| Decisão Texto Integral: | EM NOME DO POVO
Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
«AA» veio interpor RECURSO JURISDICIONAL da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, de 05.05.2022, que julgou totalmente improcedente a acção administrativa que intentou contra o Instituto da Segurança Social, I.P. e em que pedia a condenação do Réu a: “ a) Pagar à A. o valor de € 13.200,00, acrescido de juros, pelo valor do subsídio de desemprego que deixou ilicitamente de lhe ser pago, correspondente a 20 meses, desde Maio de 2012, com base no salário que então auferia (€ 660,00); b) Pagar à A. o valor de € 3.771,90, correspondente a nove subsídios sociais que a A. deixou de receber do R., contados desde Setembro de 2011 a Maio de 2012; c) Pagar à A. o valor indemnizatório de € 10.000,00 por cada ano volvido desde 2011, pelos danos não patrimoniais sofridos em consequência do corte ilícito dos subsídios; d) Pagar à A. juros sobre todas as quantias;”.
Não foram apresentadas contra-alegações.
O Ministério Público neste Tribunal não emitiu parecer.
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Cumpre decidir já que nada a tal obsta.
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I - São estas as conclusões das alegações que definem o objecto do presente recurso jurisdicional:
A. Vem o presente recurso, interposto da sentença proferida no TAF de Braga, que indeferiu a pretensão da Recorrente, no que se refere ao pedido indemnizatório identificado na alínea c) do petitório, a titulo de indemnização de 10.000,00€, por danos não patrimoniais sofridos.
B. a Recorrente considera que o Tribunal “ a quo” errou na apreciação da prova, e errou na interpretação das normas jurídicas, uma vez que não teve em linha de conta a matéria de direito, e que caso fosse apreciada na sua integralidade, a decisão do mérito seria a de condenação da Ré, no que se referem a todos os pedidos que foram formulado nos presentes autos.
C. o Tribunal a quo não poderia em momento algum ter apreciado o pedido indemnizatório identificado no item c) do petitório, uma vez que materialmente só o poderia fazer, conjuntamente com os pedidos formulados a) e b), incorrendo, assim, em manifesto erro de interpretação das normas elencadas nos artigos 372 e ss do OPTA.
D. esses pedidos, estão manifestamente correlacionados entre eles, e de forma alguma se poderiam autonomizar através de duas ações distintas, a ação administrativa comum, e a ação administrativa especial.
E. A autora apenas conseguia provar nos autos que sofreu danos não patrimoniais, face à conduta Ré, pelo facto de ter cancelado o subsídio social, e ainda pelo facto de ter deixado de auferir o subsídio de desemprego que lhe era devido.
F. deveria a instância ser autonomizada para a apreciação material de todos os pedidos, e assim não sendo, deverá o presente recurso ser julgado totalmente procedente, substituindo-se por outro que relegue para a primeira instância a apreciação deles, com os devidos e legais efeitos.
G. Incorreu, assim, o Tribunal a quo em manifesto erro de interpretação das normas elencadas nos artigos 37º e ss do CPTA.
Nestes termos e nos melhores de direito, deve o presente recurso ser julgado totalmente procedente.
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II –Matéria de facto.
A decisão recorrida deu como provados os seguintes factos, sem reparos nesta parte:
a) Em Janeiro de 2008, a Autora requereu ao Réu a atribuição de subsídio de desemprego (cfr. fls. 2 e 48 do processo administrativo).
b) O Réu concedeu à Autora subsídio de desemprego pelo período de 960 dias com início em 14 de Janeiro de 2008, no montante diário de €8,15 (cfr. fls. 48 e 92 do processo administrativo).
c) Em 16 de Julho de 2008, o Réu suspendeu o pagamento do subsídio de desemprego à Autora (cfr. fls. 2 do processo administrativo).
d) Em 17 de Julho de 2008, a Autora iniciou prestação de trabalho para a sociedade [SCom01...] (cfr. fls. 2 do processo administrativo).
e) Em 16 de Julho de 2009, cessou o contrato de trabalho que ligava a Autora à sociedade [SCom01...] (cfr. fls. 2 do processo administrativo).
f) Em 20 de Julho de 2009, a Autora requereu ao Réu a atribuição de subsídio de desemprego (cfr. fls. 5 do processo administrativo).
g) Em 20 de Julho de 2009, pelos serviços do Réu, foi emitida a seguinte informação:
“Propõe-se o deferimento por se verificarem as seguintes condições de atribuição, previstas no Decreto-Lei n.º 220/2006, de 3 de Novembro.
Estar na situação de desemprego involuntário e inscrito como candidato a emprego no centro de emprego da área de residência (art.º 20.º).
E ainda as seguintes condições:
- O rendimento mensal por pessoa do agregado familiar, ser igual ou inferior a 110% do valor do Indexante de Apoios Sociais (n.º 2 do art.º 24º do Decreto-Lei n.º 220/2006, de 3 de Novembro, conjugado com o nº 1 do art.º 8.º da Lei n.º 53-B/2006, de 29 de Dezembro e art. 2º do Decreto-Lei n.º 150/2009, de 30 de Junho).
-Ter 180 dias de trabalho por conta de outrem, com o correspondente registo de remunerações, no período de 12 meses imediatamente anteriores à data do desemprego (n.º 2 do art.º 22.º do Decreto-Lei n.º 220/2006, de 3 de Novembro).
Mais se propõe que se notifique o interessado da decisão de:
-Foi-lhe atribuído Subsídio Social de Desemprego Inicial com o montante diário de €13,97 (treze euros e noventa e sete cêntimos) e será concedido por um período de 720 dias, com início em 20/07/2009.”
