| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Norte:
1. RELATÓRIO
A Recorrente, R… - Combustíveis, S.A., anteriormente com a designação de S... Portuguesa, Lda., interpôs recurso jurisdicional da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Porto, proferida em 25.10.2010, que julgou improcedente a impugnação judicial si apresentada, onde impugna a taxa de 447 053,89 respeitante ao ano de 2004 e liquidada pela Câmara Municipal de Matosinhos, a título de taxa de ocupação do subsolo do domínio público municipal.
A Recorrente não se conformou com a decisão tendo interposto o presente recurso formulou nas respetivas alegações as seguintes conclusões que se reproduzem: “(…)
1.ª – A recorrente tem a firme esperança em que a Justiça seja feita, mantendo o Venerando Tribunal o seu juízo crítico autónomo e criterioso sobre as diversas questões que se apresentam neste caso – aliás com o reforço do Parecer favorável à procedência da impugnação do ilustre representante do Ministério Público.
2.ª – Não deve evitar esse juízo, ao contrário do que ocorreu na sentença recorrida o facto de terem sido proferidos, nos diversos processos, dois Acórdãos intercalares do Tribunal Constitucional, já referenciados nestes autos: o Acórdão TC n.º 365/2003 (proc. n.º 241/02 – 3.ª secção); outro o Ac. TC n.º 355/2004 (proc. n.º 426/2003 – 2.ª secção).
3.ª – Pelo contrário, para reforço doutrinal da matéria de Direito foi junto aos autos um 1.º Parecer do Sr. Prof. Doutor Sérvulo Correia, o qual, como então se disse, se destinou a corroborar, de maneira preclara a exaustiva, a tese jurídica propugnada pela RTE., e um 2.º Parecer do mesmo Professor, elaborado perante a decisão errónea do Tribunal Constitucional n.º 365/2003, o qual critica até à exaustão aquele aresto, e se dá aqui também por reproduzido; e, mais recentemente ainda, foi publicado um trabalho doutrinal do Sr. Prof. Doutor J. L. Saldanha Sanches, em que é apreciada até à exaustão a errónea decisão do Tribunal Constitucional – tudo documentos juntos aos autos.
4.ª – Houve apenas parcial apreciação constitucional no aludido Ac. TC. n.º 365/2003, mas, além dessas, há que apreciar ainda aspectos complementares das mesmas questões de constitucionalidade já não apreciadas naquele mesmo aresto e, bem assim. todos os vícios a nível do Direito Administrativo, não tratados
5.ª – Deve considerar-se assente toda a matéria de facto enumerada em 9. (de A. a WW.), a ser assim declarada pelo douto Tribunal de recurso.
6.ª – Conforme salientado em 10. e 11., para além dos factos que são enumerados na douta sentença, devem ser dados como provados os que ficaram atrás referidos em W. a BB. e NN. a WW..
7.ª – Mas conforme também salientado em 12. e 13. não podem ser dados como factos, e factos provados os enumerados na sentença como 36 e 37, que devem ser excluídos pelo venerando Tribunal de recurso. posto isto: 8.ª – O acto impugnado está ferido de graves vícios que o tornam nulo e/ou anulável.
A – 1.º VÍCIO:
INEXISTÊNCIA DE DOMÍNIO PÚBLICO NO SUB-SOLO
E CRIAÇÃO ILEGAL DE IMPOSTOS SOB A CAPA DE “TAXAS”
e inerente nulidade 9.ª – Pelo que desenvolvidamente consta de supra 27. a 48., para onde se remete, inexiste domínio público municipal, pelo que as pretendidas taxas só podem ser reputadas de impostos.
10.ª – Conforme ali explicado, falta o pressuposto circunstancial e o critério da taxa, factos que em conjugação com a violação do princípio da legalidade fiscal e da capacidade contributiva, pela possibilidade de repercussão desse tributo, levam a não poder qualificá-lo como taxa.
11.ª – Por isso, esta exacção tributária está sujeita ao regime jurídico dos impostos sendo as ditas taxas, portanto, inconstitucionais, por violação da lei constitucional dos art.s 103.º-2 e 165.º-1-i) CRP, motivo por que «Ninguém pode ser obrigado a pagar impostos que não hajam sido criados nos termos da Constituição» (CRP. art. 103.º-3).
12.ª – E as normas regulamentares aplicadas, porque estranhas às atribuições da entidade RDA., encontram-se desde logo viciadas pelo vício de incompetência absoluta dessa entidade para a sua criação, com a inerente nulidade, por violação dos art.s 103.º-2 e 3 e 165.º-1-i) CRP [antigos art.s 106.º-2 e 3 e 168.º-1-i)], art. 39.º-2-l) da Lei n.º 100/84, art. 1.º-4 da Lei n.º 1/87 e art. 133.º-2-b) do CProced.Adm..
b – 2.º vício:
desvio de poder
e inerente anulabilidade 14.ª – Pelo que desenvolvidamente consta de supra 49. a 88., para onde se remete, o ACTO está viciado pelo grave vício de desvio de poder.
15.ª – É seguro, pelos abundantes elementos de facto e pelos argumentos jurídicos elencados, que o motivo principalmente determinante da dita criação de novas taxas «não condiz com o fim visado pela lei na concessão do poder discricionário» em causa (art. 19.º-§ único LOSTA).
16.ª – É o MM, no seu todo, que está implicado no desvio de poder, independentemente do órgão concreto (Assembleia Municipal) que, por razões de cumprimento de norma processual, aprovou finalmente as taxas impugnadas.
17.ª – As normas regulamentares aplicadas estão viciadas pelo vício de desvio de poder, que as inquina – como normas que foram produzidas no uso de poder discricionário de fixação dos montantes das taxas – de anulabilidade (LOSTA, art. 19.º), vício que as torna inaplicáveis na nova liquidação em causa.
18.ª – Por isso, e também, interpretar o art. 19.º da LOSTA no sentido de que o motivo principalmente determinante para a conformação do «desvio de poder» é o contido apenas num dos órgãos duma Autarquia, o que aprova o acto regulamentar, e não no conjunto deles que intervêm até à produção do acto de base regulamentar seria manifestamente inconstitucional, não só por mascarar o exercício da actividade regulamentar através de meios ínvios e desonestos, violando o art. 241.º da CRP, como por violar os princípios da justiça, da imparcialidade e da boa fé (aí incluída a da transparência) da Administração, defendidos pelo art. 266.º CRP.
C – 3.º VÍCIO:
VIOLAÇões DE LEI inerentes AO 1.º VÍCIO 19.ª – Pelo que ficou argumentado em supra 89. e 91. é também óbvio que nas ditas normas regulamentares, que apoiaram a liquidação aqui impugnada, foram violados os inerentes poderes vinculados.
20.ª – Isso gerou a correlativa violação de lei dos cits. art.s 165.º-1-i) e 62.º-2 da CRP., art. 4.º da Lei Geral Tributária, art. 19º-c) da Lei das Finanças Locais, art. 19.º e § único da LOSTA e art.s 22.º e 30.º do Código das Expropriações.D – 4.º VÍCIO:
ERRO NOS PRESSUPOSTOS DE FACTO
21.ª – Também como resulta do que ficou argumentado em supra 92. a 95., o MM agiu com manifesto erro nos pressupostos de facto, ao fundar a sua decisão em realidades erroneamente admitidas como verdadeiras, quando o não são.
22.ª – Assim foi produzido vício de forma por fundamentação errónea e incoerente, traduz-se, como é doutrina uniforme, em nova violação de lei, violação centrada nas mesmas normas legais que ficaram citadas e ainda nos art.s 268.º-3 CRP., 125.º-2 e 124.º CProced.Adm.
E – 5.º VÍCIO:
CRIAÇÃO ILEGAL DE IMPOSTOS
E INCOMPETÊNCIA ABSOLUTA
e inerente nulidade
23.ª – Como se demonstrou em supra 96. a 110. os tributos criados pelas normas regulamentares objecto da presente impugnação de liquidação – mesmo que, à partida, pudessem ter sido qualificados como taxas, e já se viu que nem isso – não têm manifestamente a natureza de taxas.
24.ª – Os tributos ora criados e impugnados objectivam ou procuram, pelo seu brutal e excessivo montante e pelos fins declaradamente visados pela Administração Autárquica, algo de muito diferente daquilo para que a lei permitiria a respectiva criação.
25.ª – Isso é, aliás, particular e notoriamente evidente pela falta de proporcionalidade entre o serviço prestado e a taxa pretendida cobrar.
26.ª – A simples falta de natureza de taxa dos ditos tributos tem como consequência que essas pretensas taxas só podem ter, como têm, a natureza de impostos, ou, quando muito e para quem admita que têm natureza diferente, a de contribuições especiais.
27.ª – As Autarquias não possuem competência para a criação de impostos, nem tampouco de contribuições especiais, pois que aqueles e estas têm de ser criados por Lei (CRP. art. 103.º-2) ou por Decreto-Lei com autorização parlamentar [CRP. art. 165.º-1-i)].
28.ª – As normas regulamentares aplicadas, porque estranhas às atribuições da entidade IMP.DA, encontram-se desde logo viciadas pelo vício de incompetência absoluta dessa entidade para a sua criação, com a inerente nulidade, por violação dos art.s 103º-2 e 3 e 165.º-1-i) CRP [antigos art.s 106.º-2 e 3 e 168.º-1-i)], art. 39.º-2-l) da Lei n.º 100/84, art. 1.º-4 da Lei n.º 1/87 e art. 133.º-2-b) do CProced.Adm.
F – 6.º VÍCIO:
CRIAÇÃO ILEGAL DE IMPOSTOS
VIOLAÇÃO DE LEI
E INERENTE NULIDADE
29.ª – Como se deixou exposto em supra 111. a 113., pela (antiga) Lei das Autarquias Locais, sob cuja égide foram criadas as taxas, agora impugnadas só na sua liquidação, era da competência da Assembleia Municipal, sob proposta da Câmara Municipal, «estabelecer, nos termos da lei, taxas municipais e fixar os respectivos montantes» [Lei n.º 100/84, de 29.03, art. 39.º-2-l)],
30.ª – e a correlativamente vigente Lei das Finanças Locais estipulava que «são nulas as deliberações de qualquer órgão das autarquias locais que determinem o lançamento de impostos, taxas, derramas ou mais valias não previstas na lei» (Lei n.º 1/87, de 06.01, art. 1.º-4).
31.ª – Deste modo, a liquidação ora impugnada está inquinada também pelo vício de violação de lei por referência às normas legais citadas, o que se traduz, no caso concreto, na sua nulidade.
