| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na secção de contencioso administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
RELATÓRIO
Nos autos de acção administrativa que opõem FP, S.A. ao Município P..., ambos neles melhor identificados, veio este informar o processo da substituição do acto impugnado por outro, praticado em 25/02/2016, que determinou a renovação das licenças em causa, até à data de entrada em vigor das normas que vierem a regular o licenciamento e a exploração dos circuitos turísticos.
Pediu, em consequência, a declaração da extinção da instância, por inutilidade superveniente da lide, em virtude da inexistência, na ordem jurídica, do acto cuja suspensão de eficácia era pretendida.
Por decisão proferida pelo TAF do Porto foi julgado assim:
Declara-se a extinção da instância, por impossibilidade superveniente da lide (artº 277º/e) do Código de Processo Civil, aplicável ex vi artº 1º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos).
Desta vem interposto o presente recurso.* Alegando, a Autora formulou as seguintes conclusões:
1. A autora é proprietária de duas licenças ao veículo automóvel de matrícula xx-DS-xx com o título de alvará com n.° I/1185253/12/CMP e emitiu uma licença respeitante ao veículo automóvel de matrícula xx-NC-xx com o título de alvará com n.° I/12777/13/CMP.
2. A ré por procedimento administrativo instaurada no ano de 2014 em a autora foi notificada de que as licenças não seriam não renovadas e que a partir de 1.01.2016 os comboios deixavam de circular.
3. Trata-se de um acto administrativo de 25.11.2015.
4. A autora intentou a presente acção administrativa ser declarado nulo por desvio de poder para fins de interesse privado, nos termos e para os efeitos dos artigos 161.° n.° 1 e n.° 2 al e) do CPA.
5. E cumulativamente, ser declarado o ato administrativo anulável por vício de falta de fundamentação nos termos e para os efeitos dos art.s 152.°, 153. e 163.° do CPA.
6. E ser declarado o ato administrativo datado de 20.11.2015 notificado à autora em 25.11.2015 ser declarado anulável por falta de base legal.
7. O ato administrativo emanado pela ré em 25.11.2015 foi substituído em 25.02.2016 por despacho da Vereadora.
8. De uma análise mais cuidadosa do despacho datado de 25.02.2016 pode-se ler o seguinte: " ...substituo o meu ato praticado a 20 de novembro de 2015 e determino que a licença I/1185253/12/CMP, sejam renovadas até à data de entrada em vigor das normas que vierem a regular o licenciamento e a exploração de circuitos turísticos".
9. Com base nisto, o Tribunal a quo, proferiu sentença.
10. Com o fundamento desta substituição, o tribunal a quo proferiu uma sentença.
1. A sentença expõe o seguinte: "...Foi praticado pelo réu ato de conteúdo positivo, deferindo a pretensão da autora relativa à renovação da licença de circuito turístico rodoviário." "Não obstante, e ainda que a satisfação cabal da pretensão da autora pudesse ser objeto de discussão, dada a aposição de termo futuro, incerto, ao acto positivo praticado, facto é que o acto cuja eficácia se pretende suspender deixou de existir na ordem jurídica, dada a sua revogação pelo acto de 25.02.2016." "…certo é que desapareceu da ordem jurídica o objecto da presente lide, o que determina a respectiva impossibilidade superveniente." "Ora, se, por hipótese, não pudesse afirmar-se a inutilidade da lide, por se poder, duvidar da produção do efeito jurídico pretendido pela autora, certo é que desapareceu da ordem jurídica o objecto da presente lide, o que determina a respetiva impossibilidade superveniente. Declara-se a extinção da instância, por impossibilidade superveniente da lide (art.° 277,°a1. e) do CPP, aplicável ex vi art.° 1.° do CPC."
2. Contudo, a autora não concorda com a decisão por entender que a substituição do seu ato administrativo de 25.11.2015 (em que comunicou à autora a extinção das licenças acima identificadas) por outro ato em que renovam as licenças até à entrada em vigor das normas que vierem a regular o licenciamento e a exploração de circuitos turísticos.
3. Como este ato de 25.02.2016 trata-se de um ato condicionado a um acontecimento futuro e incerto, não pode classificar-se este mesmo ato como uma revogação administrativa nos termos do art.° 165 e seguintes do CPA.
4. Ora, aqui não temos uma revogação como nos faz crer o Tribunal a quo, mas sim uma substituição.
5. Ora, na eventualidade de o ato administrativo datado de 25/02/2015, servir para a pretensão da autora, ficará prejudicada nos seus direitos pois o ato administrativo trata-se de um ato incerto, a termo e sob condição suspensivo.
6. Ora, tal ato administrativo não preenche os reais interesses da autora, por que aquilo que ré devia ter feito (para a pretensão da autora ficar satisfeita) seria revogar o ato administrativo de 25 de novembro de 2015.