(Cf. fls. 5 do processo administrativo).
h) Em 20 de Julho de 2009, o Réu atribui à Autora subsídio social de desemprego, pelo período de 780 dias e montante diário de €13,97 (cfr. fls. 18 do processo administrativo).
i) Em 19 de Julho de 2011, o Instituto do Emprego e Formação Profissional, I.P., Delegação Regional do Norte, Centro de Formação Profissional ..., emitiu a seguinte informação, que enviou para os serviços do Réu:
“Serve a presente para declarar que o(a) formando(a), «AA», integrado(a) na acção de formação de Técnicas de Acção Educativa, na modalidade de Educação e Formação de Adultos, do Centro de Formação Profissional ..., encontra-se na Empresa/Instituição, Centro de Solidariedade Social de ..., a realizar a formação prática em contexto real de trabalho do referido curso de formação, a iniciar em 26/07/2011 e termo em 07/10/2011.
A formação em Contexto de Trabalho encontra-se coberta por um seguro de formação existente no IEFP”.
(Cf. fls. 8 do processo administrativo).
j) Por Ofício, datado de 17 de Novembro de 2009, o Réu comunicou à Autora que:
“(...)
Para atribuição do subsídio de desemprego é necessário que reúna o prazo de garantia de 450 dias de trabalho por conta de outrem, nos últimos 24 meses anteriores à data do desemprego, nº 1 artº familiar 22º do DL 220/06 de 03/11.
Como não preenchia essa condição, foi-lhe atribuído o subsídio social de desemprego, conforme o nº 2 do mesmo artigo.
O reconhecimento do direito a este subsídio, depende ainda do preenchimento da condição de recursos à data do desemprego, condição essa que é definida em função dos rendimentos mensais per capita do agregado familiar, nº 1 e 2 art. 24º do DL 220/06 de 03/11. Assim o valor atribuído está correcto.”
(Cf. fls. 71 do processo administrativo).
k) O Réu suspendeu a atribuição do subsídio social de desemprego à Autora com efeitos desde 7 de Junho de 2010 por formação profissional com remuneração (cfr. fls. 17 e 18 do processo administrativo).
l) Por Ofício, com o “ASSUNTO: Restituição de Prestações indevidamente pagas”, datado de 12 de Outubro de 2011, à Autora foi comunicado que “(..) foi apurado, como indevidamente pago, o valor abaixo indicado. (...) Valor a restituir: €754,38” (cfr. fls. 11 do processo administrativo).
m) Em 20 de Outubro de 2011, o Instituto do Emprego e Formação Profissional, I.P., Delegação Regional do Norte, Centro de Formação Profissional ..., emitiu a seguinte informação, que enviou para os serviços do Réu:
“Para os devidos efeitos declara-se que «AA», (...) frequentou e concluiu com aproveitamento neste Centro, o curso de Formação Profissional de:
Técnica de Acção Educativa- Educação e Formação de Adultos
que decorreu de 2010-06-07 a 2011-10-11, Este curso confere o nível de formação 4 e equivalência escolar ao Ensino Secundário. Mais se declara que a referida formanda não auferiu Bolsa de Formação, durante toda acção.”
(Cf. fls. 7 do processo administrativo).
n) Em 20 de Outubro de 2011, o Instituto do Emprego e Formação Profissional, I.P., Delegação Regional do Norte, Centro de Emprego de ..., emitiu a seguinte informação, que enviou para os serviços do Réu, “Declara-se para os devidos efeitos, que «AA» (...) se encontra inscrita no CENTRO DE EMPREGO DE ... (...) desde 2011-10-20, como DEEMPREGO-NOVO EMPRGO” (cfr. fls. 6 do processo administrativo).
o) Por Oficio, com o “Assunto: Prestações de desemprego”, datado de 7 de Dezembro de 2011, o Réu informou a Autora que:
“(...) cumpre-nos informar que o período de 780 dias concedidos está correcto.
Em relação à nota de reposição, esta fica sem efeito, uma vez que se procedeu à rectificação do valor da suspensão das prestações de desemprego, por formação profissional sem remuneração.” (cfr. fls. 36 do processo administrativo).
p) O Réu emitiu informação com o “Assunto: Reclamação livro amarelo-requerimento de 20/07/2009”, com o seguinte teor:
“À beneficiária supra mencionada foi concedido o Subsídio Social de Desemprego por um período de 720 dias, à menalidade de 419,10€.
Refira-se que, foi-lhe atribuída a prestação mais favorável, comparando com o Subsídio de Desemprego suspenso em 17 de Julho de 2008 (restavam esgotar 777 dias – valor diário 815€, mesmo contabilizando a eventual atribuição do Subsídio Social Subsequente).
A dada altura o período de concessão foi alterado para 1020 dias. Acresce ainda dizer que, em 17/11/2009, através do ofício nº ...50, a interessada foi informada que esse período estaria correcto.
De acordo com a informação que se encontra apensa ao processo, esse período estava incorrecto, a semelhança de outros processos de outros beneficiários (erro de aplicação).
A beneficiária teria direito a 780 dias de concessão (ofício nº ...55, de 05/12/201).
(...) o período de concessão a que teve direito terminou em 19/09/2011.”
(Cf. fls. 95 do processo administrativo).
q) Sob a Informação referida em p) foi proferido o seguinte despacho “Concordo. Comunique-se ao NCGC” (cf. fls. 96 do processo administrativo).
r) Em 27 de Outubro de 2011, o Réu procedeu ao pagamento à Autora da quantia de €265,43 relativo à reposição de subsídio social de desemprego (cf. doc. nº 1 junto com a contestação).
s) A Autora sofreu de angústia e de depressão desde que lhe foi atribuído o Subsídio Social de desemprego (testemunhas).
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III - Enquadramento jurídico.
Este é o teor da decisão recorrida, na parte relevante:
IV. Segmento Fáctico-Jurídico.
A questão que se coloca nos presentes autos é a responsabilidade civil extracontratual do Réu pela prática de acto administrativo ilícito, consubstanciado, conforme resulta do petitório da petição inicial, na não atribuição à Autora, em Julho de 2009, do subsídio de desemprego e na suspensão do subsídio social de desemprego.
