| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os juízes que constituem a Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Norte:
I. RElatório
E., SA, inconformada com a sentença proferida em 2018-03-13 pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, que julgou improcedente a impugnação judicial que interpôs tendo por objeto a liquidação de taxa municipal de infraestruturas no valor de EUR 10.185,41 e de taxa de compensação no montante de EUR 170.739,21, relativas ao processo de loteamento n.º 1189/2002, ambas liquidadas pelos serviços da Câmara Municipal (...), vem dela interpor o presente recurso.
A Recorrente encerra as suas alegações de recurso formulando as seguintes conclusões:
CONCLUSÕES
1. O Protocolo de Acordo em crise nos autos foi celebrado em 26 de Novembro de 2001, por documento escrito, entre o Município (...) e o consórcio E. S.A. / F. S. A., na sequência de prévia deliberação da Câmara Municipal (...), datada de 15 de Novembro de 2001.
2. Esse consórcio iniciou, prosseguiu e concluiu a obra a que se comprometeu, no aludido protocolo, e que consistia na operação de loteamento com a subsequente construção de 156 fogos destinados a habitação colectiva, quer em regime de Contrato de Desenvolvimento para Habitação, quer em regime de Plano Especial de Realojamento, a que acrescem 10 estabelecimentos comerciais.
3. No âmbito da execução do protocolo de acordo em crise nestes autos, o consórcio construiu e cedeu à Câmara Municipal (...) um pavilhão polidesportivo e um parque infantil.
4. Sucede que, nos termos da cláusula 6ª, nº 1 do Protocolo referenciado e do artº 11º, nº 1, al. e) do Regulamento Municipal nº 4/97, o consórcio está isento do pagamento de licenças e taxas devidas ao Município.
5. Ora, a cláusula 6ª, nº 1 do aludido Protocolo estipula que o consórcio está isento do pagamento de licenças e taxas devidas ao Município, não fazendo qualquer restrição do destino dos fogos construídos.
6. O n.º 2 da cláusula sexta do contrato (protocolo) não pode violar a norma regulamentar do artº 11º nº 1 – e) do regulamento nº 4/97 do Município (...).
7. Por outro lado, o artº 11°, nº 1, alínea e), do referido Regulamento nº 4/97, estatui a isenção de taxas para “os requerentes que promovam empreendimentos abrangidos por contratos de desenvolvimento para habitação a custos controlados ou equiparados”, o que sucedeu no caso dos presentes autos.
8. Aí se diz que estão isentos de taxas os requerentes que promovam empreendimentos abrangidos por contratos de desenvolvimento para habitação a custos controlados e equiparados, o que é patentemente o caso do consórcio.
9. E a verdade é que, esse preceito do regulamento não faz qualquer restrição da isenção a qualquer tipo de taxas, pelo que essa isenção abrange quer a taxa de infraestruturas urbanísticas, quer a taxa de compensação.
10. A sentença faz, assim, a interpretação de que o art. 11º, nº 1, al. e), e o art. 20º, al. a) do Regulamento nº 4/97 respeitam ambos à mesma situação tributária,
11. O que vale por dizer, ao mesmo facto tributário, que seria, nessa tese, o facto de apenas estarem isentos do pagamento de taxas para habitação.
12. Constata-se que o art. 11º, nº 1, al. e) do Regulamento, ao declarar que estão isentos de taxas “os requerentes que promovam empreendimentos abrangidos por contratos de desenvolvimento para habitação a custos controlados ou equiparados”, refere-se aos contratos de desenvolvimento para habitação.
13. Ora, tal não quer dizer que apenas estejam isentos de taxas os fogos destinados a habitação desses empreendimentos.
14. A isenção abrangida por essa norma refere-se aos empreendimentos (qualquer que seja o destino dessas fracções autónomas) abrangidos por CDH, o que remete para o teor do diploma legal que o aprovou – DL nº 165/93, de 7 de maio.
15. Consequentemente, a interpretação correcta desta norma abrange o facto tributário da liquidação impugnada, pois que a liquidação impugnada abrange sempre os fogos inseridos nos CDH, ainda que nem todos se destinem à habitação.
16. Isto é, a isenção abrange todo o empreendimento desse tipo de contratos, ainda que nem todos os fogos sejam para habitação, porque a menção na norma “para habitação” refere-se tão somente à tipologia do contrato tal como consta na nomenclatura dos diplomas legais, e não ao concreto destino dos fogos incluídos nesse empreendimento.
17. Tal significa, por sua vez, que todo o empreendimento está isento de taxas, porque foi constituído ao abrigo do sobredito figurino legal.
18. Por outro lado, a decisão de liquidação efectuada louva-se no facto de o contrato de compra e venda não ter sido objecto de concessão do visto, por parte do Tribunal de Contas.
19. Mas o que está em causa não é o contrato de compra e venda, mas sim o protocolo celebrado entre o consórcio e o Município (...), que não está nem nunca esteve sujeito a visto do Tribunal de Contas (apenas o estando o contrato de compra e venda, que é o que acarreta despesa).
20. Sendo certo que o visto é um requisito de eficácia ou de manutenção de eficácia dos actos ou contratos, não anulando os contratos sobre que incide.
21. Como tal, o protocolo celebrado subsiste, é válido e eficaz independentemente do facto de o Tribunal de Contas não ter efectuado a aposição de visto no outro contrato que é o contrato de compra e venda das fracções.