7. Existe a revogação administrativa sempre que se faça cessar ou destruir os efeitos de um ato administrativo anterior, ou em certos casos, destruir aos seus efeitos produzidos.
8. Repondo a situação como se não existe na esfera jurídica da autora.
9. O que não foi o caso dos autos.
10. Para operar uma revogação de um ato administrativo teria que a Ré emanar um despacho (ato administrativo) a referir expressamente a revogação do seu ato de 25.11.2015.
11. O que significa que com essa revogação, o ato de 25.11.2015 deixava de existir na esfera jurídica da autora, não produzindo qualquer efeito.
12. O que não é o caso em apreço!
13. Isto é, a autora à quando da entrada da presente ação era detentora de uma licença titulada por alvará anualmente renovada de uma forma automática.
14. Após, o ato administrativo de 25.02.2016, a autora ficou com uma licença precária, limitada a um determinado acontecimento futuro e incerto.
15. A inutilidade superveniente da lide só se verifica quando esta inutilidade for uma inutilidade jurídica e que, por ser assim, não se pode considerar atividade inútil o prosseguimento do processo destribado a expurgar da ordem jurídica um ato ilegal (ato administrativo de 20.11.2015), por violação do princípio da legalidade.
16. O Acórdão do STA, de 15.01.2002, P.48343 disponível em www.dgsi.pt. diz -nos seguinte: "... o recurso contencioso de anulação visa a reposição da legalidade e, essencialmente, dada a subjectivização crescente que o regime constitucional e legal lhe vêm emprestando, a satisfação de interesses concretos e imediatos do cidadão cujos os direitos são afetados pelo ato administrativo...".
17. Ora, assim a autora entende que a sua pretensão só se encontra acautelada com a revogação do ato administrativo de 20.11.2015, operando a destruição dos seus efeitos, com a reposição da situação anterior e em consequência como se o ato não tivesse sido praticado.
18. Tratando-se de uma substituição não pode o tribunal a quo, emanar uma sentença invocando uma extinção da instância da lide, por inutilidade supervivente da lide, sem primeiro dar a oportunidade de à autora ver discutida a (i)legalidade do ato administrativo de 25.11.2015.
19. Sob pena de violar o princípio da legalidade.
20. Não foi revogado, mas sim substituído, pois entendemos que para ocorrer a revogação do acto, tem que ter obrigatoriamente os mesmos termos e para poder produzir os efeitos do ato que existia na esfera jurídica da autora.
21. Até porque o julgamento da extinção da instância por inutilidade superveniente da lide pressupõe a formulação de um juízo sobre o prosseguimento daquela e que de resulte o convencimento de que esse prosseguimento é absolutamente inútil, por não trazer benefícios a nenhum das partes.
22. A jurisprudência dos tribunais superiores considera que a inutilidade superveniente da lide só se verifica quando essa inutilidade for uma inutilidade jurídica e que, por ser assim, não se pode considerar atividade inútil o prosseguimento dos autos destinado a averiguar ou não se o ato de 25.11.2015, está ou não ferido de ilegalidade, por violador do princípio da legalidade.
23. Acresce, que por princípio não se considera atividade inútil a prossecução de um processo que visa o apuramento da legalidade de um ato.
24. O que é o caso dos autos!
25. Pois podemos correr o risco de ter nos tribunais e manter na ordem jurídica um ato ilegal ou, podemos, pelo menos, de não apreciar em devido tempo essa ilegalidade sob o pretexto de que o ato substituído representa os mesmos efeitos do ato de 25.11.2015 e que foi impugnado nos presentes autos.
26. Sendo o processo um meio para prosseguir a verdade material, pelo que a extinção da instância, que foi mantida no art.° 277.° al e) do CPC, nos casos de impossibilidade ou inutilidade da lide, deve ser vista à luz daquele princípio, pelo que, sempre que possível a apreciação do mérito da pretensão deduzida perante o Tribunal deve prevalecer sobre uma "composição" do litígio que não aprecie a pretensão material deduzida" ver preâmbulo do DL n.° 329/95, de 12/12,
27. A aqui a autora pede que ato administrativo de 25.11.2015 seja declarado nulo ou anulável, em virtude de o mesmo ser ilegal.
28. Com esta postura o tribunal a quo violou as normas dos artigos 277.° al e) do CPP ex vi aplicável art.° 1 do CPA; os art.° s artigos 161.° n.° 1 e n.° 2 al e) ; artºs 152.°,153º e163.° do CPA.
29. A sentença recorrida estava ainda vinculada a conhecer de todas as causas de invalidade invocadas, nos termos do art° 95°, n° 2 do CPTA.
