| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os juízes desembargadores da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo:
I.RELATÓRIO
1.1. ESTADO PORTUGUÊS, representado pelo Ministério Público, intentou a presente ação administrativa para o exercício do direito de regresso contra AA, contribuinte fiscal n.º ..., residente na Av. ...., por meio da qual peticionou a condenação do réu a reembolsar o Autor da importância de €87.482,53, acrescida de juros de mora, enquanto devedor solidário com este.
Para fundamentar a sua pretensão alegou, em síntese, que no âmbito da ação administrativa comum, sob a forma ordinária que correu termos no TAF de Coimbra com o processo n.º 285/10...., sobre a qual recaiu o acórdão proferido pelo TCAN em 24/02/2012, autor e réu foram condenados, a título solidário, no pagamento à sociedade A... Lda., da quantia de €77.374,81, acrescidos de juros de mora, despesas de custas e procuradoria.
A referida condenação teve por base a matéria factual ali provada, de onde resultou que o aqui réu manteve o processo n.º 157/94.... durante 10 anos sem impulso processual, o que configura uma atuação violadora de deveres inerentes às suas funções, de onde resultou a prescrição da pena de prisão de 30 meses, aplicada pela prática de um crime de emissão de cheque sem provisão, a um terceiro;
Considerou-se no acórdão em causa que o facto ilícito ocorreu, tendo a conduta do ora réu violado normas legais e regulamentares, bem como regras de ordem técnica e de prudência comum que deverão ser tidas em consideração, nos termos do artigo 3.º, n.º 1 do Decreto-lei n.º 48051, de 21/11/1967, aplicando-se a regra da solidariedade do Estado Português, tendo-se aplicado o disposto nos artigos 2.º, n.º 1 e 2 do referido diploma;
O Estado procedeu ao pagamento da quantia de €77.705,51, a título de capital e juros de mora, €408,00 de taxa de justiça e juros de mora, tendo direito ao ressarcimento da quantia de €78.290,59, e da quantia de €597,31 referente a custas de parte, e da quantia de €413,10 correspondente a custas pagas na ação executiva, valores sobre os quais incidem juros de mora;
O réu não reembolsou o Estado das referidas importâncias, pelo que estão verificados os pressupostos para o exercício do direito de regresso, isto é, a conduta ilícita do requerido que agiu com diligência e zelo manifestamente inferior àquele a que se achava obrigado em razão do seu cargo.
1.2. Citado, o Réu contestou pugnando pela improcedência da ação, alegando, em síntese, que não obstante a condenação solidária no processo n.º 285/10.... dos ora autor e réu, o Estado Português não tem direito de regresso contra o ora contestado nos termos do regime da responsabilidade civil extracontratual do estado e demais entidades públicas porquanto, desde logo, na referida ação não foi apurado o grau de culpa do aqui réu, enquanto funcionário do Estado.
Mais alega que apenas será responsável pelos danos que resultem de ações ou omissões ilícitas, desde que cometidas com dolo ou diligência e zelo manifestamente inferiores às que se encontrava obrigado em razão do cargo, o que não ficou provado naquela ação, nem o autor nos presentes autos o alega para concretizar a sua causa de pedir.
Invoca que não se mostra provado que o réu tivesse retido o processo em causa pelo prazo de 10 anos, sem impulso ou tramitação.
As razões de facto que estão na base dessa omissão de movimentação do dito processo não constam descritas na decisão do TCA que serve de base à instauração da ação de regresso – ou seja, a causa de pedir do invocado direito de regresso, desconhecendo-se os motivos pelos quais o processo esteve parado durante anos.
Nada consta dos autos que a responsabilidade pela sua movimentação era apenas e só sua.
A ação de regresso não pode proceder contra o ora contestante, por falta de fundamento legal, sob pena de a decisão ser injusta, ilegal e inconstitucional, uma vez que, salvos os casos de responsabilidade objetiva expressamente previstos na lei, o que não é o caso dos autos, ninguém pode ser responsabilizado civilmente sem culpa, ainda que em regresso, que é um dos pressupostos da responsabilidade civil.
Sem apuramento da culpa não estão preenchidos os pressupostos da obrigação de indemnizar, sob pena de responsabilização objetiva, ilegal, sendo que a circunstância de o Estado ter pago, em cumprimento de uma decisão judicial que o condenou, a quantia reclamada em que foi condenado, não implica que possa reclamar automaticamente ao ora contestante tudo o que pagou.
Em nenhuma instância foi apurado, com base em factos, o quantum de danos sofridos pelo credor da indemnização, pelo que também por aqui não assiste razão ao Estado no presente pedido de regresso, danos esses que, a existir, e a poderem ser exercitados por via de regresso, apenas se poderiam circunscrever à quantia (originária) do pedido cível deduzida no primitivo processo crime prescrito, no montante de 4.784.500$00 e juros, nada mais, por serem a única quantia objetivamente fixada.
Conclui, pugnando pela improcedência da ação.
1.3. Proferiu-se despacho saneador, no qual se fixou o valor da ação, assim como os temas de prova e o objeto do litígio.
1.4. Foi realizada audiência de discussão e julgamento no cumprimento das formalidades legais, conforme ata a fls. 174 e ss. dos autos.
1.5. Em 29/03/2022 foi proferida sentença, contendo essa sentença o julgamento de facto e de direito, onde se julgou procedente a presente ação, a qual consta da seguinte parte dispositiva:
«Pelo exposto, julgo a presente ação parcialmente procedente e, em face de tal, condeno o réu a pagar ao Estado Português, a título de direito de regresso, a quantia de €78.290,59.
Custas pelas partes, em função do decaimento.
Registe e notifique.
1.6. Inconformado com a sentença proferida, o Réu interpôs o presente recurso de apelação, formulando as seguintes Conclusões:
«1. O presente recurso ordinário de apelação é interposto da douta sentença proferida a 29.03.2022, pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra de fls., que julgou a presente ação administrativa parcialmente procedente e, em consequência, condenou o Réu a pagar ao Estado Português, a título de direito de regresso, a quantia de €78.290,59 (setenta e oito mil e duzentos e noventa euros e cinquenta e nove cêntimos), cfr., decisão ora recorrida de fls.
2. O Estado Português visou, com a presente ação administrativa sob o n.º 247/16.8BECBR), exercer o direito de regresso contra o aqui Recorrente, AA, com fundamento, na quase sua totalidade, nos factos dados como provados no Processo n.º 285/10...., no qual foram os aqui Recorrente e Recorrido, condenados solidariamente a indemnizar a, ali Autora, A... Lda., no montante de €77.374,81 (setenta e sete mil e trezentos e setenta e quatro mil euros e oitenta e um cêntimos), acrescido de juros vincendos até integral pagamento, bem como das despesas de custas e procuradoria.
3. Sucede que, a douta decisão ora recorrida, de fls., prolatada em 29.03.2022, merece a repulsa do Recorrente.
4. Assim porque, consubstancia uma inexplicável violação da lei substantiva por erro de interpretação e aplicação das normas e princípios de direito material aplicáveis ao caso sub iudice.
5. Em concreto, o Tribunal recorrido errou na interpretação e aplicação dos pressupostos necessários para o exercício do direito de regresso pelo Estado Português, atendendo à factualidade subjacente ao litígio dada por provada.
6. A referida ação administrativa sob a forma de processo ordinário n.º 285/10.... fundou-se em responsabilidade civil extracontratual do Estado, cujo regime jurídico, à data da prática dos factos que sustentaram a pretensão da ali Autora, se encontrava previsto no Decreto-Lei n.º 48051, de 21/11/1967.
7. Como é consabido, em geral, a responsabilidade extracontratual do Estado e das demais entidades públicas pode ser analisada em duas dimensões – na dimensão das relações externas e na dimensão das relações internas –, dimensões estas que são inconfundíveis.
8. a ação administrativa sob a forma de processo ordinário n.º 285/10.... fundada na responsabilidade civil extracontratual do Estado discutiu-se a dimensão das relações externas.
9. Já na presente ação administrativa sob o n.º 247/16.8BECBR encontramo-nos no plano das relações internas, estando, aqui, justamente em causa a apreciação da possibilidade de exercício do direito de regresso do Estado Português, aqui Recorrido, contra o seu agente ou funcionário, o aqui Recorrente.
10. A causa de pedir, tal como o Recorrido a estruturou, assenta na prática de um comportamento omissivo do Recorrente, em síntese, foi dado como provado que: “6. O escrivão de direito AA manteve o processo comum singular n.º 157/94 sem impulso processual até 06/07/2006.” (cfr., ponto C) da matéria de facto provada da decisão ora recorrida de fls., bem assim, ponto 6 da matéria de facto provada no Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte no âmbito do Processo n.º 285/10....).
11. O Tribunal Central Administrativo Norte em sede do processo n.º 285/10.... concluiu pela ilicitude da conduta do Recorrente: “ora, nos presentes autos, resulta provado que existiu a falta de impulso processual durante vários anos e que tal conduta teve consequências ao nível da execução da pena de prisão a que o arguido foi condenado”, pelo que, “em resumo, do juízo a formular sobre os factos provados nos autos resulta a infracção de disposições legais ou regulamentares. Pelo que se considera verificada a ilicitude da conduta praticada”. (cfr., ponto B) da matéria de facto dada por provada na decisão ora recorrida de fls.).
12. Já, a propósito do juízo de culpa, o Tribunal recorrido limita-se, em sede de matéria de facto dada como provada, a reproduzir a fundamentação de direito do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte no âmbito do Processo n.º 285/10...., acabando por concluir, em sede de fundamentação da decisão que: “(...) a decisão transitada em julgado e proferida no processo n.º 285/10...., procedeu à apreciação de todos os requisitos da responsabilidade civil extracontratual, partindo da factualidade provada. Sendo que, um qualquer erro que pudesse existir sobre o juízo de censura em causa, teria de ser aferido naqueles autos mediante recurso, não podendo este Tribunal aqui decidir novamente quanto à verificação dos requisitos” (cfr., fundamentação de direito da decisão ora recorrida de fls.).
13. E reitera: “(...) como se deixou antedito, foi decidido, por acórdão transitado em julgado, existir culpa do réu na sua conduta omissiva (...)” (cfr., fundamentação de direito da decisão ora recorrida de fls.).
14. Esta remissão do Tribunal Recorrido para o Acórdão que pôs termo à ação administrativa ordinária n.º 285/10...., a respeito do juízo de censura ético-jurídica, tem a clara intenção de transportar tal juízo de culpa, apreciado no âmbito das relações externas em sede do processo 285/10...., para o plano da apreciação dos pressupostos do direito de regresso que se discute na presente ação.
15. Em boa verdade, tal manobra não passa de uma tentativa de ficcionar a verificação de um dos pressupostos basilares para o exercício do direito de regresso por parte do Estado, traduzido na existência de uma atuação do agente com “com diligência e zelo manifestamente inferiores àqueles a que se achavam obrigados em razão do cargo” (cfr., artigo 2.º, n.º 2 do Decreto-Lei n.º 48051, de 21/11/1967). Ora, nada mais errado.
16. Atente-se, aliás, que como consta expressamente da fundamentação de direito do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte no âmbito do processo 285/10.... (segmento da decisão que o douto Tribunal recorrido omitiu na reprodução quase fiel que da mesma fez no núcleo da matéria de facto dada como provada) a propósito do pressuposto “culpa”: “a culpa, como nexo de imputação ético-jurídico que liga o facto ao agente, não sendo necessária uma culpa personalizável no próprio autor do acto, bastando uma culpa do serviço, globalmente considerado” (cfr., fundamentação de direito do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte no âmbito do processo 285/10...., fls. 12 e 13).
17. Ora, como se torna evidente é falacioso concluir-se pela existência de culpa do Recorrente, para efeitos de exercício do direito de regresso, com base na factualidade provada nos autos do processo 285/10.....
18. Pois que, no plano das relações externas, não está em causa aferir da culpa em concreto de um titular de órgão, funcionário ou agente determinado, nem tão pouco do respetivo concreto grau de culpa.
19. O que implica uma consequência jurídica determinante: o Tribunal recorrido não se poderia ter eximido de apreciar o concreto grau de culpa do agente para efeitos do exercício do direito de regresso.
20. Tarefa a que foi convocado, justamente, na presente ação administrativa cujo objetivo se esgota na efetivação do exercício do direito de regresso do Estado Português contra o Recorrente, AA.
21. Com efeito, não pode, o Recorrente deixar de se insurgir contra a fundamentação apresentada na decisão ora recorrida de fls. – “(...) como se deixou antedito, foi decidido, por acórdão transitado em julgado, existir culpa do réu na sua conduta omissiva (...)” (cfr., fundamentação de direito da decisão ora recorrida de fls.) –, com o objetivo de demonstrar (de forma ilusória) a existência de uma conduta levada a cabo com zelo e diligência manifestamente inferiores àquela que se impunha ao agente, dando assim, por verificado um dos requisitos essenciais do direito de regresso – a culpa grave.
22. Recorde-se que, para que o Estado esteja autorizado a exercer o direito de regresso contra os respetivos titulares do órgão ou os agentes é necessário que: (i) Haja pago a indemnização a que, solidariamente, foi condenado com os respetivos titulares do órgão ou os agentes; (ii) Os titulares do órgão ou agentes culpados hajam procedido com diligência e zelo manifestamente inferiores àqueles a que se achavam obrigados em razão do cargo.
23. O que resulta expressamente do artigo 2.º, n.º 2 do Decreto-Lei n.º 48051, de 21/11/1967, “quando satisfizerem qualquer indemnização (...), o Estado e demais pessoas colectivas públicas gozam do direito de regresso contra os titulares do órgão ou os agentes culpados, se estes houverem procedido com diligência e zelo manifestamente inferiores àqueles a que se achavam obrigados em razão do cargo” (cfr., artigo 2.º, n.º 2 do Decreto-Lei n.º 48051, de 21/11/1967).
24. Se se pode dar como provado que o Estado Português, aqui Recorrido, pagou a indemnização a que foi condenado, a título solidário, com o aqui Recorrente e, assim, afirmar-se o cumprimento do primeiro pressuposto para o exercício do direito de regresso, o mesmo já não se pode dizer relativamente ao segundo pressuposto.
25. Pois que, ainda que o Estado Português haja satisfeito a indemnização, apenas e só poderá exercer o direito de regresso o aqui Recorrente, se lograr provar na presente ação de regresso que aquele procedeu com diligência e zelo manifestamente inferiores àqueles a que se achavam obrigados em razão de cargo, ou seja, que atuou com culpa grave.
26. Ora, o que não foi provado nos autos.
27. E, assim, uma vez que, a factualidade dada como provada nos presentes autos se esgota, na quase sua totalidade, na reprodução do teor da fundamentação de facto e de direito do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte no âmbito do Processo n.º 285/10...., ao qual escapa a aferição do concreto grau de culpa assacado ao Recorrente.
28. E, o que, aliás, é admitido pelo próprio Tribunal recorrido em sede de fundamentação da sentença: “(...) não resulta concretamente definido das decisões proferidas no processo n.º 285/10...., o concreto grau de culpa imputado ao ora réu.” (cfr., fundamentação da decisão ora recorrida, de fls.).
29. O que não permite deixar escapar a seguinte questão: como pode o Tribunal concluir que existe “uma atuação com zelo e diligência manifestamente inferiores aos que seriam exigidos a um funcionário colocado naquela situação”? Pois, não pode!
30. Com efeito, por tudo quanto se explanou até então, é lúcido que claudica por carência de prova da culpa grave relevante do Recorrente – ou seja, por ausência de prova do segundo pressuposto essencial para o exercício do direito de regresso: “diligência e zelo manifestamente inferiores àqueles a que se achavam obrigados”, rectius, a culpa grave –, a presente ação administrativa pela qual o Recorrido, o Estado Português, visa efetivar o direito de regresso contra o Recorrente.
31. Sem conceder ou prescindir e por mera cautela de patrocínio, retomando o conceito, já acima avançado, de “culpa de serviço” ou, se se preferir, a ideia da responsabilidade administrativa por funcionamento anormal do serviço – atualmente objetivada no artigo 7.º, n.ºs 3 e 4 da Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro, mas já precedentemente secundada pela doutrina e pela jurisprudência maioritárias –, importa dar nota de que esta culpa de serviço abarca duas modalidades: a culpa coletiva, atribuível a um deficiente funcionamento do serviço globalmente considerado e a culpa anónima, resultante de um concreto comportamento de um agente cujo autoria não seja possível determinar.
32. O que determina que, “a pessoa colectiva pública responde pelos danos produzidos quando, havendo uma actuação danosa ilícita, ela não possa ser imputável aos titulares de órgãos funcionários e agentes, ou porque não foi possível individualizar o responsável, ou porque a responsabilidade se dilui na actividade operativa do serviço considerado no seu conjunto” (cfr., CARLOS CADILHA, “O novo regime jurídico de responsabilidade civil do Estado e demais entidades públicas pelo exercício da função administrativa”, p. 7).
33. E, envolve uma consequência jurídica determinante: “naturalmente, havendo, nesse caso, uma responsabilidade exclusiva da Administração, não há lugar a direito de regresso” (cfr., CARLOS CADILHA, “O novo regime jurídico de responsabilidade civil do Estado e demais entidades públicas pelo exercício da função administrativa”, op. cit., p. 7).
34. Ora, à luz da factualidade provada nos autos, não é possível provar a autoria pessoal da conduta omissiva assacada ao Recorrente, porquanto, se considere: (i) o Recorrente emergiu como sujeito responsável única e exclusivamente por ocupar a posição de escrivão de direito; (ii) não se pode ignorar que este o Recorrente não era o único funcionário judicial a exercer funções na secretaria do Tribunal da Comarca ... e, como tal, não era o único responsável pela movimentação dos processos; e, (iii) o Recorrido, não alegou, nem tão pouco almejou provar nos autos que o Recorrente era o funcionário judicial responsável pela movimentação do processo em causa – o processo n.º 157/94.....
35. Com efeito, não é possível provar a autoria do Recorrente pela conduta omissiva em causa, o que significa estarmos diante de uma culpa de serviço na modalidade de culpa anónima, a qual deve ser atribuída a um funcionamento anormal do serviço.
36. O que acarreta dois efeitos jurídicos relevantes: por um lado, está em causa uma responsabilidade exclusiva do Estado Português e, por outro lado, está excluído o exercício do direito de regresso do Estado Português contra o Recorrente AA.
37. Paralelamente, a matéria de facto dada como provada nos presentes autos, permite asseverar, a observância, também, de uma culpa de serviço na modalidade de culpa coletiva, ou seja, aquela modalidade de culpa de serviço que é atribuída a um deficiente funcionamento do serviço globalmente considerado.
38. Atente-se a seguinte matéria de facto dada como provada:
“L) Na década de 90 existia uma elevada pendência no Tribunal da Comarca ..., motivando a intervenção da delegação da Ordem dos Advogados, no sentido de solicitar junto das instâncias competente a admissão para aquele tribunal de juízes auxiliares (Provado em função do teor do depoimento da testemunha BB).”
“M) O réu era tido como uma pessoa cordial, leal, afável, atenciosa, humana, e que procurava resolver os problemas que surgiam habitualmente (Provado em função do teor do depoimento da testemunha BB).”
“N) Na década de 90 era comum a verbalização de queixas pelos funcionários judiciais do Tribunal da Comarca ... de que eram poucos para o volume de trabalho (Provado em função do teor do depoimento da testemunha BB).”
“O) A extinta Comarca ... era uma comarca de ingresso, o que conduzia a que os magistrados judiciais se mantivessem normalmente na mesma por período não superiores a um ano (Provado em função do teor do depoimento da testemunha BB).”
39. O que determina, do mesmo modo, que é o Estado Português, aqui Recorrido, o sujeito única e exclusivamente responsável, dado que, a responsabilidade se dilui na própria atividade do serviço globalmente considerado.
40. Por conseguinte, encontra-se excluída a possibilidade de o Estado Português exercer o direito de regresso contra o Recorrente AA.
41. Ora, por tudo quanto se expôs, é indubitável que fracassa por completo a possibilidade de o Estado Português exercer o direito de regresso contra o escrivão de direito, aqui Recorrente, na presente ação administrativa.
42. Não obstante, sem prescindir ou conceder e por mera cautela de patrocínio, é de considerar a aplicação do artigo 497.º do Código de Civil – por remissão explícita do artigo 4.º, n.º 2 do Decreto-Lei n.º 48051, de 21 de Novembro de 1967 – o qual preceitua, no seu n.º 2, que “O direito de regresso entre os responsáveis existe na medida das respectivas culpas e das consequências que delas advieram, presumindo-se iguais as culpas das pessoas responsáveis”.
43. Com efeito, caso se considerem verificados os pressupostos de que a lei faz depender o exercício do direito de regresso pelo Estado Português, condenando o Recorrente a reembolsar o Estado Português pelo montante indemnizatório pago – o que não se concede –, nunca deverá o Recorrente ser condenado ao reembolso da totalidade do montante indemnizatório a que foi solidariamente condenado com o Estado Português, mas apenas a metade de tal montante indemnizatório, justamente porque se presumem iguais as culpas das pessoas responsáveis: Recorrente e Recorrido.
Termos em que, e melhores de Direito, e com o douto suprimento de V. Exas., se deve dar provimento ao presente recurso de apelação, revogando-se a douta sentença recorrida, de fls., em conformidade com as conclusões, tudo com as legais consequências.
1.7. O Apelado contra-alegou, apresentando as seguintes Conclusões:
«1. Conforme decorre da matéria de facto dada como provada na douta sentença recorrida, no âmbito da ação administrativa comum, sob a forma ordinária n.º 285/10...., o Estado Português e AA foram, por acórdão proferido pelo TCAN em 24/02/2012, condenados a pagar, a título solidário, à sociedade A... Lda., a quantia de 77.374,81€, acrescida de juros de mora, despesas de custas e procuradoria, tendo a referida condenação por base a matéria factual ali provada, de onde resultou que AA, a exercer funções de escrivão de direito no Tribunal da Comarca ..., manteve o processo n.º 157/94.... durante 10 anos sem impulso processual, configurando essa omissão uma violação de deveres inerentes às suas funções e, bem assim, de normas legais e regulamentares e, ainda, de regras de ordem técnica e de prudência comum;
2. O Estado Português procedeu ao pagamento da totalidade da quantia em que, solidariamente com AA, foi condenado nessa ação, ou seja, 78.290.59€, correspondente ao valor de €77.374,81, acrescido de juros, bem como despesas de custas e procuradoria;
3. Nos termos conjugados dos artigos 6º, nº 1 e 8º, ns. 1 e 3, da Lei nº 67/2007, de 31.12 [Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Pessoas Coletivas de Direito Público] é obrigatório o exercício do direito de regresso, por parte do Estado e demais pessoas coletivas de direito público, em relação aos titulares de órgãos, funcionários e agentes, sempre que aquelas pessoas coletivas públicas satisfaçam qualquer indemnização nos termos do artigo 7º da mesma Lei e os titulares de órgãos, funcionários e agentes tenham cometido as ações ou omissões ilícitas que causaram os danos «com dolo ou com diligência e zelo manifestamente inferiores àqueles a que se encontravam obrigados em razão do cargo».
4. O Estado Português, representado pelo Ministério Público, intentou a presente ação administrativa para o exercício do direito de regresso contra AA, pedindo que fosse este, enquanto devedor solidário, condenado a reembolsar o Estado da importância de 87.482,53€ [valor correspondente à soma de78.290.59€ com os valores de 413,10€ e de 597,31€ pagos pelo Estado Português no âmbito da ação executiva n.º 285/10...., acrescidas de juros de mora];
5. Por sentença proferida nos presentes autos, em 22 de março de 2022, foi a ação julgada parcialmente procedente e o Réu AA condenado «a pagar ao Estado Português, a título de direito de regresso, a quantia de €78.290,59»,
Por ter o Tribunal “a quo” considerado, entre o mais, que face à «factualidade provada nos autos, em especial, o período de tempo pelo qual o processo não foi movimentado por quem a isso estava obrigado, e não resultando provados outros factos que justificassem essa não movimentação, ou que revelassem que o réu procurou diligenciar pelo andamento do processo, não lhe sendo tal imputável, a conduta omissiva deste é reveladora de diligência e zelo manifestamente inferiores àquela que seria exigível ao mesmo pelo cargo que exercia»;
6. Com efeito, da prova recolhida, apreciada e decidida pelo tribunal – prova que não se cinge à reprodução da fundamentação de direito do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte no âmbito do processo nº 285/10...., como pretende fazer crer o Recorrente -, devidamente vertida na matéria de facto dada como provada, consignou-se na douta sentença recorrida, o que subscrevemos, o seguinte: «Seguindo a fundamentação da sentença proferida no processo n.º 285/10...., considerando igualmente a fundamentação de facto da mesma, e ainda os factos aditados ao probatório em sede de recurso, entende este Tribunal que dali resulta, pelo menos, uma atuação com zelo de diligência manifestamente inferiores aos que seriam exigidos a um funcionário colocado naquela situação.
(...)
Analisando-se a factualidade dada como provada supra nas als. L) a O) do probatório, resulta da mesma que na década de 90 se verificava uma elevada pendência no Tribunal da Comarca ..., o que levou a que a delegação local da Ordem dos Advogados reclamasse a admissão de mais juízes auxiliares, bem como que os funcionários se queixavam de serem poucos para o volume de trabalho existente.
Circunstância a que não ajudaria o facto de se tratar de uma comarca de ingresso, com as inerentes dificuldades no andamento dos processos daí decorrentes em face da natural rotação ao nível dos magistrados.
Contudo, tais factos, ainda que aliados à personalidade do réu [cfr. al. M) do probatório] não permitem concluir que, no caso concreto, ao réu não era exigível o cumprimento do prazo aqui em causa, ou pelo menos, que se mostrasse compreensível uma delonga de 10 anos na movimentação do processo. Mesmo que da factualidade que se acabou de referir se possa extrair a existência de uma pendência elevada de processos, da falta de magistrados e juízes, não se mostrou desde logo provado que tal contexto tivesse decorrido por todo o tempo pelo qual se manteve a omissão do réu e que foi censurada em sede do processo 285/10..... Por outro lado, daquela factualidade, não resulta igualmente que a mesma foi o motivo pelo qual o processo não foi movimentado»;
7. Assim, refrisando, exercendo o Recorrente as funções de escrivão de direito [a sua categoria profissional] na seção de processos onde corria termos o processo 157/94...., competia-lhe, nos termos do disposto na alínea d) do Mapa 1 anexo ao Decreto-lei nº 343/99, de 26 de agosto, para que remete o artigo 6º do citado Decreto-lei, enquanto «escrivão de direito provido em secção de processos dos serviços judiciais: Orientar, coordenar, supervisionar e executar as actividades desenvolvidas na secção, em conformidade com as respectivas atribuições; Desempenhar as demais funções conferidas por lei ou por determinação superior», cabendo-lhe, pois, no âmbito do seu poder de direção e de fiscalização funcional, supervisionar o desempenho da seção no seu todo e, desde logo, ter presente, fiscalizando-a, a movimentação dos processos de modo a, para além do mais, sinalizar os processos que não eram movimentados e implementar junto do funcionário de justiça encarregado da sua tramitação, ou junto de outro funcionário de justiça por si designado para esse efeito, a normal e atempada movimentação do processo “parado”;
8. Era sobre o Recorrente que recaia o ónus da prova quanto ao que alegou em sede de contestação [v. por ex. os artigos 22º, 24º, 28º e 29º desse articulado] para justificar a não movimentação do prazo durante anos e ilidir a sua falta de diligência e zelo exigíveis em razão do cargo, o que não fez;
9. Assim, no caso concreto, estão verificados os pressupostos do direito de regresso do Estado Português sobre o Recorrente AA: (1.) o Estado Português efetuou o pagamento da quantia que, solidariamente com o Recorrente, foi condenado a pagar no âmbito do processo 285/10.... [por verificada a responsabilidade extracontratual do Estado]; e o Recorrente, na qualidade de funcionário ou agente do Estado é o responsável pelos danos que advieram da ação ou omissão ilícita por ele cometida com diligência e zelo manifestamente inferiores àqueles a que se encontrava obrigado em razão do cargo,
10. Não colhendo o argumentário do ora Recorrente de que estamos perante «culpa de serviço na modalidade de culpa coletiva».
11. Finalmente, ao contrário do que alvitra o Recorrente, não cabe «no âmbito de aplicação do artigo 497º do Código Civil a responsabilidade solidária entre uma pessoa colectiva pública e um seu titular de órgão, funcionário ou agente, quando estes pratiquem acções ou omissões ilícitas com dolo ou com diligência e zelo manifestamente inferiores àqueles a que se encontravam obrigados (caso em que o regime de responsabilidade é o previsto no artigo 8º, n.ºs 2, 3 e 4, com referência ao artigo 6º)».
12. Pelo exposto, entende o Ministério Público, em representação do A. Estado Português, que não assiste razão ao Recorrente AA, dado que perpassada toda a decisão recorrida, nela não se verificou qualquer violação da lei substantiva por erro de interpretação e aplicação das normas e princípios de direito material aplicáveis ao caso, em concreto, erro na interpretação e aplicação dos pressupostos necessários para o exercício do direito de regresso pelo Estado Português.
13. Assim, em remate, entende o Ministério Público, em representação do A. Estado Português, que deve ser mantida a douta sentença recorrida, nos seus exatos termos.
No entanto, Vossas Excelências, decidindo, farão, como habitualmente,
JUSTIÇA!
1.8. Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos juízes desembargadores adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
*
II- DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO.
2.1.Conforme jurisprudência firmada, o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões da alegação do apelante, não podendo este Tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso – cfr. artigos 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), 608.º, n.º2, 635.º, nºs 4 e 5 e 639.º, nºs 1 e 2, do CPC ex vi artigos 1.º e 140.º do CPT.
Acresce que por força do artigo 149.º do CPTA, o tribunal ad quem, no âmbito do recurso de apelação, não se queda por cassar a sentença recorrida, conquanto ainda que a declare nula, decide “sempre o objeto da causa, conhecendo de facto e de direito”.
2.2. Assentes nas mencionadas premissas, as questões que se encontram submetidas à apreciação deste TCAN resumem-se a saber se o Tribunal a quo errou ao condenar o Réu, em sede de direito de regresso, a reembolsar o Estado, da quantia de €78.290,59, que aquele pagou ao lesado, na sequência do Acórdão proferido pelo TCAN, no processo n.º285/10...., por não se encontrar verificado o pressuposto relativo ao concreto grau de culpa com que atuou o ora Apelante.
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III. FUNDAMENTAÇÃO
B. DE FACTO
3.1.Com interesse para a apreciação da causa, o Tribunal a quo julgou provada a seguinte facticidade:
«A) A A... Lda., intentou contra o Estado Português e AA, ação administrativa sob a forma de processo ordinário, que correu termos neste Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, sob o processo n.º 285/10...., no qual peticionava a condenação, a título solidário, na quantia de €77.374,81, acrescida de juros vincendos até integral pagamento, bem como das despesas de custas e procuradoria (Cfr. doc. n.º 1 junto aos autos com a petição inicial);
B) Em sede de primeira instância, viria a ser proferida sentença, pela qual foi julgada a ação improcedente, absolvendo os réus do pedido, cujo teor se tem aqui como reproduzido, e do qual se extraem os excertos infra:
“(...)
2. Fundamentação
2.1 Matéria de facto dada como provada.
1. Em 13/10/1993 a A. participou criminalmente contra CC pela emissão de cheque com falta de provisão no montante de 4.200.000$00 (cfr. doc. a fls. 116-119 dos autos, que aqui se dá por integralmente reproduzido);
2. Por sentença proferida no processo n.º 157/94.... em 20/05/1996, pelo Tribunal Judicial ..., foi o arguido CC condenado ao cumprimento de uma pena de prisão suspensa na sua execução por 4 anos, sujeita a referida suspensão ao pagamento no prazo de seis meses, do montante que representa a condenação do pedido cível de 4.784.500$00 (cfr. doc. n.º 1, a fls. 53-55 dos autos, que aqui se dá por integralmente reproduzido);
3. A A. por requerimento entrado no Tribunal ... em 19/03/1997, informou que ainda não tinha sido ressarcida da indemnização que lhe foi arbitrada nos autos (cfr. doc. a fls. 132 dos autos, que aqui se dá por integralmente reproduzido);
4. Em 15/09/1999 o mandatário da A., Dr. DD deu entrada no Tribunal Judicial da Comarca ..., à execução de sentença referida em 2. Supra, com processo sumário, que correu termos por apenso aos autos de processo comum singular n.º 157/94, contra o arguido CC para efeitos de execução da quantia de 4.200.000$00, acrescida de juros moratórios, a cujo pagamento tinha o executado sido condenado a pagar à exequente, por sentença de 20/05/1996 (cfr. doc. n.º 2, a fls. 56-58 dos autos, que aqui se dá por integralmente reproduzido);
5. Em 22/05/2007, o Tribunal (Varas de Competência Mista e ...) procedeu a diligências tendentes à penhora de bens na morada do executado na presença do mandatário da exequente (cfr. doc. a fls. 145 dos autos, que aqui se dá por integralmente reproduzido);
6. O escrivão de direito AA manteve o processo comum singular n.º 157/94 sem impulso processual até 06/07/2006 (cfr. doc. a fls. 27 dos autos, que aqui se dá por integralmente reproduzido);
7. Em 27/07/2006, a A. foi notificada, na pessoa do seu mandatário, da extinção da pena por prescrição, aplicada ao arguido CC (cfr. doc. a fls. 69-74 dos autos, que aqui se dá por integralmente reproduzido);
8. Em 20/04/2010 deu entrada neste Tribunal a petição inicial apresentada pela A. (cfr. fls. 1 dos autos);
3. O Direito
(...)
No que se refere à ilicitude e à culpa, a análise destes dois pressupostos tem de se fazer em conjunto dado que a fronteira entre ambos é muito ténue, tendo cm atenção que não raras vezes sucede que a culpa se dilui na ilicitude assumindo-se como seu elemento subjectivo, traduzido na censurabilidade do facto ao agente por ter violado regras jurídicas ou de prudência que tinha a obrigação de conhecer (ver neste sentido acórdão do STA. Proc. n.º ...69, de 27-02-2007).
(...)
Em termos de enquadramento jurídico-legal, o art. 166.º do CPC, define os prazos para a conclusão dos processos ao juiz a serem cumpridos pelas secretarias dos Tribunais, onde estão integrados os funcionários de justiça, como é o caso do R. AA.
E como é manifesto incumbe aos funcionários de justiça o dever de cumprimento desses prazos, consubstanciando o mesmo um dever profissional, resultante do respectivo Estatuto dos Funcionários de Justiça., cfr. Decreto-Lei n.º 343/99, de 26 de Agosto.
Ora, nos presentes autos, resulta provado que existiu a falta de impulso processual durante vários anos e que tal conduta teve consequências ao nível da execução da pena de prisão a que o arguido foi condenado.
Em resumo, do juízo a formular sobre os factos provados nos autos resulta a infracção de disposições legais ou regulamentares. Pelo que se considera verificada a ilicitude da conduta praticada.
Por outro lado, é manifesto que o R. ao deixar sem impulso processual um processo durante vários anos é passível dum juízo de censura pela falta de diligência exigida perante as circunstâncias do caso concreto. Tratou-se, sem dúvida, de um acto perfeitamente integrado nas suas funções, sem qualquer grau acrescido de dificuldade e deste modo traduz um grau acrescido de censurabilidade por ter violado regras jurídicas que tinha a obrigação de conhecer.
A conduta omissiva do R. não é igualmente consentânea com aquela que teria um titular de órgão, funcionário ou agente zeloso e cumpridor, sendo a culpa dos órgãos e agentes da Administração apreciada abstractamente.
Quanto aos danos e nexo de causalidade entre a conduta do agente e o dano, importa referir o seguinte:
(...)
Questiona-se:
Se o processo tivesse sido concluso em tempo e a pena de prisão tivesse sido efectivamente executada, a A. teria sido ressarcida da divida que o arguido tinha para consigo? A execução da pena de prisão era susceptível de alterar o resultado do não pagamento da divida pelo arguido?
Resulta claro, em face do supra exposto, que a resposta é negativa.
Conclusão: é manifesta a falta de nexo de causalidade entre a conduta do agente e os danos alegados, pelo que a acção não pode proceder atendendo à falta de um dos pressupostos da responsabilidade civil extracontratual o que se repercute em ambos os RR. (...)”
(Cfr. doc. n.º 1 junto aos autos com a petição inicial, e sentença a fls. 676 do processo n.º 285/10...., apensado aos autos);
C) Tendo sido interposto recurso da sentença identificada na alínea anterior pela ali autora, bem como pelo Ministério Público, em 24/02/2012, o Tribunal Central Administrativo Norte viria a proferir a acórdão junto como doc. n.º 1 com a petição inicial, cujo teor se tem por inteiramente reproduzido, e do qual se extraem os seguintes segmentos:
“(...)
Ao abrigo do disposto no artigo 712.º n.º 1., al. a) do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA, adita-se ao probatório fixado em primeira instância a seguinte matéria de facto:
9. Do processo n.º ...4, do Tribunal Judicial ..., consta que a GNR de ..., por ofício datado de 21/04/1997, informou aquele Tribunal de que o arguido CC: “actualmente possuiu um modo de vida, que se pode dizer, vulgar. Este indivíduo possui residência própria e um veículo automóvel que já possui há bastante tempo. Explora uma saibreira, que segundo este, é pertença de sua filha”. “....o indivíduo acima referido sempre denotou possuir uma boa situação económica, o que nem sempre correspondia à real situação económica” – cfr. fls. 134 dos autos;
10. Em auto de declarações prestadas, em 14/01/1998, através de carta precatória expedida ao ... Juízo Criminal de Coimbra, o arguido, além do mais, disse “que nunca trabalhou, estando desempregado e que, entretanto, também partiu uma perna...”. “Que é a esposa que trabalha nas terras que têm e que vão dando para viver”. “... que quando comprou o camião tinha uma vida mais ou menos estabilizada, mas a partir dai não tem conseguido fazer nada. Por isso, não pagou a indemnização aqui em causa” – cfr. o teor de fls. 135, que aqui se dá por reproduzido.
11. Em 22 de Maio de 2007, do auto de diligência para penhora contido nos autos de execução de sentença n.º 157/94.... (pontos n.s 2 e 4 supra), consta que a esposa do executado informou que todos os bens foram vendidos num processo das Finanças por volta do ano 2000, não tendo contudo exibido prova material da venda”. “No entanto facilitou-nos a entrada na residência, tendo sido constatado que “os bens aí existentes eram imprescindíveis à economia doméstica, e mesmo esses em mau estado de conservação” – cfr. o teor de fls. 145.
(...)
DE DIREITO
(...)
Como se viu, com esta acção pretende a Autora/Recorrente efectivar a / responsabilidade civil extracontratual do Estado, pelos prejuízos que, em / seu entender, advieram da actuação do então escrivão de direito do Tribunal Judicial da Comarca ..., e aqui AA, por não ter impulsionado o processo comum singular nº 157/94. ..., que ali correu termos, retendo-o numa gaveta, sem qualquer tramitação, durante 10 anos.
A sentença sob recurso julgou improcedente o pedido da Autora, com o fundamento da não verificação do pressuposto consubstanciado no nexo de causalidade entre a conduta do agente e o dano.
É desta, parte da decisão que a aqui Recorrente discorda.
Urge analisar.”
(...)
E, atentas as conclusões do recurso o que está em causa é tão somente o juízo feito em sede de nexo de causalidade.
Vejamos.
(...)
Porém, não é o que acontece, no presente caso, pois a referida causa de pedir invocada pela Autora, nos termos da petição inicial (atraso, morosidade, não impulsionamento do processo comum singular nº 157/94. ... durante 10 anos), não pode ser considerada indiferente para a produção dos danos decorrentes do não pagamento àquela da indemnização a que o arguido CC fora condenado, antes constitui, segundo as regras da vida e da experiência, causa adequada à produção dos danos sofridos e invocados pela ora Recorrente.
Na verdade, a pena de prisão foi suspensa na sua execução por 4 anos, sujeita ao pagamento, no prazo de 6 meses, do montante que representa a condenação do pedido cível de 4.784.500$00. Resulta provado, que após o prazo de 6 meses, em 19/3/1997, a Autora informou aqueles autos “que ainda não tinha sido ressarcida da indemnização que lhe foi arbitrada nos autos” -ponto 3 do probatório.
Ora, na sequência de tal requerimento, deveria tal processo ter sido concluso ao senhor juiz, o que não sucedeu (por ter ficado “esquecido” numa gaveta do funcionário judicial 10 anos -não obstante se tratar de processo crime, com arguido condenado em pena de prisão, ainda que suspensa na sua execução.
(...)
Ressalta do exposto que o arguido obteve um benefício ilegítimo com a falta de impulso processual, que se traduziu na prescrição da pena privativa de liberdade a que fora condenado, não obstante o não ressarcimento da lesada/Recorrente da indemnização a que tinha direito por sentença transitada em julgado.
Assiste, pois, razão à Recorrente quando conclui que “toda esta conduta do R. AA, foi apta a ter como consequência, que a A. não fosse paga da indemnização fixada no Proc. Comum Singular nº 157/94” , sendo que, “a culpa dos órgãos e agente da Administração é apreciada abstractamente” e a Recorrente “não pode pagar o preço das omissões do Estado.”
Conclui-se, pois, pela verificação, no caso, do nexo de causalidade entre o facto e o dano.
Em suma:
-incumbe ao lesado o ónus de alegação e prova dos factos integradores dos pressupostos da responsabilidade extracontratual;
-essa responsabilidade assenta na verificação cumulativa dos seguintes pressupostos: o facto, a ilicitude, a imputação do facto ao lesante, o prejuízo ou dano e o nexo de causalidade entre este e o facto;
-a Recorrente logrou demonstrar o nexo de causalidade entre a conduta do agente e os danos sofridos, razão pela qual a sua pretensão tem de ser atendida.
Termos em que procedem as conclusões da alegação da Recorrente.
DECISÃO
Face ao exposto acorda-se em:
a) negar provimento ao recurso interposto pelo MP;
b) conceder provimento ao recurso interposto pela Autora/A... Lda., e, consequentemente, revoga-se a decisão recorrida, condenando-se os Recorridos, AA e Estado Português, representado pelo MP, a título solidário, no pagamento àquela do quantitativo de €77.374, 81, acrescido de juros vincendos até integral pagamento, bem como das despesas de custas e procuradoria.
Custas a cargo dos respectivos recorridos. (...)”
D) Em 13/05/2013 o acórdão proferido pelo TCA Norte transitou em julgado (cfr. doc. n.º1 junto com a petição inicial);
E) O Estado Português/Ministério da Justiça em 16/07/2013 enviou ofício ao gerente da A... Lda. solicitando a remessa dos elementos necessários à concretização do respectivo pagamento do montante indemnizatório de €77.374,81, a que fora condenado solidariamente (Cfr. doc. n.º 2 junto aos autos com a petição inicial);
F) Em 12/07/2013 deu entrada ação executiva para pagamento de quantia certa ao abrigo dos arts. 157º e 170º ess do CPTA, então em vigor, intentada por A... Lda. contra o Estado Português, que correu sob o n.º 285/10...., requerendo a condenação do Estado Português a pagar à exequente a quantia de:
A) €77.705,51, a título de capital e juros de mora vencidos até 12.07.2013;
B) €2.080.80 a título de despesas de custas e procuradoria;
C) Taxa de justiça da presente execução no montante de €408,00;
D) Bem como o pagamento dos juros de mora vincendos, calculados à taxa legal em vigor, até efetivo e integral pagamento, e nas custas da presente execução, no valor total de €80.194,31. (Cfr. doc. n.º 2 junto aos autos com a petição inicial);
G) O Estado Português pagou o montante de €77.374,81, acrescido de juros vincendos até integral pagamento, bem como despesas de custas e procuradoria, num total de €78.290,59, tendo sido declarados improcedentes os pedidos de pagamento formulado nas alíneas B) e C) referentes a despesas de custas e procuradoria e taxa de justiça da ação executiva, respetivamente, nas quantias de €2.080,80 e €408,00, conforme Acórdão proferido no TCAN transitado em julgado em 03/06/2015, cujo teor aqui reproduzimos para todos os efeitos legais, que veio a confirmar a sentença proferida em 1.ª instância em 18/02/2014 (Cfr. docs. n.º 3 e 4 junto aos autos com a petição inicial);
H) O Estado Português pagou igualmente o montante de €597,31 referente a custas de parte em 22/09/2015, na sequência de pedido e apresentação de nota justificativa de custas de parte da Exequente, ora requerida, na ação executiva (cfr. doc. n.º 5, e 6 juntos com a petição inicial);
I) O ora autor pagou ainda as custas na ação executiva no montante de €413,10, em 22/10/2015, devidas por impulso processual referente à apresentação das contra-alegações de recurso elaboradas pelo Ministério Público em representação do Estado Português, na ação executiva (Cfr. doc. n.º 4 junto aos autos com a petição inicial);
J) O Ministério da Justiça e o Estado Português, através do Ministério Público, enviaram ao ora réu missivas a questionar se o mesmo estaria na disposição de proceder ao pagamento da quantia de €77.374,81, acrescido de juros e custas, sob pena de ser instaurada ação visando a efetivação do direito de regresso quanto às referidas quantias (Cfr. doc. n.º 7 junto aos autos com a petição inicial);
K) O aqui réu não procedeu ao pagamento das mesmas (Não controvertido);
L) Na década de 90 existia uma elevada pendência no Tribunal da Comarca ..., motivando a intervenção da delegação da Ordem dos Advogados, no sentido de solicitar junto das instâncias competentes a admissão para aquele tribunal de juízes auxiliares (Provado em função do teor do depoimento da testemunha BB);
M) O réu era tido como uma pessoa cordial, leal, afável, atenciosa, humana, e que procurava resolver os problemas que surgiam habitualmente (Provado em função do teor do depoimento da testemunha BB);
N) Na década de 90 era comum a verbalização de queixas pelos funcionários judiciais do Tribunal da Comarca ... de que eram poucos para o volume de trabalho (Provado em função do teor do depoimento da testemunha BB);
O) A extinta Comarca ... era uma comarca de ingresso, o que conduzia a que os magistrados judiciais se mantivessem normalmente na mesma por períodos não superiores a um ano (Provado em função do teor do depoimento da testemunha BB).
Factos não provados
Não se provaram outros factos relevantes para a boa decisão da causa.
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III.B.DE DIREITO
3.2. O presente recurso jurisdicional vem interposto da sentença proferida pelo TAF de Coimbra que julgou parcialmente procedente a ação para o exercício do direito de regresso que o Ministério Público intentou, em representação do Estado, contra o ora Apelante, na qual pedia a condenação do último a reembolsar o Estado Português da quantia de €78.290,59 a que foram solidariamente condenados no processo 285/10...., acrescida da quantia de €597,31, correspondente a custas de parte e €413,10 de custas, tudo já pago e suportado pelo Estado Português acrescido de juros devidos desde 13.09.2013, 22.09.2015 e 22.10.2015, respetivamente até integral pagamento, no total de €87.482,53.
O Apelante fundamentou o direito de regresso no acórdão do TCAN, transitado em julgado, proferido na ação ordinária que correu termos no Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra sob o processo n.º 285/10...., em que foi Autora a firma A... Lda., e Réus os ora Apelante e Apelado, no qual foram ambos condenados, no regime de solidariedade passiva, a pagar à identificada firma a quantia de €78.290,59, pretendendo por via da presente ação obter o reembolso das importâncias pagas a esse título e do demais peticionado.
A sentença sob escrutínio julgou a ação parcialmente procedente e condenou o Apelante a pagar ao Estado Português, com fundamento no direito de regresso, a quantia de €78.290,59, absolvendo-o quanto ao mais, julgando, para o efeito, verificados os pressupostos exigidos para o exercício do direito de regresso.
O Apelante sustenta que a sentença recorrida viola a lei substantiva por erro de interpretação e aplicação das normas e princípios de direito material aplicáveis ao caso, máxime, quanto aos pressupostos necessários para o exercício do direito de regresso pelo Estado Português.
Vejamos.
3.3. Do direito de regresso
(i) breve enquadramento
A responsabilidade do Estado e das demais entidades públicas e dos seus servidores estriba-se, em termos constitucionais, nos artigos 22.º e 271.º da Constituição da República Portuguesa (CRP).
No artigo 22.º da CRP consagra-se, como é sabido, o princípio geral da responsabilidade civil extracontratual do Estado e das demais entidades públicas, em forma solidária, pelos danos causados, pelos titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, mediante a prática de factos funcionais, positivos ou negativos. Logo, não restam dúvidas sobre a inclusão das atuações ilícitas e culposas no âmbito de previsão do artigo 22.º, como decorre do facto de nele se prever um regime de solidariedade na repartição da responsabilidade.
Não obstante a literalidade deste preceito constitucional dar a entender que nele se incluem quer as condutas dolosas, quer as negligentes, uma vez que nele não se estabelece nenhuma diferenciação entre as mesmas, a verdade é que a conjugação deste princípio com outros princípios como seja o da eficiência administrativa e da prossecução do interesse público, tem levado o legislador ordinário a isentar de responsabilidade os servidores públicos quando estejam em causa atuações que revelem uma culpa leve dos respetivos agentes ( foi essa, aliás, a solução adotada pelo legislador no artigo 7.º da Lei n.º 67/2007, de 31/12.)
Por seu turno, o artigo 271.º da CRP, que versa sobre a responsabilidade dos funcionários e agentes, consagrou no seu n.º4, o direito de regresso do Estado e das demais entidades públicas contra os titulares dos seus órgãos, funcionários e agentes, remetendo para a lei ordinária, a regulação dos termos do exercício dessa posição jurídica.
Com a consagração do direito de regresso nos termos anteditos, pretende-se garantir uma efetiva responsabilização, no plano das relações internas, dos titulares de órgãos administrativos, dos seus funcionários e dos respetivos agentes. Tal é corolário de um Estado de direito, que não comporta ou não deve comportar bloqueios ou entraves à possibilidade de uma real responsabilização dos servidores públicos que atuem ilicitamente e com uma culpa que não seja leve, visando-se, por outro lado, e concomitantemente, proteger a intangibilidade do erário público perante atuações funcionais ilícitas, culposas e danosas, imputáveis a quem toma e a quem executa decisões administrativas nessas condições.
De notar, contudo, que já antes da aprovação da Constituição da República Portuguesa de 1976, o legislador ordinário tinha previsto e regulado o direito de regresso, como resulta do disposto no Decreto-Lei n.º 48 051, de 21 de novembro de 1967, regime legal que é o aplicável ao caso sub judice, atento o princípio do tempus regis actum.
Contrariamente ao que seria expectável, este diploma não sofreu nenhuma alteração em consequência do novo texto constitucional, o que levou a um aprofundado e profícuo debate doutrinal e jurisprudencial sobre a desconformidade de algumas das suas normas com a Lei Fundamental, que o legislador ordinário procurou ultrapassar com a aprovação da Lei n.º 67/2007, de 31/12, acolhendo muitos dos contributos que brotaram desse proveitoso debate que se gerou entre académicos e ao nível da nossa mais alta jurisprudência.
Nos termos do n.º1 do artigo 2.º do Decreto-Lei 48 051, o: “ Estado e as demais pessoas coletivas públicas respondem civilmente perante terceiros pelas ofensas dos direitos destes ou das disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultantes de atos ilícitos culposamente praticados pelos respetivos órgãos ou agentes administrativos no exercício das suas funções e por causa desse exercício”.
Por sua vez, o n.º2 desse mesmo preceito, estabelece que: “Quando satisfizerem qualquer indemnização nos termos do número anterior, o Estado e as demais pessoas coletivas públicas gozam de direito de regresso contra os titulares do órgão ou agentes culpados, se estes houverem procedido com diligência e zelo manifestamente inferiores àqueles a que se achavam obrigados em razão do cargo”.
E o artigo 3.º do mesmo diploma, estatui o seguinte:
“ 1. Os titulares do órgão e os agentes administrativos do Estado e demais pessoas coletivas públicas respondem civilmente perante terceiros pela prática de atos ilícitos que ofendam os direitos destes ou as disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, se tiverem excedido os limites das suas funções ou se, no desempenho destas e por sua causa, tiverem procedido dolosamente.
2. Em caso de procedimento doloso, a pessoa coletiva é sempre solidariamente responsável com os titulares do órgão ou os agentes.»
Fazendo uma leitura conjugada do disposto nos n.ºs 1 e 2 do artigo 2.º do DL 48 051 conclui-se que, nos casos em que a atuação do servidor público traduza uma negligência grave, o Estado é exclusivamente responsável no âmbito das relações externas, dispondo, contudo, no âmbito das relações internas, do direito de regresso contra o respetivo servidor. Nestes casos, a responsabilização dos titulares do respetivo órgão ou agente, assume sempre uma natureza indireta, uma vez que a demanda e a consequente responsabilização direta pelo particular lesado não é admissível, dado que não se trata de uma responsabilidade solidária.
A única situação, ao abrigo do regime estabelecido pelo Decreto-Lei 48 051, em que o Estado é solidariamente responsável, podendo ser demandado juntamente com o agente ou titular do órgão, prende-se com aqueles casos em que se esteja perante a adoção de condutas funcionais dolosas ( art.º 3.º, n.º1 e n.º2). Só nestas situações é que o particular lesado pode demandar o Estado ou a pessoa coletiva pública em causa, o servidor público, ou ambos, conjuntamente.
No que concerne ao direito de regresso, precise-se que ao abrigo do regime instituído pelo Decreto-Lei 48 051, a Administração, uma vez comprovado que satisfez a indemnização ao lesado, apenas tinha direito de regresso contra os titulares de órgão ou agente, em duas situações: « (i) sempre que a atuação de base do servidor público manifestasse negligência grave e (ii) quando revelasse um tipo de culpa ainda mais gravoso: o dolo» - Cfr. O REGIME DE RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL E DEMAIS ENTIDADES PÚBLICAS: COMENTÁRIOS À LUZ DA JURISPRUDÊNCIA”, 2017, Almedina, pág.378.
Importa ainda assinalar que para o caso de existir uma pluralidade de responsáveis, o art.º 4.º, n.º2 do Decreto-Lei n.º 48 051, remetia para o preceituado no artigo 497.º do Cód. Civil nos termos do qual “ se forem várias as pessoas responsáveis pelos danos, é solidária a sua responsabilidade” ( n.º1) e de nos termos do n.º2 “ O direito de regresso entre os responsáveis existe na medida das respetivas culpas e das consequências que delas advierem, presumindo-se iguais as culpas das pessoas responsáveis”.
Em suma, no «domínio deste diploma legal, por efeito dessas referidas disposições, poderiam configurar-se quatro situações distintas: (a) responsabilidade exclusiva da Administração ( atos praticados com negligência); (b) responsabilidade exclusiva da Administração com direito de regresso ( atos praticados com negligência grave); (c)responsabilidade solidária da Administração ( atos praticados com dolo); (d) responsabilidade exclusiva dos titulares de órgãos, funcionários ou agentes ( atos que excedam os limites das funções).» - cfr. CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, in “REGIME DA RESPOSNABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL DO ESTADO E DEMAIS ENTIDADES PÚBLICAS”, COIMBRA EDITORA,2008, PÁG.108.
O esquema de repartição de responsabilidade entre a Administração e os titulares de órgãos ou agentes e os termos em que o direito de regresso se encontra regulado no Decreto-Lei 48 051, sofreu alterações com a entrada em vigor da Lei n.º 67/2007, de 31/12, que revogou esse diploma.
Assim, o artigo 7.º do novo regime – Lei n.º 67/2007, de 31/12- sob a epígrafe “Responsabilidade exclusiva do Estado e demais pessoas coletivas de direito público”, passou a dispor que:
«1 - O Estado e as demais pessoas coletivas de direito público são exclusivamente responsáveis pelos danos que resultem de ações ou omissões ilícitas, cometidas com culpa leve, pelos titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, no exercício da função administrativa e por causa desse exercício.
2 - É concedida indemnização às pessoas lesadas por violação de norma ocorrida no âmbito de procedimento de formação dos contratos referidos no artigo 100.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, de acordo com os requisitos da responsabilidade civil extracontratual definidos pelo direito comunitário.
3 - O Estado e as demais pessoas coletivas de direito público são ainda responsáveis quando os danos não tenham resultado do comportamento concreto de um titular de órgão, funcionário ou agente determinado, ou não seja possível provar a autoria pessoal da ação ou omissão, mas devam ser atribuídos a um funcionamento anormal do serviço
4 - Existe funcionamento anormal do serviço quando, atendendo às circunstâncias e a padrões médios de resultado, fosse razoavelmente exigível ao serviço uma atuação suscetível de evitar os danos produzidos.».
No artigo 8.º desse novo regime, sob a epígrafe “Responsabilidade solidária em caso de dolo ou culpa grave” prevê-se que:
«1 - Os titulares de órgãos, funcionários e agentes são responsáveis pelos danos que resultem de ações ou omissões ilícitas, por eles cometidas com dolo ou com diligência e zelo manifestamente inferiores àqueles a que se encontravam obrigados em razão do cargo.
2-O Estado e as demais pessoas coletivas de direito público são responsáveis de forma solidária com os respetivos titulares de órgãos, funcionários e agentes, se as ações ou omissões referidas no número anterior tiverem sido cometidas por estes no exercício das suas funções e por causa desse exercício.
3- Sempre que satisfaçam qualquer indemnização nos termos do número anterior, o Estado e as demais pessoas coletivas de direito público gozam de direito de regresso contra os titulares de órgãos, funcionários ou agentes responsáveis, competindo aos titulares de poderes de direção, de supervisão, de superintendência ou de tutela adotar as providências necessárias à efetivação daquele direito, sem prejuízo do eventual procedimento disciplinar.
4- Sempre que, nos termos do n.º 2 do artigo 10.º, o Estado ou uma pessoa coletiva de direito público seja condenado em responsabilidade civil fundada no comportamento ilícito adotado por um titular de órgão, funcionário ou agente, sem que tenha sido apurado o grau de culpa do titular de órgão, funcionário ou agente envolvido, a respetiva ação judicial prossegue nos próprios autos, entre a pessoa coletiva de direito público e o titular de órgão, funcionário ou agente, para apuramento do grau de culpa deste e, em função disso, do eventual exercício do direito de regresso por parte daquela».
Quanto ao direito de regresso passou a dispor-se no artigo 6.º , o seguinte:
“1- O exercício do direito de regresso, nos casos em que este se encontre previsto na presente lei, é obrigatório, sem prejuízo do procedimento disciplinar a que haja lugar.
2- Para efeitos do disposto no número anterior, a secretaria do tribunal que tenha condenado a pessoa coletiva remete certidão da sentença, logo após o trânsito em julgado, à entidade ou às entidades competentes para o exercício do direito de regresso”.
De registar que o direito de regresso, que até então era tido como uma possibilidade que a Administração podia ou não acionar contra os titulares de órgão ou agente quando os mesmos tivessem atuado, no exercício das suas funções, com dolo ou então com negligência grave, passou a ser de exercício obrigatório pela Administração sempre que se verifiquem os respetivos pressupostos- cfr. artigos 8.º, n.º3, e 6.º, n.º1.
A esse talhe, não podemos contudo deixar de referir que a situação de inércia da Administração relativamente ao exercício do direito de regresso que se verificava no domínio da vigência do Decreto-lei 48 051, não se alterou com a entrada em vigor desse novo regime aprovado pela Lei n.º 67/2007, de 31/12, como se entoa da escassíssima jurisprudência existente sobre esta matéria publicada na base de dados da DGSI, e vem sendo notado pela Doutrina.
Uma leitura articulada do disposto nos preceitos legais transcritos, permite que se conclua que o legislador manteve a distinção entre a responsabilidade exclusiva da Administração – por danos que sejam consequência de ações ou omissões ilícitas, praticadas com culpa leve- e a responsabilidade pessoal dos titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes- para o caso de terem atuado com dolo ou culpa grave- mas « fazendo sempre funcionar, neste último caso, a responsabilidade solidária da pessoa coletiva pública, embora com a possibilidade de esta exercer o direito de regresso; excluindo, desse modo, qualquer forma de responsabilidade exclusiva do funcionário ( cfr. artigos 7.º, n.º1, e 8.º).» - cfr. ob. cit. pág. 109.
Assim, a responsabilidade do Estado ou outra entidade pública é exclusiva, à luz da lei atualmente em vigor: (i) quando o autor da conduta ilícita haja atuado no exercício da função administrativa e por causa desse exercício, com culpa leve (cfr. artigo 7.º, n.º1); (ii) quando os danos causados sejam imputáveis ao funcionamento anormal do serviço, mas não tenham resultado de um comportamento concretamente determinado ou não seja possível apurar a respetiva autoria (cfr. artigo 7.º, n.º3).
Já quando o autor da conduta ilícita haja atuado com dolo ou culpa grave, no exercício das suas funções e por causa desse exercício, o Estado ou outra entidade pública são solidariamente responsáveis com o titular do órgão, funcionário ou agente (cfr. artigo 8.º, n.º2).
Ora, mantendo-se a regra de que o Estado ou outra entidade pública poderá ser obrigado a pagar a totalidade da indemnização determinada pelo tribunal, mantém-se também o direito de regresso, relativamente aos montantes que deveriam ter sido pagos pelo titular do órgão, funcionário ou agente.
Em qualquer dos regimes, importa frisar que a responsabilidade solidária do Estado perante o lesado assume contornos que a diferenciam do conceito civilístico, tratando-se de uma solidariedade “atípica”, conquanto apenas traduz a garantia que o Estado assegura aos lesados nos casos em que se esteja perante uma atuação em que o servidor público tenha atuado de forma dolosa ( ou com culpa grave, nos termos do regime em vigor atualmente), não sendo o reverso de uma responsabilidade própria. Em tais situações, o Estado não responde por uma dívida própria. Ou seja, a « Administração não possui, nessas situações, uma quota-parte de responsabilidade que lhe possa ser efetivamente assacada, atuando como garante externo e provisório da quantia devida, por razões que se prendem com a tutela e com o quadro funcional em que ocorreu o prejuízo»- cfr. TIAGO SERRÃO, in “ O DIREITO DE REGRESSO NA RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA”, Coimbra Editora, 1.ª Ed., 2005, pág.126.
Neste quadro, a posição de devedor solidário do Estado ou da pessoa coletiva serve uma pura função de garantia externa, o que significa que, quando seja chamado a responder, o Estado ou a pessoa coletiva em questão o fazem por conta de uma obrigação da qual não são, em termos estruturais, titulares: mais do que responderem por facto de outro- o que ocorre nos casos de culpa leve-, o Estado e pessoa coletiva respondem, verdadeiramente, por outro ( o agente).
Esta circunstância afasta o direito de regresso dos casos tradicionais de solidariedade passiva obrigacional, em que os diversos condevedores são, também sob o ponto de vista interno, parcialmente responsáveis entre si.
Claro está que se estivermos perante uma situação em que exista pluralidade de responsáveis, então « a solidariedade instituída pelo legislador apresenta uma conformação radicalmente diferente, circunstância que se afigurará determinante, também no plano interno, a propósito da efetivação do direito de regresso. Trata-se aqui, de uma solidariedade típica, patenteando a configuração que o direito civil lhe confere- com possibilidade de acionamento de qualquer dos devedores ( ou a sua totalidade), por parte ou pela integralidade da indemnização devida – e pressupondo, nessa medida, a existência de diversos segmentos de responsabilidade, referentes à ação de cada um dos intervenientes»- cfr. ob. cit. pág. 126.
(ii) pressupostos para o exercício do direito de regresso
São pressupostos necessários ao exercício do direito de regresso na esfera jurídica do Estado ou das demais entidades coletivas- contra os respetivos titulares de órgãos ou agentes-, atento o disposto nos n.ºs 1 e 2 do artigo 2.º do Decreto-Lei 48051, os seguintes: (i) ter a entidade coletiva satisfeito integralmente uma indemnização perante um terceiro; (ii) resultar esse dever de indemnizar de atuação dolosa ou em que os titulares de órgão ou agentes culpados, hajam procedido com diligência e zelo manifestamente inferiores àqueles a que se achavam obrigados em razão do cargo.
Logo, é ponto assente que a constituição efetiva do direito de regresso na esfera jurídica do Estado ou das demais entidades coletivas, exige a verificação dos referidos pressupostos.
A outro passo, é incontornável que a verificação de cada um desses pressupostos depende da existência de uma decisão judicial.
A esse respeito, embora por referência ao atual regime, veja-se o que escreve JOSÉ DUARTE COIMBRA - in “ O REGIME DE RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL E DEMAIS ENTIDADES PÚBLICAS: COMENTÁRIOS À LUZ DA JURISPRUDÊNCIA”, 2017, Almedina, págs 514/516- segundo o qual:
« (i)Para que a entidade coletiva haja satisfeito integralmente uma indemnização, é preciso que tenha nisso sido condenada, o que implica ter sido parte- ou uma das partes- na ação movida pelo lesado;
(ii) A ocorrência de dolo ou culpa grave do agente também só pode ser determinada, em termos finais, por decisão jurisdicional que dê por provados factos de onde resulte o dolo ou a culpa grave; mas abrem-se, aqui, três hipóteses distintas: (ii.1) essa decisão pode ser a que resulte da ação primitivamente proposta pelo lesado-autor, desde que nela se tenha apurado concretamente o grau de culpa do agente, mas só será oponível ao agente se nela tiver tomado parte, a título inicial ou por intervenção principal provocada; (ii.2)essa decisão pode resultar da propositura de uma ação autónoma de regresso movida pela entidade coletiva, ex vi alínea k) do n.º 1 do artigo 37.º do CPTA; (ii.3) numa das leituras possíveis do mecanismo – que se verá ser dificilmente defensável, em todo o caso- essa decisão poderá ainda ser obtida com recurso ao mecanismo processual previsto no n.º4 do artigo 8.º».
Apreciemos agora cada um dos concretos fundamentos de recurso.
b.1. da falta de demonstração do pressuposto relativo à atuação com culpa grave por parte do agente, e, ainda que assim se não entenda, da falta de aferição do seu concreto grau de culpa.
3.4. O Apelante não questiona que por decisão transitada em julgado o próprio e o Estado Português, foram solidariamente condenados no pagamento da quantia indemnizatória em causa nestes autos à identificada A... Lda., no âmbito da ação ordinária já identificada (admitiu-o logo em sede de contestação- vide artigo 4.º desse articulado), apenas entende que não se provou o segundo pressuposto para o exercício do direito de regresso.
Mas entende que diferentemente do que se julgou na sentença recorrida, é « falacioso dizer-se existir culpa do agente» para efeitos do exercício do direito de regresso com base na factualidade provada nos autos do processo n.º 285/10...., desde logo, porque, no plano das relações externas, não está em causa aferir da culpa em concreto de um titular de órgão, funcionário ou agente determinado, nem tão pouco provar a autoria pessoal da ação ou omissão ilícita.
Considera que na presente ação, o Tribunal a quo não se podia eximir de apreciar o concreto grau de culpa do ora Apelante para efeitos do exercício do direito de regresso, como entende que sucedeu, na medida em que se estava no plano das relações internas.
Alvitra que pese embora o Estado Português tenha satisfeito a indemnização em que foi condenado solidariamente com o ora Apelante, só poderá exercer o direito de regresso contra o Apelante, se lograr provar na presente ação de regresso que aquele procedeu com diligência e zelo manifestamente inferiores àqueles a que se achava obrigado em razão de cargo, ou seja, que atuou com culpa grave, o que não se verificou.
Afirma que a factualidade dada como provada nos presentes autos esgota-se, na sua quase totalidade, na reprodução do teor da fundamentação de facto e de direito que consta do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, proferido no processo n.º 285/10...., ao qual escapa a aferição do concreto grau de culpa assacado ao Apelante.
E acrescenta que essa conclusão é admitida pelo próprio Tribunal recorrido em sede de fundamentação da sentença quando nela se escreve: “(...) não resulta concretamente definido das decisões proferidas no processo n.º 285/10...., o concreto grau de culpa imputado ao ora réu.” (cfr. fundamentação da decisão ora recorrida, de fls.) – vide conclusões 1.ª a 30.ª
Em suma, sustenta que a factualidade apurada não permite provar que a autoria da conduta omissiva em causa lhe é imputável, porquanto: (i) o Recorrente emergiu como sujeito responsável única e exclusivamente por ocupar a posição de escrivão de direito; (ii) não se pode ignorar que o Recorrente não era o único funcionário judicial a exercer funções na secretaria do Tribunal da Comarca ... e, como tal, não era o único responsável pela movimentação dos processos; e, (iii) o Recorrido, não alegou, nem tão pouco almejou provar nos autos que o Recorrente era o funcionário judicial responsável pela movimentação do processo em causa – o processo n.º 157/94.....
Vejamos.