E assim, a Autora pede que se condene o Réu a ressarcir os danos não patrimoniais causados àquela pela atribuição de subsídio social de desemprego e não de subsídio de desemprego, conforme por ela requerido, e suspensão de pagamento do subsídio social de desemprego.
O art. 22º da CRP estabelece que o “Estado e as demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, por acções ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que resulte violação dos direitos, liberdades e garantias com prejuízo para outrem”.
O transcrito art. 22º da CRP consagra um princípio geral de responsabilidade do Estado, reunindo todas as funções do Estado (administrativa, a politico-legislativa e a constitucional) englobando danos patrimoniais e não patrimoniais que advenham do exercício dessas funções.
Este princípio da responsabilidade do Estado é um princípio estruturante do Estado de Direito, que conjugado com o disposto no art. 202º nº 2 da CRP, que estatui que “na administração da justiça incumbe aos tribunais assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos (...)”, não pode deixar de fundar a responsabilidade do Estado pelos danos causados por factos ilícitos perpetrados no âmbito do exercício de todos os poderes públicos.
Tal responsabilidade tem por escopo uma função reparadora, na medida em que, caso os poderes públicos no exercício das suas actividades (para prossecução das suas atribuições) lesem um direito fundamental, existe um dever de reparação.
A disciplina em sede de lei ordinária do regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas encontra-se, actualmente, e já se encontrava à data da prática do acto, prevista na Lei nº 67/2007, de 31 de Dezembro, por “danos resultantes do exercício da função legislativa, jurisdicional e administrativa”, aí se estipulando, no art. 1º nº 1 da Lei nº 67/2007, de 31.12, que “correspondem ao exercício da função administrativa as acções e omissões adoptadas no exercício de prerrogativas de poder público ou reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo.”
Como decorre da generalidade da Jurisprudência e Doutrina Administrativa, a responsabilidade civil extracontratual dos entes públicos impõe que estes sejam responsáveis quando for de concluir que os seus órgãos ou agentes praticaram, por acção ou omissão, actos ilícitos e culposos, no exercício das suas funções e por causa desse exercício, e que daí resultou um dano para terceiro.
Por outro lado, e em linha com o Acórdão do STA nº 0903/03, de 03-07-2003, refira-se ainda que "para que ocorra a responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas por actos ilícitos e culposos dos seus órgãos ou agentes, no exercício das suas funções e por causa delas, é necessária a verificação cumulativa dos seguintes pressupostos: facto ilícito, culpa, dano e nexo de causalidade adequada entre o facto e o dano" Acórdão STA, de 9.5.02 no recurso 48077. A acção improcederá se um destes requisitos se não verificar”.
De acordo com o preceituado no art.º 563º do CC “A obrigação de indemnização só existe em relação aos danos que o lesado provavelmente não teria sofrido se não fosse a lesão».
Constitui jurisprudência pacífica, designadamente do STA, que o nexo causal entre o facto ilícito e o dano se deve determinar pela doutrina da causalidade adequada, ali contemplada, nos mesmos termos em que o direito civil a admite, entendimento extensível, de resto, a todos os requisitos da responsabilidade civil (cf. acórdão STA, de 6.3.02, no recurso 48.155, in www.dgsi.pt).
O dano traduz-se no prejuízo causado pelo facto ilícito (art.º 564º do CC).
Relativamente ao nexo de causalidade vigora, como se disse, a teoria da causalidade adequada na formulação consagrada no art° 563° do CC.
Em qualquer caso, como se refere no Acórdão do STA, de 2002.10.02 in Recurso 1690/02 "(...) a Administração não incorre automaticamente em responsabilidade civil cada vez que pratica um ato administrativo ilegal.”.
Para haver ilicitude responsabilizante, é necessário que a Administração tenha lesado direitos ou interesses legalmente protegidos do particular, fora dos limites consentidos pelo ordenamento jurídico, por isso, segundo alguma jurisprudência e doutrina, é necessário que a norma violada revele a intenção normativa de protecção do interesse material do particular, não bastando uma protecção meramente reflexa ou ocasional.
Ou seja, é necessário existir “conexão de ilicitude” entre a norma ou princípio violado e a posição jurídica protegida do particular, o que deve ser apreciado caso a caso (cf. Prof. Gomes Canotilho, em anotação ao Ac. STA de 12.12.89 RLJ, Ano 125° p.84 e AC. STA de 31.05.2000, recº 41201).
Sintetizando, e reiterando o já referido a responsabilidade civil extracontratual por actos de gestão pública do Estado e demais pessoas colectivas por facto ilícito, a que se referem os normativos aludidos coincide, no essencial, como tem sido jurisprudência uniforme, designadamente do STA, com a responsabilidade civil consagrada no art. 483º do Código Civil, dependendo a obrigação de indemnizar da verificação cumulativa dos pressupostos: facto, ilicitude, culpa, nexo de causalidade e dano – (cf. entre outros Ac. STA de 04.12.03, rec. 557/03 e de 11.02.03, rec. 323/02).
De acordo com o artigo 9.° da mencionada Lei n.° 67/2007, “consideram-se ilícitas as acções ou omissões dos titulares de órgãos, funcionários e agentes que violem disposições ou princípios constitucionais, legais ou regulamentares ou infrinjam regras de ordem técnica ou deveres objectivos de cuidado e de que resulte a ofensa de direitos ou interesses legalmente protegidos” (n.° 1), mais dispondo que “também existe ilicitude quando a ofensa de direitos ou interesses legalmente protegidos resulte do funcionamento anormal do serviço, segundo o disposto no n.° 3 do artigo 7.°” (n.° 2).
