| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, no Tribunal Central Administrativo Norte – Secção do Contencioso Administrativo:
I RELATÓRIO
A ASSOCIAÇÃO HUMANITÁRIA dos BOMBEIROS VOLUNTÁRIOS de A… inconformada, veio interpor o presente recurso jurisdicional da decisão do TAF de Braga, datada de 19/2/2010, que, no âmbito da presente acção administrativa especial, interposta pela recorrida AUTORIDADE NACIONAL de PROTECÇÃO CIVIL - ANPC, anulou a decisão de 17/5/2007 da Direcção da recorrente que deliberou, por um lado, fazer cessar o mandato do Comandante A… do respectivo Corpo de Bombeiros e, por outro, nomear para o mesmo cargo M….
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A recorrente formulou, no final das suas alegações, as seguintes conclusões:
"1ª Em face dos factos provados 4 e 13 (datas de notificação do acto impugnado e de entrada da p.i.) verifica-se que a presente acção foi intentada depois do prazo legalmente previsto (3 meses, entretanto convertido em prazo de 90 dias por força de suspensão ocorrida em virtude das férias judiciais), o que determinaria a sua caducidade e consequente decisão de absolvição da Recorrente da instância.
2ª Ao considerar improcedente a excepção de caducidade do direito de acção, invocada pela Recorrente em sede de contestação, violou a sentença recorrida os artigos 58º/nº 2 b) do CPTA e 279º/c) do CCivil, incorrendo em erro de julgamento quanto ao direito.
3ª Sem prescindir quanto ao argumento alegado nas conclusões 1ª e 2ª, considera a Recorrente que ocorreu erro de julgamento sobre a matéria de facto – concretamente os factos provados 4º, 6º e 7º -, dado que a matéria em causa é controvertida, quer em face das posições expressas pelas partes, quer em face da documentação existente, quer em face de prova testemunhal não produzida.
4ª Constituindo a data de notificação ou conhecimento do acto por parte da Recorrida facto controvertido, e não se sabendo igualmente em que data recepcionou esta as cartas que lhe foram remetidas pelo ex-Comandante, entende a Recorrente que estes factos não poderiam ter sido dado como assentes, existindo erro de julgamento, pois este acabou por ser feito antes do tempo e com preterição das regras probatórias, incluindo a fixação de base instrutória.
5ª Ao decidir como decidiu quanto a estes factos, prescindindo da sua produção probatória, violou a sentença recorrida o disposto nos artigos 87º/nº 1 c) e 90º do CPTA e 510º, 511º e 512º do CPC – o que obriga à realização de julgamento, mas em 1ª instância, para inquirição de testemunhas.
6ª Igualmente sem prescindir, entende a Recorrente que com o despacho interlocutório de 02.04.2008, em que se dispensou a produção de prova, a sentença recorrida impossibilitou a Recorrente de provar factos da sua alegação que julga indispensáveis à melhor compreensão da motivação da sua deliberação.
7ª Concretamente, os factos constantes dos artigos 8º, 9º, 10º, 11º, 12º, 13º, 14º, 15º, 16º, 17º, 18º, 19º, 20º, 21º, 54º, 55º, 56º, 58º, 59º, 60º, 62º, 63º, 66º, 69º, 70º, 80º, 98º e 102º da contestação só por prova testemunhal é que se poderiam dar por assentes ou não, sendo todos eles decisivos para se perceber melhor porque tomou a Recorrente a decisão que tomou e em que quadro legal se colocavam as suas opções.
8ª Ao não permitir a produção de prova quanto a todos estes factos, violou a sentença recorrida o disposto nos artigos 87º/nº 1 c) e 90º do CPTA e 510º, 511º e 512º do CPC - o que obriga à realização de julgamento, mas em 1ª instância, para inquirição de testemunhas.
9ª Ainda sem prescindir, e como quarto e último fundamento do presente recurso, considera a Recorrente que a sentença recorrida, salvo melhor opinião, interpretou incorrectamente a questão jurídica de fundo, na medida em que sufragou a tese da Recorrida de que só dois caminhos tinha a Recorrente para fazer cessar o mandato ao ex-Comandante: termo do prazo ou procedimento disciplinar.
10ª Em face da interpretação das normas legais em vigor, o que se pode concluir é que:
1º A Recorrente é uma pessoa colectiva de direito privado, dotada de utilidade pública administrativa;
2º A Recorrente está sujeita a poderes de fiscalização/orientação/coordenação por parte da Recorrida apenas no que concerne à actividade operacional do corpo de bombeiros, ou, no máximo, a poderes de tutela sobre esta mesma actividade.
11ª No caso do Comandante de um corpo de bombeiros, a decisão de nomeação cabe à Direcção da associação, aqui Recorrente, e o inspector distrital de bombeiros homologa tal decisão, conferindo-lhe assim eficácia (sendo certo que este acto possui um conteúdo vinculado, pois se o nomeado cumprir os requisitos técnicos, não há forma de não homologar o seu nome).
12ª A conduta do ex-Comandante, consubstanciada em diversos actos e comportamentos, nem todos de natureza disciplinar (onde se inclui falta de diálogo e contacto institucional e pessoal com os membros da Direcção da Recorrente), não é enquadrável no caminho do procedimento disciplinar.
13ª Contudo, deparou-se a Recorrente com a insólita norma do artigo 36º/nº 3 do D.L. nº 295/2000, de 17.11, que estipula que “A aplicação de quaisquer penas disciplinares ao comandante do corpo de bombeiros cabe ao inspector distrital de bombeiros”.
14ª Nesta linha de raciocínio, entende a Recorrente que a norma em causa é inconstitucional, por violação do artigo 46º/nº 2 da CRP, que estipula que “As associações prosseguem livremente os seus fins sem interferência das autoridades públicas...”, na medida em que a subtracção à Recorrente do poder disciplinar sobre um seu subalterno a favor de uma entidade externa é uma ingerência excessiva e injustificável, pois não encontra qualquer fundamentação ou necessidade.