G – 7.º VÍCIO:
CRIAÇÃO ILEGAL DE IMPOSTOS
INCONSTITUCIONALIDADE
E INERENTE NULIDADE OU ANULABILIDADE 32.ª – Como ficou explanado em supra 114. e 115., mais se deve concluir que a liquidação impugnada está ferida do grave vício de violação de lei por inconstitucionalidade, face aos mesmos citados e violados art.s 103.º-2 e 3 e 165.º-1-i) e 2 da CRP., com as consequentes nulidade ou anulabilidade (consoante a vária doutrina a esse respeito) – o que tudo torna também as ditas normas como inaplicáveis na pretendida liquidação.
H – 8.º VÍCIO:
VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE
VIOLAÇÃO DE LEI E INCONSTITUCIONALIDADE
E INERENTE NULIDADE 33.ª – Como foi explicado em supra 116. a 130., nas pretensas "taxas" referidas nos autos existe um tratamento manifestamente injusto, flagrante e intoleravelmente inaceitável delas, num Estado de Direito democrático, face ao princípio da proporcionalidade, sobre o que o Tribunal pode, e deve, emitir pronúncia, o que nada tem a ver com determinar quais os montantes que não podem ser consagrados.
34.ª – A enorme desproporção entre estes aumentos e os aumentos havidos noutras taxas do mesmo Regulamento é manifesta.
35.ª – Como os próprios representantes do MM reconhecem, não existe qualquer razão de contrapartida minimamente proporcional em relação ao serviço prestado neste aumento, e antes é certo que o Município não aumentou em nada a sua prestação pública.
36.ª – As normas regulamentares aplicadas, ao esmagarem também o princípio da proporcionalidade administrativa e o princípio da proporcionalidade tributária, violam, pois, o art. 5.º-2 do CProced.Adm., o art. 9.º do DL n.º 48.051, de 21.11.67 (então em vigor) e o art. 55.º da Lei Geral Tributária, estando, assim, eivadas de outro vício de violação de lei, gerador de anulabilidade dessas normas, como se apresentam, dentro do mesmo vício de violação de lei, com a mesma consequência ou porventura com a da nulidade, como inconstitucionais, ao serem editadas contra o art. 266.º-2 da CRP. – o que sempre tudo se reconduz à inaplicabilidade das ditas taxas – o que, aliás, reitera, como atrás se deixou dito, que os tributos em causa não são verdadeiras taxas, mas impostos encapotados.
I – 9.º VÍCIO:
VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA IMPARCIALIDADE
VIOLAÇÃO DE LEI E INCONSTITUCIONALIDADE – nulidade
37.ª – Como ficou explanado em supra 131. a 147, é dever da Administração tomar em consideração todos (e não só alguns) os interesses públicos e privados relevantes, como exigência de objectividade final da actividade administrativa, isto para além (ou também aí incluída) da atrás destacada proporcionalidade, por forma a que a Administração mantenha o respeito pelo princípio da imparcialidade, ou seja, que busque a equidistância entre os interesses envolvidos, mormente os dos administrados entre si, e abstendo-se de se pautar por interesses ou valores estranhos àqueles que a actividade administrativa pode visar;
38.ª – e a consideração basilar que a Autarquia teria de tomar em conta no caso das taxas em causa seria a dos custos de utilização do subsolo do domínio público, e nunca os custos eventuais das obras de manutenção da via pública;
39.ª – mas, com os sofismáticos argumentos do IMP.DO é subvertida – com uma deslocada «lei de mercado», inaplicável à utilização do domínio público – a finalidade jurídica de uma taxa;
40.ª – e até fixa um valor elevadíssimo das taxas em função do poder económico do utilizador.
41.ª – Só os impostos e não as taxas é que podem tomar em consideração a capacidade económica dos contribuintes.
42.ª – No entanto, as normas regulamentares em causa destacam como factor de fixação de taxas elevadíssimas o tipo da actividade exercida, qual seja, a de «com fins industriais ou comerciais para abastecimento com produtos derivados de petróleos ou químicos», actividade que discrimina «in pejus», ou seja desfavoravelmente, e aí em especial as «Condutas subterrâneas de produtos petrolíferos e afins destinados à refinação ou a armazenagem».
43.ª – A R... é tributada, a nível de impostos (IRC), aí sim, em função da sua actividade, pelo que tributá-la, agora, sob o pretexto de “taxas” também em função da sua actividade representaria uma ilícita dupla tributação.
44.ª – Nunca poderia a Autarquia determinar o montante da taxa por relação com preços de mercado, e as vantagens económicas dos utilizadores, porquanto ela é uma entidade que visa prosseguir o interesse público e não obter lucro.
45.ª – Resulta de diplomas legais a vantagem de a circulação dos produtos petrolíferos ser feita no subsolo, o que deveria, por conseguinte, ser factor de benefício e não de agravamento (cf. DL. N.º 152/94, de 26.05, seu preâmbulo).
46.ª – As normas regulamentares aplicadas, ao postergarem e porem em causa o princípio da imparcialidade administrativa e o princípio da imparcialidade tributária, violam, pois, o art. 6.º do CProced.Adm., o art. 9.º do DL n.º 48.051, de 21.11.67 (então em vigor) e o art. 55.º da Lei Geral Tributária, estando, assim, eivadas do vício de violação de lei, gerador de anulabilidade, do mesmo modo que se apresentam, dentro do mesmo vício de violação de lei, com a mesma consequência ou porventura com a da nulidade, como inconstitucionais, ao serem criadas contra o mesmo art. 266.º-2 da CRP..
J – 10.º VÍCIO:
VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA IGUALDADE
VIOLAÇÃO DE LEI E INCONSTITUCIONALIDADE
e inerente nulidade
47.ª – Como se defendeu em supra 148. a 163., o aumento das taxas aplicadas importou e pressupôs uma discriminação desfavorável ou desigualdade, discriminação esta em função do destino (destinados a refinação e armazenagem) e também dos produtos (produtos petrolíferos) circulantes subterraneamente pelas respectivas condutas a terrenos municipais, e até com taxas 3,33 vezes superiores às dos produtos petrolíferos não destinados a refinação ou armazenagem, acrescido, ainda, da outra “justificação” usada pelo MM, o da gestão urbanística.
48.ª – A própria invocação do destino e da natureza dos produtos é falseada e não tem um mínimo de razoabilidade, e as “taxas” foram estabelecidas como meio coactivo para conseguir por meios ínvios a pretendida gestão urbanística, tudo fazendo descobrir um intuito de expulsão da R... (e das outras empresas petrolíferas) dos locais onde se encontra instalada há muitos anos, uma autêntica atitude administrativa punitiva, sanção compulsória, tudo se passando como se o MM tivesse emitido uma ordem geral de expulsão do local das empresas petrolíferas, cujo fundamento é totalmente alheio à figura de taxa.
49.ª – É inequívoco que o Imp.do fixou as taxas atendendo, isso sim, a um plano de acção política em matéria de urbanismo (e ambiente) visando a deslocação das empresas petrolíferas, e atendendo outrossim à pretensa elevada rentabilidade das empresas petrolíferas, uma das quais a R..., procurando obter compensação, e tributar por esse motivo, ou seja, não estabelecendo estas taxas em função do custo do serviço, mas, exclusivamente até, em função do benefício político e urbanístico e de benefício económico que pressupôs que a R... retirasse das condutas implantadas no subsolo.
50.ª – Foi estabelecida uma manifesta desigualdade para com a R... (e demais empresas petrolíferas), desigualdade esta perante os encargos públicos, em nada justificável.
51.ª – Pelo contrário, com este procedimento o MM evitou usar dos meios correctos e lícitos da contribuição para os encargos públicos, como são os da expropriação por utilidade pública, eximindo-se ao pagamento da justa indemnização, como também atrás se observou e, mais, o MM levou o seu comportamento a provocar uma dupla tributação, por ter atendido aos rendimentos (imaginados embora) da entidade tributada, esta mesma já tributada por eles em IRC, obviamente – o que de novo se argúi, agora noutro plano.
52.ª – As normas regulamentares aplicadas, ao discriminarem desfavoravelmente a Impugnante, violam o princípio da igualdade administrativa e o princípio da igualdade tributária, com garantia respectivamente pelos art. 5.º-1 do CProced.Adm. e art. 55.º da Lei Geral Tributária, estando, assim, inquinadas do vício de violação de lei relativo às aludidas normas, gerador de anulabilidade destas e do mesmo passo apresentam-se – dentro do vício de violação de lei, com idêntica consequência ou porventura com a da nulidade – como inconstitucionais, ao serem estabelecidas contra os art.s 13.º e 266.º-2 da CRP., o que conduz a tornar as ditas normas, também por aqui, como inaplicáveis, reafirmando a velada natureza de impostos, e não de taxas, dos tributos assim tortuosamente estabelecidos.
K – 11.º VÍCIO:
VIOLAÇÃO DOS direitos fundamentais Das empresas
incompetência absoluta
e inerente nulidade 53.ª – Como outrossim se demonstrou em supra 164. a 169., aqueles tributos, como se viu, traduzem-se, assim, em verdadeiras restrições às liberdades económicas que, tendo por suporte os princípios da economia de mercado e do Estado fiscal, se materializam nas liberdades de iniciativa económica e de livre empresa, nessas liberdades se destacando a de planear e desenvolver a actividade económica. a tão longo prazo quanto possível.
54.ª – Ocorre, assim, uma grave afectação das liberdades de livre iniciativa e de livre empresa das empresas petrolíferas destinatárias das pretendidas taxas, pois que se tratou de condicionamentos suficientemente gravosos de direitos fundamentais para só poderem ser estabelecidos com prévia, e controlada, intervenção da Assembleia da República, ou do Governo, com autorização legislativa desta.
55.ª – Foram violados os art.s 61.º, 80.º-c) e 86.º da CRP, o que gera a inconstitucionalidade das normas regulamentares aplicadas pelo acto impugnado, do mesmo passo que foi violada a reserva parlamentar dos art.s 18.º-2 e 3 e 165.º-1-b) CRP, com inerente inconstitucionalidade e incompetência absoluta, tudo vícios geradores de nulidade.
L – 12.ºs VÍCIOS:
VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE,
DA protecção da confiança,
da BOA FÉ DA ADMINISTRAÇÃO E DA JUSTIÇA
VIOLAÇÃO DE LEI E INCONSTITUCIONALIDADE
e inerente nulidade 56.ª – Como se explanou em supra 170. a 187., os órgãos da Administração Pública devem actuar em respeito pelos ditames dos art.s 3.º-1 e 6.º-A CProced.Adm. e art. 266.º-2 CRP.
50.ª – Foram goradas as justas expectativas que a S... (como as outras empresas petrolíferas) tinham de não ver a sua actividade e condução de produtos em "pipelines" sob terrenos municipais ser onerada da maneira mais escandalosa tal como foi feito pelo MM, através das normas aprovadas definitivamente pela Assembleia Municipal, pois que nenhuma fundamentação coerente e correcta, a nível da estrutura das taxas, existiu, de modo a que aquela fosse minimamente compatível com as razoáveis e objectivas expectativas da Imp.te., designadamente sendo impensável que o aumento de taxas agora havido fosse estipulado à revelia do valor dos custos ou de melhoria do serviço público prestado pelo mesmo MM, pois que, antes, tudo foi engendrado – como se demonstrou nos factos – como método ínvio de obter resultados urbanísticos pela administração local almejados, com fuga grave às suas responsabilidades de respeito pela propriedade privada.
