| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Caixa Geral de Aposentações, inconformada, recorre da sentença proferida pelo TAF de Coimbra, datada de 27/01/2009, que julgou procedente a presente acção de condenação sob a forma ordinária, para efectivação de responsabilidade civil extracontratual, que contra si e o Estado Português, havia sido intentada por M….
Alegou, tendo concluído:
A. Tal como considera a sentença recorrida, o despacho proferido pela Direcção da CGA em 1998-01-08 foi, de facto, ilegal, por pressupor que, face à informação prestada quer pelo CAE de Aveiro quer pela própria Autora (pois convém não esquecer que esta deu impulso ao processo de aposentação e assinou o competente requerimento) estavam reunidos todos os requisitos legais de que dependia uma aposentação ao abrigo do disposto no art.º 127.º do Decreto-Lei n.º 1/98, de 2 de Janeiro (Estatuto da Carreira Docente):
B. Mas tal acto foi ilegal porque assentou em erro nos pressupostos de facto e de direito.
C. Tal como se deu como provado em B) de «II Os factos» (cfr. página 4 da sentença) e em 11) de «II Os factos» (cfr. página 5 da sentença), a Autora, pese embora tenha requerido uma pensão ao abrigo do regime de aposentação antecipada previsto no art.º 127.º do Estatuto da Carreira Docente, “...não procedeu à comunicação referida no art.º 121.º n.º 2 do DL. 1/98 de 2.1. a fim de não lhe ser distribuído serviço lectivo.”.
D. Sendo que tal conduta apenas poderá ser imputável, em exclusivo, à Autora, ora Agravada.
E. Muito mal andou a sentença sob recurso ao justificar que à Autora não era exigível “...saber dessas exigências...” [nota: sobre a injunção legal prevista no art.º 121.º], que os administrados ”...não têm o dever de tudo saberem sobre os procedimentos necessários à sua aposentação.” e que a Autora só por uma Circular de Maio de 1999 é que veio a saber de tal condicionalismo legal. (cfr. 2.º parágrafo de página 12 da sentença), uma vez que o princípio segundo o qual todos devem conhecer a lei é um pilar fundamental de qualquer ordenamento jurídico, motivo pelo qual a sua ignorância não aproveita a ninguém.
F. Na verdade, a alegação de que apenas tomou conhecimento do teor daquela disposição através de instruções da Escola, do CAE de Aveiro e da DREC não tem, obviamente, a virtualidade de derrogar o estatuído no artigo 6.º do Código Civil a respeito da (ir)relevância da ignorância da lei, quando dispõe que “a ignorância ou má interpretação da lei não justifica a falta do seu cumprimento nem isenta as pessoas das sanções nela estabelecidas.”.
G. Pelo que a douta sentença recorrida violou o disposto no art.º 6.º do Código Civil.
H. Dificilmente pode convencer o argumento segundo o qual a Agravada sabia, por um lado, que podia beneficiar da aposentação antecipada ao abrigo do art.º 127.º do Estatuto da Carreira Docente, mas já não sabia, por outro, que existia um art.º 121.º do mesmíssimo Estatuto que, como contrapartida, lhe impunha determinada injunção.
I. Apesar de o Tribunal a quo concordar com a CGA e afirmar categoricamente que (cfr. 4.º parágrafo de página 10 da sentença):
. o acto proferido em 1998-01-08 foi ilegal (e, como se referiu, dúvidas não há que se tratava de acto ilegal por assentar em erro nos pressupostos de facto e de direito, apenas imputável à Agravada);
. o acto revogador (o referido em E) de «II Os factos», página 4 da sentença), para além de ser um acto legal, foi proferido “...antes que se perfizesse um ano sobre a produção dos seus efeitos...”
a verdade é que, ainda assim (e contraditoriamente), decide condenar a CGA (solidariamente com o co-Réu Estado Português) a pagar a quantia de 3.000 €, acrescida de juros à Agravada, com fundamento em alegados «estados depressivos» e «ansiedade, desmotivação e prostração que obrigou a Autora ser acompanhada medicamente até hoje».
J. Mas então pergunta-se: devia a CGA ficar impassível e nada fazer a partir do momento em que ficou a conhecer que um acto por si praticado há certa de 7 meses assentara em erro nos pressupostos, originando, assim, a fixação e o pagamento indevido de uma pensão ao abrigo de um regime tão específico como o que decorria do Estatuto da Carreira Docente?
K. Em nosso entender, a resposta só pode ser uma: à CGA exige-se sempre que reponha a legalidade. Não podendo, nunca, optar por não revogar os actos ilegais por si praticados, por receio de indemnizar os interessados.