A Autora imputa aos actos administrativos, que considera ilícitos, o vício de violação de lei.
Vejamos.
O regime legal de protecção no desemprego encontra-se previsto na Constituição da República Portuguesa e no decreto-lei nº 220/2006, de 3 de Novembro.
Dispõe o nº1 do art. 63º da CRP que “Todos têm direito à Segurança Social.” e acresce o n.º 3 que “O sistema de segurança social protege os cidadãos (...) no desemprego (...).
O Decreto-Lei nº 220/2006, de 3.11, concretiza o preceito constitucional referido supra e determina que a protecção no desemprego é uma das pedras basilares dos sistemas de protecção social.
Dispõe o art. 2.º, sob a epígrafe “Caracterização da eventualidade” que “1 – Para efeitos do presente decreto-lei é considerado desemprego toda a situação decorrente da inexistência total e involuntária de emprego do beneficiário com capacidade e disponibilidade para o trabalho, inscrito no centro de emprego.”.
O art. 8º deste mesmo diploma indica-nos quem são os titulares do direito à prestação de desemprego que são aqueles cujo contrato de trabalho tenha cessado nos termos do art. 9º, entre outros, são aqueles beneficiários que estejam em situação de desemprego involuntário e o desemprego considera-se involuntário quando a cessação do contrato de trabalho decorre da caducidade do contrato não determinada por atribuição de pensão, como é o caso da Autora (nº 1 al. b).
Dispõe o art. 7.º que:
“1 – Constituem prestações de desemprego o subsídio de desemprego, o subsídio social de desemprego e o subsídio de desemprego parcial.
2 – A protecção através do subsídio social de desemprego tem lugar:
a) Nas situações em que não seja atribuível subsídio de desemprego;
b) Nas situações em que os beneficiários tenham esgotado os períodos de concessão do subsídio de desemprego, desde que se encontrem preenchidos os demais condicionalismos previstos no presente decreto-lei. (...)”.
De acordo com o art. 8.º, sob a epígrafe “Titulares do direito às prestações”:
“1 – A titularidade do direito ao (...) subsídio social de desemprego é reconhecida aos beneficiários cujo contrato de trabalho tenha cessado nos termos do artigo 9º, reúnam as respectivas condições de atribuição à data do desemprego e residam em território nacional (...)”.
Acrescenta o art. 18.º, sob a epígrafe “Condições Gerais”, relativamente às “Condições de atribuição das prestações”, no seu n.º 1 que:
“O reconhecimento do direito às prestações de desemprego depende da caracterização da relação laboral, da situação de desemprego e da verificação de prazos de garantia, nos termos dos artigos seguintes.” e o nº 2 que “O reconhecimento do direito ao subsidio social de desemprego depende ainda do preenchimento da condição de recursos e do termo daa concessão do subsídio de desemprego quando aquele lhe for subsequente.”.
Dispõe o art. 21.º, sob a epígrafe “Data do desemprego” que:
“1 - Considera-se data do desemprego o dia imediatamente subsequente àquele em que se verificou a cessação do contrato de trabalho.” e o art, 22.0, sob a epígrafe “Prazos de garantia”, determina que “1 - O prazo de garantia para atribuição do subsídio de desemprego é de 450 dias de trabalho por conta de outrem, com o correspondente registo de remunerações, num período de 24 meses imediatamente anterior à data do desemprego.
2 - O prazo de garantia para atribuição do subsídio social de desemprego é de 180 dias de trabalho por conta de outrem, com o correspondente registo de remunerações, num período de 12 meses imediatamente anterior à data do desemprego. (...)”.
Às condições gerais, supra referidas, acrescem as “Condições especiais de atribuição do subsídio social de desemprego” previstas no art. 24º, que tem o seguinte teor:
“1 – O reconhecimento do direito ao subsídio social de desemprego depende ainda do preenchimento da condição de recursos à data do desemprego ou dentro do prazo fixado no presente decreto-lei para a apresentação de provas, conforme se trate, respectivamente, de subsídio inicial ou subsequente.
2 – A condição de recursos é definida em função dos rendimentos mensais do agregado familiar do requerente que não podem ultrapassar 80% do IAS, cuja capitação do rendimento é ponderada segundo a escala de equivalência prevista na lei de condição de recursos. (...)”.
a) Violação de Lei
1. Acto administrativo que atribuiu à Autora o subsídio socia de desemprego
A primeira questão a apreciar prende-se com a decisão, datada de 20 de Julho de 2009, que atribui à Autora Subsídio Social de Desemprego e não o requerido Subsídio de Desemprego.
Conforme resulta do probatório supra, em 14 de Janeiro de 2008, foi concedido, pelo Réu, à Autora subsídio de desemprego, o qual foi suspenso, em 16 de Julho de 2008, por a Autora ter celebrado, em Julho de 2008, contrato de trabalho com a sociedade [SCom01...].
Esta suspensão foi feita em obediência ao disposto no art. 52º do DL 220/2006, de 3.11, o qual, sob a epígrafe “situação laboral ou profissional”, no seu nº 1 estipula que “Determinam a suspensão do pagamento das prestações de desemprego as seguintes situações inerentes à situação laboral ou profissional do beneficiário:” E a alínea a) refere “Exercício de actividade profissional por conta de outrem ou por conta própria, por período consecutivo inferior a três anos”.
Acontece que, em 16 de Julho de 2009, cessou o contrato de trabalho que ligava a Autora à sociedade [SCom01...] e, em 20 de Julho de 2009, a Autora, novamente, requereu ao Réu a atribuição de subsídio de desemprego.
Perante este novo requerimento o Réu atribui à Autora o Subsídio Social de Desemprego e não o Subsídio de Desemprego.
Vejamos.
