Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00024/04 - COIMBRA

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	01/11/2007

Tribunal:	TAF de Coimbra

Relator:	Drº Carlos Luís Medeiros de Carvalho

Descritores:	LEGITIMIDADE PASSIVA ERRO INDESCULPÁVEL NA IDENTIFICAÇÃO DO AUTOR DO ACTO RECORRIDO

Sumário:	Constitui erro manifestamente indesculpável o ter-se indicado, na petição de recurso contencioso, como autor do acto impugnado, uma autoridade que o não praticou, tendo o recorrente sido notificado do acto do qual expressamente constava quem era o seu autor.


Data de Entrada:	09/28/2006
Recorrente:	J...
Recorrido 1:	Instituto Politécnico da Guarda
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Recurso Contencioso Anulação (LPTA) - Recurso Jurisdicional


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Negar provimento ao recurso

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1. RELATÓRIO
J…, devidamente identificado nos autos, inconformado, veio interpor recurso jurisdicional da sentença do TAF de Coimbra, datada de 20/06/2005, que rejeitou, por ilegitimidade passiva, o recurso contencioso que o mesmo havia instaurado contra “INSTITUTO POLITÉCNICO DA GUARDA”, igualmente identificado nos autos, e no qual peticionava a anulação do despacho do Sr. Presidente daquele Instituto n.º 43/P.IPG/03, datado de 27/08/2003 e documentado nos autos a fls. 28/39, enquanto doc. n.º 1 junto com o articulado inicial.
Formula o recorrente, nas respectivas alegações (cfr. fls. 105 e segs.), as seguintes conclusões:
“(…)
A) A sentença recorrida labora em erro, no mínimo, tão desculpável como o do recorrente, quando considera que, na identificação do autor do acto recorrido, o erro é grosseiro e indesculpável, quando, pelas razões aduzidas, já deixamos claro que não estamos perante uma realidade tão simples e evidente, seja sob o ponto de vista de facto, seja de direito.
B) Na realidade, seja pela própria complexidade da questão, seja pelo próprio acervo documental junto, é possível induzir em erro qualquer pessoa atenta e diligente.
C) Na verdade, como se pode ler no Acórdão de 06/05/2003 do STA in Acórdãos doutrinais do STA n.º 499/2003, pág. 1076 “o erro na identificação do autor do acto recorrido é de qualificar como indesculpável quando for grosseiro e escandaloso, sendo fruto de negligência, incúria ou desmazelo, em que não cairia uma pessoa medianamente atenta e diligente”.
D) De forma patente e primária, se constata não caber esta interpretação no caso dos autos.
E) Neste caso, a errada identificação do autor do acto recorrido pode ser corrigida até à decisão final, nos termos do disposto no artigo 40.º, n.º 1, al. a) da LPTA (aplicável in casu) dado o erro ser desculpável.
F) Nos termos do artigo 40.º, n.º 1, al. a) da LPTA, acima referido, impunha-se que desse origem ao convite para a correcção da Petição.
G) E o actual artigo 81.º do CPTA impõe que sendo citado órgão diferente daquele que praticou o acto, deve dar imediato conhecimento aquele que o deveria ter sido, passando este a dispor de um prazo suplementar de quinze dias para a contestação.
H) A sentença recorrida viola as normas constantes do artigo 40.º, n.º 1, al. a) da LPTA, as disposições e o regime jurídico da Lei 54/90 e do Decreto-lei n.º 185/81, 01/07 e diferente interpretação de tais normas não se mostra conforme com o disposto nos artigos 53.º, 202.º, n.º 2 e 269.º da CRP (…).”
Conclui no sentido de que deve revogar-se a sentença recorrida e ordenado o prosseguimento dos autos.
O ente recorrido não apresentou contra-alegações (cfr. fls. 110 e segs.).
O Ministério Público junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido do improvimento do recurso e manutenção da decisão recorrida (cfr. fls. 120).
Colhidos os vistos legais junto dos Exmos. Juízes-Adjuntos foram os autos submetidos à Conferência para julgamento.
2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, sendo certo que o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 690.º, n.º 1 todos do Código de Processo Civil (CPC) “ex vi” art. 102.º da LPTA.
As questões suscitadas reconduzem-se, em suma, em determinar se o aqui ora recorrido gozava de legitimidade processual passiva e se, não a gozando, teria havido, contudo, uma situação de erro desculpável susceptível de correcção, pelo que assim se não tendo decidido ocorreu violação do art. 40.º, n.º 1, al. a) da LPTA, das disposições e regime jurídico da Lei n.º 54/90 e do DL n.º 185/81, 01/07, bem como dos arts. 53.º, 202.º, n.º 2 e 269.º da CRP [cfr. conclusões do recurso supra reproduzidas].
3. FUNDAMENTOS
3.1. DE FACTO
Da decisão recorrida resultaram provados os seguintes factos:
I) Datado de 27 de Agosto de 2003, foi produzido o Despacho n.º 43/P.IPG/03, cuja cópia certificada se encontra a fls. 29 e que aqui se tem por integralmente reproduzida;
II) A solicitação do mandatário judicial do recorrente neste processo, com data de 21 de Outubro de 2003, foi elaborada e remetida àquele a certidão de fls. 28 a 39, que, além do mais, integra a cópia do Despacho identificado em I);
III) Na parte inicial da petição de recurso o recorrente aponta interpor contra o Instituto Politécnico da Guarda, recurso contencioso de anulação do “Acto Administrativo consubstanciado no Despacho 43/P.IPG/03 constante de fls. 2 do documento (certidão) anexo que aqui se dá por reproduzido para todos os efeitos legais (doc. 1)”;
IV) O despacho identificado em I) mostra-se exarado em papel com timbre do Instituto Politécnico da Guarda e termina com a menção “O Presidente (Prof. J... M... M...)” e respectiva assinatura.
3.2. DE DIREITO
Assente a factualidade apurada cumpre, agora, entrar na análise das questões suscitadas para se concluir pela procedência ou improcedência da argumentação desenvolvida pelo recorrente no recurso jurisdicional “sub judice”.
Sustenta o mesmo que, no caso, não ocorre excepção de ilegitimidade passiva e que a verificar-se tal excepção a mesma não conduz à rejeição do recurso contencioso visto haver lugar à correcção da petição de recurso.
Vejamos.
Constitui entendimento uniforme à luz do regime vigente no âmbito do anterior contencioso administrativo o de que a legitimidade passiva quando o recorrido é ente público ou é uma autoridade define-se ou assegura-se com a intervenção, enquanto recorrido, do órgão da Administração Pública ou agente do mesmo que tiver praticado o acto administrativo que se impugna [cfr. neste sentido, Prof. Freitas do Amaral, in: "Direito Administrativo" vol. IV, Lisboa 1988, págs. 181 e 182; Dr. Santos Botelho in: Contencioso Administrativo - Anotado", 2ª edição, pág. 269, nota 11; Acs. do S.T.A. de 25/07/1984 (Pleno) - Proc. n.º 14.657 in: A.D. n.º 283, págs. 828 e segs., de 15/10/1985 in: A.D. n.º 290, págs. 168 e segs., de 07/12/1989 in: A.D. n.º 341, págs. 650 e segs., de 24/11/1991 (Pleno) - Proc. n.º 25.030 in: A.D. n.º 353, págs. 671 e segs., de 12/05/1994 - Proc. n.º 32.875, de 28/11/1996 - Proc. n.º 41.219, de 11/03/1999 - Proc. n.º 44.590, 07/12/1999 - Proc. n.º 45.237, de 27/01/2000 - Proc. n.º 45.602, de 10/02/2000 - Proc. n.º 45.219, de 15/11/2000 - Proc. n.º 45.848, de 19/12/2000 - Proc. n.º 46.392, de 09/04/2002 - Proc. n.º 48.200, de 05/12/2002 - Proc. n.º 48.384, de 20/03/2003 - Proc. n.º 380/03, de 28/05/2003 - Proc. n.º 1876/02, 17/06/2003 - Proc. n.º 814/03, de 18/03/2004 - Proc. n.º 01930/03, de 19/05/2004 - Proc. n.º 0359/04, DE 16/06/2004 - Proc. n.º 0345/04, de 02/03/2005 - Proc. n.º 0686/03, de 18/05/2006 - Proc. n.º 0514/05 todos in: «www.dgsi.pt/jsta»; Ac. do TCA Norte de 20/01/2005 - Proc. n.º 00098/04 in: «www.dgsi.pt/jtcn»].
Com efeito, a legitimidade passiva pública tem um cariz acentuadamente orgânico, facto ou circunstância que se prende com razões de ordem pública dado que se entende que é o órgão ou a autoridade administrativa que praticaram o acto e não a pessoa colectiva onde tal órgão ou agente se insere quem está mais habilitado a defender a legalidade do mesmo (cfr. art. 48.º do Reg. STA entretanto revogado pelo art. 36.º, n.º 1, al. c) da LPTA).
Ora dúvidas não existe de que o acto administrativo em causa nos autos e que constitui, igualmente, objecto do recurso contencioso "sub judice" foi praticado não pelo “Instituto Politécnico da Guarda” como se mostra referido no cabeçalho da petição de recurso mas antes pelo “Presidente” daquele Instituto [cfr. certidão junta com a petição de recurso como doc. n.º 1 e inserta a fls. 28/39 dos autos].
Na verdade, da aludida certidão, entregue ao recorrente na sequência de pedido formulado nesse sentido pelo seu ilustre mandatário e que instruiu os presentes autos, claramente se infere, quer pelo seu teor quer pelos documentos à mesma anexos, mormente, da cópia do próprio acto administrativo em crise e parecer no qual este se estriba, que o acto administrativo impugnado foi praticado pelo Presidente do IPG.
Daí que “in casu” a legitimidade passiva cabia não ao “Instituto Politécnico da Guarda” mas antes ao Sr. Presidente daquele mesmo Instituto já que foi o mesmo que proferiu o despacho em crise, sendo que não pode confundir-se a legitimidade passiva com a representação em juízo por determinado órgão da pessoa colectiva ou esta com outros órgãos da mesma pessoa colectiva.
Será que, todavia, estejamos na presença de um erro desculpável na identificação do autor do acto recorrido?
Temos, para nós, que a resposta a dar a esta questão terá também e necessariamente de ser negativa.
A Administração tem o ónus de adequada notificação ou publicação do acto administrativo o qual só fica cumprido quando através de qualquer delas o destinatário do acto, agindo com a diligência normal, pode, perante os seus termos, ficar inteirado do conteúdo integral do acto, aperceber-se de quem é o seu autor e da qualidade em que actuou, tomar conhecimento da sua data e fundamentação, do procedimento administrativo onde foi praticado e, bem assim, da identificação do órgão competente para apreciar a sua impugnação quando não seja susceptível de recurso contencioso.
Mostrando-se cumprido integralmente este ónus, e se, não obstante isso, o recorrente comete erro na identificação do autor do acto recorrido tem este de ser havido como erro manifestamente indesculpável obstativo a que a petição possa ser corrigida e gerador de ilegitimidade passiva determinante da rejeição do recurso contencioso.
O regime legal previsto no citado art. 40.º da LPTA veio consagrar aquilo que já era prática jurisprudencial e que admitia, contra o principio da estabilidade da instância, a alteração subjectiva quando, no decorrer do recurso, se verificava, através de elementos a ele trazidos que não eram do conhecimento do recorrente, ser outro e não aquele contra o qual se dirigia o recurso, o autor do acto recorrido. Compreendia-se, nessa situação, que o recorrente não fosse penalizado uma vez que não tinha culpa de ignorar o autor do acto. Todavia, essas razões já não seriam válidas se ele conhecia o autor.
Daí que o legislador, tendo consagrado o princípio da estabilidade da instância, não pudesse consentir na sua modificação subjectiva, quando o recorrente ao introduzir a petição já sabia, ou tinha obrigação de saber, quem era o autor do acto.
É certo que o art. 40.°, n.º 1, al. a) da LPTA admite que o tribunal convide o recorrente a aperfeiçoar a petição sempre que se verifique uma situação de errada identificação do autor do acto recorrido, mas tal só ocorre se o erro não for manifestamente indesculpável.
Não basta, assim, que o erro seja indesculpável, exige-se que a indesculpabilidade seja manifesta, isto é, que seja clara, evidente, que não sobrem dúvidas.
Para melhor densificação do conceito de “desculpabilidade” pode atender-se ao entendimento que o Prof. Manuel de Andrade tecia a propósito do erro-vício, segundo o qual a “desculpabilidade” tinha lugar quando o erro proviesse de uma extraordinária ignorância ou falta de capacidade ou diligência, por maneira que nele teria incorrido também, dadas as circunstâncias, uma pessoa normal (cfr. “Teoria Geral da Relação Jurídica”, Vol. II, págs. 239, 1960).