15ª E, por isso, lançou a Recorrente mão de um regime legal semelhante, que fez aplicar por analogia em virtude do vazio legal do D.L. nº 295/2000, de 17.11, já que no seu modesto entendimento, este vazio legal traduz uma inconstitucionalidade por omissão, pois deveria estar prevista e regulada a possibilidade da cessação do mandato do Comandante de um corpo de bombeiros (fora da previsão do procedimento disciplinar) como está regulamentada a cessação de uma comissão de serviço.
16ª Neste diploma em causa, entende a Recorrente que ocorre uma insuficiência de regulamentação do exercício e manutenção do Comandante de um corpo de bombeiros, e, por via desta omissão, foi a Recorrente servir-se de um regime legal com algumas semelhanças.
17ª Acresce, ainda, e conforme se referiu quanto à omissão, que o diploma em causa também não proíbe que a Direcção da associação detentora do corpo de bombeiros demita ou prescinda do Comandante (ou exonere, empregando a expressão da Recorrida na p.i.), nada sendo dito sobre a possibilidade da Associação dispensar, demitir, exonerar ou prescindir do Comandante.
18ª Cumpre, ainda, assinalar que o artigo 35º dos Estatutos da Recorrente lhe permite adoptar todas as acções necessárias ao bom funcionamento da instituição e do seu corpo de bombeiros, o que manifestamente sucede quando o seu Comandante nem sequer dirige a palavra a alguns dos membros da Direcção.
19ª O recurso à Lei nº 51/2005, de 30.08 resulta da mesma tratar de pessoas que são nomeadas para um dado cargo, como o de Comandante surge por nomeação, existindo aqui, pois, uma identidade na forma de provimento – nomeação, sendo certo que em ambas as situações não está excluído o exercício da acção disciplinar (a Lei nº 51/2005, de 30.08 não afasta o procedimento disciplinar).
20ª Por outro lado, quanto à legalidade da analogia, a mesma tem cabimento no artigo 10º do Código Civil, pois perante uma lacuna (a omissão de regulamentação já explicitada), impõe-se proceder ao seu preenchimento, graças a um raciocínio fundado em razões de similitude.
21ª O D.L. nº 295/2000, de 17.11 não proíbe a cessação do cargo de Comandante do corpo de bombeiros desde que verificadas situações que colocam em causa de forma irremediável o relacionamento entre aquele e a Direcção detentora do corpo;
22ª O artigo 19º do D.L nº 295/2000, de 17.11 enferma de uma inconstitucionalidade por omissão (por violação do artigo 46º da CRP) ao não regular a hipótese do mandato do Comandante do corpo de bombeiros poder cessar por outro motivo que não seja o seu fim ou desde que ocorra infracção disciplinar, o que devia estar previsto, em obediência ao princípio da auto-gestão das associações;
23ª O artigo 36º/nº 3 do D.L nº 295/2000, de 17.11 enferma de uma inconstitucionalidade material traduzida na violação do artigo 46º da CRP na medida em que retira à Direcção da associação detentora do corpo de bombeiros o poder disciplinar sobre o Comandante, que lhe seria inerente por efeito do princípio da auto-gestão das associações.
24ª Ao não decidir da forma argumentada, considera a Recorrente que violou a sentença recorrida o D.L. nº 295/2000, de 17.11 e o artigo 46º da CRP, por efeito da inconstitucionalidade por omissão e material invocadas".
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Notificadas as alegações apresentadas pela recorrente Associação Humanitária dos Bombeiros Voluntários de A…, a recorrida ANPC não apresentar contra alegações.
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O Digno Procurador Geral Adjunto, neste TCA, notificado nos termos do art.º 146.º do CPTA, não se pronunciou.
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Colhidos os vistos legais junto dos Exmos. Juízes-Adjuntos, foram os autos remetidos à Conferência para julgamento.
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2. Efectivando a delimitação do objecto do recurso, cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, sendo certo que o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, acima elencadas, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, ns. 3 e 4 e 690.º, n.º 1 todos do Código de Processo Civil, “ex vi” dos arts.1.º e 140.º, ambos do CPTA.
II FUNDAMENTAÇÃO
1. MATÉRIA de FACTO
São os seguintes os factos fixados na sentença recorrida:
1 - Por ofício datado de 18 de Abril de 2007, a Ré notificou o então CBVA, A…, em sede de audiência prévia, da intenção de cessação do mandato para o exercício do cargo de Comandante, ao abrigo do disposto no artigo 25.º n.º 1, alínea e), i), ii), iii) e iv) da Lei n.º 51/2005, de 30 de Agosto – Cfr. fls. 18 a 26 dos autos em suporte físico.
2 - Por carta datada de 08 de Maio de 2007, o CBVA A…, exerceu o seu direito de audiência prévia, tendo em suma referido que o seu mandato é de cinco anos, e que só pode cessar antecipadamente, por efeito de decisão proferida em procedimento disciplinar, cuja tutela está a cargo do Inspector Distrital de Bombeiros – Cfr. fls. 27 a 33 dos autos em suporte físico.
3 - Por ofício datado de 18 de Maio de 2007, a Ré notificou o então CBVA, A…, da sua deliberação da Direcção, tomada em 17 de Maio de 2007, por unanimidade – acto sob impugnação - , no sentido da cessação do mandato de Comandante dos Bombeiros Voluntários de A…, a partir da data da recepção do ofício, ao abrigo do disposto no artigo 25.º n.º 1, alínea e), i), ii), iii) e iv) da Lei n.º 51/2005, de 30 de Agosto, e da nomeação do novo Comandante, o aqui Contra interessado – Cfr. fls. 34 a 44 dos autos em suporte físico.
4 - Com data de 22/05/2007, a Ré remeteu para o Comandante Operacional Distrital (CODIS) de Braga – inserido na estrutura orgânica da Autora –, que o recebeu em 29/05/2007, o ofício n.º 289/GD/2007 – Cfr. fls. 17 a 47 dos autos em suporte físico.
