador de anulabilidade (cfr. artigo 163.º, n.º 1, do CPA), por a proposta adjudicada dever ter sido excluída por omissão da apresentação do documento “plano de materiais”, que contém “termos ou condições” da proposta, à luz do disposto no artigo 11.º, n.º 1, alínea e), do Programa do Procedimento e nos artigos 57.º, n.º 1, alínea c), 70.º, n.º 2, alínea a), e 72.º, n.º 2, e 146.º, n.º 2, alínea d), do CCP.
Juízo que fez com a fundamentação assim externada na decisão recorrida, que se passa a transcrever:
«De acordo com o n.º 2 do artigo 146.º do CCP, o júri do concurso, no relatório preliminar, deve propor, fundamentadamente, a exclusão das propostas que, nomeadamente, “não sejam constituídas por todos os documentos exigidos nos termos do disposto nos n.os 1 e 2 do artigo 57.º e no n.º 1 do artigo 57.º-A” [cfr. alínea d)] e “cuja análise revele alguma das situações previstas no n.º 2 do artigo 70.º [cfr. alínea o)]”.
Por sua vez, o n.º 1 do artigo 57.º do CCP dispõe que “a proposta é constituída pelos seguintes documentos: a) Declaração do anexo i ao presente Código, do qual faz parte integrante; b) Documentos que, em função do objeto do contrato a celebrar e dos aspetos da sua execução submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, contenham os atributos da proposta, de acordo com os quais o concorrente se dispõe a contratar; c) Documentos exigidos pelo programa do procedimento ou convite que contenham os termos ou condições relativos a aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, aos quais a entidade adjudicante pretende que o concorrente se vincule”.
Finalmente, de acordo com a alínea a) do n.º 2 do artigo 70.º do CCP, devem ser excluídas as propostas “que desrespeitam manifestamente o objeto do contrato a celebrar, ou que não apresentam algum dos atributos ou algum dos termos ou condições, nos termos, respetivamente, do disposto nas alíneas
b) e c) do n.º 1 do artigo 57.º”.
Neste contexto, relevam os conceitos de “atributo” e de “termo ou condição” da proposta.
Com efeito, nos termos do n.º 1 do artigo 56.º do CCP, “para efeitos do presente Código, entende-se por atributo da proposta qualquer elemento ou característica da mesma que diga respeito a um aspecto da execução do contrato submetido à concorrência pelo caderno de encargos” e, nos termos do n.º 1 do artigo 70.º do mesmo Código, os atributos das propostas são “representados pelos fatores e subfatores que densificam o critério de adjudicação”. Assim, “é em função de cada um desses elementos que as propostas
se vão, em princípio, distinguir e é em função deles que vão ser avaliadas e comparadas” (cfr. PEDRO COSTA GONÇALVES, Direito dos Contratos Públicos, 5.ª Edição, Almedina, 2021, p. 405, p. 793).
Por seu turno, “os termos ou condições da proposta podem dizer respeito a aspetos da execução do contrato sobre os quais o caderno de encargos nada estabelece ou, diferentemente, sobre aspetos da execução do contrato que o caderno de encargos define, embora sem submeter à concorrência” (cfr. PEDRO COSTA GONÇALVES, Direito…, Ob. cit., p. 794).
Em suma, “devendo a proposta dar pontual cumprimento ao que tiver sido exigido nas peças do procedimento, o seu respetivo conteúdo é determinado pela vontade manifestada pela entidade adjudicante e pelo que haja sido previsto como aspetos de execução do contrato, seja quanto aos seus atributos [elementos da proposta que, à luz do critério de adjudicação e modelo de avaliação definidos no programa do procedimento, irão ser submetidos à concorrência ou alvo da avaliação, para efeitos de escolha da melhor proposta - artigos 42.º, n.ºs 3 e 4, 56.º, n.ºs 1 e 2, 57.º, n.º 1, al. b) e 70.º, n.ºs 1 e 2, als. a) e b), do CCP], seja quanto aos termos ou condições [elementos da proposta relativos a aspetos da execução do contrato inseridos nas peças do procedimento, mormente em cláusulas do Caderno de Encargos, não submetidos à concorrência e que a entidade adjudicante pretende que os concorrentes se vinculem - artigos 42.º, n.º 5, 57.º, n.º 1, al. c) e 70.º, n.ºs 1 e 2, als. a) e b), do CCP].” - cfr. acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 07.09.2023, Processo n.º 0462/22.5BELSB.
Acresce que:
Com interesse para o caso sub judice, destaca-se o disposto no artigo 72.º do Código dos Contratos Públicos, na redacção do Decreto-Lei n.º 78/2022, de 7 de Novembro, aplicável aos autos:
“Artigo 72.º
Esclarecimentos e suprimento de propostas e candidaturas
1 - O júri do procedimento pode pedir aos concorrentes quaisquer esclarecimentos sobre as propostas apresentadas que considere necessários para efeito da análise e da avaliação das mesmas.
2 - Os esclarecimentos prestados pelos respetivos concorrentes fazem parte integrante das mesmas, desde que não contrariem os elementos constantes dos documentos que as constituem, não alterem ou completem os respetivos atributos, nem visem suprir omissões que determinam a sua exclusão nos termos do disposto na alínea a) do n.º 2 do artigo 70.º.
3 - O júri deve solicitar aos candidatos e concorrentes que, no prazo máximo de cinco dias, procedam ao suprimento de irregularidades formais das suas candidaturas e propostas que careçam de ser supridas, desde que tal suprimento não seja suscetível de modificar o respetivo conteúdo e não desrespeite os princípios da igualdade de tratamento e da concorrência, incluindo, designadamente:
a) A não apresentação ou a incorreta apresentação de documentos que se limitem a comprovar factos ou qualidades anteriores à data de apresentação da candidatura ou da proposta, incluindo as declarações dos anexos i e v ao presente Código ou o Documento Europeu Único de Contratação Pública;
b) A não junção de tradução em língua portuguesa de documentos apresentados em língua estrangeira;
c) A falta ou insuficiência da assinatura, incluindo a assinatura eletrónica, de quaisquer documentos que constituam a candidatura ou a proposta, as quais podem ser supridas através da junção de declaração de ratificação devidamente assinada e limitada aos documentos já submetidos.
(…)”.
Descendo ao caso concreto:
De acordo com a factualidade provada, em 13.08.2025, pelo anúncio de procedimento n.º ...2025, publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.º 155, foi publicitado o concurso público de empreitada de obras públicas, lançado pela Entidade Demandada, tendente à celebração de contrato designado por “Remodelação Integral do telhado da ERPI e ampliação de cozinha no lar da Imaculada Conceição - Santa Casa da Misericórdia de ...” (cfr. ponto 1) dos factos provados).