30. O que não foi o caso,
31. O tribunal a quo, ao omitir qualquer referência ao vício de falta de fundamentação imputado pela Autora, incorre em nulidade por omissão de pronúncia, nos termos do art° 668°, n° 1, al) d) do CPC ex vi art° 1° do CPTA.
Termos em que deverá ser concedido provimento ao recurso, e revogada a sentença recorrida,
COMO É DE DIREITO E DE JUSTIÇA!* O Réu juntou contra-alegações, concluindo:
Nos presentes autos, o acórdão recorrido declarou a extinção da instância por impossibilidade superveniente da lide, tendo efetuado uma correta apreciação dos factos e do direito, não lhe sendo assacável qualquer vício, que sustente o provimento do presente recurso.
2ª. Pretendeu a Recorrente, com a ação por si intentada, obter a declaração de anulabilidade e/ou nulidade do ato administrativo praticado pela Senhora Vereadora com o Pelouro da Mobilidade, datado de 20.11.2015 e que versou sobre a não renovação das licenças de circuito turístico de que era detentora.
3ª. Contudo, na pendência da ação informou o Recorrido o Digníssimo Tribunal de que substituiu o ato administrativo impugnado, por outro ato administrativo datado de 25.02.2016, que determinou a atribuição das licenças em apreço até à data da entrada em vigor das normas que vierem a regular o licenciamento e a exploração dos circuitos turísticos na cidade P….
4ª. Sucede porém, que a Recorrente discordou da sentença, nomeadamente ao ter considerado que ao ser praticado o ato administrativo de 25.02.2016 o ato administrativo de 20.11.2015 deixou de existir na ordem jurídica devendo consequentemente ser declarada extinta a instância, sendo que, tal discordância da Recorrente, assentou desde logo, na convicção de que o novo ato praticado, não pode produzir os efeitos que são pretendidos, pois o mesmo é condicionado à entrada em vigor do presente regulamento, o que ainda não aconteceu."
5ª. Porquanto, considera a Recorrente que o "novo ato" encontrando-se condicionado, faz com que o ato administrativo impugnado - e que desapareceu da ordem jurídica - lhe seja mais vantajoso.
6ª. Ora, a este propósito demonstrou-se que, os alvarás decorrentes do ato administrativo impugnado pela Recorrente, definem os percursos a percorrer pelos comboios turísticos, as respetivas paragens, a sua validade e forma de operar a renovação, tendo portanto, a previsão de que o prazo de validade é de um ano.
7ª. Contudo, fruto das diligências encetadas no ano 2014, o Recorrido praticou um novo ato administrativo, datado de 25.02.2016, que determinou a atribuição das licenças, até à data da entrada em vigor das normas regulamentares que viessem a regular o licenciamento e a exploração de circuitos turísticos, tendo sido emitido novo alvará de circulação, referindo que o presente alvará é emitido a título precário, apenas até à entrada em vigor do regulamento de circuitos turísticos do Município P... e, que no momento de entrada em vigor do regulamento supra referido será emitida uma nova licença, mediante requerimento de Fama Plateia, Lda., que deverá cumprir todos os requisitos e condições previstos no referido regulamento.
8ª. A acrescer, defende a Recorrente que o Tribunal a quo interpretou, erradamente, que o "novo ato" praticado pelo recorrido se tratou de uma revogação e não de uma substituição, não devendo existir também por essa razão, extinção da instância.
9ª. A este propósito concluiu-se que, a tese de que o Recorrido praticou uma substituição de atos, é a tese que consideramos correta, e que não foi desconsiderada pela sentença, atendendo a que como melhor ficou evidenciado supra, nos termos do art. 173º 2 do CPA, são aplicáveis as normas da revogação de atos administrativos à substituição dos mesmos, pelo que, os efeitos são os mesmos, devendo improceder dessa forma, tal argumentação.
10ª. Sendo a revogação e também a substituição, formas de reexercício da função administrativa, uma vez que nos encontramos no âmbito de poderes discricionários da Administração (vide, artigo 165ª, aplicável à substituição dos atos por força do artigo 173º do CPA), determinando a revogação, a cessação dos efeitos do ato revogado, por razões de mérito, conveniência e oportunidade, conclui-se que foi precisamente com o fundamento nestas razões que o Recorrido, assentou e fundamentou a prática do ato datado de 20.11.2015, em que a Administração, pelas razões plasmadas e analisadas em profundidade pelos serviços do Recorrido nas diversas informações internas que emitiu, considerou que por razões de interesse público não se deveria renovar as licenças de circulação.
