| Decisão Texto Integral: | Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte: * I Relatório
EMDAD, devidamente identificada nos autos, no âmbito de Ação Administrativa que intentou contra o Ministério da Educação, tendente a impugnar o ato constante do ofício que recebeu do Agrupamento de Escolas de Montemor-o-Velho, datado de 16/01/2015, que a considerou em situação de licença sem remuneração, inconformada com a Sentença proferida em 8 de junho de 2016, que, considerando verificada a caducidade do direito de agir, decidiu absolver o Réu da instância, veio, em 1 de setembro de 2016, recorrer da Sentença, na qual concluiu (Cfr. fls. 134 a 136 Procº físico):
“1º Antes de mais importa dizer que a A instaurou a presente ação contra o Ministério da Educação e Ciência, a DGEST – Direção Geral dos Estabelecimento Escolares – Direção de Serviços da Região Centro e contra o Agrupamento de Escolas de Montemor-o-Velho e a douta sentença limitou-se a decretar o seguinte “absolvo o Réu da presente instância”, que apesar de não se encontrar individualizado o R absolvido se depreende ser o R Ministério da Educação, não se pronunciando quanto aos demais RR, questão que salvo melhor juízo, importará esclarecer e corrigir.
2º Mas não obstante a A apesar de muito respeitar a douta decisão proferida em primeira instância com a mesma não se conforma, em primeiro porque a A considera que os factos alegados de 1º a 46º inclusive, encontram-se demonstrados nos documentos n.ºs 1 a 36 juntos com a sua petição e não foram contestados, pelo que deveria o tribunal ter dado como provada a matéria de facto alegada de 1º a 46º da p.i., alteração que se reclama através do presente.
3º Depois relativamente ao julgamento de direito, a A também não se conforma com a douta decisão porque A pediu na sua petição que o Tribunal declarasse a nulidade do ato administrativo, praticado pela senhora Diretora do Agrupamento de Escolas de Montemor-o-Velho em 16.01.2015, no qual determinou á A que:”…na sequência das informações DGESTE, ofícios n.ºs S/870/2015 de 14.01.2015 e S/977/2015 de 15.01.2015 da DGESTE, para cumprimento no previsto no n.º 5 do artigo 34º da Lei n.º 35/2014 de 20 de Junho, foi considerada em situação de licença sem remuneração, com efeitos, a partir do dia 05/08/2014”, e bem assim a produção automaticamente todos os efeitos jurídicos por força de tal declaração judicial de nulidade, incluindo a invalidade dos demais atos administrativos praticados pelos RR na dependência do ato ora impugnado.
4º Contudo a douta sentença não apreciou o pedido que a A deduziu em juízo indeferindo a ação porquanto julgar procedente a exceção de caducidade invocada pelo R Ministério da Educação, porquanto considerar que “… atenta a natureza dos vícios invocados, a existirem, serão geradores de uma mera e eventual anulabilidade do ato ora impugnado e não de qualquer nulidade do mesmo (artigos 161.º a 163.º do novo CPA).
Esta qualificação vale quer para os vícios de violação de lei invocados, quer para as apontadas inconstitucionalidades atribuídas ao ato recorrido (embora, estas últimas se traduzam em meros vícios de violação de lei, sendo que, em rigor e em sentido próprio, só se pode falar de inconstitucionalidades de normas e não de atos).”
5º Mas salvo o devido respeito pela decisão proferida, a A continua a entender que o ato administrativo impugnado foi praticado com violação de lei por infração ao disposto na alínea a) do n.º 6 do artigo 34.º da Lei n.º 35/2014, de 20 de Junho; e com ofensa ao disposto nos artigos 53.º, 59.º, 64.º, 266.º e 269.º todos da CRP; em violação dos princípios da legalidade, da justiça, da imparcialidade e da razoabilidade previstos no anterior e no novo CPA, como de resto se narrou na douta sentença, e que consequentemente padece das nulidades que apontadas na sua p.i. por força do disposto no artigo 133º, n.º 2 alínea f) / 161º n.º 2 alínea g) do CPA [Código Do Procedimento Administrativo) (Velho/Novo) que estabelece que “ - São, designadamente, atos nulos: Os atos que careçam em absoluto de forma legal; e alínea d) / 161º n.º 2 alínea d) [Código Do Procedimento Administrativo) (Velho/Novo), que estabelece que “ São, designadamente, atos nulos: Os atos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental;”
6º E sendo o ato impugnado nulo, não impõem a lei qualquer prazo de caducidade para acionar, razão porque não se concorda com o decidido em primeira instância.