5 - Por ter interesse para a decisão a proferir, para aqui se extrai esse ofício - fls. 17 dos autos em suporte físico -, como segue:
“COMANDANTE OPERACIONAL DISTRITAL DE BRAGA
Rua dos Bombeiros Voluntários
4775-270 VIATODOS
ASSUNTO: CESSAÇÃO DO MANDATO DO COMANDANTE
NOMEAÇÃO DO NOVO COMANDANTE
Os nossos melhores cumprimentos.
A Direcção desta Associação, em reunião realizada no dia 17/05/2007, e depois de cumpridas todas as formalidades legais, deliberou por unanimidade fazer cessar o mandato de Comandante ao senhor A… [sublinhado nosso], já notificado desta decisão por carta registada, de que já recebemos o respectivo aviso de recepção.
Conforme está determinado legalmente, o Comando foi assumido de imediato e interinamente pelo senhor Adjunto de Comando D….
Na mesma reunião, a Direcção dentro das suas competências deliberou, nomear para Comandante do Corpo de Bombeiros desta Associação o senhor M… e enviar a respectiva nomeação para homologação do senhor Comandante Operacional Distrital.
A Direcção disponibiliza-se desde já para prestar todas as informações que entenda por necessárias, nomeadamente a realização de uma nova reunião que V. Exa., entenda convocar, agradecendo também, e desde já, a disponibilidade para uma resposta rápida.
Aguardando uma resposta ao nosso pedido, subscrevemo-nos
atenciosamente.
De V.Exa(s).,
A…, 22 de Maio de 2007
O Presidente da Direcção
J…
Anexo: 1ª Comunicação; Resposta do Comandante; 2ª Comunicação Nomeação do novo Comandante e respectivo Curriculum Vitae.”
6 - O Comandante A… remeteu ao Presidente da Ré, por telecópia, o documento a fls. 179 e 180 dos autos em suporte físico, pelo qual referia ter recebido o ofício datado de 21 de Maio de 2007, no qual vinha enunciado que cessava o seu mandato.
7 - O Comandante A… remeteu ao CODIS de Braga da Autora o documento a fls. 179 e 180 dos autos em suporte físico, datado de 25 de Maio de 2007, no qual vinha enunciado que existia um Comandante interino, e solicitar-lhe a prestação de informações.
8 - O mandato do referido Comandante do CBVA A… iniciou-se em 29/10/2001, renovou-se em 29/10/2006, e terminaria em 29/10/2011 – facto não controvertido.
9 - No dia 11 de Junho de 2007, o CODIS da Autora, remeteu ao Presidente da Direcção da Ré o ofício datado de 11 de Junho de 2007 - Cfr. fls. 48 dos autos em suporte físico.
10 - No dia 18 de Junho de 2007, a Ré remeteu ao CODIS da Autora, o ofício datado de 18 de Junho de 2007 - Cfr. fls. 49 e 50 dos autos em suporte físico.
11 - No dia 01 de Outubro de 2007, o CODIS da Autora, remeteu ao Presidente da Ré o ofício a fls. 82 dos autos em suporte físico, de onde se extrai, em suma, que até resolução do diferendo, o legal substituto do CBVA é o Adjunto do Comando.
12 - Os estatutos da Ré constam do documento complementar anexo à escritura pública realizada em 03 de Abril de 1996, no Cartório Notarial de Vila Verde - Cfr. fls. 83 a 99 dos autos em suporte físico.
13 - A Petição inicial que motiva os presentes autos foi remetida a este Tribunal, por correio, datado de 28 de Setembro de 2007 – Cfr. fls. 55 dos autos em suporte físico.
2. MATÉRIA de DIREITO
Assente a factualidade apurada, cumpre, agora, entrar na análise do objecto do recurso jurisdicional, o qual se objectiva na análise dos seguintes pontos:
- caducidade do direito de acção;
- erro de julgamento quanto a parte da matéria de facto dada como provada;
- impugnação do despacho interlocutório de 02/4/2008, no segmento em que se dispensou a produção de prova testemunhal, por ser causador de insuficiência de prova quanto a alguns aspectos da lide; e, por fim,
- erro de julgamento, quanto à questão jurídica de fundo.
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Quanto à questão da caducidade do direito de acção.
Na p.i., a Autoridade Nacional de Protecção Civil - ANPC - imputando à deliberação questionada, de 17/5/2007 da Direcção da recorrente que deliberou, por um lado, fazer cessar o mandato do Comandante A… do respectivo Corpo de Bombeiros e, por outro, nomear para o mesmo cargo M…, o exercício exorbitado da esfera de atribuições da recorrente - cfr. art.º 23.º da pi - pediu a nulidade da mesma deliberação [art.º 133.º, n.º 2, al. b) do CPA] - cfr. art.º 42.º da pi e pedido.
Na contestação, a recorrente suscitou, além do mais, a questão da caducidade do direito de acção - cfr. arts. 141.º e ss. da contestação - alegando que a existir qualquer invalidade a mesma apenas implicaria a anulação da decisão e não a nulidade, mais argumentando, nesse caso, que, na data da instauração da acção, já havia decorrido o prazo de instauração da acção.
Após pronúncia da A./recorrida ANPC acerca desta questão obstaculizante, nos termos do despacho de 2/4/2008 - saneador -, foi referido que "Vindo assacada à deliberação em apreço, da autoria da Ré, invalidade qualificada como nulidade, não se julga, na fase em que se encontram os autos, que o acto em referência seja inimpugnável, pois que, sendo nulo [como vem alegado pela Autora, por estar em causa a prática de um acto estranho às atribuições da Ré], a mesma [deliberação] é impugnável sem dependência de prazo, donde, não está em causa a deliberação consolidada na ordem jurídica, sendo que de resto, a apreciação desta questão sempre contende com o conhecimento do mérito da acção".
Em sede de sentença, reapreciada esta questão, veio a referir-se que:
"Previamente, cumpre apreciar a questão suscitada pela Ré sob os n.ºs 141 a 150 da sua contestação, que é atinente à caducidade do direito de acção.
Sustenta a Ré que a deliberação sob impugnação não padecerá de nulidade e quanto muito de mera anulabilidade, e que, tendo a Autora tomado conhecimento do acto sob impugnação em 23 ou 24 de Maio de 2007, que quando intentou a presente acção, já tinha decorrido o prazo de 3 meses a que se reporta o artigo 58.º, n.º 2 alínea b) do CPTA.