Nos termos das alíneas a), e) e j) do artigo 11.º do respectivo Programa do Procedimento, relativo aos documentos da proposta, esta deve ser constituída pela “declaração do concorrente de aceitação do conteúdo do caderno de encargos”, pelos “planos de mão-de-obras, equipamentos e materiais” e pelo “documento descrevendo as medidas a tomar para a minimização dos impactos negativos nos pontos críticos da empreitada para os trabalhos previstos” (cfr. ponto 2) dos factos provados).
Em 12.09.2025, a Contrainteressada submeteu a sua proposta, apresentando, nomeadamente, a “Declaração de aceitação do conteúdo do caderno de encargos emitida conforme AnexoII-...”, o “Plano de equipamentos e materiais_[SCom02...].pdf” e as “... nos Pontos Críticos da Empreitada_[SCom02...].pdf” (cfr. ponto 4) dos factos provados).
Porém, quanto aos documentos “Declaração de aceitação do conteúdo do caderno de encargos emitida conforme AnexoII-...” e “... nos Pontos Críticos da Empreitada_[SCom02...].pdf”, o sistema informático gerou a seguinte mensagem: “Não é possível abrir este ficheiro. Não é um tipo de ficheiro suportado ou o ficheiro foi danificado” (cfr. ponto 5) dos factos provados). E, quanto ao documento “Plano de equipamentos e materiais_[SCom02...].pdf” (composto por 30 páginas), o mesmo continha um documento designado de “Plano de Equipamentos” (cfr. ponto 6) dos factos provados).
Em 10.10.2025, o Júri do concurso solicitou esclarecimentos à Contrainteressada, considerando que: os ficheiros “Declaração de aceitação do conteúdo do Caderno de Encargos emitida conforme anexo II” e “... nos pontos críticos da empreitada” não têm qualquer conteúdo; o ficheiro “Plano de equipamento e materiais” só contém o plano de equipamentos, não apresentando o plano de materiais; a “declaração da alínea a) nº 1 do artigo 7º do Programa de Procedimento” não foi apresentada (cfr. ponto 11) dos factos provados).
Em 14.10.2025, a Contrainteressada respondeu ao pedido de esclarecimentos e apresentou os seguintes documentos: a Declaração de aceitação do conteúdo do caderno de encargos - anexo II (documento datado de 13.10.2025); o Plano de equipamentos e materiais “actualizado” (documento datado de 12.09.2025 e composto por 21 páginas); a Declaração de acordo com a qual a Contrainteressada “não se encontra nas situações previstas nas alíneas b), d), e) e h) do n.º 1 do artigo 55.º do Código dos Contratos Públicos” (documento datado de 14.10.2025); e as ... nos Pontos Críticos da Empreitada (documento datado de 13.10.2025) - cfr. pontos 12) e 13) dos factos provados.
O Júri considerou as irregularidades supridas e, como tal, graduou a proposta da Contrainteressada em primeiro lugar, no Relatório Preliminar, de 23.10.2025, e no Relatório Final, de 15.11.2025 (cfr. pontos 17) e 19) dos factos provados). Nesta sequência, em 19.11.2025, pela entidade competente foi deliberada a adjudicação da empreitada à Contrainteressada (cfr. ponto 20) dos factos provados).
Isto posto:
Considerando as alegações das partes, as questões decidendas residem em saber se, atendendo à natureza dos documentos em causa e à luz do artigo 72.º do CCP, o Júri podia ou não solicitar esclarecimentos à Contrainteressada ou desencadear a regularização da sua proposta e as consequências daí advenientes.
Tais questões passam a analisar-se a partir de cada um dos documentos controvertidos sobre que incidiu o “pedido de esclarecimentos” do Júri dirigido à Contrainteressada, em 10.10.2025, e satisfeito por esta, em 14.10.2025.
Quanto à “declaração de aceitação do conteúdo do caderno de encargos”
A presente declaração constitui um documento da proposta, exigido pelo artigo 57.º, n.º 1, alínea a), do CCP e pelo artigo 11.º, n.º 1, alínea a), do Programa do Procedimento do concurso público versado nos autos.
Ora, nos termos da alínea d) do n.º 2 do artigo 146.º do CCP, o júri do concurso, no relatório preliminar, deve propor a exclusão das propostas que não sejam constituídas pelos documentos exigidos
no n.º 1 do artigo 57.º do mesmo Código, onde se inclui a “declaração de aceitação do conteúdo do caderno de encargos”.
Não obstante, as irregularidades que incidam sobre tal documento correspondem a irregularidades formais não essenciais da proposta, expressamente previstas na alínea a) do n.º 3 do artigo
72.º do CCP (cfr. Anexo I do CCP).
Por conseguinte, em caso de não apresentação ou incorrecta apresentação da “declaração de aceitação do conteúdo do caderno de encargos” impende sobre o júri o dever de solicitar aos candidatos que procedem ao suprimento de tal irregularidade.
Ora, no caso sub judice, relativamente ao ficheiro da “declaração de aceitação do conteúdo do caderno de encargos”, apresentado pela Contrainteressada com a respectiva proposta, em 12.09.2025, o sistema informático não permitia a abertura do mesmo, gerando a mensagem “não é um tipo de ficheiro suportado ou o ficheiro foi danificado” (cfr. pontos 4) e 5) dos factos provados).
Está, portanto, em causa uma irregularidade formal não essencial da proposta da Contrainteressada, pelo que andou bem o Júri ao solicitar-lhe esclarecimentos relativamente ao referido documento (cfr. ponto 11) dos factos provados).
Satisfazendo o solicitado, a Contrainteressada, em 14.10.2026, apresentou a aludida declaração (cfr. pontos 12) e 13) dos factos provados), suprindo, assim, a irregularidade detectada.
Em suma, a respeito deste documento, não assiste razão à Autora, considerando que o suprimento da irregularidade formal não essencial da proposta da Contrainteressada observou o disposto na alínea a) do n.º 3 do artigo 72.º do CCP.
Destarte, legalmente regularizada a proposta da Contrainteressada, não se verifica a invocada causa de exclusão da respectiva proposta, pelo que naufragam as alegações da Autora quanto a este documento.
Quanto ao “plano de equipamentos e materiais”
O “plano de equipamentos e materiais” constitui um documento da proposta, exigido pelo artigo 11.º, n.º 1, alínea e), do Programa do Procedimento do concurso público versado nos autos.
Importa, no entanto, perceber que “tipo” de documento está aqui em causa, considerando, nomeadamente, que o critério de adjudicação é o da proposta economicamente mais vantajosa, na modalidade monofactor (preço) - cfr. artigo 20.º, n.º 1, do Programa do Procedimento.
Ora, no caso sub judice, o preço consubstancia o único atributo da proposta, pois respeita ao único aspecto da execução do contrato submetido à concorrência pelo caderno de encargos (cfr. artigo 56.º, n. 2, do CCP).