11ª. E, concluiu-se de igual forma que porque neste âmbito o Recorrido se move no âmbito de poderes discricionários, e porque é a Pessoa Coletiva mais vocacionada para querer e promover o melhor para a sua própria cidade, e porque se encontrava a rever a política de transportes da cidade ao preparar uma alteração ao seu regulamento dos Circuitos Turísticos, reexerceu novamente os seus poderes, praticando o ato administrativo, que concedeu a possibilidade da Recorrente continuar a operar na cidade, fazendo desaparecer o ato anterior, assim, a este respeito, se diga que bem andou a sentença ao considerar que deixando de existir na ordem jurídica o ato administrativo impugnado, encontram-se reunidos todos os pressupostos para a extinção da instância por inutilidade superveniente da lide.
12ª. Verificou-se também, que a rejeição por parte da Recorrente, da sentença, advém do facto de a mesma se encontrar equivocada quanto à natureza do ato administrativo primitivo que impugnou, pois, tal como melhor se desenvolveu nas presentes contra-alegações, parece a Recorrente considerar que as licenças emitidas em 2012 eram eternas, e daí, considerar que a licença emitida em 2016, fragiliza os seus direitos, sucede porém que, as licenças primitivas, sempre estiveram limitadas a um lapso temporal, uma vez que o seu prazo de validade era de 1 ano, com possibilidade de renovação.
13ª. Renovação, essa, que como vimos, aconteceria sempre que a Administração entendesse que se mantinham os pressupostos fácticos, legais, e de interesse público, que serviram de base à sua atribuição ou sempre que o operador económico, não requeresse a sua não renovação até 30 de novembro.
14ª. Assim, e como ficou devidamente demonstrado, não se compreende, de todo, a interpretação que a Recorrente faz de que um ato administrativo, com uma validade estabelecida no próprio alvará, pudesse perpetuar-se no tempo, considerando o novo ato lesivo, por se encontrar sob condição, e que tinha a virtualidade de ser superior a um ano, já que se tratava da verificação de um facto futuro e incerto, improcedendo também, toda esta linha argumentativa por parte da Recorrente.
15ª. Por fim, refira-se que, relativamente à argumentação da Recorrida respeitante à não entrada em vigor do Regulamento e receios da sua não elaboração, tais argumentos, não têm qualquer fundamento e já não o tinham, à data em que apresentou as suas alegações (17 de março de 2017), desde logo, porque a alteração ao Código Regulamentar do P… - "Regulamento dos Circuitos Turísticos", foi aprovada na reunião de câmara de 31 de janeiro de 2017 e posteriormente em reunião da Assembleia Municipal de 06 de fevereiro de 2017, tendo sido publicado, nos locais de estilo, pelo Edital nº. I/68596/17/CMP, em 02 de março de 2017 e posteriormente publicado em Diário da República no dia 03 de abril de 2017, vide D.R nº. 66/2017, II série.
16ª. Portanto, e atendendo ao seu artigo 4º, concluiu-se que, as alterações entrarão em vigor no dia 15 de maio de 2017, alterações essas, que preveem, duas formas de se obter as referidas licenças de circulação, isto é, para as novas licenças a serem emitidas, estas virão a ser atribuídas por concurso público (forma mais transparente e concorrencial), e as anteriores, categoria onde se insere a licença da Recorrente, estas, serão emitidas, pelo prazo de 2 anos.
17ª. Assim, as novas licenças passam a ter um prazo de vigência superior às atribuídas inicialmente, sendo que, no futuro, a ato administrativo a praticar, será mais vantajoso para a Recorrente.
Face a todo o exposto, é portanto, inequívoco que, o ato administrativo datado de 25.02.2016 e que substituiu o ato administrativo de 20.11.2015, embora condicionado, satisfez a pretensão da Recorrente, existindo dessa forma uma inutilidade superveniente da lide, que por sua vez, levou à extinção a instância, tendo-se verificado, aliás, que o novo ato, é um ato de conteúdo mais favorável para a Recorrente, desde logo, porque se encontrava condicionado, e a condição sendo um facto futuro, poderia ter uma duração superior a 1 ano.
Mas também, porque ocorrendo a verificação da condição - com a entrada em vigor da alteração do Regulamento (15 de maio de 2017), esta, poderá conduzir (desde que a Recorrente o requeira) à prática de um novo ato, mais vantajoso que o anterior, na medida em que as licenças de circulação passam a ter um prazo de vigência de 2 anos.
Deste modo, bem andou a sentença recorrida quando considerou que se extinguiu a instância por inutilidade superveniente da lide, por obter a Recorrente de forma extrajudicial o efeito por si pretendido, termos em que deverá ser negado provimento ao presente recurso.* O MP, notificado nos termos e para os efeitos do artº 146º/1 do CPTA, emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso.* Cumpre apreciar e decidir.