A Autora não preenchia o prazo de garantia para acesso a “novo” subsídio de desemprego, uma vez que não detinha 450 dias de trabalho no período de 24 meses imediatamente anterior à data do desemprego, Julho de 2009, pois que apenas trabalhou para a sociedade [SCom01...] 12 meses (art. 22º nº 1 e 18º nº1, ambos do DL 220/2006, de 3.11).
No entanto, a Autora preenchia o prazo de garantia de acesso ao subsídio social de desemprego, ou seja, tinha 180 dias de trabalho por conta de outrem, com o correspondente registo de remunerações, num período de 12 meses imediatamente anterior à data do desemprego, Julho de 2009 (art. 22º nº 2 e 18º nº2 do DL 220/2006, de 3.11).
Vejamos se o Réu deveria ter reiniciado o pagamento das prestações de desemprego que tinha atribuído à Autora em Janeiro de 2008 ou se deveria atribuir a esta o subsidio social de desemprego, como fez.
Dispõe o art. 55º do DL 220/06, de 3.11, sob a epígrafe “Situação perante os sistemas de protecção social”, nos seus números relevantes para a presente análise, o nº 2 e 3, que “O direito às prestações de desemprego cujo pagamento se encontre suspenso cessa com a atribuição ao beneficiário de novas prestações de desemprego, sem prejuízo do reinício do pagamento das prestações caso lhe seja mais favorável.” “Nas situações previstas no número anterior, independentemente de se encontrar preenchido o prazo de garantia para acesso a novas prestações, o pagamento das prestações que se encontrava suspenso é reiniciado pelo período remanescente e com o valor que se encontrava a ser atribuído à data da suspensão, sem prejuízo do disposto no artigo seguinte.”.
Assim, seria mais favorável para a Autora o reinicio do pagamento das prestações de desemprego atribuídas em Janeiro de 2008 ou a atribuição do subsídio de desemprego?
Conforme resulta do probatório supra, à Autora, em 14 de Janeiro de 2008, foram-lhe atribuídos 960 dias de subsidio de desemprego no montante diário de €8.15. Destes 960 dias à Autora foram pagos prestações de desemprego até 17 de Julho de 2008, ou seja, a Autora recebeu 183 dias dos 960 dias iniciais, sendo o período remanescente de 777 dias.
Ora, tendo a Autora direito a receber 777 dias de subsidio de desemprego, à razão de €8,15, a Autora iria auferir a quantia total de €6.332,55 a título de subsídio de desemprego (que lhe tinha sido atribuído em Janeiro de 2008).
Conforme resulta do probatório supra, à Autora foi concedido o Subsídio Social de Desemprego por 780 dias, no montante diário de €13,97, pelo que lhe foram pagas prestações de desemprego no valor total de € 10.896,60.
Resulta desta análise que o Réu concedeu à Autora a medida de protecção no desemprego que se mostrou mais favorável para a situação desta, pois que com a atribuição do subsídio social de desemprego auferiu a Autora mais dinheiro do que auferiria se o Réu tivesse reiniciado o pagamento das prestações do subsidio de desemprego concedido em janeiro de 2008, aplicando correctamente o disposto nos art.s 55º nº2, 18º nº 2, e 22º nº 2, todos do DL 220/2006, de 3.11.
Desta forma, constata-se que o acto em questão não padece de vício de violação de lei e, assim, também não tem o carácter ilícito que lhe é imputado pela Autora, pelo que, relativamente a este acto não se verifica o requisito da ilicitude para efeitos de responsabilidade civil extracontratual do Réu.
2. Acto que determinou a suspensão do pagamento das prestações de desemprego a título de subsidio social de desemprego
Vejamos agora se o acto que determinou a suspensão do pagamento das prestações de desemprego a título de subsidio social de desemprego padece do víco de violação de lei que lhe é imputado pela Autora.
Conforme resulta do probatório supra, em Julho de 2009, foi concedido à Autora o subsídio social de desemprego; em 19 de Julho de 2011, o Instituto do Emprego e Formação Profissional, I.P., Delegação Regional do Norte, Centro de Formação Profissional ..., emitiu a seguinte informação, que enviou para os serviços do Réu, “Serve a presente para declarar que o(a) formando(a), «AA», integrado(a) na acção de formação de Técnicas de Acção Educativa, na modalidade de Educação e Formação de Adultos, do Centro de Formação Profissional ..., encontra-se na Empresa/Instituição, Centro de Solidariedade Social de ..., a realizar a formação prática em contexto real de trabalho do referido curso de formação, a iniciar em 26/07/2011 e termo em 07/10/2011.
A formação em Contexto de Trabalho encontra-se coberta por um seguro de formação existente no IEFP”); na sequência da informação supra referida, provinda do Instituto do Emprego e Formação Profissional, I.P., o Réu suspendeu a atribuição do subsídio social de desemprego à Autora com efeitos desde 7 de Junho de 2010 por formação profissional com remuneração; por Ofício, com o “ASSUNTO: Restituição de Prestações indevidamente pagas”, datado de 12 de Outubro de 2011, à Autora foi comunicado que “(..) foi apurado, como indevidamente pago, o valor abaixo indicado. (...) Valor a restituir: €754,38”; Em 20 de Outubro de 2011, o Instituto do Emprego e Formação Profissional, I.P., Delegação Regional do Norte, Centro de Formação Profissional ..., emitiu a seguinte informação, que enviou para os serviços do Réu, “Para os devidos efeitos declara-se que «AA», (...) frequentou e concluiu com aproveitamento neste Centro, o curso de Formação Profissional de:
Técnica de Acção Educativa- Educação e Formação de Adultos que decorreu de 2010-06-07 a 2011-10-11, Este curso confere o nível de formação 4 e equivalência escolar ao Ensino Secundário. Mais se declara que a referida formanda não auferiu Bolsa de Formação, durante toda acção.”; Por Oficío, com o “Assunto: Prestações de desemprego”, datado de 7 de Dezembro de 2011, o Réu informou a Autora que “(...) cumpre-nos informar que o período de 780 dias concedidos está correcto.