51.ª – A publicação das aludidas taxas, de valores absurdos, ainda mais quando comparados com as anteriores, criou um enorme desequilíbrio na actividade económica da R..., totalmente imprevisível aquando do estabelecimento das relações jurídicas em causa e da sua renovação, condicionando, aliás, a actividade da empresa, que não pode prescindir daquele tipo de transporte de produtos por pipeline.
52.ª – A actuação do MM foi exorbitante e impeditiva da continuação da actividade da empresa, representando um venire contra factum proprium, pois que não pode ser tratado o procedimento da Administração como um todo, em que se torna insustentável que, por um lado, confira licenças para o exercício da actividade e um dos seus órgãos, o imp.do, impeça o seu exercício por um obstáculo tributário.
53.ª – Com a sua actuação o MUNICÍPIO tornou insuportavelmente onerosa a actividade de armazenagem de combustíveis, multiplicando por muitas centenas de vezes as acoimadas “taxas” que incidem sobre a sua condução subterrânea por terrenos municipais.
54.ª – As normas regulamentares aplicadas, ao defraudarem as justas expectativas da IMP.TE e a confiança por ela depositada, e que se exige que deposite, na Administração Local, violam outrossim os princípios da justiça, da tutela da confiança e da boa fé da Administração, aí incluída a Administração Tributária, consagrados no art. 6.º e no cit. art. 6.º-A do CProced.Adm. e no art. 59.º-2 da Lei Geral Tributária.
55.ª – Postergando aqueles importantes princípios, estão, assim, afectadas do vício de violação de lei, gerador da sua anulabilidade, do mesmo modo que se apresentam, dentro do dito vício de violação de lei, com a mesma consequência ou porventura a da nulidade, como inconstitucionais, ao serem estabelecidas contra o art. 266.º-1 e 2 da CRP – o que tudo torna de novo as ditas normas regulamentares como inaplicáveis, do mesmo passo que foi desprezado, da maneira mais chocante, o princípio da legalidade inerente à criação das taxas, confundidas com impostos, assim sendo violados os art.s 165.º-2 e 103.º CRP. e o art. 3.º do CProced.Adm., com inerentes violação de lei e inconstitucionalidade – o que confirma a inaplicabilidade das mesmas normas.FINALMENTE: 55.ª – Ocorreu a nulidade por omissão de pronúncia [CPCiv., art. 668.º-1-c)] nos casos supra referidos em 113., 145. e 168., aqui dados por integrados, devendo o suprimento ocorrer no julgamento do recurso.
TERMOS EM QUE o recurso deverá ser julgado provido, revogando-se a sentença e julgando procedente a impugnação como se concluiu na petição inicial, assim sendo feita justiça.. (…)”.
A Recorrida Câmara Municipal de Matosinhos apresentou contra-alegações, tendo formulado as seguintes conclusões:
“(...).1ª) A Recorrente pretendeu, com o recurso, ver reapreciadas as questões da violação dos princípios da igualdade, da proporcionalidade e da legalidade, das liberdades de iniciativa económica, princípio da segurança jurídica e vícios de desvio de poder, de violação de lei, erro nos pressupostos de facto e incompetência absoluta;
2ª) A impugnante não logrou provar a existência dos vícios assacados demonstrando, por subsunção dos factos ao Direito, a sua verificação;
3ª) A falta de prova a tal respeito tem de ser processualmente valorada a favor do impugnado;
4ª) A legitimidade do Município para a cobrança da taxa em questão, e sua legalidade, foi já estabelecida à exaustão pelo Tribunal Constitucional cujas decisões proferidas no processo nº 484/08, 2ª secção, em 17/06/2008, e no processo nº 469/08, 2ª secção, em 19/06/2008, confirmam a inexistência de qualquer violação;
5) Situam-se no subsolo as condutas subterrâneas de produtos petrolíferos que a Impugnante utiliza em seu exclusivo proveito e com o fim do lucro, agindo na sua qualidade de privado;
6ª) Essa utilização do subsolo está sujeita ao pagamento de taxa prevista no Regulamento e a Impugnante deve pagá-la, nos termos da lei;
7ª) A Jurisprudência dos Tribunais de 1ª Instância e Superiores, constante, recente e abundante vai no sentido de não considerar verificar-se qualquer violação de qualquer preceito em resultado do fixado pelo artigo 36º, nºs 4 e 7 do Regulamento de Taxas de Matosinhos, não merecendo crítica a sentença recorrida que decidiu em conformidade com a mesma;
8ª) A recorrente limitou-se, nas suas alegações, a tecer as mesmas considerações já expressas em sede de P.I. da Impugnação, não curando de apontar, isso sim, como lhe cabia, os elementos constantes dos autos que impunham decisão diversa;
9ª) O tribunal a quo apreciou, correctamente, todas as questões que lhe foram submetidas para apreciação;
10ª) A matéria de facto dada como provada é a que devia sê-lo em função da prova que foi carreada para os autos;
TERMOS EM QUE deve o presente recurso ser julgado improcedente, por não provado, decidindo-se em conformidade com as conclusões. Todavia,
V.ªs Ex.ªs, decidindo, farão inteira e sã JUSTIÇA .(…)”
O Ministério Público junto deste Tribunal emitiu o parecer de fls. 2339/2340 dos autos, pugnou pela improcedência do recurso e consequente confirmação da sentença recorrida.
Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir, considerando que a tal nada obsta.
2. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO – QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela Recorrente, estando o objeto do recurso delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, sendo que as questões suscitadas resumem-se em saber se verifica:
a) Erro de julgamento da matéria de facto;
a) Nulidade de sentença por omissão de pronúncia;
b) Erro de julgamento de direito por (i) Inexistência de domínio público no subsolo, criação ilegal de impostos sob a capa de taxas e violação dos inerentes poderes vinculativos; (ii) Desvio de Poder; e (iii) Violação do princípio da proporcionalidade, imparcialidade, da igualdade, da legalidade, da proteção da confiança, boa fé da Administração e da justiça.
3.JULGAMENTO DE FACTO
A decisão recorrida deu como provada a seguinte matéria de facto:
“(…)1 - A impugnante foi autorizada a construir e explorar, nos termos do Decreto de 26 de Maio de 1958, uma instalação para armazenagem de produtos petrolíferos no lugar de Real, concelho de Matosinhos, nos termos constantes de fls. 120 a 121 destes autos.
2 - Instalação essa, constituída então por “quatro reservatórios superficiais, com a capacidade total de 26,367m3, para produtos de 3° categoria e seis reservatórios superficiais, com a capacidade total de 19.331m3, para produtos de 1ª e 2ª categorias, destinados à recepção e entrega à distribuição e consumo, cfr. fls. 120 a 121 destes autos e que aqui se dão por reproduzidas.
3 - A autorização referida em 1) e 2), foi formalizada por alvará de 19.04.1966, cfr. fls. 122/123 e que aqui se dão por reproduzidas.
4 - Os reservatórios referidos em 2), são servidos por condutas subterrâneas ou oleodutos (ditos pipelines) que pertencem em compropriedade à impugnante e ainda a outras empresas.
5 - Sendo que o pipeline de 25,4cm de diâmetro e de 1,151m de extensão, na proporção de metade da S... e da B..., pipeline de 30,48cm de diâmetro e de 863m de extensão, na proporção de 173 cada da S..., da B... e da P... e pipeline de 40,64cm de diâmetro e de 863m de extensão, na proporção de metade da S... e da P....
6 - Esses oleodutos atravessam terrenos do domínio público municipal, sob vias de circulação rodoviária, continuando em área sob jurisdição da Administração dos Portos de Douro e Leixões (APDL).
7 - E possuem as seguintes extensões sobre terrenos municipais e secções ou diâmetros:
-Pipeline para GPL: 1.151m. de extensão/0,254m.de diâmetro;
-Pipeline para produtos brancos: 863m. de extensão/0,3048m. de diâmetro;
- Pipeline para produtos pretos: 863m. de extensa/0,4064m. de diâmetro, conforme documentos 38 e 39, juntos à petição e que aqui se dão por reproduzidos.
8 - O Plano Director Municipal (PDM) de Matosinhos, ratificado em Agosto de 1992, veio prever no seu Regulamento uma área exclusiva de armazenagem de combustíveis, «numa perspectiva de reserva de terreno para receber, por transferência, as instalações desta natureza localizadas noutras áreas do concelho»,, cfr. fls. 1130 a 1150 destes autos e que aqui se dão por reproduzidas.
9 - A referida área exclusiva, não é a mesma onde presentemente, se encontram os depósitos da impugnante.
10- Antes da nova Tabela de Taxas para 1997, vigorava um Regulamento de Taxas por ocupação de domínio público com valores pouco significativos.
11 - No Município de Matosinhos, ocorreram alterações ao chamado Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças, para o ano de 1997 as quais foram aprovadas como acto preparatório em sessão ordinária da Câmara Municipal de Matosinhos de 12.11.1996.
12 - E como acto definitivo, em sessão ordinária da Assembleia de Matosinhos de 24.02.1997.
13 - As alterações referidas em 11) foram publicadas nas Juntas de Freguesia em 01.04.1997 e afixadas nos Paços do Concelho em 04.04.1997.
14 - O referido Regulamento e Tabela previam nos seus art°s 36° e 37°, os valores identificados a fls. 11 da petição e que aqui se dá por reproduzida.
15 - No ano de 1998 a referida Tabela foi actualizada automaticamente segundo o índice de inflação do ano de 1997.
16 - No art° 2° do dito Regulamento, cujo teor se dá aqui por reproduzido, estabelecia-se a forma de actualização das taxas.
17 - Por deliberação de 28.02.97 da Câmara Municipal de Matosinhos, foram genericamente aprovados, ainda em regime de proposta, um conjunto de alterações ao Regulamento de Taxas e Licenças da Câmara Municipal de Matosinhos e a respectiva Tabela (incluindo uma alteração ao referido art° 36°), cfr. fls. 206 a 218 destes autos e que aqui se dão por reproduzidas.
18 - Por deliberação de 22.04.1997 da Câmara Municipal de Matosinhos, foram aprovados na generalidade os Regulamentos apresentados, dos quais resultava que as taxas a aplicar às construções ou instalações no subsolo seriam as constantes do art° 36°, cfr. fls. 275 e 276 destes autos e que aqui se dão por reproduzidas.