FUNDAMENTOS
A decisão sob recurso ostenta este discurso fundamentador:
Nos presentes autos de acção administrativa, que opõem FP, SA, ao MUNICÍPIO P..., veio o réu, por requerimento de fls. 108 e 109 dos autos físicos, informar os autos da substituição do acto impugnado por outro, praticado em 25.02.2016, que determinou a renovação das licenças em causa nos autos, até à data de entrada em vigor das normas que vierem a regular o licenciamento e a exploração dos circuitos turísticos.
Pede, em consequência, a declaração da extinção da instância, por inutilidade superveniente da lide, em virtude da inexistência, na ordem jurídica, do acto cuja suspensão de eficácia era pretendida.
No mesmo sentido se pronunciou o D.º Magistrado do Ministério Público, no seu douto parecer de fls. 118 a 124 dos autos físicos.
Notificada para o efeito, por requerimento a fls. 135 e ss. dos autos físicos, a autora veio pronunciar-se no sentido da impossibilidade de extinção da instância por inutilidade superveniente da lide, por considerar não se encontrarem reunidos os respectivos pressupostos legais e processuais.
Para tanto, sustenta que o acto administrativo entretanto praticado “não pode produzir os efeitos que são pretendidos, pois o mesmo é condicionado à entrada em vigor do presente regulamento, o que ainda não aconteceu.”
Pretende a prossecução, pois, da instância, mas insiste na impugnação do acto de 20.11.2015 que, aliás, pretende ver revogado pelo Réu, com a reposição da situação quo ante (cfr. fls. 137 dos autos físicos).
Cumpre apreciar.
De acordo com o disposto no art.º 277.º, al. e) do Código de Processo Civil, a inutilidade superveniente da lide constitui, com efeito, causa de extinção da instância, impedindo, por conseguinte, o conhecimento do mérito da acção, o mesmo valendo para a impossibilidade superveniente.
Este facto extintivo da instância ocorre, nos termos do que vem afirmando jurisprudência consolidada [de que se cita, a título de exemplo, o acórdão proferido pelo Tribunal
Central Administrativo - Sul, em 10.04.2014, no âmbito do processo 07433/14, disponível em www.dgsi.pt] “quando, por facto ocorrido na pendência da instância, a pretensão do autor não se pode manter, por virtude do desaparecimento dos sujeitos ou do objecto do processo ou, por outro lado, porque encontra satisfação fora do esquema da proveniência pretendida. Num e noutro caso, a causa deixa de interessar - além por impossibilidade de atingir o resultado visado; aqui, por ele já ter sido atingido por outros meios.”
No caso dos presentes autos, afigura-se que a pretensão da autora encontrou satisfação por via extrajudicial. Na verdade, foi praticado pelo réu acto de conteúdo positivo, deferindo a pretensão da autora relativa à renovação da licença de circuito turístico rodoviário.
Não obstante, e ainda que a satisfação cabal da pretensão da autora pudesse ser objecto de discussão, dada a aposição de termo futuro, incerto, ao acto positivo praticado, facto é que o acto cuja eficácia se pretende suspender deixou de existir na ordem jurídica, dada a sua revogação pelo acto datado de 25.02.2016.
Ora, se, por hipótese, não pudesse afirmar-se a inutilidade da lide, por se poder duvidar da produção do efeito jurídico pretendido pela autora, certo é que desapareceu da ordem jurídica o objecto da presente lide, o que determina a respectiva impossibilidade superveniente.
Do mesmo modo, não restam dúvidas que tal impossibilidade é imputável ao réu, por provir de acto jurídico por si praticado, na pendência da acção, o que, nos termos do disposto no art.º 536.º, n.º 3 do Código de Processo Civil, há-de fazer-se repercutir em termos de repartição das custas pela presente acção.X É univocamente entendido pela doutrina e foi consagrado pela lei adjectiva e pela jurisprudência que o objecto do recurso jurisdicional é definido através das conclusões extraídas da motivação, pelo respectivo recorrente, não podendo o tribunal de recurso conhecer de matéria que nelas não houver sido versada, com óbvia ressalva dos casos em que se impõe o seu conhecimento oficioso.
Assim, analisadas as conclusões com que a ora Recorrente rematou a motivação do recurso em apreço, verifica-se que veio assacar à decisão recorrida erro de julgamento de direito, por violação do disposto nos artigos 277º/e) do CPC, 161º/1 e 2/e), 152º, 153º e 163º do CPA e, ainda, nulidade por omissão de pronúncia, prevista no artigo 615º/1/d) do CPC.
Cremos que carece de razão.