L. A ser como pretende a Agravada e foi decido pelo Tribunal a quo, fica inutilizado, na prática, o artigo 141.º do Código do Procedimento Administrativo.
M. Em qualquer caso, não existe nexo de causalidade entre o acto ilegal (o despacho de 1998-01-08) e o prejuízo invocado pela Agravante, uma vez que, o que lhe terá causado todas as perturbações terá sido o despacho de 1999-08-18, que, como parece bom de ver, é o legal, não podendo a CGA (e o Estado Português) ser censurada por tê-lo praticado.
N. Pelo que, para além da já apontada violação ao artigo 141.º do Código do Procedimento Administrativo, a sentença recorrida violou, também, as disposições previstas no Decreto-Lei n.º 48.051, de 21 de Novembro de 1967 e no artigo 496.º do Código Civil.
O. Atentas as razões expostas, deverá a sentença recorrida ser revogada, e substituída por outra que julgue totalmente improcedente a acção proposta nos presentes autos
Não houve contra-alegações.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
Na sentença recorrida levou-se ao probatório a seguinte factualidade concreta (que agora se renumera para facilidade de apreciação):
1-A Autora, nascida em 30.8.1944, foi professora do Quadro Geral da Escola E.B. n.° 2 do 1° Ciclo do Ensino Básico da Gafanha da Nazaré, Ílhavo e em 22.1.1998, tinha 33 anos, 11 meses e 7 dias de tempo de serviço.
2-Em 11.12.1998, a Autora, junto da Delegação Escolar de Ílhavo do Centro de Área Educativa/CAE de Aveiro, requereu a sua aposentação, ao abrigo do disposto no art. 127° do DL. 1/98 de 2.1., tendo tal CAE organizado todo o processo e documentação referente ao pedido em causa, o qual foi remetido à Caixa Geral de Aposentações/CGA pela DREC.
3-Por despacho de 8.1.1999, da Direcção Geral da Caixa Geral de Aposentações/CGA, publicado no DR, II Série, n.° 48, de 26.2.1999, foi reconhecido o direito da A. à sua aposentação, tendo obtido cartão de pensionista e começado a receber a respectiva pensão.
4-Em 20.4.1999, o CAE de Aveiro solicitou a anulação do despacho identificado em 3, com fundamento no disposto pelo art. 121° n.° 2 e 3 do DL. 1/98 de 2/1, tendo a CGA comunicado à A., em 28.7.1999, que a sua pensão de aposentação ia ser revogada.
5-Por despacho de 18.8.1999, da Direcção da CGA, foi revogado o despacho identificado em 3, tendo a Autora reposto as quantias que entretanto recebera a título de pensão de aposentação.
6-Em 24.1.2001, a Autora solicitou (de novo) a sua aposentação junto dos serviços competentes, tendo-lhe sido reconhecido o direito à aposentação por despacho, de 18.12.2001, da Direcção da CGA.
7-A Autora prestou todo o tempo de serviço em escolas do 1° Ciclo do Ensino Básico em regime de monodocência.
8-No requerimento referenciado em 2 supra, a Autora declarou pretender aposentar-se a partir de Janeiro de 1999.
9-A Autora apenas tomou conhecimento dos requisitos exigidos para ser efectuado o pedido de aposentação nos termos do art. 121°, n.ºs. 2 e 3 do DL. 1/98 de 2.1, por Circular remetida em 12.5.1999 pelo CAE de Aveiro à Escola E.B. n.° 2 do 1° Ciclo do Ensino Básico da Gafanha da Nazaré, Ílhavo.
10-Em 9.9.1999, a Delegação Escolar de Aveiro informou a Autora de que deveria efectuar novo pedido de aposentação.
11-A Autora projectou a sua vida e o seu futuro em função do direito à aposentação conferido em 8.1.1999.
12-A Autora ficou surpresa e incrédula com a decisão de revogação aludida em 5.
13-E teve depressão, angústia e tristeza.
14-Sofreu ansiedade e desmotivação e foi acompanhada medicamente.
15-E ficou de baixa médica a partir de Setembro de 1999.
16-Entre Janeiro e Agosto de 1999, a Autora auferia o vencimento líquido de 309.344$00.
17-Até 15 de Julho do ano escolar anterior a Janeiro de 1999 a Autora não procedeu à comunicação referida no art. 121° n.° 2 do DL. 1/98 de 2.1. a fim de não lhe ser distribuído serviço lectivo.
18-O CAE de Aveiro, aquando da actuação referida em 2 não juntou a comunicação aludida em 17 por a mesma não existir.