Ora, face ao que resultou provado [Cfr. pontos 4 e 13 da matéria de facto assente], julgamos que não assiste razão à Ré.
Com efeito, mesmo considerando que o acto em apreço é meramente anulável, e que a impugnação de actos subsumíveis neste regime de invalidade deve ter lugar no prazo de 3 meses, e que o início desse prazo se conta a partir do seu conhecimento, e tendo como pressuposto que o mesmo ocorreu no dia 29 de Maio de 2007, pois que se tratou da data em que o acto foi levado ao conhecimento da Autora, por parte da Ré - Cfr. pontos 4 e 5 da matéria de facto assente -, como o confessou a Autora [sendo irrelevante se o Comandante A… remeteu correspondência ao CODIS de Braga - Cfr. ponto 7 da matéria de facto assente], e levando em conta, no cálculo do referido prazo, a ocorrência de férias judiciais, no período de 01 a 31 de Agosto de 2007, e que a presente acção foi entregue neste Tribunal em 28 de Setembro de 2007 - Cfr. ponto 13 da matéria de facto assente -, temos que a mesma foi tempestivamente apresentada, ou seja, dentro do prazo de 3 [três] meses a que se refere o artigo 58º., nº. 2, alínea b), e nº. 3, e artigo 59º., n.ºs 1 e 3, ambos do CPTA, e artigo 144º. do CPC".
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Ora tendo em consideração a tramitação dos autos, acerca da apreciação da questão de caducidade do direito de acção - que acabámos de esquematizar - temos para nós que, quer por a questão ser controvertida entre as partes, quer pelo facto da mesma vir suscitada perante este TCA, ainda que numa envolvência qualificativa diversa, não estamos "obrigados" a manter a qualificação da consequência dessa invalidade como de anulabilidade, mas antes, em apreciação da mesma, concluirmos pela nulidade, o que tem reflexos, quer na questão prévia - caducidade do direito de acção - quer na decisão de mérito propriamente dita.
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Assim, nesta perspectiva, impõe-se que se decida, em primeiro lugar, do mérito, e, se concluirmos que a invalidade da deliberação importa a declaração da sua nulidade, fica afastado/prejudicado o conhecimento da questão de caducidade, derivada da anulabilidade - quer na perspectiva da alegada (in)tempestividade da acção, quer na parte em que se questiona a factualidade provada, quanto a essa matéria, ou seja, saber qual a data relevante para se iniciar a contagem do prazo de 3 meses e a forma correcta dessa contagem, atento o facto de incluir o período de férias judiciais de 1 a 31 de Agosto de 2007.
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Antes de mais, atentemos nas normas legais com interesse para a decisão dos autos.
O art.º 133.º do CPA, sob a epígrafe “actos nulos”, refere que são “… nulos os actos a que falte qualquer dos elementos essenciais ou para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade ...” (nº-. 1), sendo “… designadamente, … nulos: a) Os actos viciados de usurpação de poderes; b) Os actos estranhos às atribuições dos ministérios ou das pessoas colectivas referidas no artigo 2.º em que o seu autor se integre; c) Os actos cujo objecto seja impossível, ininteligível ou constitua um crime; d) Os actos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental; e) Os actos praticados sob coacção; f) Os actos que careçam em absoluto de forma legal; g) As deliberações de órgãos colegiais que forem tomadas tumultuosamente ou com inobservância do quórum ou da maioria legalmente exigidos; h) Os actos que ofendam os casos julgados; i) Os actos consequentes de actos administrativos anteriormente anulados ou revogados, desde que não haja contra-interessados com interesse legítimo na manutenção do acto consequente …” (n.º 2) - sublinhado nosso.
Por seu turno, no art.º 134.º do mesmo Código prevê-se que o “… acto nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade” (n.º 1), que a “… nulidade é invocável a todo o tempo por qualquer interessado e pode ser declarada, também a todo o tempo, por qualquer órgão administrativo ou por qualquer tribunal …” (n.º 2).
E no art.º 135.º, sob a epígrafe de “actos anuláveis”, estipula-se que são “… anuláveis os actos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou normas jurídicas aplicáveis para cuja violação se não preveja outra sanção.”
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Refere-se no Ac. deste TCA – N, de 26/6/2008, in Proc. 255/04, com manifesto interesse para o caso dos presentes autos:
“ … Tal como sustenta Freitas do Amaral a “validade” “… é a aptidão intrínseca do acto para produzir os efeitos jurídicos correspondentes ao tipo legal a que pertence, em consequência da sua conformidade com a ordem jurídica …” (in: “Curso de Direito Administrativo”, vol. II, págs. 342 e segs.).
Daí que enunciando a lei, quanto aos actos administrativos em geral, determinados requisitos a sua não verificação em concreto por referência a cada acto gera o desvalor da “invalidade”, a qual, seguindo de novo a doutrina daquele Professor, é “… a inaptidão intrínseca para a produção de efeitos, decorrente de uma ofensa à ordem jurídica …”.
Como também afirma J.C. Vieira de Andrade [em “Validade (do acto administrativo)” in: DJAP, vol. VII, pág. 582] a “… validade diz respeito a momentos intrínsecos, pondo a questão de saber se o acto comporta, ou não, vícios ou malformações, em face das normas que estabelecem os termos em que é possível a produção de efeitos jurídicos por via de autoridade...”.
Na sequência da lição deste Autor (in: ob. cit., págs. 583 e segs.), bem como de Freitas do Amaral (in: ob. cit., págs. 342 e segs.), a apreciação da validade de um determinado acto afere-se por referência ao sujeito que o pratica [conformidade com as normas referentes às suas atribuições e com as suas competências legais (quer quanto aos poderes em razão da matéria e do lugar, quer se em concreto está legitimado para os exercer)], ao objecto mediato [este tem de ser possível física e juridicamente, determinado ou identificável, bem como terá de ser idóneo em termos de adequação do objecto ao conteúdo e deve estar legitimado para suportar os efeitos do acto], ao procedimento, à forma, ao fim, ao conteúdo e decisão (visando o acto a produção de efeitos jurídicos numa situação concreta aqueles efeitos têm de ser determinados ou compreensíveis, possíveis e lícitos) e à vontade.