Em relação à nota de reposição, esta fica sem efeito, uma vez que se procedeu à rectificação do valor da suspensão das prestações de desemprego, por formação profissional sem remuneração.” e, em 27 de Outubro de 2011, o Réu procedeu ao pagamento à Autora da quantia de €265,43 relativo à reposição de subsídio social de desemprego.
Em síntese, o Réu sendo informado pelo Instituto do Emprego e Formação Profissional de que a Autora estaria a frequentar uma formação profissional coberta por um seguro de formação existente no IEFP determinou a suspensão do pagamento das prestações de desemprego à Autora com início na data de inicio do curso em questão.
Acresce que logo que obteve informação do mesmo Instituto de que afinal a formação profissional não tinha sido remunerada, isto é, a Autora não tinha auferido qualquer quantia pela frequência do curso, repôs a situação e pagou à Autora a quantia que lhe era devida.
De acordo com o artigo 50.º do DL 220/2006, de 3.11, sob a epígrafe “Situações determinantes da suspensão” “O pagamento das prestações é suspenso:
(...)
b)Por motivos da sua situação laboral ou profissional, quer a mesma se verifique no País quer no estrangeiro.”.
O art. 52.º, sob a epígrafe “Situação laboral ou profissional” estabelece que “1 - Determinam a suspensão do pagamento das prestações de desemprego as seguintes situações inerentes à situação laboral ou profissional do beneficiário:
(...)
b)Frequência de curso de formação profissional com atribuição de compensação remuneratória:”.
Assim, o Réu agindo em obediência ao preceituado nos dispositivos supra transcritos, uma vez que se encontra vinculado ao disposto pelo DL nº 220/2006, de 3.11, sem margem de discricionariedade, tendo informação oficial de que a Autora frequentaria um curso coberto por um seguro de formação suspendeu o pagamento das prestações de desemprego à Autora.
Desta forma, o Réu agiu como lhe era legalmente exigido e, por isso, não se considera verificado o apontado requisito da ilicitude, para efeitos de apuramento da responsabilidade civil que vem alegada.
Considerando que os requisitos da responsabilidade civil são cumulativos, a falta de ilicitude prejudica a apreciação dos demais, pelo que improcede a pretensão da Autora.
***
V. Decisão.
Pelo exposto, julga-se a presente acção administrativa totalmente improcedente, por não provada, e, em consequência, absolve-se o Réu do pedido.
(…)”.
Previamente, em 13.08.2020, a fls. 192 do SITAF, o Tribunal a quo tinha proferido o seguinte despacho saneador, não recorrido e que, por isso, transitou em julgado.
“(…)
Por despacho proferido em 07.12.2015, foi suscitada a excepção dilatória inominada quanto às pretensões formuladas nas alíneas a) e b) do pedido formulado na petição inicial, consubstanciada no uso da acção administrativa comum tendo em vista a obtenção do efeito que resultaria da eventual impugnação de actos cujos efeitos se mostram já estabilizados no plano jurídico – n.º 2, artigo 38° do CPTA (na redacção aqui aplicável, anterior à introduzida pelo DL n.º 214-G/2015, de 02 de Outubro), o qual tem o teor seguinte:
“Analisados os pedidos formulados na presente acção, afigura-se que as pretensões formuladas sob as alíneas a) e b) do petitório em que culmina a petição inicial deveriam ser objecto de apreciação em sede de acção administrativa especial, na qual se impugnasse porventura o acto que terá determinado o eventual cancelamento das prestações que vinham sendo abonadas à Autora até 2011, e se peticionasse a condenação do Réu à prática de um acto administrativo devido, concedendo à Autora o direito ao recebimento das prestações de desemprego que esta considera serem-lhe devidas, e cujo pagamento é peticionado no âmbito desta acção administrativa comum.
Ora, a ser assim, e sabido que a acção administrativa comum não pode ser utilizada para obter o mesmo efeito jurídico que resultaria de um acto impugnável (art.º 38º, n.º2, do CPTA), perspectiva-se a existência de uma excepção inominada passível de determinar a absolvição da instância, consubstanciada no uso da acção administrativa comum tendo em vista a obtenção do efeito que resultaria da eventual impugnação de acto cujos efeitos se mostram já estabilizados no plano jurídico. Antes, porém, cumpre assegurar o necessário contraditório, determinando-se a notificação das partes para, querendo e no prazo de 10 dias se pronunciarem sobre a questão ora suscitada.”.
(cf. pág. 155 do Sitaf – fls. 86 do processo físico).
Apenas a Autora se pronunciou sobre a excepção dilatória inominada oficiosamente suscitada no aludido despacho, tendo defendido a inexistência da mesma e referido que, caso seja julgada verificada a excepção, tal decisão contraria o espírito do Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 02 de Outubro, o qual, com ressalva dos casos urgentes, estabelece um regime unitário de tramitação (cf. pág. 161 do Sitaf – fls. 91 do processo físico).
*
Apreciando a mencionada excepção, importa dar como assentes os seguintes factos: A) A Autora dirigiu ao Réu requerimento, datado de 22.10.2009, com o seguinte teor:
“[Imagem que aqui se dá por reproduzida] ”
(cf. doc. junto com a petição inicial - fls. 19 do processo físico – pág. 78 do Sitaf e fls. 26 do processo administrativo);
B) O Réu elaborou ofício dirigido à Autora, datado de 17.11.2009, com o teor seguinte:
“
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
“
(cf. doc. junto com a petição inicial - fls. 18 do processo físico – pág. 78 do Sitaf e fls. 27 do processo administrativo);
C) A Autora dirigiu ao Réu requerimento, datado de 14.10.2011, com o seguinte teor:
“
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
”
(cf. doc. junto com a petição inicial - fls. 29 e 30 do processo físico – pág. 78 do Sitaf e fls. 32 e 33 do processo administrativo);
D) A petição inicial relativa à presente acção administrativa comum foi enviada a Tribunal, via site, em 18.06.2014 (cf. pág. 114 do Sitaf – fls. 54 do processo físico).
