| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
J... e mulher E... - residentes na ..., Lousada - recorrem da decisão judicial [saneador-sentença] proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal [TAF] de Penafiel – em 15.10.06 - que lhes indeferiu pedido de modificação objectiva da instância, efectuado ao abrigo do artigo 45º do CPTA, e declarou a extinção da instância por inutilidade superveniente da lide em que demandaram a ESTRADAS DE PORTUGAL, EPE, ao lado da qual vieram a figurar, como intervenientes principais, as sociedades A... SA, e N... SA – a decisão judicial recorrida foi proferida em acção administrativa comum em que os autores, ora recorrentes, começaram por pedir ao tribunal que condenasse a ESTRADAS DE PORTUGAL a abster-se de licenciar ou autorizar a construção do nó entre a EN15 e a A11/IP9 [lanço Braga-Guimarães-IP4/A4 – sublanço Lousada–EN15-IP4/A4] e respectiva praça de portagem, quer com base no traçado da solução base do respectivo projecto de execução, quer com base no traçado da solução alternativa 2, quer com base em qualquer outro traçado que provoque as lesões de direitos fundamentais referidas nos artigos 28º a 44º da petição inicial.
Concluem as suas alegações da forma seguinte:
1. Os recorrentes são donos e legítimos possuidores da propriedade denominada Casa ... [composta por casa de habitação, com rés-do-chão, andar e sótão, anexos para cozinha rústica e arrumos, piscina, garagem, quintal com laranjeiras e limoeiros e jardim com nogueiras, castanheiros e outras plantas e árvores] localizada no lugar ..., freguesia de Caíde de Rei, concelho de Lousada;
2. Parte desta propriedade foi abrangida pelo procedimento de expropriação respeitante ao projecto da Auto-Estrada A11/IP9 [lanço Braga-Guimarães-IP4/A4, sublanço Lousada (IC25)-EN15-IP4/A4] entre os Km9+159.36 e 12+925, no qual a ré e ora recorrida foi entidade pública expropriante, a quem competiu o licenciamento do mencionado projecto;
3. Em cumprimento do disposto no nº2 do artigo 1º do DL nº69/2000 de 03.05, o projecto de obra pública acima mencionado foi submetido a Avaliação de Impacte Ambiental e no respectivo procedimento, desencadeado com base no estudo prévio do projecto, elaborado pela A... [A...., SA] empresa concessionária daquela obra pública que foi chamada à presente acção como associada da ré, foi emitida, em 18.06.02, ao abrigo do disposto no artigo 17º do mencionado DL nº69/2000 de 0.05, uma Declaração de Impacte Ambiental (DIA) favorável à interligação da Solução B com a Solução A, após a travessia do viaduto do rio Sousa, desde que o traçado do futuro IC25 coincida com o traçado do IP9 a partir de Lousada, condicionado ao cumprimento das medidas propostas no Estudo de Impacte Ambiental, bem como das medidas descritas no parecer da Comissão de Avaliação;
4. A aprovação do traçado da auto-estrada em causa foi, portanto, nos termos do disposto no nº2 do artigo 20º do referido DL nº69/2000 de 03.05 condicionada à integração no projecto de execução de redefinições de projecto e medidas de minimização que correspondessem às recomendações apresentadas na DIA. Porém, na parte do traçado da A11/IP9 que atravessava o território da freguesia de Caíde de Rei [concelho de Lousada] alguns dos ajustamentos realizados em relação ao Estudo Prévio não minimizavam os impactes ambientais, e até os agravavam, não assegurando o cumprimento das condições estabelecidas pela DIA, designadamente em relação à forma como no projecto de execução se procedeu à introdução e modificação de restabelecimentos, viadutos e ripagens no traçado, que deveriam ir no sentido de minorar afectações indirectas sobre o património cultural construído, ou afectações directas sobre os edifícios de habitação ou comerciais;
5. Esta situação levou a que, na sequência do período de acompanhamento público da fase de pós-avaliação do projecto de execução da A11/IP9 [sublanços Felgueiras/Lousada (IC25)/IP4/A4] no qual os autores e ora recorrentes intervieram, a Comissão de Avaliação tivesse emitido, em Abril de 2004, um parecer relativo ao RECAPE que se pronunciou no sentido da não conformidade do projecto de execução com a Declaração de Impacte Ambiental, nos termos do disposto nos números 4 e 5 do artigo 28º do referido DL nº69/2000 de 03.05;
6. A 2ª versão do projecto de execução nada alterou de substancial, mantendo os graves impactes ambientais da anterior versão e em consequência desta situação, a Comissão de Avaliação, num segundo Parecer relativo ao RECAPE, datado Julho de 2004, voltou a pronunciar-se, ao abrigo do disposto nos números 4 e 5 do artigo 28º do DL nº69/2000 de 03.05, no sentido da não conformidade do projecto de execução com a Declaração de Impacte Ambiental enquanto a entidade licenciadora e o proponente não modificassem o projecto de execução no sentido de afastar o acesso da EN15 à auto-estrada A11 e a respectiva praça da portagem da propriedade dos autores, considerando expressamente naquele seu documento [página 19] e passamos a citar: que se mantém a necessidade de alteração deste traçado bem como da localização da praça da portagem, devendo ser equacionada uma solução que minimize os impactes decorrentes das diferentes afectações desta via e equipamento na área envolvente. Nomeadamente deverá ser estudada a hipótese de ligação à EN15 a efectuar no cruzamento desta com a EN 320-1;
7. O licenciamento ou autorização da construção do acesso da EN15 à auto-estrada A11 e da praça da portagem com base no traçado da solução base do projecto de execução da obra seria, portanto, ilegal, nos termos do disposto no nº3 do artigo 20º do DL nº69/2000 de 03.05, por incumprimento das condições prescritas na Declaração de Impacte Ambiental emitida no procedimento de Avaliação de Impacte Ambiental a que foi submetida a obra em causa, e gravemente lesivo dos direitos fundamentais dos autores e ora recorrentes ao ambiente e à habitação, consagrados no nº1 do artigo 66º e no nº1 do artigo 65º da Constituição da República Portuguesa [CRP];