Ora os vícios susceptíveis de afectarem o acto administrativo não geram todos os mesmos desvalores, isto é, não conduzem todos às mesmas consequências.
Para além da controvérsia e do carácter controvertido quanto à caracterização do desvalor da “inexistência”, mormente, quanto à sua existência e interesses como desvalor, quanto ao seu reconhecimento e consagração legal no nosso ordenamento (cfr., entre outros, Marcelo Rebelo de Sousa em “Inexistência jurídica” in: “DJAP”, vol. V, págs. 231 e segs.; Freitas do Amaral in: ob. cit., págs. 413 e segs.), temos que a doutrina e a jurisprudência têm feito a distinção de dois tipos fundamentais de invalidade, a nulidade e a anulabilidade.
A regulamentação legal relativa à matéria das formas de invalidade constava anteriormente dos arts. 363.º e 364.º do Código Administrativo, sendo que, posteriormente e face ao regime legal supra reproduzido, passou a constar dos arts. 88.º e 89.º da LAL/84 e tem hoje regime geral vertido nos arts. 133.º a 136.º do CPA.
Apreciemos, agora, de “per si” cada uma daquelas formas de invalidade.
A nulidade constitui a forma mais grave de invalidade, tendo como elementos caracterizadores o facto do acto ser “ab initio” totalmente ineficaz não produzindo qualquer efeito (cfr. n.º 1 do art. 134.º do CPA), ser insanável quer pelo decurso do tempo, quer por ratificação, reforma ou conversão (cfr. n .º 2 do art. 134.º e n.º 1 do art. 137.º ambos do CPA), ser susceptível de impugnação a todo o tempo e perante qualquer tribunal, bem como ser conhecida a todo o tempo por qualquer órgão administrativo, sendo que o reconhecimento da nulidade tem natureza meramente declarativa (cfr. art. 134.º, n.º 2 do CPA), bem como confere aos particulares o direito de desobediência e de resistência passiva perante execução de acto nulo.
Já a anulabilidade reveste um desvalor menos gravoso, possuindo como traços essenciais o facto de o acto anulável ser juridicamente eficaz e produzir todos os seus efeitos até ao momento em que ocorra a sua anulação ou suspensão (cfr. n.º 2 do art. 127.º do CPA “a contrario”), de ser susceptível de sanação pelo decurso do tempo, por ratificação, reforma ou conversão (cfr. arts. 136.º, n.º 1, 137.º, n.º 2 e 141.º todos do CPA), de ser obrigatório para os particulares enquanto não for anulado, de carecer de impugnação num prazo certo e determinado ou fixado por lei (cfr. arts. 136.º, n.º 2 do CPA, e 58.º do CPTA), de o pedido de anulação de determinado acto administrativo ter de ser deduzido apenas perante um tribunal administrativo [cfr. art. 136.º, n.º 2 do CPA], sendo que a sentença que procede ao reconhecimento da anulabilidade do acto possui natureza constitutiva.
No nosso ordenamento jurídico-administrativo a forma de invalidade da nulidade reveste de natureza excepcional porquanto o regime regra é o da anulabilidade (cfr. art. 135.º do CPA) (cfr., por todos, Freitas do Amaral in: ob. cit., págs. 408/409).
Refere a este propósito J.C. Vieira de Andrade (in: ob. cit., págs. 586/587) que num “… sistema de administração executiva, como o português, a generalidade da doutrina está de acordo em que a anulabilidade constitui a «invalidade-regra», em função das ideias de estabilidade (das relações jurídicas criadas pelos actos ou à sombra deles) e de autoridade (mas não já de «presunção de legalidade»), do acto administrativo – para uns porque a nulidade só existe nos casos expressamente previstos na lei; para outros, porque o regime da nulidade só se aplica em casos de vícios particularmente graves …” (cfr., também, o mesmo Autor em “Nulidade e anulabilidade do acto” in: CJA n.º 43, JAN/FEV 2004, págs. 41 a 48, em especial, págs. 46/47, bem como Freitas do Amaral in: ob. cit., pág. 409).
Daí que os casos de nulidade no nosso ordenamento são aqueles que vêm estabelecidos no art. 133.º do CPA, normativo este que encerra em si, para além duma remessa para o que se mostre fulminado em lei especial com o desvalor da nulidade, um enunciado genérico que contém a lista das nulidades.
E reportando-se ao regime decorrente do citado art. 133.º refere Marcelo Rebelo de Sousa (em “Inexistência jurídica” in: “DJAP”, vol. V, pág. 242) que “… o Código aponta para as seguintes inovações, no domínio que nos importa:
1.º Suprime a figura da nulidade por natureza, ao englobá-la na cláusula geral do n.º 1 do art. 133.º;
2.º Define de tal modo a nulidade que praticamente cobre todas as situações que a doutrina e a jurisprudência consideravam de inexistência jurídica do acto administrativo.
Tomando esta segunda inovação, vemos que a nulidade passa a corresponder à falta de qualquer dos elementos essenciais do acto. Definindo Diogo Freitas do Amaral – principal autor material ou informal do Código – elementos de molde a abarcar o que outros sectores da doutrina (em que nos integramos) qualificam de pressupostos, e parecendo ser esse o sentido vazado no Código, na previsão do art. 133.º n.º 1 caberiam a falta de sujeito (órgão administrativo), de competência em termos de função do Estado e de competência absoluta, e de susceptibilidade de actuação imputável a órgão da Administração (isto é, por titulares devidamente investidos e preenchendo os requisitos de tal imputação).
Por outras palavras, acarretariam nulidade todos os casos de inidentificabilidade orgânica mínima, bem como os de inidentificabilidade material mínimas (enumerados no n.º 2) …”.