Por sua vez, o aludido “plano de equipamentos e materiais”, que faz parte do “plano de trabalhos preliminar”, contém termos ou condições relativos a aspectos da execução do contrato não submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, mas aos quais a entidade adjudicante pretende que o concorrente se vincule (cfr. artigo 57.º, n.º 1, alínea c), do CCP). A este respeito veja-se a Secção III do Caderno de Encargos e, em especial, a sua Cláusula 14.ª, onde se prevê, nomeadamente, que “os equipamentos, materiais e elementos de construção a empregar na obra terão a qualidade, as dimensões, a forma e as demais características definidas no respetivo projeto e nos restantes documentos contratuais” (cfr. ponto 3) dos factos provados).
Como tal, a não apresentação do “plano de equipamentos e materiais”, por corresponder à não apresentação de um “termo ou condição”, constitui uma irregularidade material da proposta que dá lugar à sua exclusão (cfr. artigos 57.º, n.º 1, alínea c), e 70.º, n.º 2, alínea a) do CPC).
Ademais, a não apresentação do “plano de equipamentos e materiais” não pode ser objecto de um pedido de esclarecimento, por parte do júri, sob pena de tal esclarecimento visar o suprimento de uma omissão que determina a exclusão da proposta nos termos do disposto na alínea a) do n.º 2 do artigo 70.º, hipótese proibida pela parte final do n.º 2 do artigo 72.º do CCP (nos termos da qual “os esclarecimentos prestados pelos respetivos concorrentes fazem parte integrante das mesmas, desde que não (…) visem suprir omissões que determinam a sua exclusão nos termos do disposto na alínea a) do n.º 2 do artigo 70.º”).
Ora, no caso sub judice, a Contrainteressada, com a proposta submetida a 12.09.2025, apresentou um ficheiro denominado “Plano de equipamentos e materiais_[SCom02...].pdf”, mas que continha um documento designado de “Plano de Equipamentos”, composto por 30 páginas.
O Júri solicitou-lhe «Esclarecimento quanto ao ficheiro cujo nome é “Plano de equipamento e materiais”, [pois] o seu conteúdo é apenas o plano de equipamento, não apresentado o plano de materiais». Sublinhe-se que o Júri referiu expressamente que o “plano de materiais” não foi apresentado, diferentemente do alegado pela Entidade Demandada, na contestação, no sentido de que a proposta da Contrainteressada compreendia um “Plano de Trabalhos”, onde constava a identificação dos respectivos materiais, «mas não em documento autónomo”, como foi exigido no PC, o que foi então pedido pelo Júri: apresentar tais informações em Plano e Materiais autónomo, em separado” (cfr. artigo 69.º da Contestação da Entidade Demandada). Não é isso que resulta da comunicação do Júri de 10.10.2025 (cfr. ponto 11) dos
factos provados).
Ademais, no Relatório Preliminar, não há qualquer referência aos esclarecimentos solicitados a respeito deste documento (cfr. ponto 17) dos factos provados) e, no Relatório Final, a referência que há contraria frontalmente o alegado pela Entidade Demandada, porquanto ali se refere que “o Programa do
Procedimento não fala em documento autónomo” relativamente ao “plano de materiais” (cfr. ponto 19) dos factos provados).
Em todo o caso, naquela sequência, a Contrainteressada apresentou um «“Plano de equipamento e materiais” atualizado», composto por 21 páginas.
Todavia, a omissão do “plano de materiais”, por se tratar de um documento que contém “termos ou condições” da proposta, não pode ser objecto de um pedido de esclarecimentos do Júri, sob pena de tais esclarecimentos visarem suprir uma omissão que determina a exclusão da proposta nos termos conjugados da alínea a) do n.º 2 do artigo 70.º e da alínea c) do n.º 1 do artigo 57.º do CCP.
Neste contexto, estava vedada ao Júri a possibilidade de dirigir um pedido de esclarecimentos à Contrainteressada, com vista a suprir a omissão do “plano de materiais”. Por outro lado, o “plano de equipamentos e materiais actualizado”, apresentado pela Contrainteressada, em 14.10.2025, ao suprir uma omissão que dita a exclusão da sua proposta, não faz parte integrante da mesma, sob pena de violação do princípio da imutabilidade ou da intangibilidade das propostas.
Sem embargo, a Contrainteressada alegou que “a informação relativa aos materiais já constava do plano inicialmente apresentado” (cfr. artigo 57.º da contestação da Contrainteressada). Se assim era, não se compreende que não tenha referido isso mesmo, na sua comunicação de 14.10.2025, ao invés de apresentar um novo documento (com 21 páginas ao invés das 30 iniciais), diferente do inicialmente apresentado (“actualizado”).
Destarte, a respeito do “plano de materiais” assiste razão à Autora, uma vez que a omissão de tal documento, que contém “termos ou condições” da proposta, determina a exclusão da proposta da Contrainteressada, nos termos do artigo 11.º, n.º 1, alínea e), do Programa do Procedimento e dos artigos 57.º, n.º 1, alínea c), 70.º, n.º 2, alínea a), e 72.º, n.º 2, e 146.º, n.º 2, alínea d), do CCP.
(…)»
3.5.15 Antecipemos, desde já, que esta decisão é de manter, não merecendo acolhimento o recurso. Vejamos porquê.
3.5.16 O Programa de Procedimento previa na alínea e) do seu artigo 11.º, relativo aos documentos das propostas, que as mesmas deviam ser constituídas, entre os demais, pelo “Plano de trabalhos preliminar, que integra o cronograma de atividades, a análise de risco, o mapa de atividades, os planos de mão-de-obra, equipamentos e materiais e o plano de pagamentos, elaborados de acordo com o Anexo V do PROGRAMA DO PROCEDIMENTO” (vide Ponto 2). do probatório).
3.5.17 Estes documentos haveriam, assim, de integrar e constituir a proposta nos termos do art.º 57.º, n.º 1, alínea c) do CCP enquanto documentos exigidos pelo programa do procedimento que contenham os termos ou condições, relativos a aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, ao qual a entidade adjudicante pretende que o concorrente se vincule.
3.5.18 Atenha-se que de acordo com o artigo 20.º do Programa do Procedimento o critério de adjudicação era o da proposta economicamente mais vantajosa, na modalidade monofator, sendo o preço o único aspeto da execução do contrato a celebrar (vide Ponto 2). do probatório). Constituindo, assim, o critério da proposta economicamente mais vantajosa determinada na modalidade de monofator, a que se refere o art.º 74.º, n.º 1, alínea b) do CCP, correspondente a um único aspeto da execução do contrato a celebrar, no caso, o preço.