Vejamos:
Do alegado erro de julgamento de direito, quanto à determinada extinção da instância, por inutilidade/impossibilidade superveniente da lide -
Sobre esta temática, a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo entende que só se verifica a inutilidade superveniente da lide quando essa inutilidade for uma inutilidade jurídica e que, por ser assim, não se pode considerar actividade inútil o prosseguimento do processo quando ele se destine a expurgar da ordem jurídica um acto ilegal e a proporcionar a tutela efectiva dos direitos daqueles a quem o mesmo atinge. A utilidade da lide correlaciona-se, assim, com a possibilidade da obtenção de efeitos úteis pelo que a sua extinção só deve ser declarada quando se conclua, com a necessária segurança, que o provimento do recurso em nada pode beneficiar o recorrente - Acórdãos de 18/1/01, Proc. 46.727, de 30/9/97, Proc. 38.858, de 23/9/99, Proc. 42.048, de 19/12/00, Proc. 46.306 e de 29/05/2002, Proc. 47.745, entre outros.
Ora, este é precisamente o caso posto, conforme resulta dos autos.
Como decorre do artigo 2º/2 do CPTA, a utilidade de uma acção judicial afere-se pelo efeito jurídico que o autor pretende com ela obter.
A utilidade da lide está, pois, correlacionada com a possibilidade de obtenção de efeitos úteis, pelo que a sua extinção, com base em inutilidade superveniente, só deverá ser declarada quando se possa concluir que o prosseguimento da acção não trará quaisquer consequências benéficas para o autor.
Tal declaração postula e pressupõe que o julgador possa efectuar um juízo apodítico acerca da total inutilidade superveniente da lide.
A inutilidade superveniente da lide tem, pois, a ver com a perda de interesse em agir, ou seja, com a perda da necessidade do processo para obter o pedido. O que equivale a dizer que tal inutilidade se dá, se e quando o efeito jurídico pretendido através do processo foi plenamente alcançado durante a instância.
A inutilidade superveniente da lide, como causa de extinção da instância, ocorrerá sempre que, por facto ocorrido na pendência da instância, a pretensão do autor não possa subsistir por motivos atinentes ao sujeito ou ao objecto do respectivo processo, configurando-se como um modo anormal de extinção da instância, por cotejo com a causa dita normal, traduzida na prolação de uma sentença de mérito (cfr. Alberto dos Reis, em Comentário ao Código de Processo Civil, vol. III, págs. 364 e seguintes e Lebre de Freitas, em Código de Processo Civil Anotado, vol. I, pág. 512).
Voltando à situação vertente, o Tribunal a quo fundamentou esta decisão nos seguintes termos: “(...), afigura-se que a pretensão da autora encontrou satisfação por via extrajudicial. Na verdade, foi praticado pelo réu ato de conteúdo positivo, deferindo a pretensão da autora relativa à renovação da licença de circuito turístico rodoviário.
Não obstante, e ainda que a satisfação cabal da pretensão da autora pudesse ser objeto de discussão, dada a aposição de termo futuro, incerto, ao ato positivo praticado, facto é que o ato cuja eficácia se pretende suspender deixou de existir na ordem jurídica, dada a sua revogação pelo ato datado de 25.02.2016.
Ora, se, por hipótese, não pudesse afirmar-se a inutilidade da lide, por se poder duvidar da produção do efeito jurídico pretendido pela autora, certo é que desapareceu da ordem jurídica o objeto da presente lide, o que determina a respetiva impossibilidade superveniente.”.
Revemo-nos neste entendimento.
Na verdade, pretendeu a ora Recorrente, com a acção por si intentada, obter a declaração de anulabilidade e/ou nulidade do acto administrativo praticado pela Senhora Vereadora com o Pelouro da Mobilidade, datado de 20/11/2015 e que versou sobre a não renovação das licenças de circuito turístico de que era detentora.
Sucede que na pendência da acção informou o Recorrido o Tribunal de que substituiu o acto administrativo impugnado, por outro acto administrativo, datado de 25/02/2016, que determinou a atribuição das licenças em apreço até à data da entrada em vigor das normas que vierem a regular o licenciamento e a exploração dos circuitos turísticos na cidade P….
A Recorrente discordou da leitura da sentença, nomeadamente ao ter considerado que ao ser praticado o acto administrativo de 25/02/2016 o acto administrativo de 20/11/2015 deixou de existir na ordem jurídica devendo consequentemente ser declarada extinta a instância, sendo que, tal discordância da Recorrente, assentou desde logo, na convicção de que o novo acto praticado não pode produzir os efeitos que são pretendidos, pois o mesmo é condicionado à entrada em vigor do dito regulamento, o que ainda não aconteceu. Considera a Recorrente que o “novo ato” encontrando-se condicionado, faz com que o acto administrativo impugnado - e que desapareceu da ordem jurídica - lhe seja mais vantajoso.
Ora, a este propósito mostra-se demonstrado que os alvarás decorrentes do acto administrativo impugnado pela Recorrente definem os percursos a percorrer pelos comboios turísticos, as respectivas paragens, a sua validade e forma de operar a renovação, tendo portanto, a previsão de que o prazo de validade é de um ano.