Da leitura do dispositivo em referência resulta, assim, para além duma enumeração exemplificativa das situações geradores de nulidade (cfr. o seu n.º 2 quando se emprega a expressão “designadamente”), uma enumeração genérica de duas situações geradoras igualmente do desvalor da nulidade (cfr. o seu n.º 1), ou seja, por um lado, temos aquelas situações em que por lei especial é fulminado um acto com tal forma de invalidade e, por outro, temos as situações em que um acto é nulo por lhe faltarem os “elementos essenciais”.
Atente-se, por outro lado, que dúvidas não existem quanto à previsão legal da al. d) do n.º 2 do art. 133.º do CPA que a mesma é extensível à violação de direitos, liberdades e garantias do Título II da Parte I da CRP, bem como aos direitos de carácter análogo àqueles insertos no próprio texto constitucional, ou em norma de direito internacional ou comunitário ou ainda em lei ordinária (cfr. J.C. Vieira de Andrade in: "Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976", págs. 87 e segs.; J.M. Cardoso da Costa em "A hierarquia das normas constitucionais a sua função na protecção dos direitos fundamentais" in: BMJ n.º 396, pág. 93; M. Esteves de Oliveira, Pedro C. Gonçalves e J. Pacheco Amorim in: "Código do Procedimento Administrativo", 2.ª edição actualizada, revista e aumentada, pág. 646).
Utilizando a expressão de J.M. Cardoso da Costa temos que o legislador terá pretendido tutelar com o disposto no art. 133.º, n.º 2, al. d) do CPA o "núcleo duro" da CRP (cfr. citado autor in: loc. e pág. citados supra).
Defendem J.M. Santos Botelho, A. Pires Esteves e J. Cândido de Pinho em sede de interpretação da expressão "conteúdo essencial de um direito fundamental" utilizada no normativo a que vimos fazendo alusão que ali se consagra uma formulação absoluta e restrita dos direitos fundamentais, sendo "… absoluta na medida em que sanção da nulidade afectará todos os actos administrativos..." e "... restrita já que não será qualquer lesão que será apta a gerar tal nulidade, mas, apenas, a que afecte o conteúdo essencial…" (in: "Código do Procedimento Administrativo", 5.ª edição, pág. 799, nota 36),
Refira-se, ainda, que na previsão em análise estão ainda abrangidos os actos administrativos não só os que violam pelo seu conteúdo ou motivação esse direito fundamental mas também aqueles em cujo procedimento se postergam direitos dessa mesma natureza dos interessados.
Caso a violação do direito fundamental não atinja o seu "conteúdo essencial" ou o seu "núcleo duro", então a sanção adequada será a anulabilidade...".
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Revertendo para o caso dos autos, analisada a petição inicial e as conclusões das alegações do recurso jurisdicional que nos vem dirigido, verificamos que a invalidade/ilegalidade suscitada nos autos e cuja decisão suscita a controvérsia decidenda diz respeito ao facto da entidade recorrente - Direcção da Associação Humanitária dos Bombeiros Voluntários de A… - ter decidido a cessação do mandato do comandante do corpo de bombeiros e procedido sem mais à nomeação de outro, quando a competência para tal cessação pertenceria à Autoridade Nacional de Protecção Civil - ANPC -, entidade que, nos termos legais, sucedeu ao Serviço Nacional de Bombeiros - SNB - , sendo que essa "incompetência" foi qualificada como usurpação de poderes e, apenas com base nesta adjectivação/qualificação, o TAF de Braga, sem cuidar de apurar a essência da factualidade alegada e que constituía a causa de pedir dessa mesma invalidade, entendeu que não tinha que verificar se tal invalidade importava a nulidade, pois que, mesmo a ser cominada com a anulabilidade, a acção estava em tempo e, depois, em sede de mérito, ainda que sem justificação suficiente e esclarecedora, concluiu pela anulabilidade, o que veio a determinar a sorte final da acção.
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Analisada a factualidade alegada e subsumindo-a a determinado nomen iuris, tendo presentes os considerando dogmáticos supra referidos e que nos permitem distinguir esta dualidade de invalidade, nulidade versus anulabilidade, atentemos, então, nas normas legais que disciplinam esta matéria.
Preceitua o art.º 19.º do Dec. Lei 295/2000, de 17 de Novembro, alterado pelo Dec. Lei 209/2001, de 25/7 (entretanto revogado pelo Dec. Lei 247/2007, de 27 de Junho, mas inaplicável ao caso dos autos, porquanto apenas entrou em vigor no 3.º mês após a sua publicação - art.º 31.º - pois que o acto administrativo em causa data de 18/5/2007, de acordo com o princípio tempus regit actum), sob a epígrafe "Quadro de Comando", que:
"1 - Nos corpos de bombeiros voluntários e privativos, o ingresso no quadro de comando é feito por nomeação... nos termos seguintes:
a) O comandante é nomeado pela entidade detentora do corpo de bombeiros de entre os elementos que integram o respectivo quadro activo ou indivíduos de reconhecido mérito relevado no desempenho de anteriores funções de liderança ou de comando;
b) O 2.º comandante e o adjunto do comando são nomeados pela entidade detentora, sob proposta do comandante, ...;
c) As nomeações previstas nas alíneas anteriores estão sujeitas a homologação pelos inspector distrital de bombeiros.
...
7 - A renovação do período de exercício de funções de comando dos corpos de bombeiros voluntários e privativos é feita pela respectiva entidade detentora e está sujeita a homologação pelo inspector distrital de bombeiros" - sublinhados nossos.
Assim, reflectindo essas competências, o art.º 31.º do Dec. lei 49/2003, de 25/3 (que veio revogar entre outros o Dec. Lei 293/2000, de 17/11), com a epígrafe "Coordenador Distrital", dispõe que:
"1 - Compete ao coordenador distrital:
a) Homologar a nomeação dos comandantes, 2.os comandantes e adjuntos do comando dos corpos de bombeiros associativos e privativos;
..." - sublinhado nosso.