19 - Por deliberação de 29.04.1997 a Câmara Municipal de Matosinhos aprovou na generalidade os Regulamentos apresentados e decidiu submetê-los a apreciação pública para recolha de sugestões.
20 - Por deliberação de 13.05.1997 a Câmara Municipal de Matosinhos promoveu uma nova proposta de alteração ao Regulamento das Taxas e Licenças, a qual incluía uma alteração ao referido art° 36°.
21 - A impugnante usando do seu direito de pronúncia e dentro da fase de discussão pública, enviou ao Exmo. Presidente da Câmara Municipal de Matosinhos, em 09.10.1997 uma exposição manifestando a sua surpresa e apreensão perante o agravamento brutal das taxas, cfr. documento n° 28 junto com a petição, e que aqui se dá por reproduzido.
22 - Outras empresas petrolíferas apresentaram também a sua posição expressa de contestação, conforme notícia pública e jornalística e constante dos periódicos “Expresso” e “Diário Económico”, cfr. documentos 29 e 30 juntos com a petição e que aqui se dão por reproduzidos.
23 - Em reunião camarária de 11.12.1998, foi deliberado por maioria, aprovar a proposta apresentada de alteração ao Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças, conforme documento n° 33, junto com a petição e que aqui se dá por reproduzido.
24 - O Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças em vigor para o ano de 1999 no Município de Matosinhos, foram legalmente aprovados por deliberação da Assembleia Municipal de Matosinhos em 28.12.1998 e publicado no apêndice n° 31 ao Diário da República n°61, II Série de 13/03/1999, aviso 1610/99,cfr. documentos n°s 34 e 35 juntos com a petição e que aqui se dão por reproduzidos.
25 - A impugnante foi notificada para proceder ao pagamento da importância ora discussão nos termos constantes de fls. 903 e que aqui se dá por reproduzida. (ACTO IMPUGNADO)
26 - Dão-se aqui por reproduzidos os documentos de fls. 130 e 131 destes autos.
27 - Dão-se aqui por reproduzidos os documentos n°s 6 e 7 juntos com a petição inicial.
28 - Dá-se aqui por reproduzido o Regulamento de Taxas e Licenças para o ano de 1998 e junto como documento n°9.
29 - Dão-se aqui por reproduzidas as notícias publicadas no “Jornal de Noticias”, no “Público” e no “Jornal de Matosinhos”, constantes destes autos a fls. 253 a 258.
30- Dão-se aqui por reproduzidas as notícias publicadas no “Expresso” e “Diário Económico” e constantes destes autos a fls. 270 e 271 destes autos.
31 - Dá-se aqui por reproduzido o documento n° 1, junto com as alegações da impugnante e que respeita a transcrições de depoimentos de testemunhas.
32 - Dão-se aqui por reproduzidos os documentos de fls. 1110 a 1121 e que respeitam à acta de inquirição de testemunhas nos processos 19/99 e 112/1999.
33 - A impugnante utiliza condutas(oleodutos ou pipelines), que atravessam o subsolo de terrenos do domínio público municipal.
34 - O Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças do Município de Matosinhos, prevê a aplicação de uma taxa municipal devida pela ocupação do subsolo do domínio público municipal por condutas subterrâneas utilizadas para o transporte de produtos petrolíferos.
35 - Desde a instalação das condutas, não houve qualquer alteração da prestação de serviços efectuada pela Câmara Municipal de Matosinhos.
36 - O novo Regulamento de Taxas, antes da sua aprovação, foi precedido de consulta a diversas entidades, designadamente, junto de outros municípios.
37 - As taxas até então cobradas, eram de valores diminutos.
38 - Na fixação dos montantes das taxas, tomou-se em consideração diversos aspectos, designadamente, o impacte ambiental, a natureza do material circulante, e as limitações na intervenção do solo.
Alicerçou-se a convicção do Tribunal na consideração da matéria de facto dada como assente, nos factos alegados e não impugnados e no teor dos documentos acima identificados e não impugnados.
*
Factos não provados:
Não se provaram outros factos, para além dos mencionados supra. . (…)”.
3.2 - A Recorrente nas suas conclusões – 5.ª a 7.ª - imputa à sentença recorrida erro de julgamento de facto alegando que deve considerar-se assente toda a matéria de facto enumerada em 9. (de A. a WW.).
E que, conforme por si salientado em 10. e 11. das alegações, para além dos factos que são enumerados na douta sentença, devem ser dados como provados os que ficaram atrás referidos em W. a BB. e NN. a WW.
Alega ainda que conforme também salientado em 12. e 13. das alegações não podem ser dados como como "factos" provados, os enumerados na sentença como 36 e 37, que devem ser excluídos pelo Tribunal de recurso (art.ºs 653º-2 e 668º-1-b) do CPC).
Vejamos:
No que diz respeito às regras da impugnação da matéria de facto e à apreciação da prova, vigora no processo tributário português, o regime jurídico estabelecido para o processo civil, por força do disposto no artigo 2.º, alínea e) do CPPT.
Fazendo um breve enquadramento legal relativamente às regras a que a Recorrente está sujeita para a impugnar a matéria de facto e os poderes do TCA para a sua apreciação há que trazer à colação o n.º 1 do artigo 712.º (atual art.º 662.°) e o art.º 685º-B.º (atual art.º 640.º), ambos do Código de Processo Civil (CPC).
Resulta da conjunção dos artigos 712.º e 685º-B.º do CPC, que a Relação deve alterar a decisão proferida sobre a matéria de facto, se a prova produzida impuser decisão diversa e desde que o recorrente especifique os concretos pontos de facto que considera incorretamente julgados indique os concretos meios probatórios.
Assim, para que o TCA possa proceder alteração da matéria de facto, esses meios de prova devem conduzir e impor uma decisão diversa da proferida concluindo-se ter a 1ª instância incorrido em erro de apreciação das provas.
Tem a jurisprudência entendido que, a garantia do duplo grau de jurisdição não subverte o princípio da livre apreciação das provas previsto no art.º. 655.º do CPC (atual n.º 5 do art.º 607º).
Por força do referido princípio, as provas são apreciadas livremente, de acordo com a convicção que geram no julgador acerca da existência de cada facto, ficando afastadas as situações de prova legal que se verifiquem, por força do disposto nos artigos 350.º, nº 1, 358.º, 371.º e 376.º, todos do Código Civil, nomeadamente, da prova por confissão, por documentos autênticos, por certos documentos particulares quanto à materialidade das suas declarações e por presunções legais.
Como refere o Acórdão do TCA Sul, de 15.10.2014, proferido no âmbito do processo n.º 07623/14, “[T]al significa que o juiz decide com intermediação de elementos psicológicos inerentes à sua própria pessoa e que por isso não são racionalmente explicáveis e sindicáveis, embora a construção da sua convicção deva ser feita segundo padrões de racionalidade e com uma valoração subjetiva devidamente controlada, com substrato lógico e dominada pelas regras da experiência, o que manifestamente se verifica no caso em apreço.
Por outro lado o princípio da imediação limita a tarefa de reexame da matéria de facto fixada no tribunal a quo, que só pode ser modificada se ocorrer erro manifesto ou grosseiro ou se os elementos documentais fornecerem uma resposta inequívoca em sentido diferente daquele que foi anteriormente considerado (…)”
A alteração da matéria de facto pelo Tribunal ad quem tem lugar necessariamente nos casos de manifesta desconformidade entre as provas produzidas e a decisão proferida, traduzida num erro evidente na apreciação das provas, que implica uma decisão diversa.
A modificabilidade da matéria de facto pressupõe uma clara distinção entre erro na apreciação da matéria de facto e discordância do sentido em que se formou a convicção do julgador.
A tarefa de reexame da matéria de facto pelo tribunal de recurso está limitada aos casos em que ocorre erro manifesto ou grosseiro ou em que os elementos documentais fornecem uma resposta inequívoca em sentido diferente daquele que foi considerado no tribunal a quo.
Analisadas as conclusões verifica-se que a Recorrente remete-nos para as alegações referindo que deve ser considerada toda a matéria de facto enumerada no ponto 9 das alegações de A. a WW.
Analisados os referidos itens, a Recorrente faz, como a mesma refere “o elenco completo e cronológico da matéria de facto apurada” nele constando uma imensidão de alegações onde estão também referidos os factos dado como assente na sentença recorrida, dificultando a apreensão do que é que a Recorrente entende incorrer em erro de julgamento de facto.
Na conclusão 6.ª alega que para além dos factos enumerados na douta sentença, devem ser dados como provados os que ficaram atrás referidos em W. a BB. e NN. a WW.
No que concerne ao alegado nos pontos W. a BB, a Recorrente pretende que se dê por provado que em determinados órgãos da imprensa escrita ("Jornal de Notícias", "Público" e "Matosinhos Hoje"), foram publicados artigos constantes de documentos incorporados no processo, pretendendo que se dê como provado parte do seu conteúdo.
A Meritíssima Juíza apreciou livremente a prova produzida formou a sua prudente convicção dando como provado os factos n.º 30.º e 31.º.
Nesta conformidade não ocorre erro manifesto ou grosseiro nem os elementos documentais fornecem uma resposta inequívoca em sentido diferente daquele que foi considerado no tribunal a quo.
No que concerne aos ponto NN a WW, a Recorrente pretende que sejam dados como provados os factos alegados na petição inicial – art.º 89, 91, 101 a 103, 107, 110 a 114, 160 a 161 e 186 a 188 - embora cumpra o ónus que sobre si recai de alegar contudo não indicou os concretos meios probatórios, constantes do processo ou de registo ou gravação nele realizada, que impunham decisão sobre os pontos da matéria de facto por ele indicados.
No corpo das alegações – ponto 11 – a Recorrente alega que o seu apuramento provém não apenas de documentos juntos dos depoimentos, cuja transcrição se deixa anexa.
Pese embora conste dos autos a transcrição dos depoimentos, não podemos considerar que está cumprido o ónus que recaia sobre a Recorrente, pois como refere o n.º 2 do art.º 685.º B do CPC, “quando os meios probatórios invocados como fundamento em erro na apreciação das provas tenham sido gravados e seja possível a identificação precisa e separada dos depoimentos, incumbe ao recorrente, sob pena de imediata rejeição do recurso, no que se refere à impugnação da matéria de facto, indicar com exatidão as passagens da gravação em que se funda, sem prejuízo de, por sua iniciativa proceder à respetiva transcrição.
Nesta conformidade, não tendo cumprido esse ónus rejeita-se o recurso no que se refere à impugnação da matéria de facto alegada nesta parte.
Por fim e no que tange aos "factos" provados, enumerados na sentença com o n.ºs 36.º e 37.º, entende a Recorrente que devem ser excluídos pelo Tribunal de recurso.
Mais uma vez, não tendo a Recorrente dado cumprimento integral ao art.º 685.-Bº do CPC, nos termos supra referidos, não cumpriu o ónus que sobre si recaia.