O preço era, assim, o único atributo da proposta, pois era, em conformidade com o conceito acolhido no art.º 56.º, n.º 2 do CCP, o único elemento ou característica da mesma que dizia respeito a um aspeto da execução do contrato submetido à concorrência pelo caderno de encargos.
3.5.19 A proposta da Contrainteressada, submetida na plataforma eletrónica em 12-09-2025, integrou, entre os demais, os seguintes documentos, com as seguintes designações: i) “Declaração de aceitação do conteúdo do caderno de encargos emitida conforme AnexoII-...”;
ii) “Plano de equipamentos e materiais_[SCom02...].pdf”(este composto por 30 páginas) (vide Ponto 4). do probatório). Mas o documento “Plano de equipamentos e materiais_[SCom02...].pdf” que apresentou com a sua proposta continha apenas um documento designado de “Plano de Equipamentos” (vide Ponto 6). do probatório).
Após a pronúncia emitida pela Autora em sede de audiência prévia relativamente ao primeiro Relatório Preliminar de 29-09-2025 (Relatório Preliminar que veio posteriormente a ser dado sem efeito pelo júri), alertando para a circunstância de a proposta da contrainteressada não apresentar todos os documentos exigidos para concurso, o Júri do Procedimento solicitou à Contrainteressada, em 10-10-2025, entre outros, os seguintes esclarecimentos: «Esclarecimento quanto ao ficheiro cujo título refere “Declaração de aceitação do conteúdo do Caderno de Encargos emitida conforme anexo II”, no entanto, o documento não tem qualquer conteúdo. Esclarecimento quanto ao ficheiro cujo título refere “... nos pontos críticos da empreitada”, no entanto, o documento não tem qualquer conteúdo. Esclarecimento quanto ao ficheiro cujo nome é “Plano de
equipamento e materiais”, o seu conteúdo é apenas o plano de equipamento, não apresentado o plano de materiais. Esclarecimento sobre a não apresentação da declaração da alínea a) nº 1 do artigo 7º do Programa de Procedimento» (vide Ponto 11). do probatório). Na sequência do que a Contrainteressada apresentou em 14-10-2025 requerimento dizendo o seguinte «os referidos ficheiros poderão ter sido corrompidos durante o processo de envio. Seguem em anexo os documentas em causa, devidamente verificados e em formato legível, conforme solicitado. Enviamos ainda o “Plano de equipamento e materiais” atualizado e a declaração em que a empresa não se encontra nas situações previstas nas alíneas b), o), e) e h) do n.º 1 do artigo 55º do Código dos Contratos Públicos» com o qual juntou os seguintes documentos: ˗ Declaração de aceitação do conteúdo do caderno de encargos - anexo II (documento datado de 13.10.2025); ˗ Plano de equipamentos e materiais (documento datado de 12.09.2025 e composto por 21 páginas); ˗ Declaração de acordo com a qual a Contrainteressada “não se encontra nas situações previstas nas alíneas b), d), e) e h) do n.º 1 do artigo 55.º do Código dos Contratos Públicos” (documento datado de 14.10.2025); ˗ ... nos Pontos Críticos da Empreitada (documento datado de 13.10.2025) (vide Pontos 12). e 13). do probatório).
3.5.20 Recentremos a questão objeto do presente recurso, a qual se prende, tão só e apenas, com a incompletude do “Plano de equipamento e materiais”, junto com a proposta da Contrainteressada, por o mesmo não ter contemplado o plano de materiais, mas apenas o plano de equipamentos, e com a subsequente junção de um “Plano de equipamento e materiais atualizado” após pedido de esclarecimento formulado pelo júri do procedimento.
3.5.21 Nos termos do disposto nas disposições conjugadas dos art.ºs 146.º, n,º 2 e 148.º, n.º 1 do CCP devem ser excluídas as propostas que:
“a) tenham sido apresentadas depois do termo fixado para a sua apresentação;
b) sejam apresentadas por concorrentes em violação do disposto no n.º 2 do artigo 54.º;
c) sejam apresentadas por concorrentes relativamente aos quais ou, no caso de agrupamentos concorrentes, relativamente a qualquer dos seus membros, a entidade adjudicante tenha conhecimento que se verifica alguma das situações previstas no artigo 55.º;
d) não sejam constituídas por todos os documentos exigidos nos termos do disposto nos n.ºs 1 e 2 do artigo 57.º e no n.º 1 do artigo 57.º-A;
e) não cumpram o disposto nos n.ºs 4 e 5 do artigo 57.º ou nos n.ºs 1 e 2 do artigo 58.º;
f) sejam apresentadas como variantes quando estas não sejam admitidas pelo programa do concurso, ou em número superior ao número máximo por ele admitido;
g) sejam apresentadas como variantes quando não seja apresentada a proposta base;
h) Que sejam apresentadas como variantes quando seja proposta a exclusão da respetiva proposta base;
i) violem o disposto no n.º 7 do artigo 59.º;
j) (Revogada.)
l) não observem as formalidades do modo de apresentação das propostas fixadas nos termos do disposto no artigo 62.º;
m) sejam constituídas por documentos falsos ou nas quais os concorrentes prestem culposamente falsas declarações;
n) sejam apresentadas por concorrentes em violação do disposto nas regras referidas no n.º 4 do artigo 132.º, desde que o programa do concurso assim o preveja expressamente;
o) cuja análise revele alguma das situações previstas no n.º 2 do artigo 70.º”
3.5.22 Constando que o documento “Plano de equipamento e materiais”, apresentado com a proposta da Contrainteressada, apenas continha o plano de equipamento, não apresentado o plano de materiais, o júri do procedimento não propôs a exclusão da proposta, antes tendo optado por solicitar esclarecimento quanto ao mesmo. E veio a admitir a junção, efetuada pela contrainteressada, de um novo documento “Plano de equipamento e materiais - atualizado”, o qual, como resulta do probatório, tem um conteúdo diferente do originalmente apresentado com a proposta, integrando, agora, o plano de materiais.
3.5.23 Mas como afirmou o Tribunal a quo a omissão do “plano de materiais”, por se tratar de um documento que contém “termos ou condições” da proposta, não podia ser objeto de um pedido de esclarecimentos do Júri, sob pena de tais esclarecimentos visarem suprir uma omissão que determinava a exclusão da proposta nos termos conjugados da alínea a) do n.º 2 do artigo 70.º e da alínea c) do n.º 1 do artigo 57.º do CCP. Significando que estava vedado ao Júri do procedimento a possibilidade de dirigir um pedido de esclarecimentos à Contrainteressada, com vista a suprir a omissão do “plano de materiais”, e tendo-o feito, fê-lo em violação do art.º 72.º do CCP. E apresentado que foi pela concorrente Contrainteressada um novo “Plano de equipamentos e materiais atualizado”, a admissão do mesmo viola o princípio da imutabilidade ou da intangibilidade das propostas.