Entretanto com a Lei de Bases da Protecção Civil - Lei 27/2006, de 3/7 e Dec. Lei 203/2006, de 27/10, o Serviço Nacional de Bombeiros e Protecção foi substituído pela Autoridade Nacional de Protecção Civil - ANPC - art.º 8.º -, cuja orgânica foi aprovada pelo Dec. Lei 75/2007, de 29 de Março, continuando a atribuir-lhe a orientação, coordenação e fiscalização da actividade dos corpos de bombeiros - art.º 5.º, n.º5, al. a) - atribuída à Direcção Nacional de Bombeiros - art.º 15.º, al. a).
Podemos, assim, concluir que, embora os comandantes dos corpos de bombeiros voluntários sejam nomeados pela respectiva entidade detentora, essa nomeação e renovação carecem de homologação, o que significa que a nomeação é uma proposta da entidade detentora dos corpos de bombeiros, cabendo a decisão final - homologação - à ANPC, pelo que o acto final é o acto de homologação.
Ou será antes de qualificar essa homologação como mera condição de eficácia?
Ora, perante estas normas, temos de concluir que a nomeação, renovação da nomeação e logicamente da demissão dos comandantes dos corpos de bombeiros voluntários pertencerá, presentemente à ANPC, que veio, nesta esfera de competências, substituir o inspector distrital de bombeiros, integrado no Sistema Nacional de Bombeiros e Protecção Civil - SNBPC.
Pelo que, nesta perspectiva, sendo diferentes as pessoas colectivas - por um lado, as associações de bombeiros voluntários - art.º 1.º do Dec. lei 460/77, de 7/11 - e a ANPC - e, por outro, antes o SNBPC e agora a ANPC - art.º 1.º do Dec. Lei 75/2007, de 29/3 -, a invasão das respectivas competências importará a nulidade dessas intromissões deliberatórias, atento o disposto na al. b) do n.º1 do art.º 133.º do CPA, acima transcrito e que refere que são nulos os actos estranhos às atribuições das pessoas colectivas referidas no artigo 2.º em que o seu autor se integre.
No caso dos autos, tendo a Direcção da Associação dos Bombeiros Voluntários de A… decidido a demissão do recorrente, sem a sujeitar a processo disciplinar, terá invadido a respectiva esfera de atribuições, pelo que temos de concluir pela invalidade da decisão recorrida, tendo como consequência a nulidade dessa deliberação.
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Aliás, a esta conclusão, já havíamos chegado no nosso Acórdão de 22/4/2010, proferido no âmbito do Proc. 897/08, em que se apreciava a mesma deliberação, ainda que impugnada pelo demitido Comandante dos BV de A…, A…, embora aí se estivesse, atenta a fase processual, em sede de saneamento dos autos, que não em conhecimento do mérito, mas em que se apreciava a tempestividade da acção, o que implicou que se tomasse posição concreta quanto à consequência da invalidade da deliberação de 17/5/2007.
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Quanto à demais argumentação da recorrente, no que concerne ao alegado erro de julgamento, quanto ao mérito do recurso, remetemos para a fundamentação da sentença recorrida, assim dando resposta às alegações da recorrente, nomeadamente onde se refere que:
"... E atendendo a que a Ré, enquanto instituidora de um Corpo de Bombeiros, e não apenas enquanto mera Associação de direito privado, com a capacidade de auto-regulação, está obrigada a observar, também ela, todo o ordenamento regulador da actividade desenvolvida pelo Corpo de Bombeiros, que está inserido no sistema nacional de protecção civil, estava-lhe vedado fazer cessar o mandato do Comandante A…, antes do seu termo, e ainda com recurso ao procedimento que adoptou, sob a égide da Lei n.º 2/2004, de 15 de Janeiro [actual redacção], pois que, efectivamente, só com o decurso do período temporal integrante do seu mandato, ou antes disso, mediante submissão a um processo disciplinar, é que seria possível antecipar esse termo.
Como julgamos, o RGCB encerra em si um regime jurídico próprio, disciplinador da actividade dos Corpos de Bombeiros, que não pode ser confundido com a pessoa colectiva Associação Humanitária, pois que esta instituiu esse Corpo, mantendo-o activo, no concreto contexto definido por legislação antecedente, e pela actual [mormente o RGCB], que, como referimos supra e se extrai do seu preâmbulo, por ela são reguladas matérias relativas à organização, veículos e equipamentos, pessoal, regime disciplinar, instrução e formação dos corpos de bombeiros, consagrando-se algumas soluções que têm por objectivo dotar os corpos de bombeiros de regras de funcionamento mais eficazes, flexíveis e ajustadas à realidade em que se desenvolvia então a actividade dos corpos de bombeiros, com aspectos inovadores, nomeadamente no âmbito de pessoal, com destaque para um novo regime respeitante a nomeações, limites de idade de permanência nos quadros e condições de exercício das funções de comando, no quadro do conceito de sistema nacional de protecção e socorro, para garantia de uma melhor eficácia operacional dos bombeiros, por forma a assegurar às populações, enquanto destinatárias últimas e essenciais do sistema de protecção e socorro.
Como decorre dos artigos 1.º e 2.º do RGCB, o mesmo aplica-se aos corpos de bombeiros voluntários que são uma unidade operacional tecnicamente organizada, preparada e equipada para o cabal exercício das missões descritas no seu artigo 3.º, que não são meras acções passíveis de prossecução por uma qualquer Associação de direito privado, constituída tendo subjacente a liberdade de associação a que se reporta o artigo 46.º, da CRP.
De maneira que, pelos motivos supra expendidos, o pedido formulado pela Autora, de anulação [e não de nulidade] da referida deliberação, porque violadora do RGCB, mormente do regime atinente à nomeação do Comandante, constantes do seu artigo 19.º, por ter deliberado a cessação do mandato do Comandante A…, tem de proceder.
Com efeito, o RGCB não enferma de qualquer lacuna, que impusesse a demanda, e a utilização por parte da Ré, do artigo 10.º do Código Civil, como veio a mesma a invocar, de um regime jurídico [a Lei n.º 2/2004, de 15 de Janeiro, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 51/2005, de 30 de Agosto], tendente a apreciar a actividade do Comandante A…, em ordem a fazer cessar o seu mandato, pois que, tendo o legislador gizado este Regulamento Geral com a concreta ambiência e objectivos definidos, dele extraímos que quis garantir estabilidade ao exercício da função de Comandante de um Corpo de Bombeiros, onerando a Associação instituidora com o dever de fazer uma prévia uma prévia escolha, de entre candidatos, com um concreto perfil, para prossecução das funções que o Corpo de Bombeiros deve prosseguir, e propondo a sua homologação à entidade tutelar da actividade prosseguida, por forma a garantir a operatividade do sistema nacional de protecção civil.