Pelo que também nesta parte se rejeita o recurso.
4.1. E na conclusão 65.ª (e não 55.ª como incorretamente foi numerado no recurso) a Recorrente alega que ocorreu a nulidade da sentença por omissão de pronúncia [art. 668.º-1-c do CPC)] nos casos supra referidos em 113, 145 e 168, devendo o suprimento ocorrer no julgamento do recurso.
Na alegação n.º 113 e sobre a égide criação ilegal de imposto, a Recorrente alega que a liquidação da taxa impugnada estava inquinada pelo vício de violação de lei e que a sentença recorrida não se pronunciou sobre esta questão.
Na alegação n.º 145 e sobre o título de vício de violação do princípio da imparcialidade, violação de lei, inconstitucional e nulidade, referindo que a sentença foi indiferente a toda argumentação, que nem lhe respondeu, apesar de incluir no título da sua última apreciação na página 12.
Na alegação n.º 168 e sobre a égide vício de violação dos direitos fundamentais das empresas, incompetência absoluta e nulidade, refere que ocorre grave afetação das liberdades de livre iniciativa e de livre empresa das empresas petrolíferas a aplicação da taxa referida e que a sentença omitiu pronúncia sobre esse vício.
Vejamos:
Nos artigos 125.º do CPPT e art.º 615.º, n.º 1, alínea d) do CPC (correspondente ao ex-artigo 668.º), preveem como causa de nulidade da sentença a falta de pronúncia sobre questões que o juiz deva apreciar ou conheça questões de que não pode tomar conhecimento.
A omissão de pronúncia está relacionada com o dever que é imposto ao juiz pelo artigo 608.º, nº 2 do CPC, (ex- artigo 660.º), em que se prevê que o juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, ressalvando aquelas que forem prejudicada pela solução dada a outra não podendo ocupar-se senão das questões suscitadas pelas partes, salvo se a lei lhe permitir ou impuser o conhecimento oficioso de outras.
A nulidade por omissão de pronúncia existe quando existe uma omissão dos deveres de cognição do tribunal, o que sucederá quando o juiz não tenha resolvido todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação e cuja decisão não esteja prejudicada pela solução dada a outras.
É entendimento pacífico e reiterado da jurisprudência que a omissão de pronúncia existe quando o tribunal deixa, em absoluto, de apreciar e decidir as questões que lhe são colocadas, e não quando deixa de apreciar argumentos, considerações, raciocínios, ou razões invocados pela parte em sustentação do seu ponto de vista quanto à apreciação e decisão dessas questões.
Portanto, a nulidade só ocorre nos casos em que o tribunal não tome posição sobre qualquer questão sobre a qual devesse tomar posição, inclusivamente não decidindo explicitamente que não pode dela tomar conhecimento. (Cfr. acórdãos do STA n.ºs 574/11 de 13.07.2011 e 01200/12 de 12.02.2015 e do TCAN nos acórdãos n.ºs 01903/12.5 BEBRG de 26.09.2013, 1481/08.0BEBRG de 10.10.2013 e 02206/10.5BEBRG de 16.10.2014).
E como consta do acórdão 01903/12.5 BEBRG de 26.09.2013 “A doutrina e a jurisprudência distinguem as questões dos argumentos ou razões (para concluir que só a falta de pronúncia sobre questões de que o tribunal deva conhecer integra a nulidade prevista no artigo 668.º, n.º 1, alínea d), do Código de Processo Civil. Como referia o Professor Alberto dos Reis (in «Código de Processo Civil Anotado», Volume V, Coimbra Editora 1984, Reimpressão, pág. 143) «São, na verdade coisas diferentes: deixar de conhecer de questão de que devia conhecer e deixar de apreciar qualquer consideração, argumento ou razão produzido pela parte. Quando as partes põem ao tribunal determinada questão, socorrem-se, a cada passo, de várias razões ou fundamentos para fazer valer o seu ponto de vista; o que importa é que o tribunal decida a questão posta; não lhe incumbe apreciar todos os fundamentos ou razões em que elas se apoiam para sustentar a sua pretensão» (na jurisprudência, vd. por todos o Acórdão da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo de 2008.05.21, Proc.º n.º 0437/07). Cfr. Acórdãos do STA de 13.07.2011 e de 20.09.2011, proferidos nos recursos n.ºs 574/11 e 268/11, respetivamente, e do TCAN de 10.10.2013, proc. n.º 1481/08.0BEBRG.
No que concerne ao alegado no ponto 113, tendo a sentença recorrida julgado que não se verificava a inconstitucionalidade orgânica, por violação do princípio da ilegalidade pronunciou-se sobre as questões, não estava obrigada a pronunciar-se sobre todos os argumentos ou raciocínios apresentados.
Nesta conformidade, é entendimento deste Tribunal que se tratam de argumentos ou raciocínios teoréticos desenvolvidos pela Recorrente para extrair a conclusão em que fundamenta o pedido, as quais o tribunal não esta obrigada a responder.
Nesta conformidade improcede nesta parte e consequentemente não incorre a sentença recorrida em nulidade.
No que concerne aos pontos n.º 145 e 168, reputando-se à inconstitucionalidade material da norma regulamentar, por violação do princípio da imparcialidade e da liberdades de livre iniciativa e de livre empresa das empresas petrolíferas, a sentença recorrida não se pronunciou, incorrendo assim em nulidade parcial.
No entanto, determina o n.º 1 do art.º 715.º do CPC que se o tribunal superior declarar nula a decisão que põe termo ao processo, deve conhecer do objeto de apelação.
Nesta conformidade, não tendo a sentença recorrida tomado conhecimento das questões referidas, compete a este Tribunal o seu conhecimento em substituição por força do n.º 1 do art.º 715.º do CPC (atual art.º 665.º).
Quanto à inconstitucionalidade material da norma regulamentar, por violação do princípio da imparcialidade, a Recorrente alega que é dever da Administração tomar em consideração todos os interesses públicos e privados relevantes, com a exigência de objetividade final da atividade administrativa, isto para além da proporcionalidade, ou seja, que busque a equidistância entre os interesses envolvidos, mormente os dos administrados entre si, e abstendo-se de se pautar por interesses ou valores estranhos àqueles que a atividade administrativa pode visar.
Entende a Recorrente que as normas regulamentares aplicadas, ao postergarem e porem em causa o princípio da imparcialidade administrativa e o princípio da imparcialidade tributária, violam os artigos 6.º do CPA e 55.º da Lei Geral Tributária, estando, assim, eivadas do vício de violação de lei, gerador de anulabilidade, ou porventura com a nulidade e inconstitucionalidade, ao serem criadas contra o n.º 2 do art. 266.º da CRP.
Vejamos:
O n.º 2 do art.º 266. º da Constituição da República Portuguesa (CRP), preceitua que a Administração Pública está subordinada à Constituição e à lei devendo atuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa fé.
Por sua vez, o art.º 6.º do CPA, determina que “[n]o exercício da sua atividade a Administração Pública deve tratar de forma justa e imparcial todos que com ela entrem em relação”
Por força do n.º 1 do art.º 266.º da CRP a Administração Pública tem por objetivo a prossecução do interesse público, no respeito pelos interesses legalmente protegidos do cidadão.
Assim, a Administração deve, quer nos processos quer na tomada de decisões, ponderar todos os interesses públicos e privados que sejam relevantes para a tomada de decisão.
Todas as decisões devem ser tomadas tendo por base critérios objetivos de interesse público, não comprometidas por interesses pessoais de quem as tomou.
Por força do art.º 55.º da LGT, como apontam Diogo Leite de Campos, Benjamim da Silva Rodrigues e Jorge Lopes de Sousa (Lei Geral Tributária, Comentada e Anotada, 3ª ed., anotação 1 ao artigo 55.º, pp. 235/236) “Toda a actividade da administração tributária deve subordinar-se ao interesse público que, relativamente ao sistema fiscal, consiste, em primeira linha, na obtenção de receitas para satisfação das necessidades financeiras do Estado e outras entidades (art. 103°, n° 1, da CRP). E por força do preceituado no art. 266° da CRP, esta actividade tem de ser levada a cabo em subordinação à Constituição e à lei e deve respeitar os direitos e interesses legítimos dos cidadãos (princípio da legalidade) e os princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa fé”.
Resulta do n.º 2 do art.º 266. º da CRP, art.º 6.º do CPA e art.º 55.º da LGT que a Administração Pública está subordinada à Constituição e à lei devendo atuar, no exercício das suas funções, com respeito pelo princípio da imparcialidade, quer nos processos quer na tomada de decisões, ponderar todos os interesses públicos e privados que sejam relevantes para a tomada de decisão.
A Recorrente sustenta a violação do princípio da imparcialidade com base nos seguintes argumentos: que a taxa em causa seria a dos custos de utilização dos subsolo do domínio público se o houvesse; é inaceitável fixar um valor elevadíssimo das taxas em função do poder económico do utilizador; nem determinar o montante da taxa por relação ao preço de mercado e às vantagens económicas dos utilizadores, uma vez que é uma entidade pública que visa a prossecução do interesse público.
Refira-se que a ora Recorrente não demonstrou minimamente os vícios invocados e da matéria levada ao probatório, não resulta qualquer facto que indicie que a Câmara Municipal de Matosinhos quer no procedimento de aprovação das normas quer na sua aplicação agiu motivado por razões alheia ao interesse público.
E como infra melhor se verá, foi reconhecido várias vezes pelos tribunais superiores, em casos idênticos, com a atuação da Câmara Municipal de Matosinhos não foram violados os princípios da proporcionalidade, da igualdade, da legalidade, da proteção da confiança, boa fé da Administração e da justiça.
Nesta conformidade, não ocorre o vício de violação de lei, nem mesmo inconstitucionalidade material alegada.
No que concerne à violação dos direitos fundamentais das empresas a Recorrente alega que aqueles tributos, traduzem-se, em verdadeiras restrições às liberdades económicas que, tendo por suporte os princípios da economia de mercado e do Estado fiscal, se materializam nas liberdades de iniciativa económica e de livre empresa, nessas liberdades se destacando a de planear e desenvolver a atividade económica, a tão longo prazo quanto possível.
E que ocorre grave afetação das liberdades de livre iniciativa e de livre empresa das empresas petrolíferas destinatárias das taxas, pois que se tratou de condicionamentos gravosos de direitos fundamentais.
E que foram violados os art.ºs 61.º, 80.º-c) e 86.º da CRP, o que gera a inconstitucionalidade das normas regulamentares aplicadas pelo ato impugnado, do mesmo passo que foi violada a reserva parlamentar dos art.s 18.º-2 e 3 e 165.º-1-b) CRP, com inerente inconstitucionalidade e incompetência absoluta, tudo vícios geradores de nulidade.
Vejamos:
O n.º 1 do art.º 61.º da CRP consagra o princípio da iniciativa económica privada desde que exercida nos quadros definidos na Constituição e pela lei.
Estabelecendo a alínea c) do art.º 80.º da CRP que a organização económica-social assenta na liberdade de iniciativa e organização empresarial no âmbito de uma economia mista.
E por sua vez, o art.º 86 estabelece que “1. O Estado incentiva a atividade empresarial, em particular das pequenas e médias empresas, e fiscaliza o cumprimento das respetivas obrigações legais, em especial por parte das empresas que prossigam atividades de interesse económico geral.
2. O Estado só pode intervir na gestão de empresas privadas a título transitório, nos casos expressamente previstos na lei e, em regra, mediante prévia decisão judicial.
3. A lei pode definir setores básicos nos quais seja vedada a atividade às empresas privadas e a outras entidades da mesma natureza.”
Refira-se que não tem qualquer razão a Recorrente na medida em que a aplicação de taxas estabelecidas pelo regulamento em nada afeta, o princípio da iniciativa económica privada das empresas petrolíferas destinatárias das taxas nem mesmo o seu planeamento e desenvolvimento da atividade económica.
E como referiu o Tribunal Constitucional no acórdão n.º 354/04 de 16.05.204 a propósito da adequação e proporcionalidade da taxa que aqui se realça “.Ora as exigências de adequação e proporcionalidade já foram analisadas, nos termos referidos, no Acórdão nº 356/2003. Por outro lado, a autorização concedida para o exercício de uma dada actividade, que afecte a propriedade pública e bens vários que com ela se conexionem, nomeadamente bens ambientais, pressupõe, naturalmente, o cumprimento das exigências legais, que podem, evidentemente, sofrer alterações ou evoluções. Tais exigências reportam-se necessariamente aos encargos ambientais (actuais e previsíveis em face de actividades perigosas) que decorrem para as entidades públicas licenciadoras dessas actividades, presumindo-se, por isso, que se justificam pelo interesse público e sejam exigíveis nessa medida. (…)“
No caso em apreço não foi demonstrado, ónus que competia à Recorrente, em que medida a taxa aplicada nos autos pode afetar a liberdade de iniciativa e organização empresarial bem com planear e desenvolver a atividade económica.
Nesta conformidade, não foram violados os art.ºs 61.º, 80.º-c) e 86.º da CRP, dos art.ºs 18.º-2 e 3 e 165.º-1-b) CRP., não ocorrendo a inconstitucionalidade das normas regulamentares aplicadas pelo ato impugnado.
4.2. A título introdutório, importa referir que as questões suscitadas nestes autos foram já objeto de vários acórdãos, onde as partes são as mesmas (ou outras empresas petrolíferas) as questões a apreciar são idênticas tendo por referência o Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças do Município de Matosinhos, aprovado em 28.12.1998.
Deste Tribunal salienta-se os acórdãos proferidos nos processos n.º 00368/04 de 10.11.2005, 092/01 de 16.03.2006, 69/02 de 11.012007, 103/01 de 27.11.2008, 0463/04 de 20.10.2001, 01374/06.5 de 18.01.2012 e mais recentemente 1360/08.0BEPRT de 27.11.2014 e 1112/05.0 BEPRT de 12.12.2014.
Pronunciou-se também o STA, nos acórdãos n.ºs 828/06 de 2802.2002, 498/07 de 14.11.2007, 592/06 de 20.06.2006 e ainda o Tribunal Constitucional (TC) nos acórdãos n.ºs 365/2003, 366/2003, 354/2004, 355/2004 e 743/07.
Por semelhança ao caso sub judice e por economia de meios, visando a interpretação e aplicação uniforme do direito (cfr. artigo 8.º n.º 3 do Código Civil), acolheremos a argumentação jurídica aduzida nos mesmos.
Pelo que não ocorrendo justificação para dessa jurisprudência uniforme nos afastarmos, passaremos a transcrever, a sua fundamentação aderindo ao seu discurso fundamentador com as adaptações indispensáveis à situação jurídica em análise.
A Recorrente nas conclusões – 9.ª a 12.ª – alega que inexiste domínio público municipal pelo que as taxas só podem ser reputadas de impostos.
E que a falta o pressuposto circunstancial e o critério da taxa, factos que em conjugação com a violação do princípio da legalidade fiscal e da capacidade contributiva, pela possibilidade de repercussão desse tributo, levam a não poder qualificá-lo como taxa.
Por isso, esta exacção tributária está sujeita ao regime jurídico dos impostos sendo as ditas taxas, portanto, inconstitucionais, por violação da lei constitucional dos art.ºs 103.º-2 e 165.º-1-i) CRP, motivo por que «Ninguém pode ser obrigado a pagar impostos que não hajam sido criados nos termos da Constituição» (CRP. art.º 103.º-3). E as normas regulamentares aplicadas, porque estranhas às atribuições da entidade Recorrida, encontram-se desde logo viciadas pelo vício de incompetência absoluta dessa entidade para a sua criação, com a inerente nulidade, por violação dos art.ºs 103.º-2 e 3 e 165.º-1-i) CRP [antigos art.ºs 106.º-2 e 3 e 168.º-1-i)], art.º 39.º-2-l) da Lei n.º 100/84, art.º 1.º-4 da Lei n.º 1/87 e art.º 133.º-2-b) do CPA.
E nas conclusões 19.ª a 20.ª a Recorrente alega que nas ditas normas regulamentares, que apoiaram a liquidação aqui impugnada, foram violados os inerentes poderes vinculados.
Isso gerou a correlativa violação de lei dos citados art.ºs 165.º-1-i) e 62.º-2 da CRP., art.º 4.º da Lei Geral Tributária, art. 19º-c) da Lei das Finanças Locais, art. 19.º e § único da LOSTA e art.ºs 22.º e 30.º do Código das Expropriações.
Alega ainda a Recorrente – conclusões 27ª a 32ª - a ilegalidade da criação de impostos por incompetência absoluta e violação de lei.
Vejamos:
A sentença recorrida sustentando-se na fundamentação do acórdão do TC n.º 365/2003 de 19.05.2004, considerou improcedente o vício de inconstitucionalidade orgânica por incompetência absoluta, uma vez que a prestação exigida à impugnante reveste a natureza de taxa e não de imposto, e foi legalmente criada.
No caso dos autos, estamos perante um tributo liquidado à Recorrente, pela Câmara Municipal de Matosinhos, com referência ao ano de 2003, a título de taxa, nos termos do disposto no art.° 36.° n.º 4 e 7 do Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças do Município de Matosinhos, pela “ocupação do subsolo do domínio público municipal” com condutas (oleodutos ou “pipelines” que atravessam o subsolo de terrenos do domínio público municipal).
Trazendo à colação a fundamentação do acórdão do TCAN proferido no âmbito do processo n.º 1360/08.0 BEPRT, em 27.11.2014, idêntico ao caso dos autos, nele se diz, que “O Tribunal Constitucional pronunciou-se por diversas vezes sobre questão jurídica semelhante a dos presentes autos (ocupação do subsolo do domínio público classificação como taxa do tributo cobrado pela utilização do subsolo do domínio público municipal (cfr. acórdãos n° 365/2003, de 14/07/2003; n.º 366/2003, de 14/07/2003; n.º 354/2004, de 19/05/2004; n.º 355/2004, de 19/05/2004; n.º 396/2006, de 28/06/2006, n.º 526, de 27/09/2006, n.º 45/2010, de 03/02/2010).
De igual modo, a jurisprudência do STA tem seguido este entendimento (acórdãos STA Pleno SCT 17.12.2008 processo n° 267/08; 28.01.2009 processo n° 469/08; 6.05.2009 processo n° 43/08; 6.05.2009 processo n° 963/08; 23.09.2009 processo n° 377/09; 28.10.2009 processo n° 570/09; 20.01.2010 processo n° 731/09; 18.05.2011 processo n° 948/10;18.05.2011 processo n°913/10).
Com efeito, é de qualificar como taxa, por ter natureza sinalagmática, o tributo liquidado pelo município de Matosinhos como contrapartida pela utilização do subsolo com tubos e condutas para transporte de produtos petrolíferos no domínio público municipal, uma vez que está em causa o pagamento de um montante como contrapartida da “utilização de um bem do domínio público”, segundo a definição constante do artigo 4.º, n.º 2 da LGT.
O montante ora em causa destina-se a pagar a utilização individualizada do subsolo pela Recorrente, uma vez que fica excluída qualquer outra utilização para outros fins no local onde passam os tubos e condutas.
Neste contexto, improcedem as alegações da Recorrente de que o Município não presta qualquer serviço, e que não tem quaisquer custos suplementares (conclusões 8.ª e 9.ª), pois a taxa ora em causa não assenta na prestação concreta de um serviço público de que a Recorrente pudesse ser beneficiária, mas antes na utilização de um bem de domínio público, de que a recorrente tirou proveito para efeito de realizar a sua actividade económica.
Ou seja, é a utilização individualizada do subsolo municipal, e, por conseguinte, um uso privativo do domínio público, que representa uma vantagem patrimonial para o particular, a que corresponde, como contraprestação, o pagamento de uma taxa (cfr. nesse sentido, Ac. do Tribunal Constitucional de n.º 45/2010, de 03/02/2010).(…)”.
Decidiu o acórdão nº 365/2003 do Tribunal Constitucional (publicado no DR II Série, de 23.10.03), em não julgar inconstitucionais as normas constantes dos n.ºs 4 e 7 do artigo 36° do Anexo I ao Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças da Câmara Municipal de Matosinhos, na redação resultante da deliberação aprovada em de 28 de dezembro de 1998, publicada no aviso n.º 1610/99, do Apêndice n.º 31 ao DR n.º 61, II Série, de 13.03.99.
Aderindo aos argumentos supra expostos, também teremos de concluir que bem andou a sentença recorrida ao decidir que as normas regulamentares, em que se sustentou a liquidação impugnada, não incorreram em inconstitucionalidade, em ilegalidade nem violaram os poderes vinculados.
Nesta conformidade, a sentença recorrida não incorreu em erro de julgamento pelo que improcedem as referidas conclusões.
No que concerne à ilegalidade da criação de impostos por incompetência absoluta e violação de lei importa trazer aqui o discurso fundamentado do acórdão do TC n.º 365/2003 de 14.07.2003, a propósito da distinção entre taxa e impostos onde se refere que: “(…) Sintetizando os pontos relevantes, cumpre começar por observar, em primeiro lugar, que a afirmação do carácter sinalagmático das taxas implica reconhecer que a sua estrutura “supõe a existência de uma correspectividade entre a prestação pecuniária a pagar e a prestação de um serviço pelo Estado ou por outra entidade pública”, contrapartida essa que (citando o Acórdão nº 558/98, Diário da República, II Série, de 11 de Novembro de 1998), que veio a ser expressamente consagrada no n.º 2 do artigo 4º da Lei Geral Tributária, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 398/98, de 17 de Dezembro, para as seguintes situações: quando há “utilização de um serviço público de que beneficiará o tributado, (...) utilização, pelo menos, de um bem público ou semi-público ou de um bem do domínio público e, finalmente, (...) remoção de um obstáculo jurídico ao exercício de determinadas actividades por parte dos particulares”.
Em segundo lugar, obriga a entender que a relação sinalagmática entre a contrapartida e o montante a pagar há-de ter um carácter substancial ou material, e não meramente formal; isso não implica, porem, que se exija uma equivalência económica rigorosa entre ambos, não sendo incompatível com a natureza sinalagmática da taxa o facto de o seu montante ser “superior (e, porventura, até consideravelmente superior) ao custo do serviço prestado”.
O que não pode é ocorrer uma «desproporção intolerável» (Ac. nº 1140/96, in DR II Série, de 10/2/97)”, ou seja, “manifesta” e comprometedora, “de modo inequívoco, [d]a correspectividade pressuposta na relação sinalagmática”, sendo certo que a sua aferição há-de tomar em conta, não apenas o valor da quantia a pagar, mas também a utilidade do serviço prestado. (…)”
Tendo a proposta de regulamento e Tabela de Taxas e Licenças do Município de Matosinhos, como decorre dos pontos 23 e 24 do probatórios, sido aprovado em reunião camarária de 11.12.1998, por maioria, e posteriormente em 28.12.1998 aprovado por deliberação da Assembleia Municipal de Matosinhos e publicado no apêndice n° 31 ao Diário da República n° 61, II Série de 13/03/1999, aviso 1610/99, respeitou a reserva relativa da assembleia Legislativa (art.º 165.º l alínea i) bem como poder de criação de taxas previsto na alínea c) da Lei de Finanças Locais prevista na alínea c) do art.º 19.º da Lei n.º 42/98 de 06.08 bem como do anterior alínea c) do n.º 1 do art.º 11 da Lei n.º 1/87 de 06.01, pelo aproveitamento do domínio público municipal do solo e subsolo.
Assim, em sintonia com a jurisprudência citada, é de concluir que os tributos liquidados no ato impugnado têm a natureza de taxas, respeitaram os poderes vinculados e tem cobertura legal no art.º 19.º, n.º 1, alínea c), da Lei das Finanças Locais.
4.3. A Recorrente nas conclusões – 14ª a 18.ª – alega que o ato está viciado pelo vício de desvio de poder.
Vejamos:
A sentença recorrida após se sustentar na doutrina e na legislação em vigor, para apurar o conceito de desvio de poder e fazendo a subsunção aos factos concluiu que:” (…) Na situação em causa, verifica-se que as normas regulamentares foram aprovadas por deliberação de 28.12.1998 da Assembleia Municipal de Matosinhos.
As declarações eventualmente proferidas sobre esta matéria, nos termos em que vêm publicadas nos órgãos de comunicação social e imputadas ao Presidente da Câmara Municipal de Matosinhos ou a membros do executivo camarário, não têm, nesta sede, qualquer relevância jurídica para efeitos de demonstração da existência do apontado vício de desvio de poder.
Tal como acima já se enunciou, a competência para aprovação das normas regulamentares é expressamente deferida por lei, à Assembleia Municipal.
Os factos em causa, não se referem a membros daquele órgão.
Ou seja, quanto a estes, nada lhes é imputado de que possa extrair-se qualquer indício no sentido de terem exercido o poder administrativo que lhes foi legalmente atribuído com um fim diverso do visado pela lei.
A este propósito e neste sentido, vide, Ac. do STA, de 27.03.2003, proferido no âmbito do recurso 01862/02.
O Regulamento Administrativo em causa nestes autos, foi aprovado pelos membros que integram a Assembleia Municipal de Matosinhos, não podendo, consequentemente, afirmar-se que as intenções de voto dos respectivos membros tenham sido as que a impugnante imputa a membros da Câmara Municipal e/ou ao seu Presidente.
Reitere-se que a impugnante não alegou qualquer facto nem carreou para os autos prova demonstrativa de que o fim que presidiu à aprovação do citado Regulamento pelos membros da Assembleia Municipal foi outro que não o fim visado pela lei ao atribuir-lhes tais poderes deliberativos.
Assim, e atendendo ao supra descrito, não se tem, pois, por demonstrado o pretendido desvio de poder. (…)”
E concordamos com a decisão despendida na sentença recorrida reforçando-a ainda com a jurisprudência dos acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo, nº 0648/04 de 27.10.2004, e nº 075/05 de 15.06.2005 aplicável ao caso em apreço, por semelhança: “(…) IV - A ilegalidade ou "vício" de desvio de poder, como a própria designação sugere, implica um "desvio", intencional ou não, dos fins queridos pela norma ao permitir a actividade administrativa ou tributária em causa: a Administração exerce o poder administrativo com um fim, público ou privado, não condizente com aquele que a lei visou ao conferir-lho e que é sempre vinculado.
V - Hoje, o desvio de poder não é senão uma de entre as várias ilegalidades que podem afectar o exercício do poder administrativo, de acordo com o princípio da legalidade - art. 3° do CPA - na sua formulação positiva: a Administração só pode fazer aquilo que a lei lhe permite que faça.
VI - Pelo que se deve ter por revogado o art. 19° da LOSTA.
VII - Assim, o exercício da actividade (poder) administrativa, qualquer que seja a forma por que se expresse - incluindo, pois, a regulamentar - pode sofrer de desvio de poder; mas já não assim a legislativa propriamente dita - leis e decretos-lei - dada a ampla margem de conformação do legislador.
VIII - O fim visado pela Lei das Finanças Locais (Lei n.º 1/87, de 06 de Janeiro), ao permitir a cobrança de taxas pela utilização do domínio público - art. 19°, al. c) - foi o de, nessa estrita medida, assegurar receitas ao Município, que permitam à Câmara desempenhar as funções e , desenvolver a actividade que a mesma lei lhe faz competir.”..(…)”.
Por conseguinte, a sentença recorrida não merece qualquer censura ao considerar que a norma regulamentar em questão, não enferma do alegado vício de desvio de poder pelo que improcedem as conclusões da Recorrente.
4.4. A Recorrente alega – nas conclusões 21.ª e 22.ª - que o Município de Matosinhos agiu com manifesto erro nos pressupostos de facto, ao fundar a sua decisão em realidades erroneamente admitidas como verdadeiras, quando o não são.
Assim foi produzido vício de forma por fundamentação errónea e incoerente, traduz-se, como é doutrina uniforme, em nova violação de lei, violação centrada nas mesmas normas legais que ficaram citadas e ainda nos art.ºs 268.º-3 CRP., 125.º-2 e 124.º CPA.
Vejamos:
Face ao que supra se decidiu em - 4.2 e 4.3 - não tem a Recorrente qualquer razão.
Com efeito o erro nos pressupostos de facto constitui uma das causas de invalidade do ato tributário, consubstanciando um vício de violação de lei.
Como refere Freitas do Amaral, in “Curso de Direito Administrativo”, 4ª Reimpressão, 2002, Vol. II, pag. 390 e seguintes.” (…) «violação de lei» que é um vicio que consiste nas discrepâncias entre o conteúdo ou objecto do acto e as normas jurídicas aplicáveis.
O vicio de violação de lei, assim definido, configura uma ilegalidade de natureza material, pois: neste caso, é a própria substância do acto administrativo, é a decisão em que o acto consiste, que contraria a lei. A ofensa não se verifica aqui nem na competência do órgão, nem nas formalidades ou na forma que o acto reveste, nem no fim tido em vista, mas no próprio conteúdo ou no objecto do acto.
Não há, pois, correspondência entre a situação abstratamente delineada na norma e os pressupostos de facto e de direitos que integram a situação concreta sobre a qual a administração age, ou coincidência entre os efeitos de direito determinados pela Administração e os efeitos que a norma ordena. (...)”
Tendo a sentença recorrida concluído que o ato tributário não incorreu em ilegalidade nem em desvio de poder, considera que o ato está em consonância com a lei.
Nesta conformidade não se verifica erro de pressuposto de facto, pelo que improcedem as citadas conclusões.
4.5. As restantes questões (conclusões 23.ª a 26.ª e 33.ª a 36.ª) onde a Recorrente invoca a inconstitucionalidade da taxa liquidada por violação dos princípios constitucionais da proporcionalidade; (conclusões 37.ª a 46.ª) do princípio da imparcialidade; (conclusões 47.ª a 52.ª) do princípio da igualdade; (conclusões 53ª a 55.ª) da violação dos direitos fundamentais das empresas; e ainda (conclusões 56.ª a 62.ª que incorretamente foi numerado 56.ª a 55.º) do principio da legalidade, da proteção da confiança, da boa fé da administração e da justiça.
Também estas questões foram amplamente apreciadas pelos acórdãos supra identificados e mais uma vez, por inexistirem razões para, em tão curto lapso de tempo, nos afastarmos do vindo a decidir, nomeadamente, por não terem sido avançados novos argumentos tendentes a reexaminar tais questões, mais uma vez, passaremos a transcrever a jurisprudência ínsita nesses acórdãos.
No que concerne ao princípio da proporcionalidade, no acórdão proferido no âmbito do processo n.º 1360/08.0 BEPRT, em 27.11.2014, nele se refere que “(…) O montante ora em causa destina-se a pagar a utilização individualizada do subsolo pela Recorrente, uma vez que fica excluída qualquer outra utilização para outros fins no local onde passam os tubos e condutas.
(...)
Ou seja, é a utilização individualizada do subsolo municipal, e, por conseguinte, um uso privativo do domínio público, que representa uma vantagem patrimonial para o particular, a que corresponde, como contraprestação, o pagamento de uma taxa (cfr. nesse sentido, Ac. do Tribunal Constitucional de n.º 45/2010, de 03/02/2010).
Por outro lado, também não merece igualmente provimento o recurso quanto à violação do princípio da proporcionalidade por inexistência de contrapartida proporcional do serviço prestado, pois a Recorrente não demonstra minimamente a invocada desproporcionalidade, que deverá ser intolerável.
Dito de outro modo, entre a quantia a pagar e, o benefício (utilidade do serviço) que a Recorrente retira deve existir uma desproporcionalidade tal que ponha em causa a referida o carácter sinalagmático da taxa, o que manifestamente não resulta dos autos, pelo que não se verifica a violação do princípio constitucional da proporcionalidade (nesse sentido, cfr. por todos, o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 365/03, de 14/07/2003).(…)”
Nesta conformidade, apenas nos casos em que entre a quantia a pagar e o benefício (utilidade do serviço) que a Recorrente retira exista uma desproporcionalidade tal que ponha em causa o carácter sinalagmático da taxa, é que se verifica a violação do princípio constitucional da proporcionalidade;
No caso em apreço também não ficou demostrado a referida desproporcionalidade pelo que não se verifica a violação do referido princípio.
A Recorrente invoca a violação do princípio da igualdade por o aumento das taxas aplicadas importar e pressupor, discriminação esta em função do destino (destinados a refinação e armazenagem) e também dos produtos circulantes (produtos petrolíferos) subterraneamente pelas respetivas condutas a terrenos municipais, e até com taxas 3,33 vezes superiores às dos produtos petrolíferos não destinados a refinação ou armazenagem, acrescido, ainda, da outra “justificação” usada pelo Município de Matosinhos, o da gestão urbanística.
No que concerne ao princípio constitucional da igualdade já decidiu o acórdão do STA proc. n.º 094/07, de 09.05.2007, que “[a] A recorrente alega também que “o aumento das taxas viola igualmente o princípio da igualdade”, já que “comportou uma diferenciação em função do tipo de produtos circulantes e ainda, dentro desta categoria, do destino dos mesmos”, o que entendeu traduzir uma “diferenciação arbitrária entre o que é essencialmente igual [pois,] em todos os casos, a utilização do domínio público é a mesma: instalação de condutas semelhantes no subsolo”.
No mesmo acórdão n.º 365/03, o Tribunal Constitucional realçou que o princípio constitucional da igualdade “significa, em síntese, a proibição do arbítrio.
Assim, no Acórdão n.º 319/2000 (Diário da República, II série, de 18 de Outubro de 2000), para cujas considerações agora se remete, salientou-se, mais uma vez, que o princípio da igualdade “não anula a liberdade de conformação do legislador” e que, como se escreveu no Acórdão n.º 563/96 (Acórdãos do Tribunal Constitucional, 33.º, pág. 47 e segs.), implica «que se dê tratamento igual a situações de facto essencialmente iguais e tratamento desigual para as situações de facto desiguais (proibindo, inversamente, o tratamento desigual de situações iguais e o tratamento igual das situações desiguais) - cfr., entre tantos outros, e além do já citado acórdão nº 186/90, os acórdãos nºs. 39/88, 187/90, 188/90, 330/93, 381/93, 516/93 e 335/94, publicados no referido jornal oficial, I Série, de 3 de Março de 1988, e II Série, de 12 de Setembro de 1990, 30 de Julho de 1993, 6 de Outubro do mesmo ano, e 19 de Janeiro e 30 de Agosto de 1994, respectivamente», mas «não impede que, tendo em conta a liberdade de conformação do legislador, se possam (se devam) estabelecer diferenciações de tratamento, “razoável, racional e objectivamente fundadas”, sob pena de, assim não sucedendo, “estar o legislador a incorrer em arbítrio, por preterição do acatamento de soluções objectivamente justificadas por valores constitucionalmente relevantes”, no ponderar do citado acórdão nº 335/94.
Ponto é que haja fundamento material suficiente que neutralize o arbítrio e afaste a discriminação infundada (o que importa é que não se discrimine para discriminar, diz-nos J.C. Vieira de Andrade – Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, Coimbra, 1987, pág. 299).
Perfilha-se, deste modo, o princípio da igualdade como “princípio negativo de controlo” ao limite externo de conformação da iniciativa do legislador - cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. Cit., pág. 127 e, por exemplo, os Acórdãos nºs. 157/88, publicado no Diário da República, I Série, de 26 de Julho de 1988, e os já citados nºs. 330/93 e 335/94 - sem que lhe retire, no entanto, a plasticidade necessária para, em confronto com dois (ou mais) grupos de destinatários da norma, avalizar diferenças justificativas de tratamento jurídico diverso, na comparação das concretas situações fácticas e jurídicas postadas face a um determinado referencial (tertium comparationis).
A diferença pode, na verdade, justificar o tratamento desigual, eliminado o arbítrio (cfr., a este propósito, Gomes Canotilho, in – Revista de Legislação e de Jurisprudência, ano 124, pág. 327; Alves Correia, O Plano Urbanístico e o Princípio da Igualdade, Coimbra, 1989, pág. 425; acórdão nº 330/93)”.
O Tribunal Constitucional concluiu, com esta fundamentação, no dito acórdão n.º 365/03, que as exigências do princípio da igualdade não são infringidas pela diferença de valores resultante da alteração do Regulamento, pois tal diferença é “mera consequência da alteração dos critérios de cálculo…)”.
No presente caso, a sentença recorrida não incorreu em erro de julgamento pelo que improcede o alegado vício.
Por fim e ao que diz respeito aos princípios da legalidade, da proteção da confiança, da boa fé da administração e da justiça, vem longamente debatidos nestes autos, e em idênticos e já decididos por outros tribunais, que as normas regulamentares que presidiram à liquidação das taxas liquidadas não enfermam de qualquer ilegalidade bem como o ato tributário praticado na concretização de tais disposições.
No que tange à proteção da confiança importa trazer à colação o foi dito pelo acórdão do TC n.º 354/04 de 16.05.2004 onde consta que “(…)Considerando, agora, o princípio da segurança jurídica, entende o Tribunal que este, diferentemente do que parece estar implicado no entendimento da recorrida, não confere sem mais, por si, aos particulares um direito à manutenção do quadro legal de um dado momento, alicerçado na protecção de expectativas. De um tal princípio, apenas, decorre uma protecção de confiança, sempre com base em critérios de proporcionalidade. Assim, não viola o princípio da confiança a aplicação a situações já constituídas, e que persistem, de alterações legislativas que se possam justificar por ideias de adequação e de exigibilidade (cf., exemplificativamente, os Acórdãos nº 24/98 – D.R., II Série, de 19 de Fevereiro de 1998, e nº 237/98 – D.R., II Série, de 17 de Junho de 1998, que, apreciando a conformidade à Constituição de normas alegadamente lesivas de expectativas dos sujeitos, concluíram pela não violação do princípio da confiança, e nº 37/96 – D.R., II Série, de 3 de Maio de 1996, que apreciou uma norma fiscal retroactiva, concluindo pela violação do princípio da confiança).
Ora as exigências de adequação e proporcionalidade já foram analisadas, nos termos referidos, no Acórdão nº 356/2003. Por outro lado, a autorização concedida para o exercício de uma dada actividade, que afecte a propriedade pública e bens vários que com ela se conexionem, nomeadamente bens ambientais, pressupõe, naturalmente, o cumprimento das exigências legais, que podem, evidentemente, sofrer alterações ou evoluções. Tais exigências reportam-se necessariamente aos encargos ambientais (actuais e previsíveis em face de actividades perigosas) que decorrem para as entidades públicas licenciadoras dessas actividades, presumindo-se, por isso, que se justificam pelo interesse público e sejam exigíveis nessa medida. No caso concreto, não se pode concluir, por não ter sido demonstrado num plano objectivo e na perspectiva do interesse público, que não seja divisável fundamento relevante para a solução consagrada, tal como resulta do aresto citado, pelo que não procede a invocada violação do princípio da segurança jurídica (princípio da confiança e princípio da boa fé). (…)”
Ou seja, tal como se conclui nesse acórdão, seguindo a jurisprudência do Tribunal Constitucional, cuja fundamentação sufragamos na íntegra por com ela concordarmos, as exigências dos princípios da legalidade, da proteção da confiança, da boa fé da administração e da justiça não são infringidas pelo que, também quanto a este fundamento, não merece provimento o recurso.
No que concerne aos conclusões (37.ª a 46.ª) do principio da imparcialidade e (conclusões 53ª a 55.ª) e da violação dos direitos fundamentais das empresas face ao supra decido no ponto 4.1 deste acórdão abstemos aqui de tecer mais alguma consideração.
Nesta conformidade a sentença recorrida não incorreu em erro de julgamento pelo improcedem as citadas conclusões.
4.6. E assim formulamos as seguintes conclusões/sumário:
I) Resulta da conjunção dos artigos 712.º e 685º-B.º do CPC, que a Relação deve alterar a decisão proferida sobre a matéria de facto, se a prova produzida impuser decisão diversa e desde que o recorrente especifique os concretos pontos de facto que considera incorretamente julgados indique os concretos meios probatórios.
II) Assim, o erro de julgamento de facto ocorre quando se conclua, da confrontação entre os meios de prova produzidos e os factos dados por provados ou não provados, que o juízo feito está em desconformidade com a prova produzida, independentemente da convicção pessoal do juiz acerca de cada facto.
III) A nulidade por omissão de pronúncia existe quando existe uma omissão dos deveres de cognição do tribunal, o que sucederá quando o juiz não tenha resolvido todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação e cuja decisão não esteja prejudicada pela solução dada a outras.
IV) Resulta do n.º 2 do art.º 266. º da CRP, art.º 6.º do CPA e art.º 55.º da LGT que a Administração Pública está subordinada à Constituição e à lei devendo atuar, no exercício das suas funções, com respeito pelo princípio da imparcialidade, quer nos processos quer na tomada de decisões, ponderando todos os interesses públicos e privados que sejam relevantes para a tomada de decisão.
V) É de qualificar como taxa, por ter natureza sinalagmática, o tributo liquidado pelo município de Matosinhos como contrapartida pela utilização do subsolo com tubos e condutas para transporte de produtos petrolíferos no domínio público municipal, uma vez que está em causa o pagamento de um montante como contrapartida da “utilização de um bem do domínio público”, segundo a definição constante do artigo 4.º, n.º 2 da LGT;
VI) Não se verifica desvio de poder quando o fim visado pela lei, ao permitir a cobrança de taxas pela utilização do domínio público, foi o de assegurar receitas ao Município para o desempenho de funções e da sua atividade que a lei lhe conferiu.
VII) Apenas nos casos em que entre a quantia a pagar e o benefício (utilidade do serviço) que a Recorrente retira exista uma desproporcionalidade tal que ponha em causa o carácter sinalagmático da taxa, é que se verifica a violação do princípio constitucional da proporcionalidade;
VIII) Não viola o princípio da confiança a aplicação a situações já constituídas, e que persistem, de alterações legislativas que se possam justificar por ideias de adequação e de exigibilidade.
5. Decisão
Em face do exposto, acordam, em conferência, os juízes da Secção do Contencioso Tributário deste Tribunal Central Administrativo Norte, em:
a) Julgar parcialmente nula a sentença recorrida, por omissão de pronúncia e em substituição julgar improcedentes as referidas ilegalidade;
b) E nas demais questões equacionadas negar provimento ao recurso jurisdicional interposto pela Recorrente, mantendo-se a decisão recorrida.
Custas a cargo da Recorrente, nos termos da tabela I-B – cfr. artigos 6.º, n.º 2, 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2 do Regulamento das Custas Processuais.
Porto, 9 de junho de 2016
Ass. Paula Maria Dias de Moura Teixeira
Ass. Mário Rebelo
Ass. Cristina da Nova |