(…)
Vejamos.
A Autora intentou a presente acção administrativa comum tendo peticionado o seguinte:
“a) Pagar à A. o valor de € 13.200,00, acrescido de juros, pelo valor do subsídio de desemprego que deixou ilicitamente de lhe ser pago, correspondente a 20 meses, desde Maio de 2012, com base no salário que então auferia (€660,00);
b) Pagar à A. o valor de € 3.771,90, correspondente a nove subsídios sociais que a A. deixou de receber do R., contados desde Setembro de 2011 a Maio de 2012;
c) Pagar à A. o valor indemnizatório de € 10.000,00 por cada ano volvido desde 2011, pelos danos não patrimoniais sofridos em consequência do corte ilícito dos subsídios;
d) Pagar à A. juros sobre todas as quantias;
e) Pagar as custas judiciais e procuradoria.”.
De acordo com o n.º 1, do artigo 37º do CPTA (na redacção aqui aplicável, anterior à introduzida pelo DL n.º 214-G/2015, de 02 de Outubro), “[S]eguem a forma da acção administrativa comum os processos que tenham por objecto litígios cuja apreciação se inscreva no âmbito da jurisdição administrativa e que, nem neste Código nem em legislação avulsa, sejam objecto de regulação especial”, exemplificando o n.º 2, do mesmo artigo alguns processos que seguem aquela forma.
Ou seja, resulta do disposto neste preceito legal que a acção administrativa comum é o processo comum do contencioso administrativo.
Assim sendo, seguem esta forma processual todos os processos em que não seja formulada qualquer pretensão para a qual o CPTA tenha previsto um específico modelo de tramitação. É que, para além da acção administrativa comum, prevê aquele diploma outras formas de processo, designadamente a acção administrativa especial e os processos urgentes.
E, “dentro das acções de condenação … há, assim, que distinguir, consoante se pretende ou não a emissão de um acto administrativo. Só na segunda alternativa é que deve ser utilizada a acção administrativa comum; caso contrário, o processo há-de seguir a forma da acção administrativa especial” – cf. Prof. Mário Aroso de Almeida in O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 2.ª edição, Almedina, pág. 116.
Por sua vez, de acordo com o n.º 1, do artigo 46º do referido corpo legislativo (na redacção aqui aplicável, anterior à introduzida pelo DL n.º 214-G/2015, de 02 de Outubro), “[S]eguem a forma da acção administrativa especial…os processos cujo objecto sejam pretensões emergentes da prática ou omissão ilegal de actos administrativos, bem como de normas que tenham ou devesse ter sido emitidas ao abrigo de disposições de direito administrativo.”.
Conforme refere o Prof. Pedro Gonçalves in “[A] acção administrativa comum” – Scientia Iuridica, n.º 86, pág. 140: «…o objecto da acção comum é, em relação à acção da Administração Pública “qualquer actuação” que não consista na prática de actos administrativos (ou na edição de normas administrativas); o âmbito da acção administrativa comum coincide, insiste-se, com a área ocupada pelas relações administrativas paritárias, em que a Administração não surge investida de poderes públicos de autoridade. Hoc sensu, podemos falar da instituição de uma regra de incompatibilidade entre a acção comum e o acto administrativo.».
Para além da possibilidade de ser formulado pedido de anulação de um acto administrativo ou declaração da sua nulidade ou inexistência jurídica [alínea a), do n.º 2 do artigo 46º do CPTA], pode também ser pedida a condenação à prática de um acto administrativo legalmente devido [alínea b), do n.º 2 do referido artigo 46º do CPTA], mesmo em cumulação [alínea a), do n.º 2 do artigo 47º do CPTA].
A distinção entre as formas da acção administrativa comum e da acção administrativa especial assenta no critério de saber se o processo diz, ou não, respeito ao exercício de poderes de autoridade, por parte da Administração. Se a Administração tem de proceder a um juízo valorativo sobre a situação em análise e se a pretensão pode ser indeferida, é porque não estão reunidos os pressupostos para que se possa recorrer à acção administrativa comum.
E, preceitua ainda o artigo 38º do CPTA (na redacção aqui aplicável, anterior à introduzida pelo DL n.º 214-G/2015, de 02 de Outubro), o seguinte:
“1 - Nos casos em que a lei substantiva o admita, designadamente no domínio da responsabilidade civil da Administração por actos administrativos ilegais, o tribunal pode conhecer, a título incidental, da ilegalidade de um acto administrativo que já não possa ser impugnado.
2 - Sem prejuízo do disposto no número anterior, a acção administrativa comum não pode ser utilizada para obter o efeito que resultaria da anulação do acto inimpugnável.”.
Neste contexto, no que respeita às pretensões formuladas nas alíneas a) e b) do pedido formulado na petição inicial, considera-se verificado o uso indevido da acção administrativa comum, em contravenção ao disposto no n.º 1, do artigo 38º do CPTA. É que subjacente à pretensão do Autor de obter as prestações de subsídio de desemprego e do subsídio social de desemprego consideradas ilegalmente recusadas, por via do reconhecimento de tal direito, está um acto administrativo de indeferimento da pretensão substantiva, insusceptível de ser jurisdicionalmente impugnado com vista à sua eliminação jurídica, em sede de acção administrativa especial, seja na vertente impugnatória, seja na vertente de condenação à prática de acto devido, por decurso do prazo legal de 3 meses para o efeito – cf. alínea b), do n.º 2, do artigo 58º e n.º 2, do artigo 69º, ambos do CPTA (na redacção aqui aplicável, anterior à introduzida pelo DL n.º 214-G/2015, de 02 de Outubro).