8. Na verdade, o impacte ambiental causado à propriedade e habitação dos autores e ora recorrentes por esta solução de acesso da EN15 à auto-estrada A11 e de localização da praça da portagem seria de tal modo negativo, que geraria graves perturbações em relação a todos os nove componentes ambientais que são objecto de protecção na Lei de Bases do Ambiente, ofendendo o conteúdo essencial do direito ao ambiente e à qualidade de vida dos autores e ora recorrentes, direito esse que está expressamente consagrado no nº1 do artigo 66º da CRP, e, dada a distância de menos de 50m entre a praça da portagem [permanentemente iluminada durante a noite] e a casa de habitação dos autores, restringiria o direito constitucional à habitação dos autores, previsto no nº1 do artigo 65º da CRP, nos termos do qual todos têm direito, para si e para a sua família, a uma habitação de dimensão adequada, em condições de higiene e conforto e que preserve a intimidade pessoal e a privacidade familiar;
9. Intentaram então os autores e ora recorrentes, para a defesa dos seus legítimos direitos, a presente acção administrativa comum, ao abrigo do disposto na alínea c) do nº2 do artigo 2º do CPTA, pedindo que a ré e ora recorrida fosse condenada a abster-se de emitir um acto administrativo que licenciasse ou autorizasse a construção do nó entre a EN15 e a auto-estrada A11/IP9 [Lanço Braga-Guimarães-IP4/A4 - Sublanço Lousada (IC25)-EN15-IP4/A4] e da respectiva praça da portagem com base no traçado da solução base do projecto de execução daquela obra; com base no traçado da solução alternativa 2 do projecto de execução daquela obra; ou com base em qualquer outra solução de traçado que provocasse as lesões dos direitos fundamentais dos autores e ora recorrentes acima mencionadas;
10. Porém, já depois de intentada a presente acção, o acto administrativo que os autores e ora recorrentes pretendiam que a ré e ora recorrida se abstivesse de praticar foi efectivamente emitido por esta, uma vez que o nó entre a EN15 e a auto-estrada A11/IP9 e a respectiva praça da portagem acabaram por ser construídos com base no traçado da solução base do projecto de execução da mencionada auto-estrada A11/IP9, isto é, com base no traçado mais lesivo para os direitos fundamentais dos autores e ora recorrentes, de entre as várias alternativas estudadas;
11. Verificando-se, assim, a existência de uma situação de impossibilidade absoluta de satisfação do interesse peticionado pelos autores e ora recorrentes, estes vieram, nos termos e ao abrigo do disposto nos nºs 1 e 3 do artigo 45º do CPTA, requerer que o tribunal procedesse à fixação judicial da indemnização a que consideram ter direito por força do disposto no DL nº48051 de 21.11.67, uma vez que a prática do acto administrativo que os autores e ora recorrentes pretendiam que a ré se abstivesse de emitir e a consequente construção do nó entre a EN15 e a auto-estrada A11/IP9 e da respectiva praça da portagem com base no traçado da solução base do respectivo projecto de execução, causaram aos autores e ora recorrentes avultados prejuízos patrimoniais e não patrimoniais, resultantes das lesões dos seus direitos fundamentais acima descritos;
12. A sentença recorrida indeferiu aquele pedido de modificação objectiva da instância feito pelos autores e ora recorrentes e declarou a extinção da instância por inutilidade superveniente da lide, com base em três argumentos que, salvo o devido respeito e melhor opinião, devem ser refutados, pois resultam de uma má interpretação e de uma errada aplicação das normas processuais aplicáveis;
13. Em relação ao primeiro argumento aduzido para fundamentar a sentença recorrida, baseia-se o mesmo na aplicação ao caso em presença da disposição legal prevista no nº2 do artigo 38º do CPTA, o que não se coaduna com uma correcta interpretação daquela norma, pois, sendo verdade que os autores e ora recorrentes não impugnaram judicialmente o acto administrativo que deu início à execução da obra, até porque o mesmo não lhes foi formalmente notificado, o certo é que estava pendente a presente acção administrativa comum pedindo que a administração fosse condenada a abster-se de emitir tal acto e não uma acção no domínio da responsabilidade civil da administração por actos administrativos ilegais. Portanto, a situação processual em causa não se encontra abrangida pela previsão da norma do nº1 do artigo 38º do CPTA, aplicável apenas aos actos inimpugnáveis de cuja ilegalidade a lei substantiva admita que o tribunal possa conhecer, a título incidental, numa acção de responsabilidade civil. Não tem, por isso, aplicação ao caso presente a norma do nº2 do artigo 38º do CPTA, visto que esta se enquadra dentro da situação prevista no nº1 do mesmo artigo e a modificação objectiva da instância que se requereu não está prevista em lei substantiva, mas sim em lei adjectiva [artigo 45º do CPTA], cuja interpretação deve ser feita no sentido de promover a emissão de pronúncias sobre o mérito das pretensões formuladas, por força da garantia constitucional da tutela jurisdicional efectiva dos direitos dos administrados, prevista no nº4 do artigo 268º da CRP, e do disposto no artigo 7º do CPTA;
14. O segundo argumento para fundamentar a sentença recorrida considera que o mecanismo processual previsto no artigo 45º do CPTA pressupõe a existência actual do objecto inicial do processo e que este pudesse, autonomamente, prosseguir até à decisão final de mérito, tendo sido instituído apenas para evitar que a execução da sentença de um processo que tem pés para andar venha a ser frustrada pela invocação in extremis pela Administração de uma causa legítima de inexecução [traduzida na referida impossibilidade absoluta ou num excepcional prejuízo para o interesse público], não abrangendo, por isso, situações como a dos autos, em que a satisfação da pretensão do autor se tornou impossível, não pela invocação pela Administração de uma causa legítima de inexecução, mas sim pela superveniente perda do objecto do processo. Salvo o devido respeito, tal entendimento ultrapassa completa e perigosamente a letra da lei. Tal como se encontra configurada aquela norma jurídica, a impossibilidade de satisfação dos interesses do autor e o seu carácter absoluto são circunstâncias objectivas e não estão dependentes de qualquer invocação pela Administração de uma causa legítima de inexecução de uma eventual sentença condenatória. A perda do objecto do processo porque a Administração praticou, na pendência do processo, o acto administrativo que os autores e ora recorrentes pretendiam que esta fosse condenada a abster-se de praticar é efectivamente uma situação de impossibilidade absoluta que se enquadra na previsão daquela norma, caso contrário, todas as acções administrativas propostas ao abrigo do disposto na alínea c) do nº2 do artigo 2º do CPTA estariam condenadas à inutilidade superveniente, bastando para tal, que a administração praticasse, na sua pendência, o acto administrativo que o autor pedia que esta fosse condenada a não emitir;
15. Finalmente, também não pode aceitar-se o argumento aduzido para fundamentar a sentença recorrida nos termos do qual o articulado em que os autores e ora recorrentes pedem a modificação objectiva da instância seria inepto por contradição nos respectivos fundamentos [causa de pedir], pois os autores assentam o pedido indemnizatório, por um lado, em factos lícitos [já que invocam o artigo 9º do DL nº48051 que contempla a indemnização pelo sacrifício] e, por outro lado, na ilicitude do acto [na acepção lata do artigo 6º do DL nº48051 que abrange ilegalidade do acto que os autores e ora recorrentes apontam como sendo a causa dos danos que invocam]. Não existe, na verdade, qualquer ineptidão naquele articulado, porquanto a causa de pedir é a indicação do facto jurídico de que resulta o pedido indemnizatório, o que, no requerimento de modificação objectiva da instância consiste na prática pela ré e ora recorrida do acto administrativo que os autores pretendiam com a propositura da presente acção, que esta fosse condenada a não emitir, e a classificação jurídica desse acto administrativo como lícito ou ilícito não faz parte da causa de pedir. O que os autores e ora recorrentes pretenderam dizer no seu requerimento de modificação objectiva quanto à qualificação jurídica do acto administrativo praticado pela ré e ora recorrida, foi que, apesar de considerarem ilegal tal acto administrativo, que constitui a causa de pedir da sua pretensão indemnizatória, ainda que ele fosse considerado lícito e praticado em nome do interesse público, a pretensão indemnizatória dos autores e ora recorrentes se justificaria sempre com base no disposto no artigo 9º do DL nº48051 de 21.11.67;
16. Deve ser dado provimento ao presente recurso, revogando-se a sentença recorrida e ordenando-se que a presente acção administrativa comum prossiga, nos termos do disposto no artigo 45º do CPTA, para efeitos de fixação judicial da indemnização que a ré e ora recorrida deverá ser condenada a pagar aos autores e ora recorrentes pelos prejuízos patrimoniais e não patrimoniais que a sua actuação lhes causou, resultantes das lesões dos seus direitos fundamentais acima descritas, seguindo-se para tal os trâmites processuais previstos na lei.
A ré ESTRADAS DE PORTUGAL contra-alegou, concluindo assim:
1. O nº1 do artigo 45º do CPTA consagra um poder oficioso e exclusivo do tribunal para, alegada causa legítima de inexecução pela Administração [por impossibilidade ou grave prejuízo para o interesse público] avaliar se não pode condenar a Administração à prática de certos actos jurídicos ou de certas operações materiais. A ratio legis subjacente ao nº1 do artigo 45º do CPTA é a de antecipar o juízo do tribunal sobre a existência de causas legítimas de inexecução da sentença que venha a ser proferida, evitando assim que as suas decisões não se concretizem na fase executiva. O nº1 do artigo 45º do CPTA não confere às partes, pois, qualquer faculdade para verificados os pressupostos de aplicação desta norma requererem ao tribunal a modificação objectiva da instância;
2. Ainda que assim não fosse, sempre o TAF de Penafiel estaria impedido de deferir o pedido de modificação objectiva da instância formulado pelos recorrentes. Primo porque, pressupondo esta norma a possibilidade de o tribunal formular um juízo de procedência quanto ao pedido formulado pelos autores, a realidade é que o TAF de Penafiel não formulou, nem poderia fazê-lo, um juízo de procedência quanto ao pedido formulado pelos recorrentes porque, como estes reconheceram, o acto administrativo que os autores pretendiam que a ré se abstivesse de praticar foi efectivamente emitido; secundo porque, pressupondo também a norma em causa que a Administração alegue, face a uma eventual sentença condenatória, causa legítima de inexecução, a verdade é que a recorrida nada disse a este respeito. Assim sendo, também por estes motivos, o TAF de Penafiel não poderia deferir o pedido de modificação objectiva da instância;
3. Finalmente, o TAF de Penafiel estava impedido de deferir o pedido de modificação objectiva da instância sob pena de violação qualificada do nº2 do artigo 38º do CPTA, nos termos do qual a acção administrativa comum não pode ser utilizada para obter o efeito que resultaria da anulação do acto inimpugnável. De facto, praticado [e executado] a acto administrativo cuja prática os recorrentes visavam impedir, aos mesmos só restava, querendo, impugnar judicialmente o acto em causa, requerendo a sua anulação e, cumulativamente, a reparação dos danos causados [ver nº1 do artigo 47º do CPTA]. Não o tendo feito no prazo legalmente previsto, e utilizando a forma processual adequada [acção administrativa especial], tornando, assim, inimpugnável o acto administrativo em causa, não podem os recorrentes requerer, no âmbito da acção administrativa comum e ao abrigo do nº1 do artigo 45º do CPTA, a produção de efeitos jurídicos [anulação do acto e reparação dos eventuais danos causados] que nos termos do CPTA só podem ser obtidos com a apresentação da competente acção administrativa especial.
Termina pedindo a manutenção da sentença recorrida.
As intervenientes principais A... e N... também contra-alegaram, concluindo assim:
1. O meio processual utilizado pelos recorrentes não é adequado à situação sub judice, uma vez que a inibição da Administração praticar um determinado acto administrativo assume um relevo manifestamente extraordinário, ou seja, não basta que o acto seja pretensamente ilegal mas sim proibido;
2. O acto administrativo que os recorrentes pretendem que a Administração não pratique, foi emitido ainda antes da presente acção ter dado entrada em juízo, pelo que a lide, em rigor, não é inútil supervenientemente, mas sim originariamente inútil;
3. As primeiras nove conclusões dos recorrentes são irrelevantes para o presente recurso, na medida em que se referem directamente ao mérito da questão e não com o objecto do presente recurso [a decisão de considerar a lide extinta por inutilidade superveniente da mesma];
4. O número 2 do artigo 38º do CPTA expressamente refere sem prejuízo do número anterior, ou seja, ao contrário do que os recorrentes referem, o nº2 desse mesmo artigo apenas é aplicável quando o nº1 não o for, e não o contrário [quando o nº1 for aplicável], como defendem os recorrentes;
5. Como defendem Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos Anotado, página 266, Por último, na hipótese de o acto administrativo que se pretendia evitar sobrevir na pendência do processo, há lugar à inutilidade superveniente da lide [...];
6. Ademais, note-se que o pedido dos recorrentes sempre deveria ser improcedente, dado que pressupõe a existência de uma sentença favorável;
7. A modificação objectiva da instância, nos termos do artigo 45º do CPTA, não é aplicável à situação em causa, porquanto, esta é uma faculdade, um ónus que impende sobre a administração para que esta não se veja obrigada a, podendo, em processo executivo, alegar e provar a denominada causa legítima de inexecução [ver artigo 163º nº3 do CPTA];
8. Note-se que, como a doutrina vem defendendo, [...] a fixação de indemnização se destina a substituir o pedido originário é, em todo o caso, suposto que o juiz formule um juízo de procedência quanto a esse pedido, dado que só a impossibilidade ou o grave prejuízo para o interesse público na execução da sentença favorável é que justifica a substituição por um sucedâneo económico;
9. Existe contradição ao nível da causa de pedir, como decidido pelo tribunal recorrido, e ao nível do próprio pedido, uma vez que este se estriba num facto ora considerado lícito ora considerado ilícito, sendo certo que os recorrentes não apresentam pedidos subsidiários como em alegações de recurso parecem sugestionar;
10. Caso a modificação objectiva da instância fosse deferida, os direitos de defesa das ora recorridas sofreriam uma compressão inadmissível;
11. Pelo que o recurso apresentado pelos recorrentes deverá ser totalmente indeferido, mantendo-se, na íntegra, a sentença recorrida.
O Ministério Público pronunciou-se no sentido da improcedência do recurso jurisdicional.
Apenas os recorrentes vieram discordar deste parecer e manter o sentido das suas alegações de recurso.
De Facto
Apesar da sentença recorrida não o ter feito – dado estar em causa, sobretudo, matéria jurídica – entendemos por bem, em nome da clareza no tratamento das questões que nos são colocadas, fixar os seguintes factos:
1- Em 18.03.2005, os autores da presente acção administrativa comum pediram ao TAF de Penafiel a condenação da ESTRADAS DE PORTUGAL a abster-se de licenciar ou autorizar a construção do nó entre a EN15 e a A11/IP9 [lanço Braga-Guimarães-IP4/A4 – sublanço Lousada–EN15-IP4/A4] e respectiva praça de portagem, quer com base no traçado da solução base do respectivo projecto de execução, quer com base no traçado da solução alternativa 2, quer com base em qualquer outro traçado que provoque as lesões de direitos fundamentais a que se referem nos artigos 28º a 44º da petição inicial [ver petição inicial de folhas 2 a 18 dos autos];
2- Invocam ser donos de uma propriedade [Casa ...] que foi abrangida pela expropriação levada a cabo pela demandada ESTRADAS DE PORTUGAL, em ordem à construção do nó entre a EN15 e a A11/IP9, que na zona da sua propriedade o projecto de execução dessa obra não cumpre condições prescritas na Declaração de Impacte Ambiental [DIA] emitida no âmbito de procedimento de Avaliação de Impacte Ambiental [AIA] a que foi submetida a dita obra, e que este incumprimento acaba por lesar gravemente os seus direitos fundamentais ao ambiente, habitação e qualidade de vida [ver petição inicial de folhas 2 a 18];
3- Na contestação a ESTRADAS DE PORTUGAL invocou, além do mais, a inutilidade superveniente da lide, alegando que o acto que aprovou o projecto de execução da obra [acto que os autores não queriam ver proferido] tinha sido tacitamente emitido em 13.04.05 [ver contestação a folhas 142 a 170 dos autos];
4- Na réplica, os autores defenderam a improcedência desta excepção, e requereram a intervenção principal provocada da A... e da N..., o que veio a ser deferido [ver réplica de folhas 179 a 194 e despacho de folhas 279 e 280 dos autos];
5- Nas suas contestações, também as chamadas vieram invocar a inutilidade da lide por o acto que aprovou o projecto de execução da obra já ter sido emitido [ver contestações de folhas 317 a 319 e 325 a 343 dos autos];
6- Em 25.05.06, os autores, reconhecendo que o licenciamento que pretendiam evitar tinha sido entretanto emitido durante a pendência da acção, o que impossibilitava de forma absoluta a satisfação do interesse vertido na petição inicial, requereram ao TAF de Penafiel a modificação objectiva da instância, ao abrigo do disposto no artigo 45º do CPTA, para efeito de fixação de indemnização a que se julgam com direito por força do disposto no artigo 9º do DL nº48051 de 21.11.67, visto que a Administração, ao optar pela solução executiva para eles mais gravosa, o que configura violação dos princípios da proporcionalidade e da boa-fé, lhes causou prejuízos considerados anormais e especiais e concretizados na desvalorização da sua propriedade e no sofrimento e doença que o stress gerado pela situação provocou nos autores [ver requerimento de folhas 436 a 441 dos autos, dado por integralmente reproduzido];
7- Em 15.10.06 foi proferida a sentença ora recorrida [ver folhas 461 a 466 dos autos, dadas por reproduzidas].
De Direito
I. Cumpre apreciar o recurso jurisdicional interposto pelos autores da acção administrativa comum, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para o efeito, pela lei processual aplicável – ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 690º nº1, todos do CPC, aplicáveis “ex vi” 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas pelo Professor Vieira de Andrade in A Justiça Administrativa (Lições), 8ª edição, páginas 459 e seguintes.
II. O objecto da acção administrativa comum interposta pelos autores no TAF de Penafiel, bem como a sequência processual que conduziu à prolação da decisão judicial recorrida, encontra-se sucinta mas claramente exposto na matéria de facto fixada por este tribunal.
A decisão recorrida indeferiu o requerimento de modificação objectiva da instância ao abrigo do artigo 45º do CPTA com a seguinte argumentação:
O acto administrativo já foi […] praticado e executado: foi praticado, a obra fez-se - e a sua execução, decerto, não foi instantânea - tudo sem que os autores, que se saiba, o tivessem impugnado judicialmente, apesar de o considerarem ilegal. Se o tivessem feito, cumulando o pedido de anulação com o pedido indemnizatório, e o acto fosse anulado, teriam conseguido com a execução da sentença anulatória o mesmo efeito que ora pretendem obter por meio da modificação objectiva da instância.
Sendo assim, admitir a modificação objectiva da instância importaria a violação do nº2 do artigo 38º do CPTA, segundo o qual “a acção administrativa comum não pode ser utilizada para obter o efeito que resultaria da anulação do acto inimpugnável”.
A impossibilidade absoluta de satisfação do interesse do autor, relevante para o efeito da modificação objectiva da instância ao abrigo do artigo 45º do CPTA, é a impossibilidade resultante da invocação pela Administração de uma causa legítima de inexecução de uma eventual sentença condenatória, traduzida na impossibilidade absoluta de executar a decisão judicial, seja no excepcional prejuízo para o interesse público que a execução da sentença importaria. Por isso, pressupõe que a Administração tenha invocado uma causa legítima de inexecução: a alegação do obstáculo à execução de uma eventual sentença condenatória é uma prerrogativa, mas também um ónus, da Administração, pois se o não fizer na acção declarativa não poderá depois fazê-lo na acção executiva [artigo 163º nº3 in fine do CPTA].
Pois bem: na presente acção a EP não invocou qualquer causa legítima de inexecução. O mecanismo processual em pauta, que permite a substituição do objecto do processo, pressupõe a existência actual do objecto inicial do processo e que este poderia, teoricamente e autonomamente, prosseguir até à decisão final de mérito.
Foi instituído para evitar que a execução da sentença de um processo que “tem pés para andar” venha a ser frustrada pela invocação “in extremis”, pela Administração, de uma causa legítima de inexecução [traduzida na referida impossibilidade absoluta ou num excepcional prejuízo para o interesse público] que ela poderia ter invocado no processo declarativo, permitindo, logo aí, a antecipação do juízo sobre a verificação ou não da circunstância impeditiva.
Por isso, não abrange as situações, como a dos autos, em que a satisfação da pretensão do autor se tornou impossível, não pela invocação pela Administração de uma causa legítima de inexecução, mas sim pela superveniente perda do objecto do processo, que, assim, não pode prosseguir e cujo objecto inicial, justamente porque deixou de existir, não pode ser substituído por outro.
Sublinhe-se, em qualquer caso, que o articulado em que os autores pedem a modificação objectiva da instância seria sempre inepto, por contradição nos respectivos fundamentos [causa de pedir], pois os autores assentam o pedido indemnizatório, por um lado, em factos lícitos [já que invocam o artigo 9º do DL nº48051, que contempla a indemnização pelo sacrifício], como decorre dos artigos 4º, 10º e 11º da peça processual em questão, e, por outro lado, na ilicitude do acto [na acepção lata do artigo 6º do DL nº48051, que abrange a ilegalidade do acto que os autores apontam como sendo a causa dos danos que invocam], como flui do artigo 8º da referida peça processual.
Por este acervo de razões, indefiro o pedido de modificação objectiva da instância e declaro a extinção da instância por inutilidade superveniente da lide.
Os recorrentes discordam do assim decidido, e alegam que esta decisão judicial faz uma errada interpretação e aplicação dos artigos 38º nº2 e 45º do CPTA, bem como erra ao considerar que o seu requerimento de modificação objectiva da instância é inepto por contradição nos respectivos fundamentos [causa de pedir].
III. O artigo 38º do CPTA, respeitante à acção administrativa comum, estipula no seu nº1 que nos casos em que a lei substantiva o admita, designadamente no domínio da responsabilidade civil da Administração por actos administrativos ilegais, o tribunal pode conhecer, a título incidental, da ilegalidade de um acto administrativo que já não possa ser impugnado. E acrescenta no seu nº2 que sem prejuízo do disposto no número anterior, a acção administrativa comum não pode ser utilizada para obter o efeito que resultaria da anulação do acto inimpugnável.
Por sua vez, o artigo 45º do CPTA, também respeitante à acção administrativa comum, preceitua que quando em processo dirigido contra a Administração, se verifique que à satisfação dos interesses do autor obsta a existência de uma situação de impossibilidade absoluta ou que o cumprimento, por parte da Administração, dos deveres a que seria condenada originaria um excepcional prejuízo para o interesse público, o tribunal julga improcedente o pedido em causa e convida as partes a acordarem, no prazo de 20 dias, no montante da indemnização devida [nº1]. O prazo mencionado no número anterior pode ser prorrogado até 60 dias, caso sela previsível que o acordo venha a concretizar-se em momento próximo [nº2]. Na falta de acordo, o autor pode requerer a fixação judicial da indemnização devida, devendo o tribunal, nesse caso, ordenar as diligências instrutórias que considere necessárias e determinar a abertura de vista simultânea aos juízes-adjuntos quando se trate de tribunal colegial [nº3]. Cumpridos os trâmites previstos no número anterior, o tribunal fixa o montante da indemnização devida [nº4]. O disposto nos números anteriores não impede o autor de optar por deduzir pedido autónomo de reparação de todos os danos resultantes da actuação ilegítima da Administração [nº5].
Fundamentalmente, é a interpretação e aplicação destas duas normas que está em causa neste recurso jurisdicional.