19-A Autora pretendia aposentar-se a partir de Janeiro de 1999 e continuar a exercer funções lectivas, em regime de acumulação como aposentada, até ao final do ano escolar, recebendo, além da pensão, mais 1/3 da remuneração a que teria direito se não estivesse reformada
20-A Autora não se aposentou em Setembro de 1999 porque não apresentou a declaração a que se refere o art. 121° n.° 2 do DL 1/98 de 2.1,
21-Apesar de ter sido, nesse sentido, informada quer pela CGA, quer pelo CAE de Aveiro, quer pela Delegação Escolar.
22-Desde 27.9.1999 e até 18.12.2001, a Autora faltou ao exercício de quaisquer funções docentes por motivo de doença continuada.
Nada mais se deu como provado.
Há agora que apreciar o recurso que nos vem dirigido.
A recorrente CGA insurge-se contra a sentença do TAF de Coimbra, sem pôr em causa a matéria de facto que se julgou provada, no essencial pelas seguintes razões: (i) o erro sobre os pressupostos de facto que determinaram a prolação do acto revogado, tiveram origem em facto da autora e dos serviços do Ministério da Educação; (ii) a autora não podia desconhecer as normas legais reguladoras da modalidade de aposentação por si requerida, pelo que, não pode invocar o desconhecimento das mesmas; (iii) o acto causador de danos não patrimoniais não é o revogado, mas o revogatório; (iv) o acto revogatório é legal e por isso não é susceptível de originar obrigação de indemnizar.
Quanto à questão de saber se o comportamento da recorrida/autora é excludente da responsabilidade da recorrente, no tocante à prática do acto administrativo ilegal (i) e (ii).
A propósito da contribuição do particular interessado para a prática de actos administrativos ilegais que resultam de pedidos por si formulados junto da Administração, escreveu-se no acórdão deste Tribunal, datado de 24/04/2008, proc. n.º 350/04.7BEPRT: “Dispõe o art. 54º do CPA que o procedimento administrativo inicia-se oficiosamente ou a requerimento do interessado, sendo que estes têm o dever de não formular pretensões ilegais, não articular factos contrários à verdade, nem requerer diligências meramente dilatórias, cfr. art. 60º, n.º 1 do mesmo CPA.
Resulta destas normas que aos cidadãos é facultada a possibilidade de dirigir à Administração requerimentos para que esta emita pronúncia relativamente à sua situação jurídica concreta mediante a prática de um acto administrativo, cfr. art. 120º do CPA, sendo que recai sobre a Administração o dever de decidir todas as pretensões formuladas pelos interessados que lhes digam directamente respeito, cfr. art. 9º, n.º 1, al. a) do CPA.
Incumbe, assim, à Administração definir em concreto, ou por sua iniciativa, ou a pedido do interessado, a situação jurídica individual deste face à mesma Administração, o que ocorrerá mediante a prática de um acto administrativo que esclareça o interessado sobre quais os seus direitos e deveres.
Portanto, havendo dúvidas sobre a definição de determinada questão, assiste ao interessado o direito a requerer à Administração que emita uma pronúncia sobre essa mesma questão, recaindo sobre a Administração o dever de sobre ela se pronunciar.
Contudo, não deve o interessado formular à Administração pretensões que saiba serem ilegais.
Este dever é um corolário dos princípios da legalidade e da boa fé consagrados nos arts. 3º e 6ºA do mesmo CPA.
No entanto o conhecimento da ilegalidade da pretensão formulada a que se refere o art. 60º, n.º 1, por parte do interessado, consubstancia-se no conhecimento efectivo da falta de fundamento da pretensão formulada, não se bastando com divergências de interpretação das normas aplicáveis ao caso concreto ou ainda com a consciência de que há dúvidas sobre a legalidade da pretensão que formula.
Se dúvidas existem, então é uma obrigação do particular formular a sua pretensão de modo a ver esclarecidas tais dúvidas para que se encontre uma solução conforme à Lei.”.
A quem cabe a última palavra no âmbito dos procedimentos iniciados por vontade do interessado particular é à Administração, que tem a obrigação de analisar se todos os pressupostos legais e factuais se encontram verificados para que possa praticar o acto administrativo com o sentido pretendido pelo interessado particular, pelo que, mesmo que o requerimento formulado pelo interessado se reconduza a uma pretensão inadmissível (desde que não haja intenção por parte do interessado em propositadamente requerer um acto que conhece, à partida, ser ilegal), seja deficientemente instruído ou não se mostrem reunidos os pressupostos de facto e/ou de direito que permitem a sua prática com o sentido requerido, recai sempre sobre a Administração a obrigação de verificação da sua conformidade à lei e aos factos, sobrepondo-se esta obrigação aos deveres do interessado.
E consequentemente, não pode o interessado ser responsabilizado pela eventual prática de actos ilegais por a Administração não ter cumprido, correctamente, a sua obrigação de verificação da efectiva existência de tais requisitos fácticos e legais.
A propósito de situação semelhante, mas de errada interpretação da lei por parte de serviços da Administração, escreveu-se no acórdão do STA de 5/12/2007, proc. n.º 0653/07:
“A invalidade do Despacho - causador do estado de confiança - foi reconhecida pelo Supremo Tribunal Administrativo. Assentando o despacho num entendimento errado (como mais tarde se veio a verificar) o que importa é saber se o erro era ou não culposo. Pensamos que é de imputar aos serviços da Administração o erro de interpretação da lei. Na verdade, os serviços jurídicos do Ministério das Finanças do Estado Português, não podem deixar de estar obrigados a interpretar a lei correctamente, o que basta para se poder imputar o erro de interpretação do Director Geral das Contribuições e Impostos a título de negligência”.
Não estando na disponibilidade da recorrida a pretendida aposentação [cabendo-lhe apenas iniciar o procedimento tendente à prática do acto], antes dependendo tal aposentação de um acto de deferimento expresso da pretensão, a ser praticado por um órgão da CGA, não é a sua conduta que determina a prática do acto ilegal, uma vez que a mesma não se assume como determinante para a apreciação da conformidade legal da pretensão que formulou.
A entender-se de outro modo, estar-se-ia a exigir à recorrida que se substituísse à Administração no tocante aos deveres de apreciação dos requerimentos formulados pelos particulares.
Do que resulta da matéria de facto assente pode-se concluir que, determinante para a prática do acto administrativo ilegal que aposentou a recorrida, não foi o facto de a mesma não ter cumprido escrupulosamente todos os preceitos legais reguladores da matéria, mas as falhas sucessivas da Administração na apreciação do seu requerimento que determinaram a não detecção de um elemento em falta e permitiram a sua aposentação em desconformidade com as normas legais em vigor.
Pode-se, assim, concluir que nesta parte improcede o recurso que nos vinha dirigido.
Quanto a saber qual o acto administrativo ilegal causador de danos, questões (iii) e (iv).
Não há qualquer dúvida que o acto administrativo ilegal praticado pela CGA é o de Janeiro de 1999, sendo que o acto praticado em Agosto desse ano, revogatório daquele, se limitou a repor a legalidade e por isso não é causador de danos.
Portanto, podemos concluir que o acto que concedeu o direito à aposentação em desrespeito com as normas legais em vigor é que é o verdadeiro acto gerador de danos, pois foi esse acto que criou, na recorrida, a convicção errónea, de que tinha o direito a aposentar-se naquele momento; que lhe atribuiu uma expectativa sem fundamento na ordem jurídica na qual ela confiadamente acreditou.
O nexo de causalidade, pressuposto da responsabilidade civil, que agora se pretende fazer valer, consiste na interacção causa/efeito, de ligação positiva entre a lesão e o dano, através da previsibilidade deste em face daquele, a ponto de poder afirmar-se que o lesado não teria sofrido tal dano se não fosse a lesão (art. 563º do C.Civil).
Existirá, assim, nexo causal sempre que, no plano naturalístico, o facto em causa seja condição sem a qual o dano não teria ocorrido, e que o mesmo seja, em abstracto, causa adequada do dano.
O acto revogatório, porque se trata de um acto legal, limitou-se a repor a legalidade da situação jurídica concreta da recorrida - deixou de estar aposentada regressando ao serviço activo, devolveu as quantias recebidas a mais etc.; acontece, contudo, que é partir deste acto que a recorrida passa a sofrer danos não patrimoniais, por só então ter tido a consciência da ilegalidade do primeiro acto e por ser a partir desse momento que os efeitos decorrentes da declaração daquela ilegalidade se repercutem na sua esfera jurídica.
E, consequentemente, é a partir do acto revogatório, mas por causa do acto ilegal de Janeiro de 1999, que se manifestam os danos não patrimoniais provados nos autos, sendo este acto o determinante, em termos de causalidade adequada, a provocar tais danos, já que, foi este acto que criou na recorrida a convicção e confiança erróneas de que se encontrava aposentada e determinou que a mesma projectasse a sua vida em função dessa situação jurídica concreta que lhe havia sido concedida por tal acto.
Pode-se, assim, concluir que também nesta parte improcede o recurso que nos vinha dirigido.
Por tudo o que fica exposto, acordam os juízes que compõem este TCA Norte em negar provimento ao recurso que nos vinha dirigido e em consequência manter a sentença recorrida.
Custas pela recorrente.
D.N.
Porto, 05 de Novembro de 2009
Ass. Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia
Ass. Maria do Céu Dias Rosa das Neves
Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho |
