| Decisão Texto Integral: | Acordam os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Ministério da Justiça, inconformado, recorreu da sentença do TAF do Porto, datada de 21 de Setembro de 2006, que procedeu à alteração da sentença de indeferimento que havia sido proferida nos presentes autos de providência cautelar de suspensão de eficácia intentados por L….
Alegou, tendo concluído:
1ª-A sentença recorrida fez uma deficiente apreciação e decisão da matéria de facto relevante;
2ª-A concessão da providência depende da demonstração do periculum in mora em articulação com o critério do fumus boni iuris, o que não se verificou na apreciação feita pelo Tribunal a quo;
3ª-Ainda que, por hipótese, na acção principal (acção administrativa especial) se viesse a concluir estar o acto ferido dos alegados vícios de violação de lei, quer seja por violação dos princípios da necessidade, da proporcionalidade, da justiça e da adequação, quer por vício de forma, por falta de fundamentação, sempre teria o ora Recorrido a possibilidade de ver reparado o seu direito, nomeadamente, através do direito ao pagamento dos vencimentos que, entretanto, por efeito da execução do despacho de exoneração, deixara de auferir;
4ª-O regresso do Recorrido às funções que desempenhava causa grave perturbação no funcionamento da instituição, pondo em causa a eficácia e a segurança do meio prisional, além de ser mal entendida por colegas de profissão, generalizando a convicção de que comportamentos como os que o ora Recorrido perpetrou, no interior da instituição onde trabalham, serão desculpáveis e não suficientemente graves;
5ª-Funções essas, as de guarda prisional, que não se compaginam com notórias faltas de aptidão para o seu exercício, dado que pela sua natureza, a especificidade das funções exercidas por um guarda prisional como garante da segurança e do cumprimento da lei no seio de um Estabelecimento Prisional não se compadece com o regresso às funções de guardas notoriamente inaptos como o Recorrido;
6ª-Os danos que resultam da decisão proferida pelo Tribunal a quo em termos de segurança do estabelecimento Prisional, por inaptidão de um dos seus guardas, são superiores àqueles que, a existirem, embora não tivessem sido cabalmente provados pelo ora Recorrido, conforme acima se refere, resultariam para este, dado que, a ter vencimento a tese que defende na acção principal, será sempre reparado o seu direito;
7ª-Contrariamente ao decidido, os danos que advêm para o interesse público da adopção da providência não podem ser evitados ou atenuados por quaisquer medidas, o que só por desconhecimento do meio prisional se pode admitir.
Contra-alegou o recorrido, para o que apresentou as seguintes conclusões:
1ª-Deve ser mantida a sentença recorrida;
2ª-Mantendo-se, consequentemente, a suspensão de eficácia do acto recorrido e,
3ª-Consequentemente, deve manter-se o Autor no exercício de funções de guarda prisional no estabelecimento Prisional de Santa Cruz do Bispo, tal como ora o vem fazendo.
O Ministério Público emitiu parecer no sentido do provimento do recurso.
Cumpre decidir.* Na sentença recorrida deu-se como assente a seguinte factualidade concreta que não vem posta em causa pelas partes:
a)-O agregado familiar do Requerente é composto por I..., L... e F…, mulher e filhos do requerente, respectivamente;
b)-O agregado familiar do requerente não aufere rendimentos;
Nada mais se deu como provado.
No entanto e porque são de manifesto interesse, acrescentam-se os seguintes factos que resultam dos documentos juntos aos autos:
c)-Em 11 de Novembro de 2005 a mulher do requerente encontrava-se desempregada e inscrita no Centro de Emprego de Matosinhos, cfr. doc. de fls. 15;
d)-Em 7 de Dezembro de 2005 foi proferida resolução fundamentada para efeitos de execução imediata do acto, com os fundamentos constantes de fls. 51 e 52 que aqui se dão integralmente por reproduzidos;
e)-Por sentença datada de 6 de Janeiro de 2006 foi a presente providência cautelar indeferida por se ter entendido “…não ocorrer perigo de ocorrência de consequências que, além de graves, se mostrem ainda irreparáveis ou de difícil reparação ou mesmo irreparáveis.
Assim sendo, da consideração do supra alegado, resulta forçoso concluir, sem necessidade de mais discussão, pela não verificação do requisito do periculum in mora constante da alínea b) do n.º 1 do artigo 120º do CPTA, o que importa o não decretamento da providência requerida.”, com os fundamentos constantes de fls. 61 a 75 que se dão aqui por integralmente reproduzidos;
f)-Os presentes autos deram entrada no TAF do Porto em 15 de Novembro de 2005.
Nada mais há com interesse.* Resta agora enquadrar juridicamente esta factualidade concreta de que dispomos.* Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, sendo certo que, pese embora por um lado, o objecto do recurso se ache delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 690.º, n.º 1 todos do Código de Processo Civil (CPC) “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA, temos, todavia, que, por outro lado, nos termos do art. 149.º do CPTA o tribunal de recurso em sede de recurso de apelação não se limita a cassar a sentença recorrida, porquanto ainda que declare nula a sentença decide “sempre o objecto da causa, conhecendo de facto e de direito”, pelo que os recursos jurisdicionais são “recursos de ‘reexame’ e não meros recursos de ‘revisão’” [cfr. Prof. J. C. Vieira de Andrade in: “A Justiça Administrativa (Lições)”, 8ª edição, págs. 459 e segs.; Prof. M. Aroso de Almeida e Juiz Cons. C. A. Fernandes Cadilha in: “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, pág. 737, nota 1; Dr.ª Catarina Sarmento e Castro em “Organização e competência dos tribunais administrativos” - “Reforma da Justiça Administrativa” in: “Boletim da Faculdade de Direito Universidade de Coimbra - Stvdia Ivridica 86”, págs. 69/71].* Antes de mais há que fazer uma breve análise sobre como deverá ser qualificada a presente providência cautelar, se conservatória, se antecipatória.
O despacho em crise nos presentes autos é do seguinte teor: “Com os fundamentos constantes do Parecer da Auditoria Jurídica deste Ministério, datado de 15 de Julho de 2005, que aqui dou por reproduzido, indefiro o presente recurso hierárquico, confirmando na integra o despacho recorrido do Exmo. Senhor Subdirector-Geral dos Serviços Prisionais de 24 de Junho de 2005, que, em função da notória falta de aptidão do recorrente para o exercício de funções inerentes à categoria de guarda prisional, não converteu em definitiva a sua nomeação provisória e que o exonerou, nos termos do artigo 14º do Decreto-Lei n.º 174/93 de 12 de Maio.”.
Pedindo a suspensão de eficácia deste despacho o recorrente formula o seguinte pedido: “…deve o presente procedimento cautelar de suspensão de eficácia ser considerada procedente e, em consequência, deve o requerente retomar as suas funções no Estabelecimento Prisional de Santa Cruz do Bispo-Matosinhos.”.
Estes autos correm por apenso a uma acção administrativa especial em que foi formulado o seguinte pedido:
“……
1-A decisão do Sr. Ministro da Justiça ora impugnada deve ser anulada, com as devidas consequências legais, nomeadamente,
2-A Administração deve ser condenada à prática do acto administrativo de conversão da sua nomeação provisória em definitiva, nos termos do DL 174/93.
3-A Administração deve adoptar os actos e operações necessários para reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado;
4-A Administração deve ser condenada à reparação dos danos que vieram a resultar da decisão tomada, uma vez que o autor ficou numa situação de desemprego desde 9 de Agosto de 2005.”.
Fazendo uma leitura superficial dos articulados apresentados pelas partes pode-se concluir que o recorrente se encontrava provido na categoria de guarda prisional de 2ª classe, em regime de nomeação provisória – art. 13º do DL n.º 174/93 de 12 de Maio.
Tal regime de provimento teria a duração de um ano, findo o qual deveriam ser obrigatoriamente nomeados a título definitivo ou exonerados, consoante hajam ou não demonstrado aptidão para o exercício das respectivas funções, cfr. 2ª parte da mesma norma.
Ou seja, o despacho que agora aqui vem impugnado é precisamente este despacho que obrigatoriamente põe fim à situação de nomeação provisória em que o recorrente se encontrava, sendo que, ao invés de ter convertido a sua nomeação em definitiva, decidiu pela sua exoneração pelas razões que aí se apontam e que para já não relevam.
Portanto, o que o recorrente pretende com os autos principais é que a Administração seja condenada a proferir este despacho que põe fim ao período provisório, mas no sentido de converter em definitiva a sua nomeação, e não de proceder à sua exoneração. Quer assim que o Tribunal ordene à Administração a prática de um acto de sentido diferente daquele que foi proferido, com isso vindo a consolidar na sua esfera jurídica um direito que até essa data seria meramente provisório, ou eventual, podendo, inclusive, reconduzir-se a uma mera expectativa jurídica.
Ora as providências conservatórias, como a suspensão de eficácia, não têm como fim provocar uma alteração na ordem jurídica existente, mas apenas garantir que essa ordem jurídica não se altera até que seja proferida a sentença final nos autos principais, isto é, as providências conservatórias servem apenas para manter o “status quo”, não fazendo reverter qualquer mais valia para o interessado face à situação jurídica concreta que existia antes de se ter dado inicio à execução do acto administrativo impugnado que precisamente veio introduzir alteração na ordem jurídica pré-existente – cfr. art. 120º, n.º 1, al. b) do CPTA
Pelo contrário as providências cautelares antecipatórias visam introduzir uma alteração na ordem jurídica, ainda que de forma meramente provisória, isto é a prazo, que corresponde à alteração pretendida pelo interessado da ordem jurídica pré-existente ao acto administrativo impugnado que a negou – cfr. art. 120º, n.º 1, al. c) do CPTA.
Nisto é que consiste a diferença substancial entre estes dois tipos de providências cautelares e que encontram a sua regulamentação nos arts. 112º e ss. do CPTA, com especial relevância quanto a esta distinção os arts. 112º, n.º 1 e 120º, n.º 1 als. b) e c).
Aplicando agora estas regras ao caso jurídico concreto surpreende-se que não é com uma providência conservatória que o recorrente pretende obter o efeito jurídico pretendido com os autos principais já que pretende que a Administração decida em sentido contrário àquele que efectivamente decidiu.
Na realidade, ao deferir-se a presente providência cautelar de suspensão de eficácia coloca-se o recorrente numa posição jurídica delicada que não encontra acolhimento na lei.
Explicando melhor, se findo um ano de nomeação provisória na categoria de guarda prisional a Administração deve praticar um acto administrativo expresso procedendo à conversão da sua nomeação em definitiva ou à sua exoneração, e se tal acto teve o sentido de ser a exoneração, suspendendo-se esse mesmo acto fica o recorrente numa situação provisória que não tem acolhimento legal porque já foi excedido o prazo para a sua situação funcional ser decidida, isto é, no presente momento nem está nomeado provisoriamente, nem está nomeado definitivamente, nem está exonerado, encontra-se no exercício de funções sem norma legal que tutele tal situação funcional.
Parece, pois, que o seu pedido deveria ter sido o de antecipar o direito a obter com o processo principal, isto é, a prolação do despacho que convertesse em definitiva a sua nomeação, pois só aí é que o recorrente acautelaria convenientemente o efeito útil da acção administrativa especial que intentou.
Conclui-se, assim, que a providência cautelar que permitiria salvaguardar o direito que pretende fazer valer com o processo principal é uma providência cautelar antecipatória que, de facto, antecipe os efeitos jurídicos do acto administrativo que venha a converter em definitiva a sua nomeação, e não esta providência conservatória que apenas tem como efeito manter o recorrente numa situação funcional irregular.* Feita esta breve, mas necessária, introdução, há agora que saber se o recurso será ou não procedente.
Já sabemos que a sentença de que se recorre foi proferida ao abrigo do disposto no art. 124º, n.º 1 do CPTA uma vez que já tinha sido proferida uma primeira sentença nos autos em 6/01/2006 onde se havia concluído pela improcedência do pedido por não verificação do requisito do periculum in mora a que se refere o art. 120º, n.º1, na sua alínea b).
Dispõe aquele art. 124º, n.º 1 que: “A decisão tomada no sentido de adoptar ou recusar a adopção de providências cautelares pode ser revogada, alterada ou substituída na pendência da causa principal, por iniciativa do próprio tribunal ou a requerimento de qualquer dos interessados ou do Ministério Público, quando tenha sido este o requerente, com fundamento na alteração das circunstâncias inicialmente existentes.
Ou seja, se após a prolação da sentença a que se refere o art. 119º do CPTA se verificar que houve uma alteração das circunstâncias que, por razões de equidade, de igualdade e de proporcionalidade exijam nova intervenção na situação jurídica concreta, pode o juiz alterar o sentido dessa sentença e concluir pelo deferimento ou indeferimento, total ou parcial, da providência cautelar requerida face às novas circunstâncias concretas que se verifiquem.
Portanto o que justifica a alteração ou revogação das providências é a existência de uma alteração relevante da situação de facto que existia à data em que foi proferida a sentença a modificar.
Naturalmente que para este efeito já não relevam os factos que existiam e que se verificam em data anterior à da prolação da sentença e que fossem conhecidos nos autos, mas que não foram atendidos, uma vez que lhes falta a característica da superveniência – naturalmente que cabe no conceito “alteração das circunstâncias” o facto de chegarem ao conhecimento do Tribunal circunstâncias que já existiam anteriormente à data da prolação da sentença a que se refere o art. 119º do CPTA, mas que só posteriormente foram conhecidas pelo interessado na sua arguição e só então puderam ser arguidas e ponderadas para efeitos de concessão ou denegação da providência requerida.
Na sentença de que se recorre, contrariamente à de fls. 61 a 75, entendeu-se que se verifica o requisito do periculum in mora porque “De acordo com os elementos carreados para os autos a fls. 106 a 109…(nova decisão de concessão do beneficio de apoio judiciário), afigura-se a este Tribunal que a disponibilidade económica efectiva (do agregado familiar) do requerente ACTUALMENTE é em molde a determinar que o prolongamento da situação em crise pode acarretar consequências graves e dificilmente reparáveis para o agregado familiar da requerente, designadamente a satisfação das necessidades básicas e elementares da requerente ou do seu agregado familiar.”.
Ou seja, nesta sentença, da qual o agora recorrido não recorreu, elegeu-se a falta de rendimentos do agregado familiar do recorrente para concluir pelo periculum in mora na prorrogação da situação concreta criada pela execução do acto administrativo impugnado.
Acontece no entanto, que tal circunstância fáctica já existia e já era conhecida do Tribunal antes da prolação da sentença de fls. 61 a 75 uma vez que foi trazida ao conhecimento do Tribunal pelo próprio recorrente com o seu requerimento inicial, veja-se o alegado no artigo 6º do requerimento inicial e bem assim os documentos juntos a fls. 15 e 16 onde se refere expressamente e de onde se extrai que tanto o recorrente como a sua mulher se encontram desempregados e sem quaisquer rendimentos.
De facto, o documento da Segurança Social referido na sentença recorrida, e que se encontra junto aos autos a fls. 106 a 109, não revela qualquer circunstancialismo fáctico que à data da prolação da primeira sentença fosse desconhecido do Tribunal, poderia ser desconhecido da Segurança Social, mas certamente não o era do Tribunal, porque o facto de o recorrente estar desempregado resultava directamente da execução do acto administrativo impugnado e a situação de desemprego da mulher do recorrente já resultava da declaração do IEFP junta a fls. 15.
Daqui se conclui, assim, que não se verifica o requisito da alteração das circunstâncias inicialmente existentes previsto no art. 124º, n.º 1 do CPTA para que o Sr. Juiz a quo pudesse ter substituído a sua anterior decisão de indeferimento por uma de deferimento da providência requerida.* Pelo que fica exposto, acordam os juízes que compõem este TCA Norte em conceder provimento ao recurso interposto pelo Ministério da Justiça e em consequência revogar a sentença recorrida.
Custas pelo recorrente, devendo ter-se em conta o beneficio do apoio judiciário que lhe foi concedido.
D.N.
Porto, 08 de Fevereiro de 2007
Ass.) Jorge Miguel Barroso Aragão Seia
Ass.) Ana Paula Portela
Ass.) José Luís Paulo Escudeiro |