Contudo, fruto das diligências encetadas no ano 2014, o aqui Recorrido praticou um novo acto administrativo, datado de 25/02/2016, que determinou a atribuição das licenças, até à data da entrada em vigor das normas regulamentares que viessem a regular o licenciamento e a exploração de circuitos turísticos, tendo sido emitido novo alvará de circulação, referindo que o presente alvará é emitido a título precário, apenas até à entrada em vigor do regulamento de circuitos turísticos do Município P... e, que no momento de entrada em vigor do regulamento supra referido será emitida uma nova licença, mediante requerimento de Fama Plateia, Lda., que deverá cumprir todos os requisitos e condições previstos no referido regulamento.
Defende também a Recorrente que o Tribunal a quo interpretou, erradamente, que o “novo ato” praticado pelo Recorrido se tratou de uma revogação e não de uma substituição, não devendo existir também por essa razão, extinção da instância.
Ora, a decisão concluiu, e bem, que o Recorrido praticou uma substituição de actos, atendendo a que nos termos do artº 173º/2 do CPA, são aplicáveis as normas da revogação de actos administrativos à substituição dos mesmos, pelo que, os efeitos são os mesmos.
Sendo a revogação e também a substituição, formas de reexercício da função administrativa, uma vez que nos encontramos no âmbito de poderes discricionários da Administração (vide artigo 165º, aplicável à substituição dos actos por força do artigo 173º do CPA), determinando a revogação, a cessação dos efeitos do acto revogado, por razões de mérito, conveniência e oportunidade, conclui-se que foi precisamente com o fundamento nestas razões que o Recorrido, assentou e fundamentou a prática do acto datado de 20/11/2015, em que a Administração, pelas razões plasmadas e analisadas pelos serviços do Recorrido nas diversas informações internas que emitiu, considerou que por razões de interesse público não se deveria renovar as licenças de circulação. E, concluiu, de igual forma, que, porque neste âmbito o Recorrido se move no âmbito de poderes discricionários, e porque é a Pessoa Colectiva mais vocacionada para promover o melhor para a sua própria cidade, e porque se encontrava a rever a política de transportes da cidade ao preparar uma alteração ao seu regulamento dos Circuitos Turísticos, reexerceu novamente os seus poderes, praticando o acto administrativo, que concedeu a possibilidade da Recorrente continuar a operar na cidade, fazendo desaparecer o acto anterior.
Assim, bem andou a sentença ao considerar que deixando de existir na ordem jurídica o acto administrativo impugnado, encontram-se reunidos todos os pressupostos para a extinção da instância por inutilidade superveniente da lide.
Mas, a rejeição por parte da Recorrente, da sentença, advém ainda do facto de a mesma se encontrar equivocada quanto à natureza do acto administrativo primitivo que impugnou, pois, tal como se desenvolveu nas contra-alegações, parece a Recorrente considerar que as licenças emitidas em 2012 eram eternas, e daí, considerar que a licença emitida em 2016 fragiliza os seus direitos.
Sucede que as licenças primitivas sempre estiveram limitadas a um lapso temporal, uma vez que o seu prazo de validade era de 1 ano, com possibilidade de renovação, renovação, essa, que, como vimos, aconteceria sempre que a Administração entendesse que se mantinham os pressupostos fácticos, legais, e de interesse público, que serviram de base à sua atribuição ou sempre que o operador económico, não requeresse a sua não renovação até 30 de novembro.
Assim, não se acolhe a interpretação que a Recorrente faz de que um acto administrativo, com uma validade estabelecida no próprio alvará, pudesse perpetuar-se no tempo, considerando o novo acto lesivo, por se encontrar sob condição, e que tinha a virtualidade de ser superior a um ano, já que se tratava da verificação de um facto futuro e incerto.
Acresce que, relativamente à argumentação respeitante à não entrada em vigor do Regulamento e receios da sua não elaboração, que tais argumentos, não têm qualquer fundamento e já não o tinham, à data em que apresentou as suas alegações (17 de março de 2017), desde logo, porque a alteração ao Código Regulamentar do P… - “Regulamento dos Circuitos Turísticos”, foi aprovada na reunião de câmara de 31 de janeiro de 2017 e posteriormente em reunião da Assembleia Municipal de 06 de fevereiro de 2017, tendo sido publicado pelo Edital nº I/68596/17/CMP, em 02 de março de 2017 e posteriormente em Diário da República no dia 03 de abril de 2017- vide D.R nº 66/2017, II série. Portanto, e atendendo ao seu artigo 4º, concluiu-se que, as alterações entrarão em vigor no dia 15 de maio de 2017, alterações essas, que preveem, duas formas de se obter as referidas licenças de circulação, isto é, para as novas licenças a serem emitidas, estas virão a ser atribuídas por concurso público (forma mais transparente e concorrencial), e as anteriores, categoria onde se insere a licença da Recorrente, estas, serão emitidas, pelo prazo de 2 anos.