22. A sentença recorrida, ao decidir manter a liquidação das taxas liquidadas exigidas pela Câmara Municipal (...) à ora Recorrente fez incorrecta interpretação e aplicação das cláusulas vinculativas do “Protocolo de Acordo” e do disposto no Regulamento Interno nº 4/97, bem como da 2ª parte do nº 2 da Cláusula 6ª do Protocolo de Acordo, e do art. 11º, nº 1, al. e) do Regulamento de Licenças, Taxa Municipal de Infraestruturas e Compensação em Licenciamento de Obras Particulares e Loteamentos Urbanos do Município (...).
23. Por conseguinte, não foi observado o princípio da justiça, uma vez que o valor da taxa de compensação liquidada está em contradição com as regras que o próprio sistema jurídico estabelece, quanto à definição do que seja um preço justo, ao não valorar nem ter em conta no acto de liquidação, o valor dos bens construídos pelo consórcio e cedidos ao Município (o parque infantil e o pavilhão polidesportivo).
24. A sentença recorrida conformou-se, incorrectamente, com as a violação do princípio da proporcionalidade praticada pelo acto de liquidação impugnado uma vez que, no que se refere à taxa de compensação, o seu montante devido é dissonante no valor bens e equipamentos cedidos ao Município e pode determinar mesmo que a taxa passe a ser qualificada como imposto, o qual violava o princípio da boa-fé, tendo em conta a salvaguarda da protecção da confiança dos administrados na actuação da administração e na estabilidade do regime jurídico que lhes foi definido (e que é o constante do protocolo celebrado).
25. Por outro lado, o Regulamento interno nº 4/97 padece de inconstitucionalidade formal, isto porque falta a indicação da respetiva norma legal habilitante
26. De facto, analisando o sobredito Regulamento e, mais concretamente, o Preâmbulo do mesmo, não se verifica em que parte do mesmo se encontra referenciada a norma que justifica a competência da Impugnada/Recorrida para aprovar o mesmo, ou para a Assembleia Municipal o homologar.
27. Acresce que, ter-se-ia que referir a concreta e individual norma legal habilitante que atribui competência regulamentar aos órgãos autárquicos, e não simplesmente a remissão genérica de diplomas legais, o que, patentemente, não sucede.
28. Ademais, nesses diplomas legais citados no preâmbulo não consta qualquer norma legal que atribua competências regulamentares aos órgãos autárquicos.
Termina pedindo:
Nestes termos, deve ser concedido provimento ao presente recurso, revogando-se a douta sentença recorrida, e anulando-se o acto tributário impugnado, com as legais consequências, assim fazendo Vª Exª inteira JUSTIÇA!*** A Recorrida apresentou contra-alegações, nas quais conclui como se segue:
Conclusões:
1 - Portanto o aqui Apelado limitou-se a cumprir o Protocolo de Acordo celebrado entre as partes;
2- A taxa de compensação foi devidamente e legalmente liquidada, nos termos do Regulamento Interno;
3 - Não existindo violação de nenhum princípio, nomeadamente do princípio da proporcionalidade, justiça e boa fé.
Termina pedindo:
Termos em que, Excelentíssimos Desembargadores, deve ser negado provimento ao recurso apresentado, mantendo-se na íntegra a douta decisão recorrida, assim se fazendo, como sempre, sã e inteira JUSTIÇA.*** Foi aberta vista ao Digno Magistrado do Ministério Público.*** Os vistos foram dispensados com a prévia concordância dos Ex.mos Juízes Desembargadores-Adjuntos, nos termos do disposto no n.º 4 do artigo 657.º do CPC, aplicável ex vi art. 281.º do CPPT.*** Questões a decidir no recurso
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela Recorrente, estando o objeto do recurso delimitado pelas conclusões das respetivas alegações de recurso.
Assim sendo, importa apreciar se a sentença recorrida padece dos erros de julgamento de direito que lhe são imputados pela Recorrente, por incorreta interpretação e aplicação das cláusulas do “Protocolo de Acordo” e do disposto no Regulamento 4/97 de Licenças, Taxa Municipal de Infraestruturas e Compensação em Licenciamento de Obras Particulares e Loteamentos Urbanos do Município (...), da 2.ª parte do n.º 2 da Cláusula 6.º do Protocolo de Acordo, e do art. 11.º, n.º 1, al. e) do Regulamento 4/97; por não ter reconhecido que na liquidação das taxas em causa foram violado os princípios da justiça, proporcionalidade e da boa-fé, e por não ter reconhecido que o supramencionado Regulamento padece de inconstitucionalidade formal, por não mencionar a respetiva norma habilitante.