Conforme se refere no acórdão do STA de 19/05/2004 [Proc. n.º 359/04-13 in: Ap. DR de 24/02/2005, vol. II (Maio), págs. 3910 a 3914] a jurisprudência tradicional daquele Supremo Tribunal nesta sede é a que relaciona a natureza desculpável ou indesculpável do erro com a sua origem, de modo que se considera como «manifestamente indesculpável» o erro completamente suposto ou criado pelo recorrente, ou seja aquele para cuja aparição a Administração não contribuiu, sequer ao de leve, e que exclusivamente resultou da desatenção ou incúria do errante (cfr. Drs. A. Maurício, D. Lacerda e S. Redinha in: “Contencioso Administrativo”, 2.ª edição, pág. 211; Acs. do STA de 11/11/1993, Proc. n.º 31827, in: AD n.º 388, págs. 424 e segs., de 16/04/1996 - Proc. n.º 38.192, de 24/09/1996 - Proc. n.º 39.026, de 02/10/1997 - Proc. n.º 41.690, de 20/03/1997 - Proc. n.º 40.832 in: Ap. D.R. de 25/11/1999, págs. 2321 e segs., de 27/08/2003 - Proc. n.º 1399/03 in: «www.dgsi.pt/jsta»). No mesmo sentido, atente-se também no acórdão do STA de 06/05/2003 [Proc. n.º 46.361 in: Ap. DR de 07/07/2004, vol. II (Maio), págs. 3910 a 3914] e a numerosa jurisprudência nele citada, bem como ainda o acórdão daquele mesmo Tribunal de 18/05/2006 (Proc. n.º 0514/05) supra aludido.
Temos, portanto, que a “desculpabilidade” do erro deve ser aferida em função de um destinatário normal ou razoável (a figura do “bonus pater famílias”): se a notificação ou comunicação do acto contém ou não os elementos suficientes para que uma pessoa normal, perante a situação concreta, fique em condições de perceber quem é o verdadeiro autor do acto.
Assim, de acordo com aquela orientação jurisprudencial, que perfilhamos, o erro na identificação da entidade recorrida será indesculpável e, portanto, insuprível, quando o errante dispunha de todos os dados para proceder a uma identificação e inequívoca, tendo o erro resultado, unicamente, da sua própria incúria.
E é esta a hipótese que precisamente se verifica no caso dos autos.
Com efeito, não pode, em face do que acima se referiu (juntar o recorrente documento em que o autor do acto está cabalmente identificado), considerar-se como desculpável o seu erro, pelo que tem de se concluir que não pode beneficiar de tal convite.
É que o recorrente estava em condições de dirigir o recurso contencioso contra o “Presidente do Instituto Politécnico da Guarda” e só o não fez porque, por culpa exclusivamente sua, optou por dirigi-lo contra a pessoa colectiva “Instituto Politécnico da Guarda”.
Reconhecemos, é certo e sem dúvida, que o princípio anti-formalista e “pro actione”, de que encontramos clara manifestação no art. 40.º da LPTA, aconselha a ultrapassagem de escolhos de cariz adjectivo e processual em ordem à resolução do dissídio para cuja tutela judicial o meio contencioso fora utilizado, sendo que, em caso de dúvida, os referidos princípios postulariam que, na densificação da indeterminação conceptual, se privilegiasse a interpretação mais favorável ao acesso ao direito e à tutela judicial efectiva.
Contudo, tal não significa que a instauração do recurso contencioso seja de todo alheia à observância de um número mais ou menos apertado de regras instrumentais adequadas a esse fim.
É que no caso não se vislumbra haver dúvida legítima quanto ao autor do acto administrativo em crise e que teria de figurar como ente demandado.
Não colhe, pois, a invocação feita pelo recorrente dos referidos princípios anti-formalistas visto os mesmos só poderiam intervir, e apenas a título correctivo, se, no caso, estivéssemos perante situação de fronteira, que nos fizesse hesitar quanto à qualificação do erro como «manifestamente indesculpável», o que, pelas motivações avançadas supra, não ocorreu, por não se verificarem, “in casu”, circunstâncias que, em termos objectivos, dificultassem a adequada compreensão do que à autoria do acto impugnado dizia respeito [cfr. neste mesmo sentido, Acs. do STA de 16/03/1989 in: Ap. DR de 30/05/1990, págs. 189 e segs., de 16/04/1996 - Proc. n.º 38192, de 08/10/1996 - Proc. n.º 040183, de 19/11/1996 - Proc. n.º 030995, de 19/12/1996 - Proc. n.º 036891, de 02/10/1997 - Proc. n.º 041690, de 20/03/1997 - Proc. n.º 040832 in: Ap. DR de 25/11/1999, págs. 2321 e segs., de 14/10/1998 - Proc. n.º 043859, de 09/02/2000 - Proc. n.º 045581, de 21/11/2000 - Proc. n.º 046478, de 03/05/2001 - Proc. n.º 047384, 29/01/2002 - Proc. n.º 048201, de 19/05/2004 - Proc. n.º 359/04-13 in: Ap. DR de 24/02/2005, vol. II (Maio), págs. 3910 a 3914, de 02/03/2005 - Proc. n.º 0686/03, de 18/05/2006 - Proc. n.º 0514/05 todos in: «www.dgsi.pt/jsta»).
Ora uma das regras instrumentais adequadas acima referidas prende-se, precisamente, com a indicação da identidade da pessoa ou órgão que, por ser o seu autor, está em condições únicas de defender no recurso a legalidade do acto sindicado. E esse é, como se sabe, um dos requisitos que na petição inicial o recorrente tem que observar, como bem ressalta do art. 36.º, n.º1, al. c) da LPTA, já que a autoria do acto é de tal ordem essencial e determinante que por ela se afere a legitimidade passiva.
No caso em apreço a comunicação em causa, com a entrega da certidão ao ilustre mandatário do recorrente, levava parte transcrita do acto e cópia integral deste e parecer para o qual o mesmo remetia, sendo que da análise do teor do acto impugnado resultava clara e inequivocamente a sua autoria mencionando-a como sendo “O Presidente … (Prof. J... M... M...)” (cfr. fls. 29).
Como supra se aludiu por grosseiro e crasso e se tratar de erro em que não cairia uma pessoa de mediana inteligência, diligência e sagacidade, é manifestamente indesculpável o recurso contencioso dirigido contra entidade diversa do órgão que efectivamente praticou o acto não obstante a clareza sobre a identidade deste na respectiva comunicação.
Só o descuido, negligência ou hostilidade ao regime legal explicam tamanho erro, face à limpidez e evidência da comunicação efectuada.
Assim sendo, de acordo com o direito instituído, e ao abrigo do qual a solução se tem que encontrar e não, como também argumenta o recorrente, por força de qualquer normativo do actual CPTA não aplicável ao caso em discussão (cfr. art. 05.º da Lei n.º 15/02, de 22/02), não haveria lugar ao convite à correcção da petição inicial, nos termos do art. 40.º da LPTA, e seria, antes, como foi, caso para rejeição do recurso contencioso de anulação por ilegitimidade passiva.
Eis, pois, a motivação por força da qual a decisão judicial recorrida não nos merece reparo, por estar de acordo com os ditames do art. 40.º da LPTA e não ofender os arts. 53.º, 202.º, 269º da CRP, nem o demais regime legal invocado pelo recorrente, sendo que observa e assegura o papel do recurso contencioso na reposição da legalidade, nos termos dos arts. 205.º, n.º 2 e 268.º, n.º 4 da Constituição, visto que deixando esta ao legislador ordinário a conformação do regime concretizador daquela garantia ao recurso, a este compete disciplinar os termos do correspondente processo, incluindo regular as consequências da actuação processual deficiente das partes.
Improcedem, pois, “in totum” as conclusões do recorrente e, em consequência, o recurso jurisdicional “sub judice”.
4. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes deste Tribunal em negar provimento ao recurso, confirmando-se, assim pelas razões antecedentes, a decisão judicial recorrida.
Custas a cargo do recorrente.
Taxa de justiça: € 300,00.
Procuradoria: € 150,00.
Notifique-se. D.N..
Restitua-se ao ilustre mandatário do recorrente o suporte informático gentilmente disponibilizado.
Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. art. 138.º, n.º 5 do CPC “ex vi” arts. 01.º e 102.º da LPTA).
Porto, 11 de Janeiro de 2007
Ass) Carlos Luís Medeiros Carvalho
Ass) José Luís Paulo Escudeiro
Ass) Ana Paula Portela