Em bom rigor, importa relembrar que, como supra tivemos ensejo de externar, a única situação, ao abrigo do regime estabelecido pelo Decreto-Lei 48 051, em que o Estado é solidariamente responsável, podendo ser demandado juntamente com o agente ou titular do órgão, prende-se com aqueles casos em que se esteja perante a adoção de condutas funcionais dolosas ( art.º 3.º, n.º1 e n.º2). Só nestas situações é que o particular lesado pode demandar o Estado ou a pessoa coletiva pública em causa, o servidor público, ou ambos, conjuntamente.
Acontece que na ação com processo n.º 285/10...., pese embora não se tenha dado como provado que o ora Apelante, ali Réu, atuou com dolo na não movimentação do processo comum singular n.º 157/94.... durante uma década, o julgador entendeu que, partindo desse facto e das concretas funções a seu cargo como escrivão de direito, ser « manifesto que o R. ao deixar sem impulso processual um processo durante vários anos é passível dum juízo de censura pela falta de diligência exigida perante as circunstâncias do caso concreto. Tratou-se, sem dúvida, de um ato perfeitamente integrado nas suas funções, sem qualquer grau acrescido de dificuldade e deste modo traduz um grau acrescido de censurabilidade por ter violado regras jurídicas que tinha a obrigação de conhecer» ( sublinhado nosso).
E no segmento decisório condenou «os Recorridos, AA e Estado Português, representado pelo MP, a título solidário, no pagamento … do quantitativo de €77.374, 81, acrescido de juros vincendos até integral pagamento, bem como das despesas de custas e procuradoria.».
Esta decisão judicial transitou em julgado, o que tem consequências incontornáveis no desfecho da presente ação, como, aliás, o Tribunal a quo não deixou de considerar.
Com efeito, conforme é atualmente entendimento doutrinário e jurisprudencial maioritário o caso julgado « abrange a parte decisória do despacho, sentença ou acórdão, isto é, a conclusão extraída dos seus fundamentos.
Como toda a decisão é a conclusão de certos pressupostos ( de facto e de direito), o respetivo caso jugado encontra-se sempre referenciado a certos fundamentos. Assim, reconhecer que a decisão está abrangida pelo caso julgado não significa que ela valha, com esse valor, por si mesma e independente dos respetivos fundamentos. Não é a decisão, enquanto conclusão do silogismo judiciário, que adquire o valor de caso julgado, mas o próprio silogismo considerado no seu todo: o caso julgado incide sobre a decisão como conclusão de certos fundamentos e atinge esses fundamentos enquanto pressupostos daquela decisão.
(…) O caso julgado também possui um valor enunciativo: essa eficácia de caso julgado exclui toda a situação contraditória ou incompatível com aquela que ficou definida na decisão transitada. Excluída está, desde logo, a situação contraditória: se, por exemplo, o autor é reconhecido como proprietário, então não o é o demandado; se o autor é reconhecido como herdeiro, o réu não pode instaurar uma ação de apreciação negativa dessa mesma qualidade.
Além disso, está igualmente afastado todo o efeito incompatível, isto é, todo aquele que seja excluído pelo que foi definido na decisão transitada»- cfr. EE PROCESSO CIVIL”, 2.ª Edição, LEX, pág578 e 579.
No que concerne aos fundamentos de facto- citando o mesmo autor e obra, pág.579 e 580- « em regra, o caso julgado não se estende aos fundamentos de facto da decisão. Ou melhor: estes fundamentos não adquirem valor de caso julgado quando autonomizados da respetiva decisão judicial.
(…) Portanto pode afirmar-se que os fundamentos de facto não adquirem, quando autonomizados da decisão de que são pressuposto, valor de caso julgado…Esses fundamentos não valem por si mesmos, isto é, não são vinculativos quando desligados da respetiva decisão, pelo que eles valem apenas enquanto fundamentos da decisão e em conjunto com esta.
(…).»
E debruçando-se sobre a exceção inominada da autoridade do caso julgado, esse mesmo autor refere que essa exceção não tem a ver com a identidade de objetos, isto é, com a identidade de duas ações em que exista a tripla identidade de sujeitos, pedido e causa de pedir, em que a segunda ação é a repetição da primeira, na qual já foi proferida sentença de mérito transitada em julgado mas com a existência de uma relação de prejudicialidade entre duas ações que tenham os mesmos sujeitos do ponto de vista da identidade jurídica, em que o objeto da primeira ação, onde já foi proferida decisão de mérito transitada em julgado, é prejudicial em relação ao objeto da segunda.
Segundo palavras do citado autor «a relação de prejudicialidade entre objetos processuais verifica-se quando a apreciação de um objeto ( que é o prejudicial) constitui um pressuposto ou condição do julgamento de um outro objeto ( que é o dependente). Também nesta situação tem relevância o caso julgado: a decisão proferida sobre o objeto prejudicial vale como autoridade de caso julgado na ação em que é apreciado o objeto dependente.
Nesta hipótese, o tribunal da ação dependente está vinculado à decisão proferida na causa prejudicial. Assim, se por exemplo, o reconhecimento da propriedade na ação de reivindicação vale como autoridade de caso julgado num processo posterior em que o proprietário requer a condenação da contraparte no pagamento de uma indemnização pela ocupação indevida do imóvel…»- ob. cit. pág.575.
« A atribuição do valor de caso julgado com base numa relação de prejudicialidade verifica-se quando o fundamento da decisão transitada condiciona a apreciação do objeto de uma ação posterior.
Assim, por exemplo, a absolvição …..»- idem, pág.581.
No caso em análise, coligido o processo n.º 285/10...., estamos perante uma ação para efetivação de responsabilidade civil por factos ilícitos em que a autora lesada demandou conjuntamente quer o escrivão de direito a quem imputou toda a responsabilidade pela não movimentação do processo comum singular n.º 157/94.... durante uma década ( o ora apelante), quer o Estado Português ( o ora apelado), e ambos foram citados para exercerem o respetivo direito de defesa, tendo ambos contestado a ação e tomado posição sobre os factos articulados pela autora.
Acontece que nesse processo, o respetivo julgador deu como provado, entre o mais, que:
«2. Por sentença proferida no processo n.º 157/94.... em 20/05/1996, pelo Tribunal Judicial ..., foi o arguido CC condenado ao cumprimento de uma pena de prisão suspensa na sua execução por 4 anos, sujeita a referida suspensão ao pagamento no prazo de seis meses, do montante que representa a condenação do pedido cível de 4.784.500$00 (cfr. doc. n.º 1, a fls. 53-55 dos autos, que aqui se dá por integralmente reproduzido);
3. A A. por requerimento entrado no Tribunal ... em 19/03/1997, informou que ainda não tinha sido ressarcida da indemnização que lhe foi arbitrada nos autos (cfr. doc. a fls. 132 dos autos, que aqui se dá por integralmente reproduzido);
6. O escrivão de direito AA manteve o processo comum singular n.º 157/94 sem impulso processual até 06/07/2006 (cfr. doc. a fls. 27 dos autos, que aqui se dá por integralmente reproduzido)».
Partindo do quadro factuológico apurado nessa ação, o Tribunal de 1.ª Instância considerou que o oficial de justiça demandado agiu ilícita e culposamente, ponderando que a sua atuação « traduz um grau acrescido de censurabilidade por ter violado regras jurídicas que tinha a obrigação de conhecer», e apenas julgou a ação improcedente por considerar não provado o pressuposto do nexo de causalidade entre a conduta ilícita e culposa do demandado ( o aqui Apelante) e os danos sofridos pela firma lesada.
Dessa decisão foi interposto recurso de apelação para o TCAN, que pese embora tenha revogado a decisão de 1.ª Instância e julgado procedente a ação, apenas alterou o segmento em que na mesma se tinha dado como inexistente o necessário nexo de causalidade entre os danos e a conduta ilícita e culposa, aditando alguns factos ao probatório, mas acolhendo a sentença proferida pela 1.ª Instância no concernente aos pressupostos da ilicitude e da culpa do Réu/oficial de justiça, decorrente do facto de ter mantido sem movimentação o supra identificado processo comum singular por uma década.
E foi com base nesses pressupostos fácticos apurados nessa ação, e subsunção jurídica que se fez no Acórdão do TCAN, onde se concluiu que o aqui Apelante agiu com « grau acrescido de censurabilidade» que se condenou o Réu, ora Apelante, juntamente com o Estado, em regime de solidariedade, no pagamento da indemnização cujo reembolso o Tribunal a quo ora reconheceu ser devido ao Apelado.
Conforme antedito, o caso julgado que cobre a decisão assim proferida não se estende tão só à parte dispositiva do acórdão deste TCAN, isto é, à parte final do mesmo em que se condenou o Apelante e o Estado Português, ali Réus, a pagarem solidariamente á aí autora o quantum indemnizatório que lhe arbitrou, mas estende-se aos fundamentos de facto e de direito em que se ancorou essa mesma decisão judicial, posto que, reafirma-se, não é a decisão enquanto conclusão do silogismo judiciário, que adquire o valor de caso julgado, mas o próprio silogismo considerado no seu todo: o caso julgado incide sobre a decisão como conclusão de certos fundamentos e atinge estes fundamentos enquanto pressupostos daquela decisão.
Neste conspecto, tendo presente os considerandos que supra expendemos sobre a extensão do caso julgado, só o facto de o ora Apelante ter sido condenado na referida ação, em solidariedade com o Estado Português, contém implícita a verificação do pressuposto relativo à demonstração de que no caso o mesmo atuou com uma diligência e zelo manifestamente inferiores àqueles a que se achava obrigado em razão do cargo, e que sobre o mesmo recaiu toda a culpa na conduta que levou á sua condenação.
Dito isto, sem dúvida que no contexto da presente ação que foi intentada pelo Ministério Público, em representação do Estado Português, para reembolso das quantias que pagou em cumprimento do Acórdão do TCAN proferido no referido processo n.º 285/10...., incumbia ao Tribunal a quo aferir da verificação ou não dos pressupostos para o exercício da ação de regresso, ou seja, se estava preenchido o duplo pressuposto para o exercício desse direito, a saber: (i)se o Estado pagou à firma lesada a quantia em que fora condenado solidariamente; e se ( ii) o servidor público, no caso, o Apelante, agiu com diligência e zelo manifestamente inferiores àqueles a que se achava obrigado em razão do cargo que exercia.
Quanto ao primeiro pressuposto, não existe qualquer controvérsia em relação ao seu preenchimento.
A questão apenas é colocada pelo Apelante em relação ao segundo pressuposto, entendendo aquele que não tendo sido feita prova do seu concreto grau de culpa no processo 285/10...., sequer da sua culpa, essa prova carecia de ser efetuada nestes autos, o que não sucedeu.
Mas como se expendeu, e reiteramos, não podemos alhear-nos do facto da questão da culpa e da ilicitude da atuação do ora Apelante, já ter sido objeto de uma decisão judicial transitada em julgado, na qual o mesmo foi parte, onde exerceu o seu direito de defesa, mas na qual sua atuação foi valorada como traduzindo « um grau acrescido de censurabilidade por ter violado regras jurídicas que tinha a obrigação de conhecer».
Como tal, o Apelante não pode vir agora suscitar a questão da não verificação deste pressuposto uma vez que, como bem sabe, foi parte num processo onde essa questão foi discutida, no qual tomou a posição que considerou adequada à sua defesa perante os factos que constituíam a respetiva causa de pedir, e em que, no final, acabou por ser condenado como único responsável pela conduta relativa à não movimentação do identificado processo comum singular por uma década, tendo a sua atuação sido julgada ilícita e culposa por ambas as instâncias judiciais que se pronunciaram no processo.
Note-se que embora seja pacífico o entendimento que o caso julgado nunca por nunca se estende aos fundamentos de facto e de direito isoladamente, isto é, desgarrados da respetiva parte decisória também é entendimento jurisprudencial, pelo menos, largamente maioritário de que esse julgamento se estende aos fundamentos de facto e de direito quando conectados com a respetiva parte decisória, o que significa que tendo o Acórdão antes proferido por este TCAN, transitado em julgado, que condenou o Apelante e o Estado Português a pagar solidariamente à aí autora o credito indemnizatório, entretanto satisfeito pelo Estado Português e em relação ao qual este veio exercer o direito de regresso, a facticidade aí provada, e aí subsumida ao direito, em que assentou essa decisão condenatória definitiva, operou caso julgado material não podendo agora ser reapreciada no âmbito da presente ação sob pena de se violar a autoridade do caso julgado em que assentou a decisão condenatória solidária do aqui Apelante e do Estado Português.
A decisão judicial que condenou o Apelante e o Estado Português a satisfazer o quantum indemnizatório devido à aí autora, com fundamento no comportamento ilícito e que qualificou como de um acrescido grau de censurabilidade, ou seja, de negligência grave, encontra-se transitado em julgado e entre essa ação assim decidida e a presente ação intercede indiscutivelmente uma relação de prejudicialidade, na medida em que o fundamento daquela primeira decisão, transitada em julgado, condiciona a apreciação da presente ação em que tendo o Estado Português satisfeito a indemnização em que foi condenado enquanto garante vem agora exercer o direito de regresso sobre o aqui Apelante, pelo que nesta ação, não pode ser suscitada novamente a questão da verificação dos pressupostos da responsabilidade civil extracontratual por facto ilícitos do aqui Apelante, designadamente, o requisito da culpa, já ali apreciados e definitivamente decididos por via do transito em julgado dessa decisão, sob pena de se violar a autoridade do caso julgado material que cobre aquela decisão condenatória.
Decorre do que se vem dizendo que tendo aquela decisão condenatória assentado na culpa do aqui Apelante, ali réu, culpa essa que não se resumiu a uma culpa leve, mas antes grave, tendo sido nesse pressuposto fático- jurídico em que se ancorou aquela decisão condenatória era nesse processo que cumpria ao aqui Apelante alegar e provar facticidade de onde resultasse afastada a culpa dolosa ou grave que aí lhe era imputada. Não o tendo feito, ou tendo mas não tendo logrado fazer prova nesse processo dessa facticidade mas antes se tendo aí provado que aquele durante 10 anos não movimentou o processo em causa e uma vez subsumida essa facticidade ao direito, tendo aí o Tribunal concluído que essa sua conduta consubstancia culpa grave e com fundamento nesse pressuposto condenado o mesmo e o Estado Português solidariamente a pagar o crédito indemnizatório que reconheceu à aí Autora, não pode nestes autos vir aquele aduzir novos factos tendentes a afastar essa culpa grave em que assentou aquela decisão condenatória definitiva. Note-se, que nem sequer pode o Tribunal apreciar essa nova facticidade com vista a afastar a culpa grave e exclusiva daquele em que assentou a dita decisão condenatória, transitada em julgada, sob pena de se violar a exceção inominada da autoridade de caso julgado na sua dimensão positiva nos termos da qual o decidido nessa decisão condenatória tornou-se inquestionável intra e extra processualmente.
Ora, estando definitivamente decidido no âmbito do processo n.º 285/10.... por decisão transitada em julgado que « 6. O escrivão de direito AA manteve o processo comum singular n.º 157/94 sem impulso processual até 06/07/2006 (cfr. doc. a fls. 27 dos autos, que aqui se dá por integralmente reproduzido)», e tendo nessa decisão o mesmo Tribunal concluído em definitivo que essa conduta do apelante integrava culpa grave do mesmo, e com base nessa facticidade - que é efetivamente reveladora de que procedeu com diligência e zelo manifestamente inferiores àqueles a que se achava obrigado em razão do cargo ( escrivão de direito) - condenado o Apelante solidariamente com o Estado a pagar ao aí Autor a quantia de € 78.290,59 não pode o aqui Apelante pretender aduzir nova facticidade não aduzida ou aduzida naquela ação mas que aí não logrou provar com vista a afastar a sua culpa grave, por a isso obstar a autoridade do caso julgado material na sua dimensão positiva, o qual cobre o deduzido e o dedutível por força do disposto no artigo 573.º do CPC.
Termos em que improcede o invocado fundamento de recurso.
b.2. da culpa de serviço
Por outro prisma, o Apelante considera estar-se diante de uma culpa de serviço na modalidade de culpa anónima, a qual deve ser atribuída a um funcionamento anormal do serviço- vide conclusões 31.ª a 41.ª.
Para tanto, sustenta, como já supra se transcreveu, que a factualidade apurada não permite provar que a autoria da conduta omissiva em causa lhe é imputável, porquanto: (i) o Recorrente emergiu como sujeito responsável única e exclusivamente por ocupar a posição de escrivão de direito; (ii) não se pode ignorar que o Recorrente não era o único funcionário judicial a exercer funções na secretaria do Tribunal da Comarca ... e, como tal, não era o único responsável pela movimentação dos processos; e, (iii) o Recorrido, não alegou, nem tão pouco almejou provar nos autos que o Recorrente era o funcionário judicial responsável pela movimentação do processo em causa – o processo n.º 157/94.....
Ademais, tendo-se provado a factualidade que consta das alíneas L, M, N e O dos factos assentes, resulta evidente que só o Estado Português pode ser responsabilizado, não lhe assistindo o direito de regresso que pretende exercer nesta ação.
Em suma, entende que os factos que constam das referidas alíneas, determinam que o Estado Português, aqui Recorrido, seja única e exclusivamente responsável, dado que, a responsabilidade se dilui na própria atividade do serviço globalmente considerado.
Vejamos.
Damos aqui por reproduzidas as considerações que efetuamos no ponto que antecede, ou seja, que com base na facticidade apurada no âmbito do processo n.º 285/10.... encontra-se em definitivo aí decidido que aquele atuou com culpa grave e com esse fundamento fático-jurídico condenou-se o Apelante e o Estado Português, solidariamente, a satisfazer o crédito indemnizatório que aí se reconheceu ao aí autor.
Logo, encontra-se em definitivo assente que o Apelante agiu com culpa grave atenta a facticidade aí apurada, o que tudo, conforme antedito, formou caso julgado material não podendo aqui ser colocado em crise, sob pena de violação da autoridade do caso julgado na sua dimensão positiva que cobre aquela decisão.
Esta conclusão não é minimamente beliscada pela facticidade julgada provada nas referidas alíneas, nem o poderia ser posto que, caso fosse, havia que se ordenar a exclusão do elenco dos factos provados dessa concreta facticidade por violação da autoridade do caso julgado material que cobre aquela anterior decisão condenatória.
Relembre-se que apenas o aqui Apelante foi considerado como o responsável pelos danos alegados, nada se tendo provado quanto à existência de outros responsáveis pela movimentação do processo ou culpa anónima do serviço, no âmbito do processo n.º 285/10..... Os factos dados como provados nas L, M, N, e O, não têm a virtualidade de colocarem em crise o que já foi decidido, com trânsito em julgado e apenas poderiam ter alguma relevância se tivessem sido alegados e provados no âmbito do processo n.º 285/10.....
Termos em que improcede o presente fundamento de recurso.
b.3. da aplicação do disposto no artigo 497.º do Cód. Civil.
Por fim, o Apelante invoca a aplicação ao caso do regime previsto no artigo 497.º do CC, por remissão explícita do artigo 4.º, n.º 2 do Decreto-Lei n.º 48051, de 21/111967, em cujo n.º2 se estabelece que “O direito de regresso entre os responsáveis existe na medida das respectivas culpas e das consequências que delas advieram, presumindo-se iguais as culpas das pessoas responsáveis”.
Sustenta que, caso se considerem verificados os pressupostos de que a lei faz depender o exercício do direito de regresso pelo Estado Português, condenando o Recorrente a reembolsar o Estado Português pelo montante indemnizatório pago, nunca deverá o Recorrente ser condenado ao reembolso da totalidade do montante indemnizatório a que foi solidariamente condenado com o Estado Português, mas apenas a metade de tal montante indemnizatório, justamente porque se presumem iguais as culpas das pessoas responsáveis: Recorrente e Recorrido.
Sem razão.
Recuperamos as considerações que tecemos supra, das quais se retira o regime de solidariedade do Estado em situações como a que está em causa nestes autos, se consubstancia numa solidariedade “atípica”, conquanto o Estado apenas assume a função de garante da indemnização, não sendo, em casos como o presente, solidariamente responsável por um facto próprio.
Não cabe « no âmbito de aplicação do artigo 497.º do Código Civil a responsabilidade solidária entre uma pessoa coletiva e um seu titular de órgão, funcionário ou agente, quando estes pratiquem ações ou omissões ilícitas com dolo ou com diligência e zelo manifestamente inferiores àqueles a que se encontravam obrigados ( caso em que o regime de responsabilidade é o previsto no artigo 8.º, n.ºs 2, 3 e 4, com referência ao artigo 6.º). Aqui a pessoa coletiva pública funciona como garante do pagamento, e não como co-responsável pelo facto causador do dano, pelo que o direito de regresso que pode exercer se destina a obter o reembolso da integralidade da indemnização em que tenha sido condenada como devedora solidária»- cfr. Carlos Alberto F. Cadilha, in “ O novo regime da responsabilidade civil do estado e das demais entidades públicas pelo exercício da função administrativa”, Revista do CEJ, n.º11 ( 1.º semestre) 2009, págs.245-263.
Em bom rigor, o artigo 497.º do CC, para o qual remete o n.º2 do artigo 4.º do Decreto-Lei 48051, de 21/11 e para o qual remete também o atual n.º 4 do artigo 10.º da Lei 67/207, de 31/12, apenas respeita ás situações « em que o dano possa ser atribuído a várias causas e estas sejam imputadas a diferentes pessoas responsáveis, não abrangendo já as situações em que a lei define para uma única causa do dano uma forma de responsabilidade solidária entre os diversos responsáveis ou aquelas em que para a produção do dano possa também ter contribuído a culpa do próprio lesado» - cfr. idem.
Em suma, a condenação solidária do ora Apelante e do Estado, na referida ação, não traduz qualquer indeterminação sobre o grau de culpa do mesmo, uma vez que, nestes casos, a condenação solidária do Estado tem apenas o propósito de garantir aos lesados o pagamento da indemnização que for fixada devido à atuação de um seu funcionário ou titular de órgão, respondendo o Estado por um facto que não é seu.
Ora, estando definitivamente apurado que o Estado Português foi condenado a pagar a quantia (…), à autora no âmbito do processo (...) por via dos danos causados a essa autora em consequência da conduta grave do aqui Apelante, aí também réu, por via daquele não ter movimentado o processo (...) durante uma década, e tendo o Estado Português pago essa indemnização à lesada, como mero garante do pagamento, encontram-se preenchidos todos os pressupostos legais do direito de regresso sob o Apelante, pelo que ao assim decidir a 1.ª Instância não incorreu em nenhum dos erros de direito que lhe são imputados pelo Apelante.
Decorre do que se vem dizendo improcederem todos os fundamentos e recurso, impondo-se, consequentemente, a confirmar a decisão recorrida.
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IV-DECISÃO
Nesta conformidade, acordam os Juízes Desembargadores deste Tribunal Central Administrativo do Norte em, com a presente fundamentação, negar provimento ao recurso e, em consequência, confirmam a sentença recorrida.
Custas pelo Apelante (art.º 527º, n.ºs 1 e 2 do CPC).
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Notifique.
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Porto, 30 de setembro de 2022
Helena Ribeiro
Nuno Coutinho
Ricardo de Oliveira e Sousa |