II. Fundamentação
II.1. Fundamentação de facto
Na sentença prolatada em primeira instância consta a seguinte decisão da matéria de facto, que aqui se reproduz:
IV – Matéria de facto
Com relevância para a decisão a proferir nos presentes autos, consideram-se provados os seguintes factos:
1. Em 26 de Novembro de 2001 foi efectuado entre E., SA e a Câmara Municipal (...), “Protocolo de Acordo” nos seguintes termos: “(…)
A ESTABELECER ENTRE A CÂMARA MUNICIPAL (...) E O CONSÓRCIO E., SOCIEDADE ANÓNIMA E F., SOCIEDADE ANÓNIMA NO ÂMBITO DO ACORDO DE COLABORAÇÃO CELEBRADO COM O INSTITUTO NACIONAL DE HABITAÇÃO -INH (…)
Considerando que:
1. Existem no Concelho (...) manifestas carências habitacionais, não dispondo muitos agregados familiares de habitação condigna;
2. Tais agregados familiares correspondem a estratos sociais de fracos recursos económicos não podendo, por isso, solucionar tais carências através do recurso ao mercado normal de arrendamento ou de aquisição;
3. A Câmara Municipal, no exercício das suas funções e competências, pretende contribuir para a resolução de tal problema, para o que celebrou, em 18 de Julho de 2001, com o Instituto Nacional de Habitação o Acordo de Colaboração, no âmbito do Dl 226/87, de 6 de Junho, o qual prevê a construção de 900 fogos;
4. O Consórcio E., Sociedade Anónima e F., Sociedade Anónima para além de possuir reconhecida capacidade e comprovada experiência, manifestou ainda o expresso e objectivo interesse em colaborar com a Câmara Municipal na concretização daqueles objectivos;
estabelecem, entre si, um Protocolo de Acordo, nos termos e cláusulas seguintes: (…)
CLÁUSULA SEGUNDA
Obrigações do Consórcio E., S.A. e F., S.A.
Compete ao Consórcio E., Sociedade Anónima e F., Sociedade Anónima:
III. A elaboração de todos os projectos necessários à construção da obra e respectivas infraestruturas, segundo as normas legais e regulamentares em vigor, considerando sempre as Recomendações Técnicas para Habitação Social (RTHS) e respeitando o mapa de acabamentos tipo (anexo I), o qual faz parte integrante do presente Protocolo de Acordo;
JJJ. A construção dos edifícios conforme os projectos devidamente aprovados pela Câmara Municipal e outras Entidades competentes, incluindo o INH - Instituto Nacional da Habitação;
KKK. A execução das infraestruturas urbanísticas necessárias ao completo e eficaz funcionamento e exploração dos edifícios, até ao limite dos loteamentos ou parcelas onde se localizar o empreendimento;
LLL. O tratamento de todos os espaços envolventes dos edifícios, dentro da área de intervenção.
(…)
CLÁUSULA SEXTA
Isenções
O Consórcio E., Sociedade Anónima e F., Sociedade Anónima, fica isento do pagamento de licenças e taxas, com excepção das devidas a entidades exteriores ao Município;
Não ficam sujeitas ao regime de isenção, previsto no número anterior, os espaços construídos que não se destinem às habitações ou que dela não façam parte integrante, excepto se se destinarem à utilização gratuita e comum dos respectivos moradores, ou vierem a ser adquiridos pela Câmara Municipal (...). (…)” – cfr. fls. 85 a 90 dos autos.
2. No âmbito do processo n.º 1891/02, a Freguesia de (...) exarou em 18.04.2002 documento de onde decorre o seguinte:
“(…) TMI: Será devida TMI pela área comercial (…) no valor de 879 m2x10,3€x1.5x75%=10185,41€
A área habitacional está isenta de TMI desde que seja cumprido o pressuposto contido na Lei 87/95 de 1/9.
Compensação nos termos do nº 1 do Artº 25º do Rej. das taxas: (6478m2-1588m2) x 0,7 x 0,25 x 199,52€=170.739,24€ (…)” – cfr. fls. 126 a 130 dos autos.
3. Em 2.05.2002 a Câmara Municipal (...) emitiu edital com o seguinte teor: “(…) Pedido de Licenciamento de operação do loteamento sito na Rua (...) Freguesia de (...) em nome de E., S.A. (…) A operação de loteamento consiste na constituição de três lotes destinados à construção de três edifícios com a cércea de cave, rés-do-chão + 3 andares.
O Lote 1 destina-se a habitação colectiva num total de 44 fogos em regime de C.D.H.
Os Lotes 2 e 3 destinam-se a P.E.R., sendo o lote 2 para habitação colectiva num total de 72 fogos e o lote 3 para habitação colectiva e comércio, num total de 40 fogos e 10 estabelecimentos. (…)” – cfr. fls. 96 e 97 do processo administrativo (PA) junto aos autos.
4. Em 23.09.2002 a Câmara Municipal (...) remeteu à Impugnante o oficio n.º 5315 com o seguinte teor: “(…) Informo V. Exa. que por despacho do Sr. Presidente de 6/09/2002, foi aprovado o processo acima referenciado, nos termos do artº 23º do Dec. lei 555/99, devendo apresentar os seguintes elementos: (…) – pagamento pela área comercial e de Compensação cujos valores ser-lhe-ão comunicados oportunamente.
A área habitacional está isenta de TMI desde que seja cumprido o pressuposto contido na Lei 87/95, de 1 de Setembro. (…)” – cfr. fls. 109 do PA junto aos autos.
5. Em 21.08.2003 a Câmara Municipal (...) remeteu em 21.08.2003 à Impugnante o ofício n.º 5472 com o seguinte teor: “(…) face à publicação do decreto-lei nº 65/2003, de 3 de Abril, deve V. Exª proceder ao pagamento, no prazo de 30 dias, da taxa municipal de infraestruturas no valor de €10.185,41 e taxa de compensação no montante de €170.739,24, devidas no processo de loteamento acima referenciado” – cfr. fls. 453 do PA junto dos autos.
6. Na sequência do ofício a que se laude em 5. a Impugnante apresentou em 8.09.2003 requerimento junto da Câmara Municipal (...) – cfr. fls. 463 do PA junto aos autos.
7. Em 2002 foi exarada “Minuta de Contrato de Compra e Venda” entre E., SA e a Câmara Municipal (...), relativo a prédio da freguesia de (...) e descrito na matriz predial urbana sob o artigo 5322 – cfr. fls. 91 a 94 dos autos.
8. Submetido o contrato a que se alude em 7. à fiscalização Prévia do Tribunal de Contas, foi recusado o visto àquela minuta de contrato – cfr. fls. 95 a 105 dos autos.
9. A Câmara Municipal (...) remeteu em 27.01.2004 à Impugnante o ofício n.º DGU/0537 de onde decorre o seguinte: “(…) Face às conclusões do Parecer Jurídico n.º 287/03, do qual anexo fotocópias, e nos termos do despacho do Sr. Presidente de 23.01.2004, fica V. Ex.a notificado, para no prazo de 30 dias liquidar as quantias referidas no ofício n.º DGU/5472, de 21/08/2003, referentes à Taxa de Infra-estruturas e de Compensação. (…)” – cfr. fls. 486 do PA dos autos.
10. A Impugnante deduziu em 9.9.2004 junto da Câmara Municipal (...) reclamação graciosa – cfr. fls. 615 a 610 do PA junto aos autos.
11. Sob a reclamação graciosa descrita em 10. recaiu em 3.11.2004 despacho de indeferimento – cfr. fls. 631 a 616 do PA junto aos autos.
12. Em 9.09.1997 foi publicado no Diário da República n.º 208, II Série, apêndice n.º 84 o Regulamento Interno n.º 4/97 respeitante ao Regulamento de Licenças, Taxa Municipal de Infra-Estruturas e Compensações em Licenciamento de Obras Particulares e Loteamentos Urbanos do Município (...) aprovado em reunião de 10.06.1996 da Câmara Municipal (...) de onde decorre o seguinte: “(…) Decreto-lei n.º 445/91 de 20 de Novembro, com a nova redacção introduzida pelo Decreto-lei n.º 250/94, de 15 de Outubro e Decreto-Lei n.º 448/91, de 20 de Novembro, alterado pelo Decreto-Lei n.º 334/95, de 28 de Dezembro, legislação que é lei habilitante para a feitura do presente regulamento de execução, e é competente para a sua aprovação a Assembleia Municipal (...), nos termos do artigo 39.º n.º 2, alíneas a) e l) do Decreto-Lei n.º 100/84” – cfr. fls. 136 a 139 do processo físico.** Factos não provados
Não se mostram provados outros factos, além dos supra referidos.** Motivação da decisão de facto
O Tribunal considerou provada a matéria de facto relevante para a decisão da causa com base na análise crítica e conjugada dos documentos juntos aos autos, que não foram impugnados, assim como, na parte dos factos alegados pelas partes que não tendo sido impugnados (cfr. artigo 74º da Lei Geral Tributária), também são corroborados pelos documentos juntos, cfr. predispõe o artigo 76º n.º 1 da LGT e artigo 362º e seguintes do Código Civil.
Com efeito, foi a análise crítica e conjugada de todos os meios de prova conjugados que à luz da experiência, sedimentaram a convicção do Tribunal.*
II.2. Fundamentação de Direito
Importa apreciar se a sentença recorrida padece dos erros de julgamento de direito que lhe são assacados pela Recorrente.
Começa a Recorrente por imputar à sentença recorrida o erro de julgamento de direito, por no seu entender ali ter sido feita uma incorreta interpretação do disposto na cláusula sexta do protocolo celebrado em 2001-11-26 entre si e o Município (...) (cf. ponto 1, da fundamentação de facto), e do disposto na alínea e) do n.º 1 do art. 11.º do Regulamento municipal n.º 4/97, de 17/04, de Licenças, Taxa Municipal de Infraestruturas e Compensações em Licenciamento de Obras Particulares e Loteamentos Urbanos, do Município (...), publicado apêndice n.º 84 do DR, II série, n.º 208, de 1997-09-09 (doravante, Regulamento 4/97).
Entende a Recorrente que o n.º 2 da cláusula sexta do supramencionada Protocolo não pode violar o disposto no art. 11.º, n.º 1, alínea e) do Regulamento n.º 4/97, o qual, ao dispor que “estão isentos de taxas (…) os requerentes que promovam empreendimentos abrangidos por contratos de desenvolvimento para habitação a custos controlados ou equiparados”, diz respeito aos empreendimentos abrangidos por Contratos de Desenvolvimento para Habitação (CDH), independentemente do destino concreto das frações autónomas que os integrem.
Ou seja, na tese da Recorrente a isenção abrange “todo o empreendimento desse tipo de contratos, ainda que nem todos os fogos sejam para habitação, porque a menção na norma regulamentar [citado art. 11º nº 1 e)] para habitação refere-se tão somente à tipologia do contrato tal como consta na nomenclatura dos diplomas legais, e não ao concreto destino dos fogos incluídos nesse empreendimento (cf. pág. 7, das suas alegações de recurso).
Assim sendo, é seu entender que todo o empreendimento está isento de taxas, porque foi constituído ao abrigo do sobredito figurino legal.
Mais alega que a argumentação que sustentou a liquidação da(s) taxa(s) foi a de que tendo-se tornado impossível celebrar o negócio jurídico de compra e venda entre o Município (...) e o Consórcio, também se tornou impossível isentá-lo do pagamento de licenças e taxas, e como a aquisição dos fogos seria efetuada pelo Instituto Nacional de Habitação, diretamente, ao Consórcio, sem intervenção do Município (...) na escritura pública de aquisição, então tornar-se-ia inaplicável este normativo do Regulamento Municipal identificado, inexistindo disposição legal ou regulamentar que permita isentar pagamento de taxas e licença, em referência, entendendo a Recorrente não ser essa a correta interpretação da norma regulamentar em causa (cf. pontos 13 a 17, das conclusões das alegações do seu recurso), ou da cláusula sexta do Protocolo de Acordo (cf. pontos 18 a 22, das conclusões das alegações do seu recurso).
Vejamos então.
O Município (...) liquidou as taxas em questão alicerçado em entendimento constante de parecer jurídico exarado pelos seus serviços, no sentido de que, e em síntese, a isenção de taxas constante na alínea e) do n.º 1 do art. 11.º do supracitado Regulamento n.º 4/97 apenas seria de se aplicar às áreas destinadas à habitação e correspondentes partes acessórias, como por exemplo, lugares de aparcamento, não entrando no seu âmbito de aplicação os espaços destinados a comércio, ou similares, motivo pelo qual as taxas impugnadas apenas incidiram sobre as áreas comerciais construídas no empreendimento de habitação social.
Por sua vez, e sobre esta questão, da sentença sob recurso, que se passa a transcrever no segmento pertinente, resulta o seguinte entendimento:
(…)
Com resulta vertido no acervo probatório, ponto 1, foi outorgado em 26.11.2001 entre a Impugnante e a Câmara Municipal (...) “Protocolo de Acordo”, daí decorrendo a construção de habitações para alojamento de agregados familiares incluídos no Acordo de Colaboração (Cláusula 1ª).
O artigo único da Lei n.º 87/95 de 1 de Setembro isenta do pagamento de taxa pela realização de infra-estruturas urbanísticas, a que se refere a alínea a) do artigo 11 da Lei 1/87, de 6 de Janeiro, e de quaisquer encargos de mais-valia, a construção de fogos de habitação a custos controlados, assim como dos anexos e lugares de estacionamento a eles afectos, certificados pelos organismos competentes do ministério das obras públicas transportes e comunicações.
O Decreto-Lei nº 65/2003 de 3 de Abril veio prorrogar por nove meses o prazo previsto no artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 177/2001 de 4 de Junho, que alterou o Decreto-Lei n.º 555/99 de 16 de Dezembro, que estabeleceu o Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação cujos efeitos retroagem ao termo do prazo referido no artigo 2º do Decreto-lei n.º 177/2001, permitindo assim aos municípios a possibilidade de se munirem dos instrumentos regulamentares com o conteúdo normativo exigido pelo novo regime jurídico.
Com efeito, dispunha o artigo 117.º do Decreto-lei n.º 555/99 de 16.12 que “O presidente da câmara municipal, com o deferimento do pedido de licenciamento ou de autorização, procede à liquidação das taxas, em conformidade com o regulamento aprovado pela assembleia municipal.”
Nesta senda, é aplicável ao presente caso a alínea e) do n.º 1 do artigo 11º do Regulamento Interno n.º 4/97 atinente a Licenças, Taxa Municipal de Infra-estruturas e Compensações em Licenciamento de Obras Particulares e Loteamentos Urbanos do Município (...) (doravante só Regulamento) que determinou a isenção do pagamento de taxas para os “requerentes que promovam empreendimentos abrangidos por contratos de desenvolvimento para habitação a custos controlados ou equiparados“, assim como a alínea a) do artigo 20º do mesmo Regulamento que prevê a possibilidade de estarem isentas de TMI “as pessoas singulares e colectivas que gozem de isenções no pagamento de taxas de licenças de obras.”
Acresce que, no âmbito do n.º 1 da Cláusula 6ª do sobredito Protocolo, foi determinada a isenção do pagamento de licenças e taxas, com excepção das devidas a entidades exteriores ao Município. Não obstante, o n.º 2 da Cláusula 6ª do Protocolo determinou que “Não ficam sujeitas ao regime de isenção, previsto no número anterior, os espaços construídos que não se destinem às habitações ou que dela não façam parte integrante, excepto se se destinarem à utilização gratuita e comum dos respectivos moradores, ou vierem a ser adquiridos pela Câmara Municipal (...)”.
Como nos dá conta o acervo probatório, ponto 3), na operação de loteamento o lote 3 destinou-se a habitação colectiva e comércio, num total de 40 fogos e 10 estabelecimentos comerciais.
Acresce que, como resulta coligido na factualidade assente, ponto 2), a Câmara (...) procedeu à liquidação de taxa municipal de infra-estruturas pela área comercial edificada pela Impugnante no âmbito do Protocolo, resultando no valor a pagar de €10.185,41.
Como decorre de todo o enquadramento jurídico que aqui demos conta, seja o artigo único da Lei n.º 87/95 de 1 de Setembro, seja a alínea e) do n.º 1 do artigo 11º e alínea a) do artigo 20º, ambos do Regulamento, a isenção aí plasmada respeita tão só à construção de habitação a custos controlados ou equiparados, assim como dos anexos e lugares de estacionamento a eles afectos e não a áreas comerciais.
Acresce que, apesar da isenção resultante do n.º 1 da cláusula 6ª do Protocolo, o n.º 2 excepciona os espaços construídos que não se destinem às habitações. Assim, decorrendo a taxa liquidada aqui controvertida da construção de áreas comerciais, que não encontra previsão nos termos dos preceitos legais enunciados, bem andou a Câmara Municipal (...) ao proceder à liquidação daquela, improcedendo o que vem invocado.
(…)
Ora, e se bem se compreende a alegação da Recorrente, o que pretende é que o disposto na alínea e) do n.º 1 do art. 11.º do Regulamento n.º 4/97 se deve interpretar no sentido de que a isenção ali prevista se aplica a “empreendimentos abrangidos por contratos de desenvolvimento para habitação a custos controlados ou equiparados”, independentemente do destino dado às frações construídas no seu âmbito, e que não podendo o protocolo de acordo celebrado com o Município (...) violar o disposto naquele Regulamento, o disposto na cláusula sexta do mesmo deverá ser interpretada no mesmo sentido.
Não tem, no entanto, razão.
Com efeito, está em causa um benefício fiscal, ou tributário, no caso, a isenção de pagamento de taxas municipais.
Os benefícios fiscais “são desagravamentos fiscais que introduzem exceções à incidência tributária e que prosseguem finalidades não fiscais (extrafiscais)”, ou seja, a “situação da vida recairia nas normas de incidência, mas estas são afastadas devido a uma lei que introduz um regime mais benéfico” (cf. DOURADO, Ana Paula - Direito fiscal. Lições. 6.ª edição. Coimbra: Almedina, 2021, p. 90).
Ora, constituindo “exceções às normas de incidência, os benefícios fiscais violam o princípio da igualdade”, pelo que “têm de ser justificados por princípios que se sobreponham à igualdade” (idem, ibidem).
Ou seja, os benefícios fiscais são medidas instituídas para a tutela de interesses públicos extrafiscais relevantes que se sobrepõem aos da própria tributação.
É neste preciso contexto que deve ser interpretada a norma constante na alínea e) do n.º 1 do art. 11 do Regulamento 4/97, em consonância, aliás, como que foi sendo explicitado pelo legislador nesta matéria, sendo denominador comum dos vários diplomas que vieram regular programas de habitação social municipal o objetivo de suprir o défice habitacional existente e promover a produção de alojamentos adequados às necessidades de amplos estratos da população portuguesa.
É foi nesse mesmo contexto que os vários diplomas que regularam esta matéria foram deixando claro que os benefícios fiscais a serem concedidos aos promotores dos empreendimentos de habitação social deveriam estar ao serviço da tutela deste relevante interesse público.
É o que resulta, como referido na sentença sob recurso, do artigo único da Lei n.º 87/95, de 1/9 (que a Recorrente invoca a seu favor), referente à isenção do pagamento de taxas e encargos para a habitação a custos controlados, no qual se dispunha que “A construção de fogos de habitação a custos controlados, bem como dos anexos e lugares de estacionamento a eles afectos, certificados pelos organismos competentes do Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, está isenta do pagamento da taxa pela realização de infra-estruturas urbanísticas a que se refere a alínea a) do artigo 11.º da Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro, e de quaisquer encargos de mais-valia” (destacado nosso).
E é também o que claramente foi resultando da legislação que regulou esta matéria, desde a definição do regime jurídico dos contratos de desenvolvimento para a habitação, através do Decreto-Lei n.º 663/74, de 26/11 [cf. respetivo art. 7.º, n.º 1 alínea j], e antes mesmo, no regime aplicável às casas de renda limitada (cf. respetivo art. 16.º), e no mesmo sentido, o que se dispunha no Decreto-Lei n.º 638/76, de 29/07 [art. 7.º, n.º 3, alínea g)], no Decreto-Lei n.º 412-A/77, de 29/09 [cf. respetivo art. 10.º, n.º 3, alínea g)], e no Decreto-Lei n.º 236/85, de 5/7 [cf. respetivo arts. 8.º, n.º 1, alínea b)], resultando claro em todos estes regimes que se foram sucedendo no tempo que qualquer isenção fiscal a conceder às empresas promotoras se deveria ater às habitações construídas no âmbito dos CDH.
Assim sendo, nada há neste aspeto a censurar ao ato de liquidação de taxas em questão, que se suportou na correta interpretação que o Município fez do disposto na alínea e) do n.º 1 do art. 11.º do Regulamento 4/97, ao entender que do texto da norma e do seu espírito resultava que a isenção ali prevista visou tutelar a parte edificativa destinada a habitação, e não já os espaços destinados a servir a finalidade de comércio ou outras similares, por em causa estarem programas específicos destinados a dotar as populações mais carenciadas de habitação condigna a não de programas destinados a fomentar a atividade comercial.
Como não é, igualmente, de censurar a sentença recorrida, que assim fez uma correta interpretação e aplicação do referido Regulamento ao caso concreto, sendo ainda de sublinhar que não só é esta a interpretação a fazer do disposto na alínea e) do art. 11.º do Regulamento 4/97, como é o que expressamente resulta do n.º 2 da Cláusula Sexta do Protocolo de Acordo celebrado entre a ora Recorrente e o Município (...).
Com efeito, do n.º 2 da Cláusula Sexta do Protocolo de Acordo em questão expressamente resultava que não ficavam abrangidas pelo regime de isenção os espaços construídos que não se destinassem à habitação ou que dela não fizessem parte integrante.
Assim sendo, quer o Município entendesse ser de aplicar o disposto no Regulamento 4/97 ou o disposto no Protoloco de Acordo, o resultado sempre seria o mesmo, apenas sendo de conceder o benefício da isenção de taxas ao edificado destinado à habitação, e não já ao destinado ao comércio.
Mais alega a Recorrente que os critérios de determinação do montante da taxa a que os serviços administrativos da Câmara Municipal (...) laçaram mão para calcular a sua liquidação em EUR 170.739,29 para a taxa de compensação e em EUR 10.185,41 para a TMI relativa à área comercial não cumprem com os princípios da justiça, da proteção da confiança e da boa fé e da proporcionalidade, pois não terão levando em conta o valor dos bens construídos pelo consórcio e cedidos ao município (o parque infantil e o pavilhão polidesportivo) (cf. pontos 23 e 24, das conclusões das alegações do seu recurso).
Sobre esta questão, é a seguinte a fundamentação constante na sentença recorrida, que se passa a transcrever:
(…)
Nos termos conjugados do disposto no artigo 16.º do Decreto-Lei n.º 441/98, de 29 de Novembro e artigo 11.º e seguintes da Tabela Anexa ao Regulamento, para a válida aprovação de uma operação de loteamento, o loteador deve ceder gratuitamente ao Município parcelas de terreno para a realização de obras de infra-estruturas e para a instalação de equipamentos públicos.
À cedência de terrenos acresce a “(…) cedência de equipamentos públicos, que, de acordo com a operação de loteamento, devam integrar o domínio público.”
Caso existam já todas as obras de infra-estruturas necessárias ou não se justifique a localização de qualquer equipamento público, não há lugar a cedências para esses fins, ficando, no entanto, o loteador obrigado a pagar à Câmara Municipal uma compensação, em numerário ou espécie, nos termos definidos no Regulamento de Taxas.
Com efeito, tal decorre da Introdução do Regulamento Interno n.º 4/97 que regula a Taxa Municipal de Infra-estruturas e Compensações em Licenciamento de Obras Particulares e Loteamentos Urbanos do Município (...) onde se diz que “as compensações ao município pela não cedência de parcelas de terreno destinadas a espaços verdes e de utilização colectiva, equipamentos de utilização colectiva e estacionamento público em operações de loteamento, bem como as devidas pela não realização de infra-estruturas urbanísticas.”
A par, o n.º 1 do artigo 25 daquele Diploma determina o cálculo do pagamento a título de compensação, ou seja, Q=Ax1x0,25xC, sendo que, Q corresponde à compensação monetária a pagar, A à área de cedência calculada nos termos do DL n.º 448/91, da Portaria n.º 1182/92 e Regulamento do Plano Director Municipal, C ao custo médio por metro quadrado de construção, a fixar por deliberação da Câmara Municipal e 1 ao índice de utilização do solo definido pelo Plano Director Municipal para o terreno a lotear.
O n.º 5º do enunciado normativo legal estabelece ainda as situações em que há lugar a redução de 50% da taxa a pagar, nomeadamente quando a construção for moradia familiar com área coberta inferior a 140m2 ou a construção se situar nas freguesias de (…).
Enunciado o respectivo enquadramento jurídico e retornando ao caso sob análise e como nos informa o probatório, ponto 2), a Câmara Municipal (...) calculou a sobredita taxa “nos termos do nº 1 do Artº 25º do Rej. das taxas” daí resultando os seguintes valores: “(6478m2-1588m2) x 0,7 x 0,25 x 199,52€=170.739,24€”. Com efeito, conclui-se que o Município liquidou a taxa de compensação de acordo com o que dispunha para o efeito o normativo legal.
A par, além de decorrer do disposto no n.º 1 do artigo 16º do Decreto-Lei n.º 448/91 a cedência de equipamentos públicos, dos normativos elencados não decorre que no cálculo da taxa de compensação hão-de ser atendidos os equipamentos cedidos.
Ademais, e como sustenta a Entidade Impugnada, a Impugnante não ataca os parâmetros que constituem a fórmula de que resulta o montante final a pagar ou sequer demonstra que face àqueles parâmetros de cálculo a taxa se encontra erradamente calculada.
Como tal improcede nesta parte o que vem alegado.
(…)
Vejamos então.
Tal como resulta provado nos autos, e é sublinhado na sentença sob recurso, os serviços do Município (...) efetuaram a liquidação da taxa de compensação “nos termos do nº 1 do Artº 25º do Reg. das taxas” daí resultando os seguintes valores: “(6478m2-1588m2) x 0,7 x 0,25 x 199,52€=170.739,24€” (cf. ponto 2, da fundamentação de facto).
Da aplicação ao caso concreto da fórmula constante do Regulamento 4/97 resulta que os serviços do Município Recorrido deduziram a área de 1.588m2, por ser a que a Recorrente indicou na correspondente memória descritiva e justificativa como sendo a destinada a equipamento de utilização coletiva, que assim não foi considerado no cálculo da taxa.
Ora, na sua alegação a ora Recorrente ataca o modo como o cálculo da taxa foi efetuado de modo genérico, limitando-se a alegar sem concretizar que os princípios da proporcionalidade, justiça, da proteção da confiança e da boa fé, não foram observados, sem nunca concretizar em que medida é que o “o valor dos bens construídos pelo consórcio e cedidos ao município (o parque infantil e o pavilhão polidesportivo)” não foram ali considerados.
Ou seja, e como é referido na sentença sob recurso, não ataca os parâmetros que constituem a fórmula de que resulta o montante final a pagar ou sequer explicita que face àqueles parâmetros de cálculo a taxa se encontra erradamente calculada.
Assim sendo, e atendendo a que na concretização da fórmula aplicada a Recorrida não deixou de considerar a área declarada como sendo destinada a equipamentos de utilização coletiva, não há que dar razão à Recorrente também quanto a esta questão.
Prossegue a Recorrente alegando que o Regulamento n.º 4/97 padece de inconstitucionalidade formal, por falta de indicação da respetiva norma legal habilitante (cf. pontos 25 e 28, das conclusões das alegações do seu recurso).
Também quanto a esta questão não tem razão.
Com efeito, sobre a alegada inconstitucionalidade do Regulamento 4/97 já se pronunciou o Tribunal Constitucional, tendo considerado no Acórdão n.º 256/01, proc. n.º 116/01, proferido em 29 de maio de 2001 (disponível para consulta em www.tribunalconstitucional.pt), que, e na esteira do decidido a este propósito sobre o Regulamento da Taxa Municipal de Urbanização da Câmara Municipal da, aprovado em 2 de maio de 1990 e alterado em 30 de junho de 1993 e em 3 de maio de 1995 (cf. Acórdão do Plenário do Tribunal Constitucional n.º 410/2000, proc. 364/99, proferido em 2000-10-03; e no mesmo sentido, os Acórdãos n.º 501/2000 e n.º 41/2001), o mesmo não padecia de inconstitucionalidade por violação do disposto nos n.ºs 2 e 3 do artigo 106.º e alínea i) do nº 1 do artigo 168.º da Constituição da República Portuguesa.
Para tanto, considerou aquele Tribunal Constitucional ser suficiente enquanto menção da lei habilitante a referência no Regulamento à sua aprovação pela Assembleia Municipal (...) “nos termos do artigo 39.º,n.º 2, alíneas a) e l) do Decreto-Lei nº 100/84”, de 29 de Março (diploma que reviu a Lei n.º 79/77, de 25 de Outubro, que definia as atribuições das autarquias locais e competências dos respetivos órgãos), mais tendo considerado que o padrão de constitucionalidade a ter em conta, neste âmbito formal (como no orgânico) deveria ser o da versão da Constituição em vigor à data do diploma (cf. o Acórdão do Plenário n.º 410/2000, proc. 364/99, proferido em 2000-10-03).
Pelo que também quanto a esta questão é de julgar improcedente o recurso.
Assim sendo, e em face do exposto, deve o presente recurso ser julgado totalmente improcedente.*** Atendendo ao seu total decaimento no presente recurso, a Recorrente é condenada em custas [cf. art. 527.º, n.ºs 1 e 2 do CPC, aplicável ex vi art. 2.º, alínea e) do CPPT].*** Conclusão:
Preparando a decisão, formulamos a seguinte síntese conclusiva:
I. Sendo a isenção de taxas municipais um beneficio tributário, deverá estar ao serviço de interesses públicos extrafiscais relevantes que se sobreponham aos da própria tributação, sendo neste preciso contexto que deve ser interpretada a norma constante na alínea e) do n.º 1 do art. 11 do Regulamento municipal n.º 4/97, de 17/04, de Licenças, Taxa Municipal de Infraestruturas e Compensações em Licenciamento de Obras Particulares e Loteamentos Urbanos, do Município (...), publicado apêndice n.º 84 do DR, II série, n.º 208, de 1997-09-09, em consonância, aliás, com o que foi sendo deixado claro pelo legislador em matéria de medidas de apoio aos promotores de habitação social, sendo denominador comum dos vários diplomas que vieram regular os vários programas de habitação social municipal o objetivo de suprir o défice habitacional existente e promover a produção de alojamentos adequados às necessidades de amplos estratos da população portuguesa.
II. Não concretizando a Recorrente em que medida é que a liquidação de taxas - na qual foi deduzida a área que declarou como sendo destinada a equipamentos de utilização coletiva - viola os princípios da justiça, proporcionalidade e boa-fé que genericamente enuncia, não é de lhe dar razão.
III. Tal como veio já esclarecer o Tribunal Constitucional, o Regulamento municipal n.º 4/97, de 17/04, de Licenças, Taxa Municipal de Infraestruturas e Compensações em Licenciamento de Obras Particulares e Loteamentos Urbanos, do Município (...) não padece de inconstitucionalidade formal por omissão da respetiva norma habilitante.
III. DECISÃO
Em face do exposto, acordam, em conferência, os juízes da Secção do Contencioso Tributário deste Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao presente recurso, e em consequência, manter a sentença recorrida.
Custas pela Recorrente.
Porto, 3 de fevereiro de 2022 - Margarida Reis (relatora) – Cláudia Almeida – Paulo Moura. |