Logo, as novas licenças passam a ter um prazo de vigência superior às atribuídas inicialmente, sendo que, no futuro, a acto administrativo a praticar, será mais vantajoso para a aqui Recorrente.
É, pois, inequívoco que o acto administrativo datado de 25/02/2016 e que substituiu o de 20/11/2015, embora condicionado, satisfez a pretensão da Recorrente, existindo dessa forma uma inutilidade superveniente da lide, que por sua vez, levou à extinção a instância, tendo-se verificado, aliás, que o novo acto, é (um acto) de conteúdo mais favorável para a Recorrente, desde logo, porque se encontrava condicionado, e a condição sendo um facto futuro, poderia ter uma duração superior a 1 ano.
Mas também, porque ocorrendo a verificação da condição - com a entrada em vigor da alteração do Regulamento (15 de maio de 2017), esta, poderá conduzir (desde que a Recorrente o requeira) à prática de um novo acto, mais vantajoso que o anterior, na medida em que as licenças de circulação passam a ter um prazo de vigência de 2 anos.
Em suma:
-decorre do processo que o efeito que a Autora/Recorrente pretende obter com a procedência da acção já não poderá ser conseguido, face à eliminação da ordem jurídica do acto administrativo praticado em 20/11/2015, o único que pretende sindicar, pese embora a sua revogação/substituição;
-é certo que a Autora, na sequência da notificação do despacho judicial proferido em 02/12/2016, visando a modificação objectiva da instância, nos termos e para os efeitos do artigo 63º/1 do CPTA, persistiu na impugnação do já citado acto;
-todavia olvidou o facto de que fora já revogado ou substituído pelo novo acto proferido em 25/02/2016;
-o que significa que a Autora/Recorrente não logrará jamais obter, através da presente lide, a satisfação do pedido que conforma o seu objecto;
-tal equivale a dizer que a sentença não incorreu num qualquer erro jurídico-conceptual;
-nesta conformidade, bem andou ao julgar extinta a instância por impossibilidade superveniente da lide, de harmonia com o disposto no artigo 277º/e) do Código de Processo Civil, ex vi artigo 1º do CPTA;
Da nulidade da sentença -
-no que tange à arguida nulidade por omissão de pronúncia sobre o vício formal de falta de fundamentação de que enfermaria o acto impugnado, praticado em 20/11/2015, atenta a solução dada ao pleito na sentença em crise, é patente que não se impunha ao julgador que emitisse pronúncia e decisão sobre uma questão que, obviamente, ficou prejudicada;
-de resto, face à declarada extinção da instância, estava-lhe, inclusive, vedado debruçar-se sobre quaisquer causas de invalidade do mencionado acto administrativo, ou seja, decidir do mérito da presente acção, o que se mostra em perfeita sintonia com o disposto nos artigos 95º/1 do CPTA e 608º/2 do CPC;
-desatende-se, assim, este segmento do recurso;
-a extinção da instância por impossibilidade ou inutilidade superveniente dá-se quando, por facto ocorrido na pendência da instância, a pretensão do autor não se pode manter, por virtude do desaparecimento dos sujeitos ou do objecto do processo, ou por encontrar satisfação fora do esquema da providência/pretensão requerida, sendo que num e noutro caso a solução do litígio deixa de interessar;
-este modo de terminar com a lide consubstancia-se naquilo a que a doutrina designa por “modo anormal de extinção da instância”, visto que a causa de extinção natural/normal é a decisão de mérito;
-o tribunal só pode julgar extinta a instância por essa causa (inutilidade/impossibilidade da lide) se estiver em condições de emitir um juízo apodítico acerca da ocorrência superveniente da inutilidade, já que esta modalidade de extinção da instância exige a certeza absoluta da inutilidade a declarar, o que ora sucede;
-repete-se, conforme decorre do artigo 2º/2 do CPTA, a utilidade de uma acção judicial afere-se pelo efeito jurídico que o autor pretende com ela obter;
-no caso concreto este efeito foi alcançado por via extrajudicial, nos termos acima relatados;
-tendo perdido pertinência e utilidade a acção, bem andou a decisão recorrida ao julgar extinta a instância, nos termos do artigo 277º/e) do CPC de 2013, ex vi artigo 1° do CPTA.
Improcedem as conclusões da Apelante.*** DECISÃO
Termos em que se nega provimento ao recurso.
Custas pela Recorrente.
Notifique e DN.
Porto, 15/03/2019
Ass. Fernanda Brandão
Ass. Frederico Branco
Ass. Nuno Coutinho |