7º Pelo que com base no exposto, salvo melhor e mais sabia opinião, deveria o Tribunal de primeira instância, ter julgado improcedente exceção de caducidade arguida pelo R, mas assim não tendo ocorrido, ao julgar procedente tal exceção, salvo o devido respeito, a douta decisão proferida violou disposto na alínea a) do n.º 6 do art.º 34.º da Lei n.º 35/2014, de 20 de Junho; o disposto nos artigos 53.º, 59.º, 64.º, 266.º e 269.º da CRP; o disposto no artigo 133º, n.º 2 alíneas f) e d) / 161º n.º 2 alínea g) e d) do CPA [Código Do Procedimento Administrativo) (Velho/Novo), fundamento que motiva o presente recurso.
Termos em que, no mais de direito, que V. Exas. doutamente suprirão, deve o TCA Norte, julgar a ação procedente por provada e em consequência:
1. Assentar como provados os factos alegados de 1º a 46º da p.i.;
2. Declarar a nulidade do ato administrativo, praticado pela senhora Diretora do Agrupamento de Escolas de Montemor-o-Velho em 16.01.2015, no qual determinou á A que:”…na sequência das informações DGESTE, ofícios n.ºs S/870/2015 de 14.01.2015 e S/977/2015 de 15.01.2015 da DGESTE, para cumprimento no previsto no n.º 5 do artigo 34º da Lei n.º 35/2014 de 20 de Junho, foi considerada em situação de licença sem remuneração, com efeitos, a partir do dia 05/08/2014”, porquanto violar o disposto na alínea a) do n.º 6 do artigo 34.º da Lei n.º 35/2014, de 20 de Junho; o disposto nos artigos 53.º, 59.º, 64.º, 266.º e 269.º da CRP; e o disposto no artigo 133º, n.º 2 alíneas f) e d) / 161º n.º 2 alíneas g) e d) do CPA [Código Do Procedimento Administrativo) (Velho/Novo).
3. E bem assim a produção automaticamente todos os efeitos jurídicos, por força de tal declaração judicial de nulidade, incluindo a invalidade dos demais atos administrativos praticados pelos RR na dependência do ato impugnado.
4. Ou assim não se entendendo, doutra feita, em alternativa, julgar o presente recurso procedente, alterando a douta sentença proferida em primeira instância, substituindo-a por outra decisão que julgue a exceção de caducidade improcedente e ordene a remessa dos autos á primeira instância para seguirem os seus ulteriores termos.
Assim se fazendo a sabia, inteira e sã, JUSTIÇA.”* O Recurso apresentado veio a ser admitido por Despacho de 11 de janeiro de 2017 (Cfr. fls. 141 Procº físico)..
A Entidade Recorrida/Ministério da Educação, não veio apresentar contra-alegações de Recurso.
O Ministério Público, junto deste Tribunal, notificado em 10 de fevereiro de 2017, (Cfr. fls. 148 Procº físico), veio a emitir Parecer em 13 de fevereiro de 2017, no qual, a final, se pronunciou no sentido de dever “ser negado provimento ao recurso” (Cfr. fls. 149 a 151 Procº físico).* Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
II - Questões a apreciar
Importa apreciar e decidir o invocado facto de que o ato objeto de impugnação padecerá de nulidade e não de mera anulabilidade, pelo que se inverificará a declarada caducidade, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA.* III – Fundamentação de Facto
Consta da decisão proferida a seguinte factualidade:
“A - Em ofício do Agrupamento de Escolas de Montemor-o-Velho, dirigido à Autora, datado de 16.01.2015 e assinado pela Sra. Diretora deste agrupamento, sob o assunto «Licença sem remuneração», extrai-se que:
“[…] Relativamente ao assunto supra mencionado, informamos V. Exa., que na sequência das informações da DGESTE, ofícios nºs S/870/2015 de 14/01/2015 e S/977/2015 de 15/0172015, para cumprimento do previsto no ponto 5 do artº 34º da Lei nº 35/2014 de 20 de junho, foi considerada em situação de Licença sem remuneração com efeitos a partir do dia 05/08/2014 […]” (cf. doc. a fls. 61 dos autos em proc. fis. que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).
B - A Autora tomou conhecimento do ofício referido na alínea anterior em 19.01.2015 (cf. doc. a fls. 61 dos autos em proc. fis. que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).
C - Em 16.09.2105, a Autora apresentou junto dos serviços do ISS, I.P. um requerimento de proteção jurídica para dispensa de taxa de justiça e outros encargos de processo, destinado à propositura de ação administrativa (cf. doc. a fls. 83 a 84 dos autos, que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).
D – A petição inicial da presente ação deu entrada neste Tribunal em 05.02.2016 (cf. fls. 1 a 84 dos autos em proc. fis.).* IV – Do Direito
Importa agora analisar e decidir o suscitado.
Inconformada com a decisão proferida em 1ª instância, veio EMDAD interpor recurso jurisdicional da sentença proferida no Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, que julgou verificada a exceção da caducidade do direito de Ação, e que mais determinou a absolvição da instância do Ministério da Educação.
No que ao “direito” concerne, expendeu-se em 1ª instância:
“Cabe agora aferir, antes de mais, da matéria de exceção alegada, nos termos da alínea a) do n.º 1 do art.º 87.º do CPTA.
Nos presentes autos, a Autora pede que seja declarado nulo o ato que qualifica como ato administrativo, consubstanciado no teor do ofício assinado pela Sra. Diretora do Agrupamento de Escolas de Montemor-o-Velho, datado de 16.01.2015 e a que se alude na alínea «A» da factualidade assente.
Assim, contra o ato recorrido supra identificado, a Autora alega que o mesmo padece de:
- violação de lei por infração ao disposto na alínea a) do n.º 6 do art.º 34.º da Lei n.º 35/2014, de 20 de junho;
- inconstitucionalidade por ofensa ao disposto nos art.º 53.º, 59.º, 64.º, 266.º e 269.º todos da CRP;
- violação dos princípios da legalidade, da justiça, da imparcialidade e da razoabilidade previstos no anterior e no novo CPA.
Ora, atenta a natureza dos vícios invocados, a existirem, serão geradores de uma mera e eventual anulabilidade do ato ora impugnado e não de qualquer nulidade do mesmo (artigos 161.º a 163.º do novo CPA).
Esta qualificação vale quer para os vícios de violação de lei invocados, quer para as apontadas inconstitucionalidades atribuídas ao ato recorrido (embora, estas últimas se traduzam em meros vícios de violação de lei, sendo que, em rigor e em sentido próprio, só se pode falar de inconstitucionalidades de normas e não de atos).
Em matéria de prazos de impugnação dispõem os artigos 58.º e 59.º do CPTA na redação agora vigente que:
«Artigo 58.º
Prazos
1 - Salvo disposição legal em contrário, a impugnação de atos nulos não está sujeita a prazo e a de atos anuláveis tem lugar no prazo de:
a) Um ano, se promovida pelo Ministério Público;
b) Três meses, nos restantes casos.
2 - Sem prejuízo do disposto no n.º 4 do artigo 59.º, os prazos estabelecidos no número anterior contam-se nos termos do artigo 279.º do Código Civil.
3 - A impugnação é admitida, para além do prazo previsto na alínea b) do n.º 1:
a) Nas situações em que ocorra justo impedimento, nos termos previstos na lei processual civil;
b) No prazo de três meses, contado da data da cessação do erro, quando se demonstre, com respeito pelo contraditório, que, no caso concreto, a tempestiva apresentação da petição não era exigível a um cidadão normalmente diligente, em virtude de a conduta da Administração ter induzido o interessado em erro; ou
c) Quando, não tendo ainda decorrido um ano sobre a data da prática do ato ou da sua publicação, quando obrigatória, o atraso deva ser considerado desculpável, atendendo à ambiguidade do quadro normativo aplicável ou às dificuldades que, no caso concreto, se colocavam quanto à identificação do ato impugnável, ou à sua qualificação como ato administrativo ou como norma.
4 - [Revogado].
Artigo 59.º
Início dos prazos de impugnação
1 - Sem prejuízo da faculdade de impugnação em momento anterior, dentro dos condicionalismos do artigo 54.º, os prazos de impugnação só começam a correr na data da ocorrência dos factos previstos nos números seguintes se, nesse momento, o ato a impugnar já for eficaz, contando-se tais prazos, na hipótese contrária, desde o início da produção de efeitos do ato.
2 - O prazo para a impugnação pelos destinatários a quem o ato administrativo deva ser notificado só corre a partir da data da notificação ao interessado ou ao seu mandatário, quando este tenha sido como tal constituído no procedimento, ou da data da notificação efetuada em último lugar caso ambos tenham sido notificados, ainda que o ato tenha sido objeto de publicação, mesmo que obrigatória.
3 - O prazo para a impugnação por quaisquer outros interessados começa a correr a partir de um dos seguintes factos:
a) Quando os atos tenham de ser publicados, da data em que o ato publicado deva produzir efeitos;
b) Quando os atos não tenham de ser publicados, da data da notificação, da publicação, ou do conhecimento do ato ou da sua execução, consoante o que ocorra em primeiro lugar.
4 - A utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do ato administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal, consoante o que ocorra em primeiro lugar.
5 - A suspensão do prazo prevista no número anterior não impede o interessado de proceder à impugnação contenciosa do ato na pendência da impugnação administrativa, bem como de requerer a adoção de providências cautelares.
6 - O prazo para a impugnação pelo Ministério Público conta-se a partir da data da prática do ato ou da sua publicação, quando obrigatória.
7 - O Ministério Público pode impugnar o ato em momento anterior ao da publicação obrigatória, caso tenha sido entretanto desencadeada a sua execução.
8 - A retificação do ato administrativo ou da sua notificação ou publicação não determina o início de novo prazo, salvo quando diga respeito à indicação do autor, do sentido ou dos fundamentos da decisão.
Dos presentes autos consta que a Autora foi notificada do ato aqui recorrido em 19.01.2015, considerando-se interposta a presente ação em 05.02.2016 (não se aplicando aqui a regra contida no n.º 3 do art.º 33.º da Lei n.º 34/2004, uma vez que não há patrono nomeado).
Ora, tendo a Autora sido notificada em 19.01.2015, considerando os vícios que aqui invoca, o prazo para propositura da presente ação era de três meses, ao abrigo do disposto na alínea b) do n.º 2 do art.º 58.º do CPTA, prazo este computado a partir da aludida data de notificação, nos termos da alínea a) do n.º 3 do art.º 59.º daquele mesmo código.
Desta forma, computado o prazo nos moldes supra citados, tendo este o seu início em 19.01.2015 e considerando que ação aqui foi interposta em 05.02.2016, foi claramente ultrapassado o prazo de três meses supra referido.
Por isso, verifica-se a apontada caducidade do direito de agir, exceção logicamente precedente sobre a da inimpugnabilidade, pelo que o Réu terá que ser absolvido da presente instância.”* Vejamos o suscitado:
Vem interposto recurso da Sentença do Acórdão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, proferida em 08.06.2016, nos termos da qual foi decidido julgar procedente a exceção da caducidade do direito de ação e absolver o Réu Recorrido da instância.
Entende a recorrente que não se verificará a declarada caducidade uma vez que o ato objeto de impugnação padecerá de nulidade e não de mera anulabilidade.
Invoca a Recorrente que os factos por si alegados de 1º a 46º se encontrarão comprovados por documentos que indica.
Ora os factos descritos, no essencial reportam-se à situação clinica da aqui Recorrente, e à troca de correspondência verificada, nada relevando para o facto de ter sido declarada a caducidade que resultou singelamente do facto da presente Ação ter sido intentada intempestivamente.
Em qualquer caso, tendo sido declarado, o que aqui se confirmará, a caducidade do direito de ação relativamente ao ato objeto de impugnação, naturalmente que ficou prejudicada por inutilidade, a análise da materialidade invocada, o que, ainda assim, diga-se, não constitui omissão de pronúncia.
Por outro lado, na PI a aqui Recorrente pediu efetivamente a declaração de nulidade do ato objeto de impugnação, o que a confirmar-se permitiria concluir que a Ação se mostraria tempestiva.
No entanto, tal como decidido em 1ª instância, não se reconhece a verificação de qualquer vicio suscetível de determinar a nulidade do referido ato.
Com efeito, constitui ilegalidade determinante da verificação de vício de ato administrativo, a ofensa dos princípios ou normas jurídicas aplicáveis, que poderá corresponder em abstrato à anulabilidade ou a nulidade.
A nulidade constitui no nosso regime jurídico uma exceção reservada às situações mais gravosas, sendo pois a anulabilidade o regime regra.
À luz dos atuais artigos 161° a 163° do CPA, designadamente do n° 1 deste último preceito, são anuláveis os "atos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou normas jurídicas aplicáveis para cuja violação se não preveja outra sanção." (Cfr. neste sentido Mário de Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, vol. 1, pag. 247).
No mesmo sentido se pronunciaram Mário Esteves de Oliveira/Pedro Costa Gonçalves/J. Pacheco de Amorim, Código do Procedimento Administrativo Comentado, r ed. p. 656, onde afirmam que "A sanção geral da invalidade do ato ferido de ilegalidade - ou seja, o ato desconforme com o ordenamento jurídico, por ofensa ou dos princípios gerais de direito ou de normas jurídicas escritas constitucionais, internacionais, comunitárias, legais ou regulamentares (omitindo-se referência paralela às normas consuetudinárias, por não serem consideradas generalizadamente fontes formais de direito administrativo) ou, ainda, por ofensa de vinculações derivadas de ato jurídico ou contrato administrativo anterior - é a da anulabilidade".
Efetivamente, resulta do Código de Procedimento Administrativo, no seu art.° 161°, que serão atos nulos, em função do que vem invocado, aqueles que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental ou que careçam em absoluto de forma legal, o que não é manifestamente o caso aqui em apreciação.
Com efeito, a existir vício no ato objeto de impugnação o mesmo geraria anulabilidade e não nulidade, em face do que se mostra ultrapassado o prazo para que a Ação pudesse ser intentada.
Aqui chegados, analisemos então os restantes vícios invocados pela Recorrente.
Entende desde logo a Recorrente que o “ato administrativo impugnado foi praticado com violação de lei por infração ao disposto na alínea a) do n.º 6 do artigo 34.º da Lei n.º 35/2014, de 20 de Junho; e com ofensa ao disposto nos artigos 53.º, 59.º, 64.º, 266.º e 269.º todos da CRP; em violação dos princípios da legalidade, da justiça, da imparcialidade e da razoabilidade previstos no anterior e no novo CPA.”
Desde logo e no que concerne à suposta violação de princípios de natureza constitucional, refira-se que não basta invocar a verificação em abstrato de qualquer violação de princípio ínsito em lei ordinária ou inconstitucionalidade, importando que a sua verificação seja densificada e demonstrada, o que não ocorreu.
Como tem vindo a ser reconhecido pela generalidade da Jurisprudência (Vg. o Acórdão do TCA - Sul nº 02758/99 19/02/2004) não é de conhecer por omissão de substanciação no corpo de alegação, a violação dos princípios Constitucionais, designadamente por interpretação desconforme mormente à Lei Fundamental, se o Recorrente se limita a afirmar a referida desconformidade de interpretação e de aplicação, sem apresentar, do seu ponto de vista, as razões de facto e de direito do discurso jurídico fundamentador nem, sequer, a modalidade a que reverte o vício afirmado.”
No mesmo sentido aponta, igualmente, o Acórdão do STA nº 00211/03 de 29/04/2003, onde se refere que “por omissão de substanciação no articulado inicial e nas alegações de recurso, não é de conhecer da questão da inconstitucionalidade e/ou interpretação desconforme à CRP de normas de direito substantivo …, na medida em que a Recorrente se limita a afirmar, conclusivamente, a referida desconformidade sem que apresente, do seu ponto de vista, as razões de facto e de direito do discurso jurídico fundamentador nem, sequer, a que modalidade reverte o vício afirmado”.
Assim, até por falta de concretização e densificação do alegado, não se vislumbra que se verifique qualquer violação de princípios, mormente constitucionais.
Mesmo que se reconhecesse a verificação de qualquer das conclusivamente invocadas inconstitucionalidades, as mesmas não determinariam, ainda assim, a nulidade do ato objeto de impugnação.
Como se sumariou já, designadamente no acórdão deste TCAN de 19/04/2013, no Procº n.º 00746/09.8BEAVR, “a existir qualquer inconstitucionalidade, apenas geraria a anulabilidade”
Assim, à luz do estatuído nos artigos 161° a 163° do Código do Procedimento Administrativo, os vícios invocados mesmo que se verificassem, sempre e só gerariam a anulabilidade do ato.
Na realidade, não estando em causa um vicio suscetível de determinar a nulidade do ato, importa concluir que sempre nos teríamos de nos circunscrever à mera anulabilidade, nos termos do disposto no art.° 163, n° 1° do Código do Procedimento Administrativo, no qual se estabelece que "São anuláveis os atos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou normas jurídicas aplicáveis para cuja violação se não preveja outra sanção."
Assim, uma vez que, sempre estaríamos em presença de vício gerador de anulabilidade, a presente ação administrativa deveria ter sido intentada no prazo de três meses após a notificação do ato objeto de impugnação (cfr. n° 1, al. b) do art. 58° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos).
Resultando dos factos dados como provados que o ato controvertido foi notificado à aqui recorrente em 19/01/2015, e tendo a presente Ação sido apresentada em juízo em 05/02/2016, mostra-se manifestamente ultrapassado o respetivo prazo, o que veio a determinar a declarada caducidade.
O precedentemente referido, significa que as invocadas nulidades tiveram apenas como objetivo, alargar o prazo, já então ultrapassado, para a apresentação da presente Ação.
Como decorre ainda do Acórdão deste TCAN nº 00298/10.6BEMDL de 18-12-2015 “Resulta do artigo 58.º nº 2 do CPTA que os atos administrativos que enfermam de mera anulabilidade podem ser impugnados, em regra, no prazo de três meses, a contar da data da notificação do ato a impugnar.”
Finalmente e em conclusão, como reiteradamente se afirmou já, tendo o aqui Recorrente sido notificado do ato objeto de impugnação em 19/01/2015, naturalmente que em 05/02/2016 quando a Ação foi apresentada, há muito que haviam decorrido os 3 meses legalmente estabelecidos para o efeito, não merecendo assim censura a declarada caducidade do direito de Ação, e a consequente absolvição do Réu da instância, enquanto exceção dilatória insuprível (cfr. 576. nº 2 do CPC, ex vi do artigo 1.º do CPTA), pois que se não vislumbra qualquer nulidade no procedimento.
Em face do que precede, não merece censura a decisão proferida pelo tribunal de 1ª instância.* Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao Recurso interposto, confirmando-se a decisão proferida em 1ª instância.
Custas pela Recorrente, sem prejuízo do apoio judiciário concedido.
Porto, 17 de novembro de 2017
Ass. Frederico de Frias Macedo Branco
Ass. Rogério Martins
Ass. Luís Migueis Garcia |