A interpretação da primeira não oferece especial dificuldade.
Nela se consagra entendimento jurídico já presente no direito substantivo [concretamente no artigo 7º do DL nº48051 de 21.11.67] segundo o qual a falta de impugnação contenciosa de um acto administrativo tido como ilegal não impede o interessado de requerer a apreciação dessa ilegalidade no âmbito de uma acção de responsabilidade civil, sendo que, neste caso, a ilegalidade é conhecida a título incidental e serve apenas de fundamento jurídico ao pedido de indemnização dos danos resultantes da prática do acto. Adverte, porém, o nº2 do artigo 38º, que esta apreciação da ilegalidade do acto administrativo não impugnado, assim vertida numa acção administrativa comum, só pode ter como finalidade uma pronúncia indemnizatória, mas nunca uma anulação ou declaração de invalidade do acto, que continuará na ordem jurídica a produzir os seus próprios efeitos [Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2005, páginas 188 a 192, e Vieira de Andrade, Justiça Administrativa, Almedina, 8ª edição, página 209].
Temos, pois, que a modificação objectiva da instância requerida pelos autores da acção administrativa comum aqui em causa, apenas importará a violação do artigo 38º nº2 do CPTA se conduzir à anulação, ou declaração de invalidade, do acto de licenciamento entretanto produzido e que os autores pretendiam evitar, ou ainda se produzir algum efeito próprio dessa anulação ou invalidação.
O artigo 45º do CPTA, é pacífico, enxerta uma fase executiva num processo declarativo, na medida em que procura antecipar um juízo sobre a existência de causa legítima de inexecução de uma sentença, evitando, assim, que o processo termine com uma decisão meramente formal de declaração de impossibilidade da lide. Trata-se de norma aplicável também às acções administrativas especiais, por remissão do artigo 49º do CPTA, e que tem como irmã gémea a norma do artigo 102º nº5 do mesmo código, este com âmbito de aplicação confinado aos processos urgentes do chamado contencioso pré-contratual [sobre o tema, entre outros, consultamos: Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2005, páginas 219 a 221; Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2006, volume I, página 301; Vieira de Andrade, Justiça Administrativa, Almedina, 8ª edição, página 410; Pedro Gonçalves, Contencioso Administrativo Pré-Contratual, Cadernos de Justiça Administrativa, nº62, páginas 9 e 10; Maria João Estorninho, Direito Europeu dos Contratos Públicos, Almedina, 2006, página 426; na jurisprudência, e por todos, AC STA de 29.11.06, Rº0843/06, produzido em recurso de revista excepcional].
Ao contrário do que acontecia no antigo regime do contencioso de execução de sentenças de tribunais administrativos [DL nº256-A/77 de 17 de Junho], e ao que ainda acontece no actual processo executivo consagrado no CPTA [artigos 166º e 177º nº3], em que o juízo sobre a existência de causa legítima de inexecução acaba por enxertar uma fase declarativa no processo executivo, o referido artigo 45º [49º e 102º nº5] permite exactamente o contrário relativamente a causa legítima de inexecução que já seja conhecida durante a pendência da acção declarativa, facultando assim uma indemnização mais célere, e portanto mais justa, ao eventual prejudicado.
Isto é, procedendo à modificação objectiva da instância prevista nesta norma, o tribunal antecipa um juízo sobre a existência de uma situação que, doutro modo, geraria causa legítima de inexecução da sentença condenatória que viesse a ser proferida.
Da letra do artigo 45º do CPTA, facilmente se constata que nele é encarada a hipótese da satisfação dos interesses do autor de uma acção administrativa comum [que se consubstanciam na condenação do réu] se tornar inviável, não por falta de mérito da pretensão deduzida mas por razões de absoluta impossibilidade, ou ainda porque o cumprimento pela Administração dos deveres a que seria condenada causaria excepcional prejuízo para o interesse público.
Deste contexto de objectivos e razões do preceito, resulta que a modificação objectiva da instância por ele imposta [o tribunal julga… e convida…] exige, por um lado, a ocorrência dos ditos impedimentos à satisfação dos interesses do autor, e, por outro lado, que a pretensão por ele enunciada na acção seja juridicamente viável, isto é, seja procedente.
O que significa que o conhecimento da ilegalidade que integra a causa de pedir da acção é requisito da atribuição da indemnização, pelo que o convite do tribunal no sentido de ser definido o montante indemnizatório pressupõe não só a impossibilidade ou excepcional onerosidade no cumprimento da respectiva sentença mas também a constatação da procedência de algum dos fundamentos da acção.
Esta constatação está bem sublinhada no artigo em referência, quando fala nos deveres a que seria condenada a Administração, não fora a ocorrência da impossibilidade ou do excepcional prejuízo.
Pode concluir-se, pois, com base sobretudo nos elementos literal e teleológico do artigo 45º do CPTA, que a modificação objectiva da instância nele imposta terá de resultar da sequência impossibilidade-procedência, o que significa que o tribunal, interpelado por este tipo de situação, para proceder à modificação objectiva da instância nos termos do artigo 45º do CPTA tem de concluir pela verificação da impossibilidade e tem de concluir pela procedência da pretensão do autor.
Só depois de retirar, de forma positiva, estas conclusões, é que o tribunal deve julgar improcedente o pedido em causa, não por falta de mérito mas por impossibilidade prática, e deve convidar as partes a acordarem no montante da indemnização.
Neste contexto, a modificação objectiva da instância consistirá, portanto, na substituição da pronúncia condenatória pela fixação da indemnização que, em eventual sede de execução dessa pronúncia, sempre seria de reconhecer como devida pelo facto da inexecução, e tem por finalidade evitar que o processo termine, na fase declarativa, com a prolação de uma decisão formal de impossibilidade ou de inutilidade superveniente da lide.
Quando falece o acordo promovido pelo julgador, pode o autor requerer a fixação judicial da indemnização devida, devendo o tribunal, nesse caso, ordenar as diligências instrutórias que considere necessárias, após o que fixa o montante da indemnização devida.
Este pedido indemnizatório, resultante da modificação objectiva da instância, tem que ser justificado pelo autor em factos e razões jurídicas que o sustentem, e que surgem como uma ampliação da causa de pedir inicial da acção, normalmente constituída por uma concreta conduta da Administração violadora de normas jurídicas.
Assim, como paradigmaticamente salienta aresto do STA [AC de 29.11.06, Rº0843/06] quando a lei concede ao autor a possibilidade de requerer a fixação judicial de uma indemnização está a pedir-lhe que a peça, se a pretender [tanto mais que o nº5 do artigo 45º do CPTA lhe confere a possibilidade de optar por deduzir pedido autónomo de reparação de todos os danos resultantes da actuação ilegítima da Administração], mas está a exigir-lhe, igualmente, como em relação a qualquer outro pedido formulado em juízo, que explicite os factos que lhe servem de suporte e as normas que delimitam os seus contornos.
Temos, pois, que uma vez analisada e verificada a referida sequência impossibilidade-procedência, ao tribunal impõe-se o dever de convidar as partes a acordarem no montante da indemnização do prejuízo resultante da inexecução da sentença, mas ao autor, gorada que seja a possibilidade deste acordo, não se impõe a manutenção da instância modificada, assistindo-lhe a faculdade de deduzir pedido indemnizatório autónomo, abrangendo esse e outros danos [artigo 45º nº5 do CPTA].
Importa salientar, ainda, que a imposição deste concreto dever ao tribunal, aliado, se quisermos, aos princípios do pro actione e da tutela jurisdicional efectiva, significa que o julgador de uma acção administrativa comum, colocado perante a emergência de situação que torne impossível satisfazer a eventual procedência da pretensão deduzida pelo respectivo autor, deverá ser muito cuidadoso sempre que se trate de extrair como consequência processual dessa situação a extinção da instância por inutilidade superveniente da lide, pois que um dos fins visados pelo artigo 45º do CPTA foi, precisamente, o de evitar a prolação deste tipo de decisões formais.
Feita esta breve incursão no regime da modificação objectiva da instância permitida pelo artigo 45º do CPTA, importa agora voltar ao caso concreto.
Os autores lançaram mão da acção administrativa comum para pedirem a condenação da ESTRADAS DE PORTUGAL a abster-se de emitir acto administrativo de licenciamento do sublanço em causa, por entenderem que, nos moldes em que se mostrava provável essa emissão, ela seria lesiva dos seus direitos [artigo 37º nº2 alínea c) do CPTA].
Ainda antes do saneamento do processo, e confrontados com o deferimento tácito do licenciamento da obra que pretendiam evitar, vieram os autores requerer ao tribunal, reconhecendo ser impossível a satisfação do seu pedido, a modificação objectiva da instância ao abrigo do artigo 45º do CPTA, visando a fixação de indemnização a que entendem ter direito, visto que a Administração, ao optar pela solução executiva que para eles se configurava como mais gravosa, lhes causou determinados prejuízos que invocam.
É na sequência deste requerimento, como vimos, que surge a decisão recorrida.
Como facilmente se constata, a sequência lógica e cronológica suposta pelo artigo 45º do CPTA surge, aqui, deveras baralhada: não é o tribunal a tomar a iniciativa de proceder à modificação objectiva da instância, após ter concluído pela verificação dos pressupostos impossibilidade-procedência, mas antes os próprios autores que lha vêm requerer; não é após a discussão e julgamento da causa que a questão da modificação objectiva da instância se coloca, mas antes aquando da prolação do despacho saneador.
Cremos, todavia, que esta adulteração real da sequência ideal não desvirtua nem prejudica o que aqui surge como nuclear: saber se procedem, no caso, os pressupostos factuais e jurídicos que levou o legislador a estipular nos termos do artigo 45º do CPTA.
E o certo é que lidamos com uma situação em que à satisfação do interesse dos autores, consubstanciado na condenação da ré a abster-se de emitir o acto de licenciamento do sublanço, obsta uma situação de impossibilidade absoluta: o acto a evitar foi, entretanto, produzido.
Decerto que os autores podiam, se quisessem, impugnar o acto de licenciamento entretanto constituído, caso o considerassem ilegal, e podiam cumular o pedido de anulação ou declaração de invalidade desse acto com pedido indemnizatório [artigo 47º nº1 do CPTA]. Mas não eram, nem são, obrigados a fazê-lo.
Não o tendo feito, mas antes pretendendo manter viva esta instância, isso significa que optaram por uma espécie de apreciação a montante da ilegalidade do acto de licenciamento, uma vez que as razões que esgrimem para evitar o provável acto futuro encontram, agora, suporte no acto presente. Este tipo de apreciação não poderá, obviamente, levar à anulação ou invalidação do acto produzido, mas nada parece impedir que a sua eventual procedência possa originar a modificação objectiva da instância ao abrigo do artigo 45º do CPTA.
Se o tribunal administrativo, mantendo viva esta instância, vier a concluir que procedem as razões apresentadas pelos autores para condenar a demandada, e uma vez que é agora impossível satisfazer essa condenação, deverá, por imposição do artigo 45º, convidar as partes a acordar no montante da indemnização devida pelo prejuízo resultante da inexecução da sentença.
Isto significa, assim, que a teleologia inerente ao artigo 45º do CPTA, bem como a sua real utilidade, impõem que nos casos em que a impossibilidade absoluta de dar satisfação aos interesses do autor configure uma situação de inutilidade superveniente da respectiva lide, a extinção da instância, com este fundamento, só poderá ser declarada se o autor a requerer ou a ela aderir, exercendo deste modo, ainda que de forma precoce, a faculdade de opção prevista no nº5 da mesma norma.
Caso o autor se oponha a essa extinção da instância, o tribunal deverá continuar com o processo de forma a permitir uma pronúncia de fundo, pois que assim o impõe a interpretação do artigo 45º nº1 do CPTA, feita à luz da teleologia que lhe é inerente e dos comandos decorrentes dos princípios do pro actione e da tutela jurisdicional efectiva, princípios que obrigam a que a interpretação da legalidade processual seja feita no sentido mais favorável à pronúncia de mérito, em detrimento da pronúncia de forma.
Note-se que a admissão da modificação objectiva da instância, nestes termos, não importa a violação do artigo 38º nº2 do CPTA, como afirmou o tribunal recorrido. Isto porque o prosseguimento da acção nunca irá desembocar numa anulação ou numa declaração de invalidade do acto entretanto formado, ou na produção de qualquer efeito próprio desse tipo de decisão, mas antes na fixação de indemnização visando reparar o prejuízo resultante da inexecução da sentença que condenasse a ré a abster-se de o emitir. O mesmo é dizer, no caso, pelo prejuízo resultante da prolação do acto que se pretendiam evitar.
Cremos, assim, e em face do que fica exposto, ter sido errada a interpretação e aplicação dos artigo 45º e 38º nº2 do CPTA feita pela decisão judicial recorrida, que, por via disso, deve ser revogada.
Cumpre salientar ainda, que no contexto lógico e cronológico pressuposto pela norma em causa [artigo 45º do CPTA], baralhado mas não prejudicado no caso concreto, a apreciação efectuada na decisão judicial recorrida sobre a ineptidão do requerimento de modificação objectiva da instância, surge perfeitamente desenquadrada dentro da economia processual.
Na verdade, dado estar já adquirida nos autos a existência de uma situação de impossibilidade absoluta de satisfazer o pedido dos autores, e importando prosseguir a acção para apurar o mérito da causa e, no caso de procedência deste, formular convite às partes para acordarem no montante da indemnização, apenas perante a falência deste acordo é que terá lugar a opção dos autores: ou requerer a fixação judicial da indemnização devida [artigo 45º nº1], com articulação de factos e razões de direito nos termos assinalados, ou partir para a dedução de pedido autónomo de reparação de todos os danos resultantes da actuação ilegítima da Administração [artigo 45º nº5].
Apenas, então, perante esse eventual requerimento, o julgador se deverá pronunciar, podendo fazê-lo, se for caso disso, no sentido em que já o fez.
Atendendo ao momento processual em que o apresentaram, o requerimento de modificação objectiva da instância deduzido pelos autores apenas poderá significar uma manifestação de vontade no sentido do prosseguimento da instância declarativa para fixação de indemnização, e de que se opõem à sua extinção com fundamento na inutilidade superveniente da lide.
No momento próprio, e sendo caso disso, poderão reiterar o articulado intempestivamente apresentado, ou apresentar outro, se assim, entenderem.
Só então, como dissemos, deverá ter lugar a apreciação judicial sobre a aptidão do requerimento reiterado ou apresentado.
Estarmos agora a fazê-lo, acabaria por resultar, cremos, numa ilegítima limitação da livre apreciação que, a seu tempo, deverá ser efectuada pelo tribunal a quo.
Devem, por conseguinte, proceder as conclusões apresentadas pelos aqui recorrentes, e ser revogada a decisão judicial recorrida, devendo este processo baixar ao TAF do Penafiel para prosseguir a sua tramitação, caso nada mais se oponha a tal.
DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os Juízes deste Tribunal no seguinte:
- Conceder provimento ao recurso jurisdicional, e, em conformidade, revogar a decisão judicial recorrida;
- Ordenar a remessa do processo ao TAF do Penafiel para seu prosseguimento, caso nada mais obste a tal.
Custas pelas recorridas [artigos 446º do CPC, 189º do CPTA, 18º nº2, 73º-A e 73º-E nº1 alínea a) do CCJ].
D.N.
Porto, 6 de Dezembro de 2007
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Maria Isabel São Pedro Soeiro
Ass. Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia (Voto de Vencido: Com a presente acção administrativa comum visam os autores impedir o réu “Estradas de Portugal” de praticar um acto administrativo de licenciamento ou autorização, nos termos do disposto no art. 37º, nº2, al. c) do CPTA.
No entanto, como bem referem os RR nos seus articulados o presente meio processual é impróprio e desadequado à obtenção do efeito que pretendem.
Efectivamente o art. 37º, n.º 2 al c) do CPTA permite que se lance mão da acção administrativa comum quando se pretende a condenação da Administração à não emissão de um acto administrativo, quando seja provável a emissão de um acto lesivo.
Ora, tal tipo de acção em que se configura um tipo de tutela preventiva só é admissível, sendo por isso de utilização restrita, ‘1. Em função da inadequação, ou, quando muito, da impossibilidade ou da deficiência da tutela própria dos particulares através da acção administrativa especial de impugnação perante o acto que venha a ser praticado...’; cfr. J .C. Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, (Lições), & edição, pág. 195
As pretensões que se visem obter por via deste meio processual “Dirigem-se à obtenção de uma tutela inibitória, primacialmente vocacionada para a protecção da integridade de direitos absolutos e de personalidade em situações de ameaça de agressões ilegítimas “ quando no caso concreto, avista uma situação de carência de tutela que efectivamente justifique a intervenção preventiva do tribunal, por se dever considerar que a via impugnatória não assegura ao interessado uma tutela jurisdicional efectiva deve, assim, depender da titularidade, por parte do autor, de um interesse processual qualificado.” cfr. M. Aroso de Almeida, O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 2005, 4ª edição, págs.114 e 115.
Ora, não havendo no presente caso concreto urna falência dos meios impugnatórios e respectiva tutelar cautelar não deveriam os autores ter lançado mão deste meio processual.
Além disso, com a presente acção os autores mais não pretendem do que obter uma indemnização pelos prejuízos causados por um acto de licenciamento ou de autorização, esse sim, o verdadeiro acto causador dos eventuais prejuízos que alegam, quando é certo que o referido licenciamento ou autorização resultam do silêncio da administração, isto é, para que os pedidos dos autores fossem procedentes era necessário impor à Administração um acto expresso de indeferimento e não a abstenção da prática de um acto.
Assim, ao ter-se formado aquele acto de deferimento tácito a presente acção deixou de poder ser julga da procedente, sendo cato que tal impossibilidade de satisfação dos direitos dos autores não se enquadra no espírito do disposto no art 45º do CPTA.
Entendo, pois, que seria de confirmar a sentença recorrida, ainda que com outros fundamentos.) |