Informa o probatório que a Autora reclamou quer do indeferimento das prestações do subsídio de desemprego [cf. alíneas A) e B) do probatório], quer do cancelamento das prestações do subsídio social de desemprego [cf. alínea C) do probatório] e, assim sendo, é manifesto que a Autora teve conhecimento de tais decisões, as quais não foram impugnadas contenciosamente, tornando inatacáveis os actos em causa, sendo que, a lei veda agora à Autora a possibilidade de, mediante as pretensões formuladas nas alíneas a) e b) do pedido da presente acção, proposta em 18.06.2014 [cf. alínea D) do probatório], tornear a falta de impugnação contenciosa daqueles actos e reabrir a discussão sobre a legalidade dos mesmos, no sentido de obter por via da procedência da acção comum, os efeitos típicos resultantes da anulação de acto impugnável.
Com efeito, o n.º 2, do artigo 38º do CPTA não permite que a acção administrativa comum seja utilizada para obter o efeito que resultaria da anulação de acto impugnável. Esgotado o prazo para o interessado obter a anulação de um acto administrativo, não pode lançar mão da acção administrativa comum (não sujeita a prazo) para obter através do reconhecimento do direito o mesmo efeito jurídico. O que também vale, por identidade de razão, quando o efeito pretendido é o que resultaria da condenação na prática do ato administrativo devido.
É que a utilização da acção administrativa comum, nos termos em que foi efectuada – dedução dos pedidos das alíneas a) e b), apenas serve para ultrapassar a extemporaneidade de utilização da acção administrativa especial, acção esta adequada a obter a tutela judicial efectiva. Em suma, no caso presente ocorre o uso indevido da acção administrativa comum para os pedidos formulados nas alíneas a) e b) da petição inicial, em contravenção ao disposto no n.º 2, do artigo 38º do CPTA, verificando-se, assim, nesta parte, a excepção inominada concretizada na inadmissibilidade/ilegalidade da utilização da acção administrativa comum.
Assim, julga-se verificada a excepção dilatória inominada consubstanciada na questão impeditiva que integra a proibição vertida no n.º 2, do artigo 38º do CPTA quanto os pedidos formulados nas alíneas a) e b) do petitório da petição inicial, o que determina a absolvição do Réu da instância relativamente a tais pedidos [cf. n.º 2, do artigo 576º e alínea b), do artigo 577º, todos do CPC ex vi artigo 1º do CPTA].
Deste modo, a presente acção prossegue somente para conhecimento da pretensão formulada na alínea c) do pedido formulado na petição inicial, uma vez que tal pedido reveste cariz indemnizatório e baseia-se em alegados danos advenientes da falta de pagamento das prestações do subsídio de desemprego e, assim sendo, este pedido indemnizatório reporta-se ao instituto jurídico da responsabilidade civil extracontratual por actuação administrativa ilícita, podendo ser apreciado nos moldes ínsitos no n.º 1, do artigo 38º do CPTA (na redacção aqui aplicável, anterior à introduzida pelo DL n.º 214-G/2015, de 02 de Outubro), ou seja, no âmbito da acção administrativa comum proposta mediante conhecimento, a título incidental, da ilegalidade/ilicitude do acto/actuação em causa, relativo ao indeferimento do subsídio de desemprego, como fundamento jurídico reportado, unicamente, à indemnização solicitada.
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Inexistem quaisquer outras excepções dilatórias ou questões prévias de que cumpra conhecer.
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Notifique.
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Conforme supra decidido a presente acção administrativa comum prossegue para efeitos de conhecimento do pedido indemnizatório formulado na alínea c) do petitório da petição inicial, ao abrigo do disposto no n.º 1, do artigo 38º do CPTA (na redacção aqui aplicável, anterior à introduzida pelo DL n.º 214-G/2015, de 02 de Outubro).
(…)”
Mesmo desconsiderando o facto de o citado despacho saneador ter transitado em julgado não é verdade que, como pretende o Recorrente, o Tribunal tivesse de conhecer dos pedidos que o Tribunal não conheceu para conhecer do pedido que veio a conhecer a final, de indemnização.
O que o Tribunal tinha de fazer, e fez, foi apreciar a legalidade e validade dos actos já consolidados na ordem jurídica sem apreciar os pedidos que implicariam afastar da ordem jurídica esses actos.
Como um dos pressupostos do alegado dever de indemnizar.
Concluindo, bem que os actos em apreço não padecem dos vícios que lhes eram imputados.
Quanto ao acto que atribuiu à Autora o subsídio social de desemprego em vez do subsídio de desemprego porque com este acto a Entidade Demandada concedeu à Autora uma protecção no desemprego em concreto mais favorável para a situação desta.
Quanto ao acto que determinou a suspensão do pagamento das prestações de desemprego a título de subsídio social de desemprego porque o Réu agiu de acordo com o que lhe era imposto por lei: face ao disposto nos artigos 50º e 52º do Decreto-Lei 220/2006, de 3.11, e dada a informação oficial de que a Autora frequentaria um curso coberto por um seguro de formação.
A Recorrente, de resto, não contradiz esta afirmação, feita na decisão recorrida, a de que os actos administrativos em causa são válidos e legais.
Faltando assim um pressuposto, essencial e cumulativo com os restantes, para se constituir o Réu no dever de indemnizar a Autora, a ilicitude dos actos.
Pelo que se impõe manter a decisão recorrida.
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IV - Pelo exposto, os juízes da Subsecção Administrativa Social do Tribunal Central Administrativo Norte, acordam em NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO, mantendo na íntegra a decisão recorrida.
Custas pela Recorrente.
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Porto, 06.12.2024
Rogério Martins
Paulo Ferreira de Magalhães
Fernanda Brandão |