3.5.24 O art.º 72.º do CCP admite a possibilidade de esclarecimentos e suprimentos das propostas e candidaturas nos termos do que atualmente assim ali dispõe:
“Artigo 72.º
Esclarecimentos e suprimento de propostas e candidaturas
1 - O júri do procedimento pode pedir aos concorrentes quaisquer esclarecimentos sobre as propostas apresentadas que considere necessários para efeito da análise e da avaliação das mesmas.
2 - Os esclarecimentos prestados pelos respetivos concorrentes fazem parte integrante das mesmas, desde que não contrariem os elementos constantes dos documentos que as constituem, não alterem ou completem os respetivos atributos, nem visem suprir omissões que determinam a sua exclusão nos termos do disposto na alínea a) do n.º 2 do artigo 70.º
3 - O júri deve solicitar aos candidatos e concorrentes que, no prazo máximo de cinco dias, procedam ao suprimento de irregularidades formais das suas candidaturas e propostas que careçam de ser supridas, desde que tal suprimento não seja suscetível de modificar o respetivo conteúdo e não desrespeite os princípios da igualdade de tratamento e da concorrência, incluindo, designadamente:
a) A não apresentação ou a incorreta apresentação de documentos que se limitem a comprovar factos ou qualidades anteriores à data de apresentação da candidatura ou da proposta, incluindo as declarações dos anexos i e v ao presente Código ou o Documento Europeu Único de Contratação Pública;
b) A não junção de tradução em língua portuguesa de documentos apresentados em língua estrangeira;
c) A falta ou insuficiência da assinatura, incluindo a assinatura eletrónica, de quaisquer documentos que constituam a candidatura ou a proposta, as quais podem ser supridas através da junção de declaração de ratificação devidamente assinada e limitada aos documentos já submetidos.
4 - O júri procede à retificação oficiosa de erros de escrita ou de cálculo contidos nas candidaturas ou propostas, desde que seja evidente para qualquer destinatário a existência do erro e os termos em que o mesmo deve ser corrigido.
5 - Os pedidos do júri formulados nos termos dos n.ºs 1 e 3, bem como as respetivas respostas, devem ser disponibilizados em plataforma eletrónica utilizada pela entidade adjudicante, devendo todos os candidatos e concorrentes ser imediatamente notificados desse facto”.
3.5.25 Atenha-se que na decorrência da Diretiva 2014/24/EU do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos e que revogou a Diretiva 2004/18/CE, visando a sua transposição (bem como a transposição da Diretiva n.º 2014/23/EU, da Diretiva n.º 2014/25/EU e da Diretiva n.º 2014/55/EU) que o DL. n.º 111-B/2017, de 31 de agosto alterou
a redação do art.º 72.º do CCP, passando a sua epígrafe a ser “Esclarecimentos e suprimento de propostas e candidaturas”, e os seus n.ºs 3, 4 e 5 passaram inovatoriamente a dispor o seguinte:
“Artigo 72.º
Esclarecimentos e suprimento de propostas e candidaturas
(…)
3 - O júri deve solicitar aos candidatos e concorrentes que, no prazo máximo de cinco dias, procedam ao suprimento das irregularidades das suas propostas e candidaturas causadas por preterição de formalidades não essenciais e que careçam de suprimento, incluindo a apresentação de documentos que se limitem a comprovar factos ou qualidades anteriores à data de apresentação da proposta ou candidatura, e desde que tal suprimento não afete a concorrência e a igualdade de tratamento.
4 - O júri procede à retificação oficiosa de erros de escrita ou de cálculo contidos nas candidaturas ou propostas, desde que seja evidente para qualquer destinatário a existência do erro e os termos em que o mesmo deve ser corrigido.
5 - Os pedidos do júri formulados nos termos dos n.os 1 e 3, bem como as respetivas respostas, devem ser disponibilizados em plataforma eletrónica utilizada pela entidade adjudicante, devendo todos os candidatos e concorrentes ser imediatamente notificados desse facto.”
E o DL. n.º 78/2022, de 7 de novembro veio, entretanto, alterar a redação do n.º 3 do art.º 72º do CCP, visando, como diz no seu preâmbulo, o intuito de clarificar e atualizador os normativos, que passou a dispor o seguinte:
“Artigo 72.º
Esclarecimentos e suprimento de propostas e candidaturas
(…)
3 - O júri deve solicitar aos candidatos e concorrentes que, no prazo máximo de cinco dias, procedam ao suprimento de irregularidades formais das suas candidaturas e propostas que careçam de ser supridas, desde que tal suprimento não seja suscetível de modificar o respetivo conteúdo e não desrespeite os princípios da igualdade de tratamento e da concorrência, incluindo, designadamente:
a) A não apresentação ou a incorreta apresentação de documentos que se limitem a comprovar factos ou qualidades anteriores à data de apresentação da candidatura ou da proposta, incluindo as declarações dos anexos i e v ao presente Código ou o Documento Europeu Único de Contratação Pública;
b) A não junção de tradução em língua portuguesa de documentos apresentados em língua estrangeira;
c) A falta ou insuficiência da assinatura, incluindo a assinatura eletrónica, de quaisquer documentos que constituam a candidatura ou a proposta, as quais podem ser supridas através da junção de declaração de ratificação devidamente assinada e limitada aos documentos já submetidos.
(…)”
Abandonando-se nesta nova redação do n.º 3 do art.º 72.º do CCP a expressão de «formalidades não essenciais» que antes ali era usada, e passando-se a aludir-se a «irregularidades formais». Abrangendo estas quer as irregularidades formais das candidaturas quer as das propostas. E foram mantidos os seus nºs 4 e 5, na redação que havia sido introduzida pelo DL. n.º 111-B/2017, de 31 de agosto.
3.5.26 Note-se também que a evolução do regime do suprimento de irregularidades enquadra-se na intenção do legislador Europeu transposta pelo legislador Nacional na intenção da “…procura da simplificação, desburocratização e flexibilização dos procedimentos de formação dos contratos públicos, com vista ao aumento da eficiência da despesa pública e à promoção de um melhor e mais fácil acesso àqueles contratos por parte dos operadores económicos”, com medidas de “… simplificação, desburocratização e flexibilização previstas neste diploma (…)” que incluem “… a recuperação da possibilidade de sanar a preterição de formalidades não essenciais pelas propostas apresentadas, evitando exclusões desproporcionadas e prejudiciais para o interesse público (…)” como se lê no Preâmbulo do DL. n.º 111-B/2017, de 31 de agosto.
3.5.27 Como refere PEDRO COSTA GONÇALVES, IN “Direito dos Contratos Públicos”, Almedina, 6.ª Edição, 2023, p. 764-766 “A regularização ou suprimento de irregularidades das propostas é o propósito de um mecanismo procedimental idealizado para “socorrer” ou “salvar” propostas que enfermem de defeitos ou vícios”. Ao prever tal dever de suprimento, o legislador ponderou e harmonizou diversos valores importantes no âmbito da contratação pública - que podem ser agrupados em dois polos opostos em si conflituantes, por um lado, o princípio da legalidade e respetivo cumprimento das regras procedimentais, com as consequentes implicações no princípio da igualdade de tratamento dos diversos concorrentes e, por outro, o princípio da concorrência, da prossecução do interesse público financeiro (“best value for public money”), do favorecimento da participação dos concorrentes e do princípio da proporcionalidade na decisão de exclusão de propostas. Assim, e como refere o mesmo autor, o mecanismo de suprimento das irregularidades das propostas em apreço assenta
nos seguintes pressupostos: “(i) apresentação de propostas com irregularidades formais; (ii) necessidade de suprimento da irregularidade; (iii) possibilidade de se promover o suprimento; (iv) imposição ao júri do dever de solicitar a regularização; (v) imposição aos concorrentes do dever de efetuar o suprimento”, e “sendo necessário e possível o suprimento das propostas, o júri deve - tem a obrigação de - solicitá-lo aos concorrentes. A estipulação legal deste dever tem como consequência o facto de o júri ficar proibido de propor a exclusão de propostas com irregularidades formais, salvo nos casos de impossibilidade de suprimento”. - cfr. ob. cit., p. 771.
3.5.28 Neste sentido veja-se também na jurisprudência, a título exemplificativo:
- Ac. do STA de 26-02-2026, Proc. 0195/25.0BECTB.CS1.SA1, em que se sumariou: «I - A desconformidade do plano de trabalhos apresentado com a proposta, decorrente da utilização de unidade temporal mensal ou plurimensal em vez da unidade “semana” prevista no Programa do Procedimento, constitui uma irregularidade meramente formal quando o documento identifica, para cada tarefa, o seu início, termo e duração em dias, permitindo a reconstrução semanal imediata, sem alteração da substância da proposta. II - Configurando a irregularidade um vício não essencial, é admissível o seu suprimento ao abrigo do artigo 72.º, n.º 3, do CCP, desde que o esclarecimento não altere atributos, não modifique o conteúdo material da proposta e não afete a igualdade ou a concorrência. III - A mera insuficiência ou incompletude formal do plano de trabalhos - quando não afete o controlo do ritmo, sequência e meios da empreitada nem a comparabilidade das propostas - não integra fundamento de exclusão previsto no artigo 70.º, n.º 2, e a sua sanação não viola o princípio da imutabilidade das propostas»;
- Ac. do STA de 27-03-2025, Proc. 0308/22.4BECTB (do pleno da secção de contencioso administrativo), em que se sumariou: «I - O art. 72º nº 3 do CCP não é incompatível com o art. 146º n.º 2 al d) do CCP que prevê expressamente a exclusão das propostas que não sejam constituídas por todos os documentos exigidos no art. 57º n.º 4 e 5 do CCP. O art. 72º nº 3, está previsto precisamente para o tipo de situações que implicariam a exclusão do concurso mas que o legislador entendeu que se justificava o convite ao suprimento. II - A falta de poderes de representação para intervir no procedimento só pode ser suprida, nos termos do art. 72º, 3 do CCP, na redação do Dec. Lei 111-B/2017, de 31 de Agosto, se esses poderes tiverem sido conferidos antes da data da apresentação da proposta»;
- Ac. do STA de 24-10-2024, Proc. 01181/23.0BEPRT, em que se sumariou «I - Nos termos do art. 72º, 3 do CCP, na redação introduzida pelo Dec. Lei 78/2022, de 7 de Novembro, o júri deve solicitar aos candidatos e concorrentes que, no prazo máximo de cinco dias, procedam ao suprimento de irregularidades formais das suas candidaturas e propostas que careçam de ser supridas, desde que
tal suprimento não seja susceptível de modificar o respectivo conteúdo e não desrespeite os princípios da igualdade de tratamento e da concorrência, designadamente, nos casos exemplificativamente previstos nas alíneas a), b) e c). II - Na interpretação deste preceito legal devemos entender que as situações exemplificadas pelo legislador nas alíneas a), b) e c) configuram situações que reúnem os atributos gerais enunciados no corpo do artigo e, portanto, estamos perante irregularidades formais, que não modificam o conteúdo da proposta, nem os princípios da igualdade e da concorrência. III - Nos termos do art. 72º, 3, al.
a) deve ser suprida a irregularidade respeitante “A não apresentação ou a incorreta apresentação de documentos que se limitem a comprovar factos ou qualidades anteriores à data de apresentação da candidatura ou da proposta…” IV - Cabe na previsão do art. 73º, 3, alínea a) um documento apresentado pela concorrente em que assumia capacidade de fornecimento de peças de substituição, quando o Programa do Concurso exigia um documento que comprovasse aquela capacidade»;
- Ac. deste TCA Norte de 10-04-2026, Proc. 00985/25.4BEPRT, em que se sumariou «I - O regime do suprimento de irregularidades enquadra-se na intenção do legislador Europeu transposta pelo legislador Nacional na intenção da procura da simplificação, desburocratização e flexibilização dos procedimentos de formação dos contratos públicos, com vista ao aumento da eficiência da despesa pública e à promoção de um melhor e mais fácil acesso àqueles contratos por parte dos operadores económicos, com medidas de simplificação, desburocratização e flexibilização que incluem a possibilidade de sanar a preterição de formalidades não essenciais pelas propostas apresentadas, evitando exclusões desproporcionadas. II - Do normativo do art.º 72.º, n.º 3 do CCP resulta que perante a irregularidade formal de uma proposta que seja suscetível de ser suprida, sem que tal suprimento seja de molde a modificar o conteúdo da proposta ou faça perigar os princípios da igualdade de tratamento e da concorrência, tem o júri do procedimento um verdadeiro dever de solicitar ao respetivo concorrente que proceda ao suprimento da mesma, como decorre do inciso “deve” ali contido. III - Se com a proposta foram juntos curricula vitae redigidos em língua estrangeira desacompanhados da respetiva tradução devidamente legalizada, não cumprindo, assim, a exigência do Programa de Procedimento, o júri do procedimento deve solicitar ao concorrente que, no prazo máximo de cinco dias, proceda ao suprimento daquela irregularidade formal nos termos do art.º 72.º, n.º 3 do CCP, não podendo a proposta ser imediatamente excluída. (…) »;
- Ac. deste TCA Norte de 06-02-2026, Proc. 1426/25.2BEPRT.CN1, de que fomos relatores, em que se sumariou «(…) II - O regime do suprimento de irregularidades enquadra-se na intenção do legislador Europeu transposta pelo legislador Nacional na intenção da procura da simplificação, desburocratização e flexibilização dos procedimentos de formação dos contratos públicos, com vista ao aumento da eficiência da despesa pública e à promoção de um melhor e mais fácil acesso àqueles contratos por parte dos operadores económicos, com medidas de simplificação, desburocratização e flexibilização
que incluem a possibilidade de sanar a preterição de formalidades não essenciais pelas propostas apresentadas, evitando exclusões desproporcionadas»;
- Ac. deste TCA Norte de 10-10-2025, Proc. 2084/24.7BEPRT, de que fomos relatores, em que se sumariou: «(…) 4. A evolução do regime do suprimento de irregularidade enquadra-se na intenção do legislador Europeu transposta pelo legislador Nacional na intenção da procura da simplificação, desburocratização e flexibilização dos procedimentos de formação dos contratos públicos, com vista ao aumento da eficiência da despesa pública e à promoção de um melhor e mais fácil acesso àqueles contratos por parte dos operadores económicos, com medidas de simplificação, desburocratização e flexibilização previstas neste diploma que incluem a recuperação da possibilidade de sanar a preterição de formalidades não essenciais pelas propostas apresentadas, evitando exclusões desproporcionadas e prejudiciais para o interesse público. 5. O art.º 72.º n.º 3 do CCP não se refere hoje apenas às irregularidades formais das propostas mas também às irregularidades formais nas candidaturas, enquadrando-se na evolução do direito da contratação pública que se tem vindo a pautar pelo atenuar dos formalismos de apresentação de documentos, quer referentes à qualificação quer referentes às propostas. 6. Mostra-se correta, e encontra respaldo legal no art.º 72.º, n.º 3, alínea a) do CCP, a atuação do júri de procedimento que ao constatar a falta dos DEUCP referentes às entidades terceiras a cujas capacidades a candidata recorreu para preenchimento dos requisitos de capacidade técnica exigidos na fase de qualificação do procedimento solicitou aqueles documentos à Candidata», o qual foi confirmado em sede de recurso de revista pelo Acórdão do STA de 19-03-2026 (Proc. 02084/24.7BEPRT.SA1) em que se sumariou o seguinte «I - O Documento Europeu Único de Contratação Pública (DEUCP) foi instituído pela Diretiva 2014/24/UE como um instrumento de simplificação administrativa, consistindo numa autodeclaração que funciona como prova preliminar do cumprimento de requisitos e da inexistência de impedimentos, substituindo transitoriamente a apresentação de certificados. II - Quando um operador económico recorre a outras entidades para preencher requisitos de capacidade técnica, o DEUCP dessas entidades deve igualmente ser apresentado. III - A omissão do DEUCP de entidades terceiras na candidatura consubstancia uma irregularidade formal suprível, não existindo fundamento legal para distinguir entre vícios formais do candidato e vícios formais relativos às entidades a que este recorre. IV - Atento o princípio da proporcionalidade e a jurisprudência do TJUE (Processo C-210/20), se é permitida a substituição de uma entidade auxiliar que tenha prestado declarações falsas, por maioria de razão deve ser admitido o suprimento da simples falta de um documento de natureza formal (DEUCP) dessa mesma entidade»;
- Ac. deste TCA Norte de 10-10-2025, Proc. 488/25.7BEPRT, de que fomos relatores, em que se sumariou «(…) 5. A não apresentação com a proposta do documento comprovativo da inscrição na
ordem profissional do diretor da obra, exigido pelo Programa do Procedimento é suprível nos termos do art.º 72.º. n.º 3, alínea a) do CCP na medida em que se trate de documento que se limite a comprovar factos ou qualidades anteriores à data de apresentação da proposta, e o seu suprimento não seja suscetível de modificar o respetivo conteúdo e não desrespeita os princípios da igualdade de tratamento e da concorrência»;
- Ac. do TCA Sul de 20-10-2021, Proc. 33/20.5BESNT, em que se sumariou: «i) A função do procedimento não é dificultar a admissão dos concorrentes e das suas propostas, mas antes assegurar que a Administração dispõe do maior leque de opções possíveis para satisfazer a necessidade pública que o objeto do concurso, direta ou indiretamente, visa concretizar, e que está em condições de fazer a escolha mais adequada a essa finalidade; ii) O que agora consta do n.º 3 do art. 72.º do CCP não é mais do que a sedimentação da interpretação doutrinária e de uma ampla aplicação jurisprudencial; iii) No caso em apreço, não obstante o júri do concurso não ter suprido a irregularidade verificada na apresentação da proposta da Contrainteressada, por esta ter juntado à sua proposta um documento redigido em língua inglesa, sendo este documento uma «Autorização para o exercício de atividade de distribuição por grosso de medicamento de uso humano», emitido que foi, também, em língua inglesa, pelo INFARMED, não está este tribunal impedido de fazer um juízo de degradação de tal invalidade em irregularidade não essencial, atendendo a que não ficou impedida a verificação do facto ou a realização do objetivo que mediante tal formalidade o legislador pretendia produzir ou alcançar - cfr. art. 72.º, n.º 3, do CCP; iv) Por nenhuma das partes foi invocado, e nem isso resulta dos termos do documento em apreço, que o mesmo é impercetível;
v) Tal suprimento, por via da apresentação da respetiva tradução do documento, limitar-se-ia a comprovar factos ou qualidades anteriores à data de apresentação da proposta ou candidatura, e não afeta a concorrência e a igualdade de tratamento - cfr. art. 72.º, n.º 3, idem»;
3.5.29 A questão é que não estamos, na situação presente, perante uma irregularidade formal de uma proposta que seja suscetível de ser suprida.
3.5.30 O limite do suprimento de irregularidades das propostas está em que o suprimento não seja de molde a modificar o conteúdo da proposta (princípio da intangibilidade das propostas) ou faça perigar os princípios da igualdade de tratamento e da concorrência.
3.5.31 Como refere PEDRO COSTA GONÇALVES, in, “Direito dos Contratos Públicos”, Almedina, 5ª Edição, p. 830, “Iniciado o processo de análise, podem ser necessários esclarecimentos ou clarificações dos concorrentes sobre aspetos do conteúdo das respetivas propostas.
Pois bem, conforme se estabelece no artigo 72.º, n.º 1, o júri “pode pedir aos concorrentes quaisquer esclarecimentos sobre as propostas apresentadas que considere necessários para efeito da análise e da avaliação das mesmas”.
Os esclarecimentos visam proceder à clarificação ou explicitação da proposta, dos seus termos ou condições ou atributos ou de outros elementos. Segundo um critério objetovo, a clarificação tem de encontrar uma correspondência no texto ou nos elementos que constituem a proposta.
A solicitação de esclarecimentos é um poder discricionário do júri, que, contudo - e de acordo com as regras gerais do correto exercício da discricionariedade -, deve ser exercido sempre que o teor da proposta se apresente ambíguo ou obscuro e, em geral, sempre que suscite dúvidas que a prestação de esclarecimentos possa dissipar (“poder-dever”).
A regulamentação constante do n.º 2 do artigo 72.º - cuja redação se mantém nos mesmos termos desde z versão originária do CCP - define um princípio de relevância condicionada dos esclarecimentos prestados.
Na verdade, como ali se indica, os esclarecimentos só farão parte integrante das propostas (só serão relevantes) se não contrariarem os elementos constantes dos documentos que as constituem, não alterarem, nem complementarem os respetivos atributos, nem visarem suprir omissões que determinam a exclusão das propostas nos termos do disposto na alínea a) do n.º 2 do artigo 70.º.” Acrescentando que “Em termos gerais, importa assegurar que os esclarecimentos não conduzam a uma alteração da proposta: esse é precisamente o sentido do n.º 2 do artigo 72.º. Esclarecer é clarificar, aclara ou explicar uma ambiguidade; não é, nem pode ter por o efeito de completar ou de alterar a proposta, em qualquer dos seus elementos (atributos, termos e condições)”.
3.5.32 E assim se disse no Acórdão do STA de 23-01-2025, Proc. 02188/23.3BEPRT: “(…) de acordo com o conteúdo normativo do princípio da intangibilidade das propostas, que é um princípio nuclear da contratação pública, os concorrentes não podem alterar o conteúdo da proposta até que seja proferido o ato de adjudicação ou até que decorra o respetivo prazo de validade. Está vedado aos concorrentes que, designadamente, a coberto de “esclarecimentos” alterem as respetivas propostas durante a pendência do procedimento, integrando, modificando, reduzindo ou aumentando a pretensão ou a oferta inicialmente apresentada, seja para a tornar conforme aos parâmetros vinculativos constantes das peças do procedimento, seja para a tornar mais competitiva, sendo irrelevante que a alteração resulte da iniciativa dos interessados ou da iniciativa da entidade adjudicante.
72. Por outro lado, importa ter presente que o n.º 3 do artigo 72.º do CCP delimita o universo das situações em que é possível dirigir um convite aos candidatos e concorrentes para que procedam ao suprimento de irregularidades, impondo como limite ao suprimento que o mesmo não pode ser «suscetível
de modificar o respetivo conteúdo», nem violar os princípios da igualdade de tratamento e da concorrência. Como sublinha Fernandez Sánchez «Neste proémio do n.º3 do artigo 72.º do CCP, o intérprete fica já informado, pois, de que o âmbito de regularização de candidaturas e propostas pode abranger qualquer tipo de formalidade violada no momento da respetiva entrega, independentemente de qualquer avaliação da sua essencialidade, desde que o candidato ou concorrente não precise, para proceder ao suprimento, de afetar o conteúdo da proposta»- cfr. A Revisão de 2022 do Regime de Formação e Execução de Contratos Públicos, AAFDL Editora, pág.26.
73. Embora a possibilidade de os concorrentes procederem ao suprimento de irregularidades nas respetivas propostas tenha conhecido uma abertura por parte do legislador inexistente antes da entrada em vigor das alterações ao CCP aprovadas pelo D.L. 78/2022, de 07/11, não pode admitir-se, mesmo à luz da redação do art.º 72.º, n.º3 conferida ao CCP pelo referido diploma, a possibilidade de o concorrente substituir a proposta apresentada por outra alterada em termos que afetam o seu conteúdo, e que violam “o núcleo da posição equitativa e concorrencial dos operadores económicos cumpridores”.
74. O conteúdo normativo dos princípios da igualdade e da concorrência determinam a impossibilidade de serem colocados na mesma situação jurídica os candidatos e concorrentes que cumpriram ou incumpriram as regras formais que eram divulgadas e conhecidas de todos, uma vez que, a consentir-se na possibilidade sem fronteiras de supervenientemente os candidatos suprirem a sua falha, tal equivaleria e escolher, à posteriori, se pretendiam ou não vincular-se à respetiva proposta num momento em que todos os demais concorrentes já se encontram vinculados e não dispunham dessa escolha”.
3.5.33 Se no âmbito de concurso público para celebração de contrato de empreitada, em que o preço era o único atributo da proposta, o Programa do Procedimento exigia que as propostas fossem constituídas, entre os demais, pelo “Plano de trabalhos preliminar, que integra o cronograma de atividades, a análise de risco, o mapa de atividades, os planos de mão-de-obra, equipamentos e materiais e o plano de pagamentos, elaborados de acordo com o Anexo V do PROGRAMA DO PROCEDIMENTO” tais documentos haveriam de integrar e constituir a proposta nos termos do art.º 57.º, n.º 1, alínea c) do CCP, enquanto documentos exigidos pelo programa do procedimento que contenham os termos ou condições, relativos a aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, ao qual a entidade adjudicante pretende que o concorrente se vincule.
3.5.34 A omissão do “plano de materiais”, por se tratar de um documento que contém “termos ou condições” da proposta, não podia ser objeto de um pedido de esclarecimentos do Júri,
sob pena de tais esclarecimentos visarem suprir uma omissão que determinava a exclusão da proposta nos termos conjugados da alínea a) do n.º 2 do artigo 70.º e da alínea c) do n.º 1 do artigo
57.º do CCP. E apresentado que foi pela concorrente Contrainteressada um novo “Plano de equipamentos e materiais atualizado”, a admissão do mesmo viola o princípio da imutabilidade ou da intangibilidade das propostas.
3.5.35 Mostra-se, pois, correta a decisão proferida pelo Tribunal a quo objeto do presente recurso, que, assim, deve ser mantida.
O que se decide.
*
IV. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da subsecção de Contratos Públicos deste Tribunal em negar provimento ao recurso, confirmando-se a decisão recorrida.
*
Custas pela Recorrente Ré, vencida (cf. artigo 527.º, nºs 1 e 2 do CPC e artigos 7.º e 12.º, nº 2 do RCP e 189.º, nº 2 do CPTA), com dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça ao abrigo do n.º 7 do artigo 6.º do RCP, como por ela requerido, na medida em que o valor da causa, fixado em 715.820,61€, excede o patamar de 275.000€, e dos tramites processuais seguidos na 1ª instância resulta que não ter havido lugar a audiência de julgamento, tendo a sentença que apreciou o mérito do processo sido proferida logo em sede de saneador-sentença, com base na prova documental junta aos autos, justificando a especificidade da situação, feita à luz dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, a dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça para além do valor referido. O que se decide.
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Notifique. D.N.
Porto, 3 de junho de 2026
Maria Helena Canelas (relatora) Celestina Castanheira (1ª adjunta) - em substituição Tiago Afonso Lopes de Miranda (2º adjunto) |