Ou seja, não resulta do espírito da Lei que o legislador tenha querido, de forma expressa ou implícita, que o mandato de um Comandante de um Corpo de Bombeiros possa cessar antes do seu termo, se não apenas pelo seu esgotamento temporal, ou com submissão a um procedimento disciplinar, com recurso ao regime disciplinar aplicável aos trabalhadores da Administração Central, Regional e Local, com as especificidades constantes do RGCB, antes pelo contrário.
(... )
Como resulta da letra da lei, e outra interpretação julgamos não ser possível [Cfr. artigo 19.º do RGCB, com a redacção actual], tendo a Associação instituidora, aqui Ré, nomeado um Comandante, com submissão a um procedimento prévio, que possa, sem recurso a um procedimento disciplinar, seja instaurado por si ou pela entidade tutelar, sindicar a sua actuação, em ordem a fazer cessar o mandato, antes do seu termo previsto.
Quanto às inconstitucionalidades invocadas pela Ré [do artigo 19.º e do artigo 36.º, n.º 3, ambos do Decreto-lei n.º 295/2000, de 17 de Novembro], atento o julgamento que acima empreendemos, julgamos pela sua não ocorrência, porquanto, pese embora ser uma Associação de direito privado, é instituidora de um Corpo de Bombeiros, devendo observar, entre o mais, o RGCB [e à Autora cumpre fiscalizar a sua observância], e não resulta dos autos que tenha sido impedida de prosseguir os seus fins estatutários, ou que tal aconteça com interferência [indevida] da Autora. O facto de o mandato do Comandante do Corpo de Bombeiros não poder cessar por outro motivo que não seja o seu termo ou desde que ocorra infracção disciplinar, e bem assim, a invocação de que está retirado à Direcção da Ré, enquanto detentora do Corpo de Bombeiros, o poder disciplinar sobre o Comandante, tal decorre da natureza institucional e estratégia assente nos Corpos de Bombeiros, gizada pelo legislador, enquadramento esse objecto de especial atenção pelo legislador, como decorre do preâmbulo acima enunciado, matéria sobre a qual, de resto, foi ouvida a Liga dos Bombeiros Portugueses, que também exerce uma certa tutela sobre os Corpos de Bombeiros das Associações Humanitárias [mormente quanto à formação ministrada], e essa questão, quer pelo Decreto-Lei n.º 295/2000, de 17 de Novembro, quer pelo Decreto-Lei n.º 209/2001, de 28 de Julho, publicado meses após a entrada em vigor daquele, fruto da avaliação do impacto dessa legislação no sector, empreendida por uma Comissão, manteve-se, no que é essencial e ora vem questionado, em tudo idêntico".
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Assim, perante a nulidade da deliberação questionada, temos que a presente acção é tempestiva, porque poderá ser instaurada a todo o tempo - arts. 58.º, n.º1 do CPTA e do 134.º, n.º2 do CPA - sem necessidade de apreciar a parte do recurso no que concerne à contagem do prazo de 3 meses, inerente à impugnação de actos meramente anuláveis - conclusões 1.ª e 2.ª das alegações da recorrente - e bem assim a alegação no que concerne à impugnação da matéria de facto - conclusões 3.ª a 5.ª das alegações de recurso jurisdicional.
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Quanto à impugnação do despacho interlocutório de 02/4/2008, no segmento em que se dispensou a produção de prova testemunhal, por ser causador de insuficiência de prova quanto a alguns aspectos cruciais da lide.
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Alega, quanto a este ponto, a recorrente que alegou factos que só poderiam ser dados como assentes através da produção de prova testemunhal e que fundamentavam a sua decisão no sentido das posturas (alegadamente incorrectas) do comandante do corpo de bombeiros demitido (constantes, aliás, da respectiva fundamentação) - cfr. conclusões 7.ª e 8.ª das alegações - e que deveriam ter sido questionadas em sede de saneamento processual, com elaboração de base instrutória e produção de prova.
Analisada a deliberação impugnada e a matéria dos artigos da contestação, indicados na referida conclusão 7.ª das alegações, é manifesto que, mesmo a provar-se toda essa factualidade, nem por isso, se poderia concluir pela legalidade/validade da mesma deliberação, na medida em que a cessação das funções de comandante do corpo de bombeiros apenas pode ocorrer ou, por não renovação do respectivo mandato de 5 anos - o que não se verificou no caso em análise ou, por sanção disciplinar de demissão, proferida pela entidade competente em sede de processo disciplinar, in casu, inspector distrital de bombeiros, com possibilidade de recurso hierárquico necessário para o Presidente do SNB - cfr. arts. 36.º, n.º 3 e 37.º, n.º 2, ambos do Dec. Lei 295/2000, de 17/11, na redacção dada pelo Dec. lei 209/2001, de 28/7 - Regulamento Geral dos Corpos de Bombeiros.
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Nesta consonância conclusiva, impõe-se a negação de provimento do recurso, com a presente fundamentação e consequente declaração de nulidade da deliberação impugnada.
III DECISÃO
Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes deste Tribunal em negar provimento ao recurso e com a fundamentação supra, alterar a sentença recorrida, declarando a nulidade da deliberação de 17 de Maio de 2007, pela qual foi determinada a cessação do mandato do Comandante do Corpo de Bombeiros Voluntários de A…, A… e a nomeação de M…, contra-interessado nos presentes autos.
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Custas pela recorrente.
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Notifique-se.
DN.
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Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. art.º 138.º, n.º 5 do Cód. Proc. Civil, “ex vi” do art.º 1.º do CPTA).
Porto, 18 de Março de 2011
Ass. Antero Pires Salvador
Ass. Rogério Paulo da Costa Martins
Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho |
