Acórdãos TCAN

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:02305/07.0BEPRT
Secção:1ª Secção - Contencioso Administrativo
Data do Acordão:05/17/2013
Tribunal:TAF do Porto
Relator:Antero Pires Salvador
Descritores:PROCEDIMENTO DISCIPLINAR
PRESCRIÇÃO
DEVERES ZELO, LEALDADE E ISENÇÃO
Sumário:1. Tendo o dirigente máximo do serviço conhecimento dos factos relevantes e indiciadores de infracções disciplinares, após realização de processo de averiguações, onde era proposta, desde logo, a instauração de processo disciplinar, não sendo necessário para tal decisão a instauração de inquérito disciplinar que apenas terminou passados cerca de 2 anos, pois que as averiguações, ditas complementares que importaria fazer, sempre o poderiam ser cumpridas no âmbito do processo disciplinar, ocorreu a prescrição do procedimento disciplinar.
2. Mostrando-se violados os deveres de zelo e lealdade, que não o de isenção, cabe à entidade disciplinar competente, se assim o entender, tendo por limite e fundamento as decisões judiciais, prosseguir o procedimento e determinar a pena em concreto a aplicar, observados os pressupostos de aplicação das penas.*
*Sumário elaborado pelo Relator.
Recorrente:Município do Porto
Recorrido 1:ADF(...)
Votação:Unanimidade
Meio Processual:Acção Administrativa Especial para Impugnação de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Aditamento:
Parecer Ministério Publico:Não emitiu parecer.
1
Decisão Texto Integral:Acordam, em conferência, os Juízes do Tribunal Central Administrativo Norte – Secção do Contencioso Administrativo:
I
RELATÓRIO
1 . O MUNICÍPIO do PORTO, inconformado, veio interpor recurso jurisdicional do acórdão do TAF do Porto, datado de 13 de Outubro de 2011, que julgando procedente a acção administrativa especial, instaurada pelo recorrido ADF(...), identif. nos autos, anulou o acto que o puniu com a pena disciplinar de inactividade pelo período de 1 ano.
*
2. Nas suas alegações, o recorrente formulou as seguintes conclusões:
"A. O acórdão proferido pelo Tribunal a quo procedeu, salvo o devido respeito por melhor opinião, a uma análise superficial e insuficiente da matéria factual que envolve os presentes autos, o que conduziu a uma errónea aplicação do direito ao caso em concreto;
B. Todas as condutas infraccionais adoptadas pelo Recorrido apresentam uma homogeneidade entre si, seja pela identidade do objectivo final, seja pela identidade dos bens lesados, seja pelo facto de serem sempre as mesmas entidades adjudicatárias as favorecidas por aquele, pelo que a sua conduta assume a forma de infracção continuada;
C. Tratando-se de uma infracção continuada, o prazo de prescrição só começa a correr a partir do momento em que cessa a infracção, sendo que no caso em apreço essa data se reporta ao dia 6 de Outubro de 2003;
D. Aquando da prática da última conduta infraccional (6/10/2003), nunca o prazo de prescrição começou a correr em virtude da aplicação do disposto no n.º 5 do artigo 3.º do ED, pelo facto de, à data, estar em curso um processo de averiguações;
E. Ainda que não se atendesse à última conduta infraccional (de 6/10/2003), mas antes à imediatamente anterior, então o prazo de prescrição apenas começou a correr em 29 de Maio de 2003, aquando da assinatura do auto de recepção relativo ao processo de adjudicação n.º 5/2003, no qual o Recorrido declarou que o material constante dos termos da adjudicação foi pontual e integralmente entregue nos armazéns do Recorrente (bem sabendo que esse facto era falso);
F. Os factos em apreço configuram igualmente um comportamento criminoso (crime de corrupção e de peculato), pelo que o prazo de prescrição sempre seria de 5 anos, só se iniciando a sua contagem, mais uma vez, desde a prática da última infracção;
G. Tendo o processo disciplinar sido instaurado a 6 de Outubro de 2005, não foi violado o prazo de prescrição previsto no artigo 4.º, n.º 1 do ED, uma vez que não passaram mais de 5 anos desde a última conduta;
H. Se bem andou o Tribunal a quo quando considerou que o conhecimento da falta não se cingia aos meros factos objectivos, acabou por, salvo o devido respeito, se contradizer ao considerar que o Presidente do Recorrente em 26 de Novembro de 2003 já tinha conhecimento de que os comportamentos integravam falta disciplinar;
I. Em 26 de Novembro de 2003, ou seja, findo o processo de averiguações e na posse da Informação do GACI, o Presidente do Recorrente não tinha conhecimento de toda a materialidade subjacente às infracções disciplinares, sendo nessa data apenas conhecida parte daquela;
J. Só mediante um conhecimento global do comportamento do Recorrido, aqui se incluindo todos as infracções disciplinares em que aquele se manifestou, bem como todas as circunstâncias envolventes destas últimas poderia o Recorrente fazer uma análise rigorosa e conscienciosa da infracção, decidindo quanto a avançar ou não disciplinarmente e em que medida;
K. O Processo de Averiguações apenas fazia referência ao processo de adjudicação n.º 5/03, ficando por se determinar, mesmo em relação a este processo, se a conduta do recorrido estaria ou não justificada e quais as concretas consequências decorrentes desse comportamento, não fazendo o Relatório sequer menção às outras infracções e processos de adjudicação;
L. Na Informação do GACI, são os próprios técnicos deste gabinete que admitem não ter sido possível analisar, em tempo útil, toda a documentação, apenas reconhecendo a existência de meros indícios, pelo que declararam a necessidade de proceder a diligências supervenientes, passíveis da instauração de um processo de inquérito – sendo certo que o artigo 4.º, n.º 2 do ED se refere ao conhecimento da “falta” e não de “indícios”;
M. Sintomático da falta de factos conhecidos após o procedimento de averiguações e a auditoria do GACI é ainda o facto de a Directora do DMJC confessar a insuficiência do até então apurado e sugerir (concordando, de resto, com o proposto pelo GACI) no sentido de se apurarem elementos determinantes que só em sede de inquérito podiam ser conhecidas;
N. A proposta do Presidente do Recorrente de 26 de Novembro de 2003 surgiu, tal como a mesma refere, em virtude da existência de indícios bastantes para a promoção de diligências supervenientes, não passando os indícios disso mesmo, pelo que, nessa data, se desconhecia a materialidade das infracções;
O. Viola o seu dever de isenção o colaborador que cede a interesses particulares, privilegiando uma empresa fornecedora, pelo que o Recorrido, relativamente aos processos de adjudicação n.º 5/00 e 5/03, tendo assinado autos de recepção, aí declarando ter recebido todo o material referido na adjudicação, bem sabendo que essa declaração era falsa, actuou com o intuito claro de favorecer as entidades adjudicatárias, no sentido de lhes prolongar o prazo de entrega, à socapa do Recorrente e à margem da Lei, acabando por prejudicar os demais concorrentes que não se comprometiam com prazos que sabiam não poder cumprir, o que constitui uma violação do seu dever de isenção;
P. Tal como vem sendo pacificamente defendido pela jurisprudência dos nossos tribunais superiores, em sede disciplinar a Administração goza de uma margem de livre apreciação da prova, sendo que “a prova dos factos integradores da infracção disciplinar é determinada, face aos elementos existentes no processo, pela convicção do instrutor, estando, consequentemente, sujeita ao princípio da livre apreciação da prova, isto é, segundo as regras da experiência comum e a livre convicção da entidade competente, o que significa que o valor dos meios de prova não está legalmente pré-estabelecido «devendo ser apreciados de acordo com a experiência comum, com distanciamento, a ponderação e a capacidade crítica», na «liberdade para a objectividade»” (Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Sul de 11 de Maio de 2005). No mesmo sentido, a título exemplificativo, o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 6 de Fevereiro de 2005;
Q. O Tribunal a quo não indica que tenha havido erro grosseiro na avaliação da prova a cargo do instrutor e da Administração, tendo somente se substituído a esta última nessa ponderação – o que extravasa em muito aquele que deve ser o seu comportamento nesta índole;
R. Relativamente ao concurso 8/02, o Instrutor do Processo Disciplinar, ao abrigo do princípio da livre apreciação de prova, deu como provados os factos constantes do relatório final, tendo aliás o cuidado de aí fazer referência aos elementos probatórios que formaram a sua convicção, sendo certo que a prova pelo mesmo indicada permite chegar-se à mesma conclusão;
S. Integrando o Recorrido o júri do concurso 8/02, cabia-lhe também a ele, nessa qualidade, assegurar que a deliberação de aceitação de proposta fosse tomada dentro da legalidade, e não à revelia de outro membro do júri (não presente);
T. Relativamente à infracção reportada ao dia 6 de Outubro de 2003, resulta evidente a relação causal entre a eliminação dos ficheiros informáticos e a permanência do Recorrido e do seu filho, nas instalações do Recorrente a horas tardias, aspecto que resulta dos elementos probatórios do processo disciplinar, nomeadamente dos que resultam dos depoimentos das testemunhas MM(…), RS(…) e AF(...) – valendo aqui mais uma vez o princípio da livre apreciação da prova, a cargo da Administração, sendo certo que o Tribunal a quo não detectou tampouco qualquer erro grosseiro a este respeito;
U. Tal como vem sendo pacificamente defendido pela jurisprudência administrativa, nas hipóteses em que a medida se situa dentro de um círculo de medidas possíveis, deve considerar-se proporcionada e adequada aquela de que a administração se serviu.
V. A conduta infraccional do Recorrido é manifestamente violadora dos deveres de zelo, isenção e lealdade pelo que a pena de inactividade aplicada se revela proporcional e adequada, sendo que, mesmo restringindo a conduta do Recorrido aos factos dados como provados pelo Tribunal a quo, ainda assim se encontravam violados estes mesmos deveres, mantendo-se a pena aplicada dotada de proporcionalidade e adequação.".
*
3 . Notificadas as alegações, apresentadas pelo recorrente, supra referidas, veio o recorrido ADF(...) apresentar contra alegações e ainda requerer a ampliação do objecto do recurso - art.º 684.º A do CPCivil -, formulando as seguintes conclusões:
"1.ª - Verifica-se que o recorrido, na petição inicial, alegou que as infracções disciplinares apontadas são infundadas, porquanto não praticou os factos vertidos no procedimento disciplinar, referindo, para o efeito, o seguinte:
i) os materiais referentes ao concurso n.º 5/2000 (610 pares de botas de protecção, 150 aventais em pele, 600 pares de luvas em pele e 25 pares de sapatos), apesar de não terem sido todos entregues aquando da assinatura do auto de recepção dos materiais adjudicados, levada a cabo pelo A. em 04/06/2000, foram integralmente entregues e deram entrada na CMP até 27/07/2000, conforme resulta das guias (fornecidas, a pedido do A., pela empresa U.....) e do registo informático de entrada de material no armazém da Divisão Municipal de Jardins (DMJ), inexistindo qualquer favorecimento do A. à sociedade adjudicatária (U...). Referiu que esta empresa era credora de um enorme nível de confiança, o que permitia flexibilizar e agilizar procedimentos no que respeita à entrega de produtos cujo fornecimento lhe era adjudicado e que esta actuação tinha em vista permitir que fosse gasto na totalidade o montante orçamentado para o ano da adjudicação dos contratos (através do pagamento do respectivo valor ao fornecedor) por forma à obtenção, no ano seguinte, de nova dotação orçamental, referindo, ainda, que o armazém da DMJ não dispunha de condições para armazenar a totalidade do material adjudicado, caso a U..... o entregasse dentro do prazo estipulado para o seu fornecimento, daí a necessidade de se estabelecerem entregas parcelares.
ii) quanto à recepção de 120 luvas em 27/10/1999, fornecidas pela sociedade U....., o A. fez a sua requisição prévia em Outubro de 1999 para colmatar necessidades do serviço, sendo que essa despesa foi imputada ao ano de 2000, por não ter cabimento orçamental no ano de 1999. Como em 2000 "o referido fornecimento de luvas ainda não havia sido pago, o ora A. (. ..) voltou a insistir no pagamento através da expressão "P-16" (Requisição interna)" sendo que "(, ..) em função deste novo pedido, o referido fornecimento veio a ser pago pelo processo de despesa/Ordem de pagamento n. o 3623/00" pagamento este que "nada teve a ver com o material referente ao concurso n. o 5/2000 que foi integralmente fornecido ".
iii) quanto ao procedimento com consulta prévia para aquisição de fertilizantes para plantas, ao qual coube o n.º 8/02, referiu o A. que nunca soube, quer antes de assinar a acta da deliberação da aceitação da proposta referente ao concurso, quer posteriormente (até ao início do processo de averiguações), que o arguido PT(...) tinha praticado os actos ilícitos que culminaram na adjudicação do concurso à sociedade A.PJ(…), Lda., nem nunca foi alertado para tais factos pela Eng.ª CA(...), sendo que antes de assinar a acta examinou o conteúdo das propostas dos concorrentes cujos envelopes já estavam abertos e verificou que a proposta da concorrente A. PJ(...), Lda. para a venda de fertilizantes para plantas era a que apresentava o valor mais baixo, pelo que não teve qualquer intenção de favorecer a adjudicatária e prejudicar a CMP.
iv) os materiais referentes ao concurso n.º 5/2003 (512 pares de botas em pele, 500 pares de luvas em pele, normalizadas de cor branca, 85 pares de sapatos em pele de cor preta, 100 pares de luvas pequenas em borracha reforçada e 100 pares de luvas médias em borracha reforçada), adjudicado à empresa U..., cujo auto de entrega do material adjudicado foi assinado pelo A. em 29/05/2003, foram integralmente entregues e deram entrada na CMP até 15/01/2004, conforme resulta das guias e do registo informático de entrada de material no armazém da DMJ, sendo que o atraso na entrega do material se deveu a dificuldades de importação por parte do fornecedor, não havendo qualquer favorecimento do A. à sociedade adjudicatária.
v) quanto à entrada no armazém da DMJ, na noite de 06/10/2003, por parte do A. e do seu filho, referiu que, em 1999, lhe foi atribuído um computador para substituir o suporte em papel em que até essa data registava todos os movimentos do armazém, sendo que o mesmo não tinha nenhuma formação na área informática, motivo pelo qual pediu ajuda ao filho para lhe construir uma base da dados, para a qual foram transferidos todos os registos em papel, com o auxílio do pessoal do armazém. Como esta se tornou pouco eficaz, recorreu novamente ao seu filho para lhe criar uma base de dados mais evoluída, tendo ambos procedido à migração da informação constante da antiga base de dados para a nova, em 06/10/2003, operação que se prolongou por várias horas, sendo que em circunstância alguma foram destruídos registos informáticos relativos aos movimentos do armazém, existindo nos serviços uma cópia de segurança da antiga base de dados.
2.ª - Mais referiu que, a decisão que lhe aplicou a pena disciplinar viola o conteúdo essencial do direito fundamental à presunção de inocência, previsto no art.º 32°, n.º 2, da CRP.
3.ª - Nos factos dados como provados, o Tribunal recorrido considerou como provados, imerecedores de qualquer tipo de discussão, os factos constantes da Alínea N – Facto 1.º a 100.º.
4.ª - Na motivação, consta que a convicção do Tribunal relativamente a esta matéria resultou da análise dos documentos juntos aos autos, que não foram impugnados.
5.ª - Ora, dispõe a alínea c) do n.º 1 do artigo 87.º do CPTA, que o juiz determinará um período de produção de prova quando tenha sido alegada matéria de facto ainda controvertida e o processo haja de prosseguir.
6.ª - Atendendo a que o autor/recorrido pretendeu infirmar determinada factualidade que conduziu à pena aplicada e que, tratando-se de um processo disciplinar não seria possível à recorrente Município alterar a matéria perante a qual aplicou a sanção em causa, temos para nós que o mais correcto e suficiente seria levar à Base Instrutória a versão dos factos apresentada pelo autor recorrido.
7.ª - Isto porque incumbe ao autor/ recorrido colocar em causa alguma factualidade que esteve na origem da punição, entendemos que seria suficiente seleccionar como matéria de facto – e lavá-lo à Base Instrutória – os seguintes factos constantes da Petição Inicial:
423, 424, 425, 426, 427, 428, 429, 430, 431, 432, 433, 434, 437, 438, 440, 441, 444, 446, 447, 448, 449, 460, 461, 462, 463, 464, 465, 466, 467, 468, 469, 470, 476, 477, 478, 479, 480, 481, 482, 483, 484, 485, 486, 487, 488, 489, 490, 491, 492, 493, 494, 495, 496, 497, 498, 499, 500, 501, 502, 504, 505, 506, 507, 508, 509, 510, 517, 518, 519, 520, 521, 522, 523, 524, 525, 526, 527, 528, 529, 530, 533, 534, 535, 536, 537, 538, 539, 540, 541, 542, 543, 544, 545.
Relativamente a atenuantes:
556 a 596.
8.ª - Ao não decidir da forma sufragada, o Acórdão violou, entre outras disposições legais, o disposto nos art.ºs 87.º e seguintes do CPTA.
9.ª – Dos autos resultam terem sido violados os seguintes preceitos do ED, que resultam violados pelo Acórdão e que inquinam de invalidade o acto punitivo:
a) Art.º 88° n.º 1, referindo, para o efeito, que o processo de averiguações mandado instaurar pelo Vice-Presidente da CMP em 12/09/2003, apenas foi iniciado pelo instrutor em 24/09/2003, ou seja, 12 dias após o despacho que o mandou instaurar, o que viola o prazo máximo de 24 horas para o seu início;
b) Art. ° 88° n.° 2, porquanto o processo de averiguações não foi concluído no prazo de 10 dias a contar do seu início, uma vez que a última audição levada a cabo naquele processo teve lugar em 10/10/2003;
c) Art.º 88° n.º 3, dado que o relatório final do processo de averiguações apenas foi concluído em 15/10/2003, ou seja, para além do prazo de 3 dias a contar da última audição, levada a cabo em 10/10/2003;
d) Art.º 45° n.º 1, l .ª parte, uma vez que o processo disciplinar foi mandado instaurar pelo Presidente da CMP em 06/10/2005 e o instrutor apenas deu conhecimento da sua instauração em 27/10/2005, ou seja, para além do prazo de 10 dias mencionado na referida norma legal;
e) Art.º 45° n.º 1, 2.a parte, porquanto o instrutor deu conhecimento da instauração do processo disciplinar em 27/10/2005 e apenas deduziu acusação em 28/12/2005, não existindo no processo despacho da entidade que o mandou instaurar a justificar a prorrogação do prazo de 45 dias para a sua conclusão;
f) Art.º 57° n.º 2, dado que o instrutor instaurou o processo disciplinar em 27/10/2005 e apenas deduziu acusação em 28/12/2005;
g) Art.º 59° n.º 1, porquanto apesar de o instrutor ter deduzido acusação em 28/12/2005, apenas a entregou ao A. em 05/01/2006;
h) Art.º 64° n.º 1, uma vez que o instrutor iniciou a inquirição das testemunhas em 02/03/2006 e inquiriu a última testemunha em 18/10/2006;
i) Art.º 65° n.º 1, dado que o instrutor inquiriu a última testemunha em 18/10/2006 e apenas elaborou o relatório final em 23/05/2007;
j) Art.º 65° n.º 3, l .ª parte, dado que o instrutor elaborou o relatório final em 23/05/2007, tendo este sido despachado pela Directora do DMJC em 23/07/2007;
1) Art.º 65° n.º 3, 2.a parte, atento o facto de a Directora do DMJC ter despachado para aprovação o relatório final em 23/07/2007 e este apenas ter sido aprovado pelo Vereador dos Recursos Humanos em 26/07/2007.
10.º - A consideração de tais prazo como meramente ordenadores torna tais normas inconstitucionais, por essa interpretação violar o princípio da igualdade, previsto no art.º 13° da CRP, que assim igualmente resultou violado".
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Tendo em consideração a ampliação do objecto do recurso, apresentado pelo recorrido, veio ainda o recorrente Município do Porto pronunciar-se, nos termos que constam de fls. 439 a 444, terminando com as seguintes conclusões:
"A. A apreciação da necessidade de abertura de uma fase de produção de prova, face aos elementos probatórios já constantes dos autos, cai na livre discricionariedade do juiz, pelo que se, no caso em apreço, o juiz relator entendeu que face à posição assumida pelas partes e tendo em conta a documentação junta aos autos, designadamente o processo administrativo, inexistia matéria controvertida, respeitou o preceituado no art.º 87.º do CPTA;
B. A prova documental junta aos autos é exaustiva e clara quanto a todos os temas em discussão no caso em apreço sendo que, em processo administrativo, é privilegiada este tipo de prova, em detrimento da prova documental, de forma evitar-se que esta última possa vir a ser usada como expediente dilatório, ferindo assim os princípios de celeridade e economia processual que está subjacente a este tipo de acções;
C. É meramente indicativo, ordenador ou disciplinador o prazo destinado a balizar ou regular a tramitação procedimental, pelo que o seu eventual desrespeito não extingue o direito de o praticar, nem acarreta a nulidade do processo ou ilegalidade passível de afectar o acto;
D. O legislador identificou os prazos que considera peremptórios e aqueles que considera meramente ordenadores, sendo que os prazos previstos nos artigos 88.º, 57.º, 59.º, 64.º e 65.º do ED meramente ordenadores;
E. Não se encontra ferida de inconstitucionalidade a interpretação vertida na conclusão anterior - largamente sufragada pela jurisprudência administrativa - na medida em que a Administração está também sujeita a prazos peremptórios, e os cidadãos estão sujeitos a prazos ordenadores".
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4. A Digna Procuradora Geral Adjunta, neste TCA, notificada nos termos do art.º 146.º n.º 1 do CPTA, não se pronunciou.
*
5 . Efectivando a delimitação do objecto do recurso, cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente e pelo recorrido (em se de ampliação do objecto do recurso), sendo certo que o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, acima elencadas, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, ns. 3 e 4 e 685.º, todos do Código de Processo Civil, “ex vi” dos arts.1.º e 140.º, ambos do CPTA.
II
FUNDAMENTAÇÃO
1 . MATÉRIA de FACTO
A decisão recorrida julgou provados os seguintes factos:
A) O A. é funcionário da Câmara Municipal do Porto (CMP) desde 1971, passando a chefe de armazém em 29/10/1987, sendo que, desde o início do ano de 2000, trabalha na Divisão Municipal de Parques, integrada na Direcção Municipal de Ambiente e Serviços Urbanos – cfr. doc. de fls. 339 da providência cautelar n.º 2042/07.6BEPRT, apensa aos presentes autos.
B) Na sequência de denúncias anónimas nas quais se suscitavam irregularidades nos procedimentos de contratação da Divisão Municipal de Jardins, foi, por despacho do Vice-Presidente da CMP, de 12/09/2003, determinada a instauração de processo de averiguações – cfr. fls. 2 do PA, anexo 1, apenso ao processo n.º 1937/07.1BEPRT.
C) Em 25/09/2003, pelo ofício n.º 102, a Câmara Municipal do Porto apresentou ao Departamento de Investigação e Acção Penal, para efeitos de instauração do competente inquérito criminal, uma denúncia anónima que deu entrada na Câmara a respeito da existência de “corrupção” na Divisão Municipal de Jardins – cfr. fls. 10 do PA, anexo 1, apenso ao processo n.º 1937/07.1BEPRT.
D) Em 15/10/2003, foi elaborado “Relatório Final” do processo de averiguações, no qual se concluiu, relativamente ao concurso n.º 5/2003 para a aquisição de botas, sapatos e luvas de protecção, que “o comportamento dos funcionários Eng.º PT(...) e ADF(...) poderá integrar a violação dos deveres de isenção, zelo e lealdade (…) por terem demonstrado desconhecimento das normas legais reguladoras do Serviço com prejuízo para a Autarquia e dispensarem tratamento de favor a determinada empresa (…)”, propondo-se a instauração de um processo disciplinar contra os referidos funcionários – cfr. fls. 45 a 52 do PA, anexo 1, apenso ao processo n.º 1937/07.1BEPRT.
E) Em 18/11/2003, o Gabinete de Auditoria e Controlo Interno (GACI) da Câmara Municipal do Porto prestou a informação n.º15-GACI/2003, sobre a alegada existência de irregularidades ao nível dos procedimentos aquisitivos da Divisão Municipal de Jardins, tendo concluído pela existência de práticas irregulares ao nível dos procedimentos aquisitivos, designadamente pela recepção de bens no armazém relativos a concursos não autorizados (guia de remessa da U.M.P. n.º 3481, de 27/10/1999), elaboração de autos de recepção pelo valor global das facturas sem a sua entrega na totalidade (concurso 5/2000), ao nível do concurso 5/2003 pela falta de entrega da totalidade dos bens, ao nível da eliminação dos registos de controlo das existências em armazém, concluindo pela necessidade de levar a cabo diligências complementares em sede de processo de inquérito – cfr. fls. 1 a 7 do PA, anexo 2, apenso ao processo n.º 1937/07.1BEPRT, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
F) Em 26/11/2003, o Presidente da CMP efectuou proposta para a instauração de processo de inquérito para apuramento das irregularidades indiciadas no processo de averiguações e na auditoria da GACI, que veio a ser aprovada, por unanimidade, em reunião da CMP de 02/12/2003 – cfr. fls. 54 a 56 do PA, anexo 1, apenso ao processo n.º 1937/07.1BEPRT.
G) Em 21/03/2005, a GACI prestou a informação n.º 5/05/GACI a respeito da análise dos processos de despesa da Divisão Municipal de Jardins, no período compreendido entre 1999 e 2003, que consta de fls. 2 a 17 do PA, anexo 6, apenso ao processo n.º 1937/07.1BEPRT, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
H) Em 29/09/2005, foi elaborado um relatório pelo instrutor do processo de inquérito, que consta de fls. 304 a 310 do PA, volume 1, apenso ao processo n.º 1937/07.1BEPRT, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, no qual foi proposta a instauração de um processo disciplinar ao ora A., constituindo o inquérito a sua fase instrutória, nos termos do disposto no art.º 87º n.os 3 e 4 do ED.
I) Por despacho de 06/10/2005, da autoria do Presidente da CMP, foi determinada a instauração de processo disciplinar contra o A. – cfr. fls. 310 v. do PA , volume 1, apenso ao processo n.º 1937/07.1BEPRT.
J) Por despacho de 12/10/2005, da Directora do Departamento Jurídico e de Contencioso da CMP, foi nomeado como instrutor do processo disciplinar o Dr. CP(...) – cfr. fls. 310 v. do PA , volume 1, acima referido.
L) No referido processo disciplinar foi deduzida acusação contra o A. em 28/12/2005, que consta de fls. 401 a 417, do PA, volume 1, acima referido, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
M) O A. foi notificado da acusação referida na alínea antecedente em 06/01/2006, tendo apresentado defesa escrita em 01/02/2006, nos termos que constam de fls. 421 a 457 do PA, volume 2, supra referido, cujo teor aqui de dá por integralmente reproduzido – cfr., também, fls. 419 e 420 do PA, volume 1.
N) Com data de 23/05/2007, foi elaborado o relatório final do procedimento disciplinar, que consta de fls. 983 a 1084 do PA, volume 3, acima referido, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, no qual foram dados como provados, além do mais, os seguintes factos:
“ (...)
FACTO 1°
Os arguidos PT(...), e A(...), pelo menos desde o início do ano de 2000, são funcionários desta Câmara e trabalhavam, no exercício das suas funções, pelo menos desde aquela data, na Divisão Municipal de Parques e Jardins, excepto o Eng. P(...) que desde 1/Julho/2003 foi afectado à Divisão dos Parques Metropolitanos.
FACTO 2°
A Divisão Municipal de Parques e Jardins, também igualmente desde o início de 2000, está integrada na Direcção Municipal do Ambiente e Serviços Urbanos.
FACTO 3°
Desde essa altura, o arguido L(...) era chefe da referida Divisão de Jardins, o PT(...) era Técnico Superior, em funções na mesma Divisão e substituía o primeiro nas suas ausências e impedimentos e o A(...) era chefe do Armazém, também da dita Divisão.
FACTO 4°
Em 9/Fevereiro/2000, para aquisição de botas, sapatos, luvas e aventais de protecção, por parte desta Câmara, foi autorizada por despacho da Senhora Directora Municipal do Ambiente e Serviços Urbanos, exarado em 11 do mesmo mês, a abertura do procedimento de consulta prévia, com o n° 5/2000.
FACTO 5°
Decorridos os trâmites normais, aquela dirigente, por despacho de 27/Março seguinte, adjudicou à empresa concorrente "U. M. P. – U M e Protecção, Lda.", a aquisição, pelo preço de Esc. 5 543 600$00, com IVA incluído, do seguinte material: 610 pares de botas de protecção, 150 pares de aventais em pele, 600 pares de luvas em pele e 25 pares de sapatos.
FACTO 6°
Em 4/Junho seguinte foi assinado, em nome da Câmara, pelos arguidos PT(...) e AF(...) o auto de recepção dos materiais adjudicados, como se refere no facto anterior, no qual declaram "ter sido entregue as botas, sapatos, luvas e aventais de protecção conforme consta do respectivo processo". Mais declaram "que os materiais foram assim entregues dentro das condições exigidas na respectiva contratação".
FACTO 7°
Porém, os arguidos assinaram tal declaração sem corresponder à verdade, pretendendo tão só favorecer a empresa adjudicatária.
FACTO 8°
Com efeito, em 27/Julho do mesmo ano de 2000, ou seja, em data posterior à data da mencionada declaração, deram entrada na Câmara 15 pares de botas e 15 pares de aventais, respeitantes ao mencionado procedimento.
FACTO 9°
E até Março de 2005, para o mencionado concurso n° 5/2000, só entraram na Câmara 1 137 unidades de material, quando o total adjudicado foi de 1 385 unidades, pelo que o A(...) e o P(...), com o seu comportamento, ao assinarem indevidamente o auto de entrega, causaram um prejuízo à Câmara, pelo menos, de 4 807 €.
FACTO 10°
O arguido L(...), como Chefe de Divisão, sem se aperceber se o material adjudicado no dito concurso n° 5/2000 dera de facto entrada na Câmara, na totalidade, visou a correspondente factura antes de 22/Julho/2000 - nesta data, já o respectivo processo de despesa/ Ordem de Pagamento n° 10199/00 estava na Dir. Serv. Finanças para processamento.
FACTO 11°
Mas em 27/Outubro/1999, os arguidos AF(...) e PT(...), em nome da Câmara já haviam aceitado, mediante o respectivo pagamento, o fornecimento pela aludida Firma "UMP" de 120 pares de luvas, os quais deram entrada na Câmara na dita data de 27/Outubro/1999, sendo pagos pelo processo de despesa/Ordem de Pagamento n° 3623/00.
FACTO 12°
Quer o A(...), quer o P(...) quiseram afectar o fornecimento dos referidos 120 pares de luvas, referidos no facto anterior, ao mencionado concurso n° 5/2000, pois neste procedimento, apesar de terem sido adjudicados 600 pares de luvas, só admitiram e conformaram-se com a entrada, na Câmara de 480 pares daquele material, sendo certo que tinham consciência da entrada da diferença de 120 pares, no ano anterior.
FACTO 13°
Apesar disso, assinando o auto de entrega do material totalmente adjudicado, sendo certo que faltava a entrega dos ditos 120 pares de luvas, o P(...) e A(...) sempre com a pretensão de beneficiar a empresa "UMP, permitiram o pagamento dos mencionados 120 pares, em duplicado, pois tinham perfeito conhecimento que tal material já havia sido pago contra a apresentação da factura 223, em 29/Fev./00, pelo processo de despesa/Ordem de Pagamento n° 3623/00 e contribuiriam, assim, para o pagamento de 600 pares de luvas, e não 480, através do concurso n° 5/2000.
FACTO 14°
A UMP é uma sociedade comercial fornecedora de quase todos os Serviços da Câmara, há mais de dez anos.
FACTO 15°
Para as funções de conferência existia o Chefe de Armazém, que fazia a contagem dos artigos que entravam em armazém.
FACTO 16°
Não cabia a um Chefe de Divisão tal matéria (conferência, por contagem, dos bens, entrados no Armazém).
FACTO 17°
Pelo concurso n° 7/00, a Câmara adjudicou em 5/Abril/2000 a aquisição de 5 000 Kg de semente de relva à Firma "R.... Relvados e Equipamentos Desportivos, Lda.", pelo valor de Esc.: 4 704 000$00.
FACTO 18°
Os arguidos P(...) e A(...) assinaram o auto de recepção de materiais referente ao mencionado concurso n° 7/00, declarando "que confirmaram ter sido fornecido semente de relva, conforme consta do respectivo processo, pelo valor global de quatro milhões, setecentos quatro mil escudos - IVA incluído. O material foi assim entregue dentro das condições exigidas no concurso".
FACTO 19°
O material a que se refere o concurso anterior foi adjudicado e facturado de acordo com as condições de entrega.
(…)
FACTO 33°
Em 28/Março/2002 foi aberto pela Directora Municipal da D.M.A.S.U. um procedimento com consulta prévia para aquisição, pela Câmara / Divisão Municipal de Parques e Jardins, de fertilizantes para plantas, que teve o n° 8/02 - DMPJ, pelo preço base de 30 000 €, mais IVA.
FACTO 34°
Nos termos da lei e do ponto 7 - b) do convite, as propostas tinham de ser entregues em invólucro opaco e fechado, em cujo rosto se escreveria a expressão "proposta de fornecimento" e o nome ou denominação do concorrente.
FACTO 35°
A comissão condutora do procedimento era constituída pelo arguido L(...), como presidente, arguido P(...) como vogal e substituto daquele, arguido A(...) como vogal e a funcionária desta Câmara Eng. CA(...) como vogal suplente.
FACTO 36°
A funcionária C(…) trabalhava aquando da pendência do procedimento n° 8/02, na Divisão Municipal de Parques e Jardins.
FACTO 37°
A Firma A. PJ(...) respondeu ao convite, candidatando-se ao procedimento.
FACTO 38°
Para o efeito, em 14/Agosto/2002 deu entrada na Secretaria da Divisão Municipal de Parques e Jardins um invólucro da mencionada concorrente, com a identificação do concurso contendo a sua proposta de fornecimento e a declaração, modelo Anexo 1 ao D. L. n° 197/99, de 8/Junho.
FACTO 39°
Foi a funcionária MM(...), da mencionada Divisão, que recepcionou o invólucro da Firma A. PJ(...), Lda.
FACTO 40°
Ao invólucro, com o carimbo da Secretaria, a funcionária M(...) deu um número de entrada, o número 2647, registando com o mesmo número a entrada da proposta no livro de expediente.
FACTO 41°
O carimbo referido no artigo anterior estava preparado para dar o mesmo número apenas e automaticamente duas vezes.
FACTO 42°
O número de registo seguinte, 2648, recaiu sobre um atestado médico, dado no mesmo dia – 14 de Agosto.
FACTO 43°
Entre 12 e 31 de Agosto de 2002, o arguido L(...) esteve ausente do Serviço, em gozo de férias.
FACTO 44°
Entre 14 e 16 do mesmo mês de Agosto, o arguido P(...), à revelia dos restantes membros da Comissão - arguido A(...) e funcionária CA(...) - abriu particularmente os invólucros com as propostas dos concorrentes A. PJ(...), Lda. e IF(...), empresa que atempadamente também se havia candidatado ao concurso.
FACTO 45°
Verificou que a concorrente I... apresentava um valor mais baixo que a outra concorrente A. PJ(...), Lda.
FACTO 46°
Com o intuito de conseguir que o fornecimento fosse adjudicado à concorrente A. PJ(...), Lda., o arguido P(...) obrigou a funcionária MM(...) a registar outro envelope, com uma proposta mais baixa, obtida à revelia do procedimento.
FACTO 47°
Com efeito, no dia 16 do mesmo mês de Agosto, o arguido PT(...), como Chefe de Divisão e como Presidente da Comissão condutora do procedimento, alegando que a funcionária MM(...) se havia esquecido de dar o número de entrada no invólucro referido nos factos 39° e 40°, ordena àquela funcionária que dê o mesmo n° 2647 noutro invólucro que consigo trazia.
FACTO 48°
A funcionária M(...) recusou-se a tal e pediu ao arguido P(...) que exibisse o invólucro inicial.
FACTO 49°
O arguido P(...) não o exibiu, respondendo que já o havia deitado ao lixo.
FACTO 50°
O P(...) pressionou novamente a funcionária M(...) para dar o mesmo número 2647 no segundo invólucro, que consigo trazia.
FACTO 51°
A funcionária M(...), sentindo-se obrigada a cumprir a ordem do P(...), sabendo que ele estava como Chefe de Divisão substituto, deu o mesmo número, 2647, ao segundo invólucro, mas agora de forma manuscrita.
FACTO 52°
Para deixar a marca que no registo, no livro de expediente, da proposta com o n° 2647 se havia passado uma anormalidade, a M(...) assinalou um ponto de interrogação.
FACTO 53°
No mesmo dia 16 de Agosto o arguido P(...), no seu Gabinete, reuniu com a vogal C(...), sem a presença do terceiro vogal, o arguido A(...).
FACTO 54°
Na presença da colega C(...), abriu os invólucros dos ditos concorrentes A. PJ(...) (desta empresa, o invólucro inicial) e I..., com as respectivas propostas.
FACTO 55°
Logo disse à C(...) que a I... apresentava uma proposta com um valor mais baixo.
FACTO 56°
Pretendendo que o fornecimento em causa fosse adjudicado à concorrente A. PJ(...), Lda., apesar de apresentar um valor mais alto, mas com intenção de beneficiar aquela concorrente, apresentou à C(...) uma outra proposta da A. PJ(...), por si conseguida particularmente, a qual vinha no invólucro mencionado no facto 47°, com um valor mais baixo do que pertencente à IF(...).
FACTO 57°
Incitou a C(...) a aceitar a substituição das propostas da concorrente A. PJ(...), ao que a C(...) se negou.
FACTO 58°
Face à resposta negativa da C(...), o P(...) persistiu no seu propósito e, sozinho, substituiu no processo a proposta da A. PJ(...) por outra, a referida no facto 56°, com um valor mais baixo do que a apresentada pela concorrente I....
FACTO 59°
A 21 do mesmo mês de Agosto colheu a assinatura do arguido A(...) na acta da deliberação da aceitação da proposta substituta da A. PJ(...).
FACTO 60°
O arguido A(...) assinou a acta sem nunca ter examinado e apreciado o conteúdo das propostas dos concorrentes do concurso 8/02.
FACTO 61°
Foi com a proposta forjada à revelia do procedimento e que está no processo n° 8/02, com o preço de € 28 115,00 + 5% IVA, que foi adjudicado à empresa "A. PJ(...), Lda." o fornecimento de fertilizantes para plantas, objecto do referido procedimento.
FACTO 62°
A adjudicação foi efectuada com a aceitação da dita proposta por parte, tão só dos arguidos P(...) e A(...), ou seja, com a deliberação de apenas dois membros da comissão
FACTO 63°
Sendo certo que os arguidos P(...) e A(...) sabiam que estavam a deliberar sem ter a maioria dos membros, legalmente exigível, para o efeito da respectiva deliberação.
FACTO 64°
Aliás, o A(...), antes de assinar a acta da deliberação a que se refere o artigo anterior, soube dos factos praticados pelo P(...) e descritos nos factos os 44° a 62°.
FACTO 65°
Porém, não só não denunciou hierarquicamente tais factos, como os omitiu e assinou a dita acta, sabendo que a aceitação da proposta da Firma A. PJ(...) não traduzia a adjudicação do fornecimento, legítima e ao melhor preço.
FACTO 66°
Com os factos praticados entre os factos 44° e 65°, os arguidos P(...) e A(...) quiseram prejudicar a Câmara e beneficiar a empresa A. PJ(...), Lda.
(…)
FACTO 70°
Pelo ofício n° 5/03 - DMPJ, de 13 de Março, o arguido L(...) solicitou à Senhora Directora Municipal de Ambiente e Serviços Urbanos a abertura de um procedimento com consulta prévia para a aquisição de botas, sapatos e luvas de protecção.
FACTO 71°
Do convite constava o ponto 5, o qual prescrevia que o prazo de entrega do fornecimento era de trinta dias a contar da data da comunicação da adjudicação.
FACTO 72°
Nesse sentido, a concorrente "U.... - Unidade de Material de Protecção, Lda." declara na sua proposta que se compromete "a entregar o material até 30 dias após a adjudicação oficial da referida consulta prévia".
FACTO 73°
Por despacho de 9/Maio/2003 foi adjudicada a aquisição, à empresa "U...." de 512 pares de botas em pele, 500 pares de luvas em pele, normalizadas em cor branca, 85 pares de sapatos em pele, em cor preta, 100 pares de luvas em borracha reforçada (pequenas) e 100 pares de luvas em borracha reforçada (médias), pelo montante de € 26 748,23, com IVA.
FACTO 74°
Pelo ofício n° 316/03.DMPJ, de 13 de Maio, foi a concorrente "U...." notificada pelo arguido L(...) de que lhe fora adjudicada a aquisição referida no artigo anterior.
FACTO 75°
Em 29/Maio/2003 foi assinado pelos arguidos P(...) e A(...) o auto de entrega do material adjudicado, aludido no facto 73°, onde os mesmos declaram - apesar de saberem ser falso e apenas querendo beneficiar a empresa "U..." - ter sido entregue as botas, sapatos e luvas de protecção conforme consta do respectivo processo, pelo valor global de vinte e seis mil setecentos e quarenta e oito euros e vinte e três cêntimos - IVA incluído. Os materiais foram assim entregues dentro das condições exigidas na respectiva contratação", assinando a respectiva declaração.
FACTO 76°
A factura da empresa adjudicatária U.... foi apresentada aos serviços da Divisão chefiada pelo arguido L(...), com a data do auto de entrega referido no facto anterior.
FACTO 77°
O arguido L(...) dá o visto à mencionada factura, assina-o e manda arquivar o processo procedimental em 1/Julho seguinte.
FACTO 78°
Porém, em 21/Agosto/2003 não havia sido entregue à Câmara o material adjudicado, ao contrário do declarado pelos arguidos P(...) e A(...), como descrito no facto 75°.
FACTO 79°
Com efeito, àquela data de 21/Agosto/2003, apenas haviam sido entregues à Câmara 218 pares de botas e 31 pares de sapatos, equivalente ao montante de € 9 226,96.
FACTO 80°
E em 31/Dezembro/2003, ainda por conta do concurso aberto pelo ofício 5/03/DMPJ, a empresa adjudicatária U.... entregou à Câmara 5 pares de botas, e 200 pares de luvas
(…)
FACTO 82°
Na noite de 6 de Outubro de 2003, por volta das 2 horas, o arguido A(...) entrou e esteve no armazém da Divisão de Parques e Jardins, sito na Rua de SR(...), com um seu filho.
FACTO 83°
Com os Serviços fechados, foras das horas de expediente, sem autorização superior, permaneceu com o seu filho no armazém da Divisão e ambos apagaram e destruíram registos informáticos das entradas e saídas de existências de material da Câmara, para a criação e manutenção de parques e jardins, contidos em computadores dos Serviços municipais, instalados no dito armazém.
FACTO 84°
O arguido L(...) soube da ida ao armazém do A(...) com o seu filho e do referido apagamento, como se descreve nos factos imediatamente anteriores e não participou superiormente quanto à ilicitude dos respectivos factos.
FACTO 85°
Os arguidos praticaram os factos aqui descritos sempre voluntária, deliberada e conscientemente, bem sabendo que as suas condutas eram proibidas e punidas por lei.
FACTO 86°
Com o seu comportamento descrito, os arguidos, como funcionários, faltaram ao respeito ao serviço público, à Câmara e aos colegas.
FACTO 87°
Com efeito, os arguidos sabiam que estavam ao serviço público e com o seu comportamento prestaram-lhe um péssimo serviço.
FACTO 88°
Sendo certo que o seu comportamento foi do conhecimento de munícipes - empresas fornecedoras - e veio noticiado na comunicação social.
FACTO 89°
Mas os arguidos com o seu comportamento atentaram contra os deveres funcionais, que lhes é exigido como trabalhadores da administração pública.
FACTO 90°
Também os arguidos faltaram ao respeito aos colegas, com o seu comportamento, pois aqueles ao saberem dos factos praticados pelos arguidos, ficaram envergonhados e comentavam entre si.
(…)
FACTO 96°
O arguido A(...), como chefe de armazém, com o seu comportamento, também envergonhou nomeadamente os colegas que trabalham no armazém.
(…)
FACTO 99°
Antes de ser Chefe de armazém, o A(...) foi um serralheiro mecânico e torneiro, deixando marcas nos serviços prestados a esta Câmara, como a execução de uma bomba hidráulica.
FACTO 100°
Em 19/Junho/1987, foi o A(...) condecorado pelo Exmo. Senhor Presidente desta Câmara com a Medalha de Bons Serviços Prestados à Cidade.
(…)”.
O) Mais consta do referido relatório final que:
“(…) Face à matéria fáctica dada como provada, os arguidos, preenchida a respectiva tipicidade objectiva e subjectiva, incorreram na prática das seguintes infracções (art. 3º - n.º 1 do E.D.)
(…)
O arguido A(...) cometeu as seguintes infracções:
- primeira a terceira infracção, descritas nos factos 4º a 9º, pois violou os deveres de isenção, zelo e lealdade;
- quarta a sexta infracção descritas entre os factos 11º e 13º, já que violou igualmente os deveres de isenção, zelo e lealdade;
- sétima a décima infracção descritas nos factos 60º a 63º e 66º com a violação dos deveres de isenção, zelo e lealdade;
- décima primeira e décima segunda infracção, descritas nos factos 64º e 65º com a violação dos deveres de zelo e lealdade;
- décima terceira a décima quinta infracção descritas nos factos 70º ao 80º, com a violação dos deveres de isenção, zelo e lealdade;
- décima sexta e infracção descrita nos factos 82º e 83º, com a violação dos deveres de zelo.
Na qualificação das infracções como ofensivas dos mencionados deveres teve-se também em conta os factos descritos nos artigos 86º ao 90º e 96º.
Na prática das infracções aqui alegadas por todos os arguidos, tem-se em conta o descrito nos factos 1º a 3º, bem como no artigo 85º.
Os deveres que os arguidos infringiram estão previstos no art. 3º do E.D. n.ºs 1, 2, 3, 4º als. a) (isenção), b) (zelo), d) (lealdade), f) (correcção), cujos respectivos conceitos são dados, respectivamente pelos n.º 5, 6, 8 e 10 da citada disposição legal.
As infracções descritas nesta acusação e atrás referidas, dos arguidos estão punidas pelo E.D., como se segue:
(…)
Arguido A(...)
- Todas as infracções descritas, violadoras do dever de zelo, são punidas pelo n.º 1 e a sua al. e) do art. 24 (pena de suspensão entre 20 e 120 dias/ n.º 2 do art. 24º);
- Todas, as infracções descritas, violadoras do dever de isenção, são punidas pelo n.º 1 e al. c) do n.º 2 do art. 25º (pena de inactividade);
- Todas as infracções, violadoras do dever de lealdade, são punidas pelo n.º 1 e n.º 4 – al. f) do art. 26º (pena de demissão).
(…)
Contra os arguidos P(...) e A(...) provaram-se as circunstâncias agravantes especiais, previstas nas als. a) (Os arguidos tiveram vontade determinada de produzir resultados prejudiciais aos serviço público ou ao interesse geral, independentemente de estes se verificarem), b) (os arguidos produziram efectivamente resultado prejudiciais ao serviço público, previram ou podiam ter previsto essa consequência como efeito necessário da sua conduta), e g) (acumulação de infracções) (…).
D) Da medida e graduação da pena:
(…)
Natureza do serviço:
(…)
O A(...) era um chefe de armazém, na dependência hierárquica do Eng. P(...).
Verifica-se no processo que tinha a seu cargo o armazém da Divisão, era ajudado por dois ou três funcionários, no armazém, executava as suas tarefas mecanicamente, mas decorre do processo que as mesmas tinham o controle do Eng. PT(...).
(…)
Categoria do funcionário:
(…)
O A(...) entrou par a Câmara em 1971, passando a chefe de armazém em 1987.
Grau de Culpa
(…)
O A(...) actuou com um acentuado grau de culpa.
Todo o seu comportamento foi muito grave, foram muitas as infracções cometidas, atentando contra a transparência e legalidade exigíveis na administração pública, mas há que ponderar as suas funções e exigência funcional, bem como a dependência hierárquica do arguido.
Vem decorrido do processo que o A(...) actuava sempre sob a alçada do Eng. P(...).
O seu comportamento manifesta um facilitismo incompatível com a exigência da lei, ao dar como recebidos os géneros adquiridos, sem efectivamente os mesmos estarem entregues.
Para o A(...), tudo se passava como não houvesse regras legais a respeitar. O arguido geria o Armazém como se fosse seu, e não da administração pública.
Não deixa de se ter em conta, porém, que a sua exigência comportamental tem como limite a sua categoria profissional, que não vai além de um chefe de armazém.
Agora, vejamos as infracções provadas nos factos 82º e s. Essas espelham também um alto grau de culpa, dolo intenso, muito grave: entrar à noite, num serviço público, com um seu filho sem ordens superiores (aliás seriam sempre ilegais) apagar e alterar a verdade nos ficheiros informático, atinge um elevado grau de censura ético-jurídica. O seu comportamento merece uma alta reprovação.
(…)
A personalidade do arguido:
(…)
De relevo profissional, ficou provado uma dedicação relevante ao Serviço por parte do A(...).
(…)
Circunstâncias em que a infracção tiver sido cometida que militem contra ou a favor do arguido:
(…)
Não vislumbrámos confissão espontânea (…).
Verifica-se a circunstância atenuante da prestação de mais de dez anos de serviço com exemplar comportamento e zelo, prevista na al. a) do art. 29º do E.D., relativamente ao arguido A(...) (factos 99 e ss., em que demonstra que, no exercício das suas funções, se destacou de um colega normal abstractamente falando, com um percurso profissional idêntico).
(…)
Pena proposta
(…)
O A(...) atingiu um comportamento muito grave, mas não se vislumbra quebra irreversível dos laços funcionais entre ele e esta Câmara.
(…)
Propõe-se a aplicação:
(…)
- da pena de inactividade pelo prazo de um ano, ao arguido ADF(...), com o número mecanográfico 1396;
(…)”
P) Por despacho de 26/07/2007, do Vereador dos Recursos Humanos da CMP, no uso de competência delegada, nos termos da ordem de serviço n.º 47/2005, de 28 de Outubro, foi aplicada ao ora A. a pena disciplinar de inactividade pelo período de um ano – cfr. fls. 1084 v. do PA, volume 3, acima mencionado.
Q) O A. foi notificado da decisão referida na alínea antecedente em 10/08/2007 – cfr. fls. 1088 do PA, volume 3, acima referido.
R) Em 16/10/2007, pelo Presidente da CMP foi apresentada a seguinte proposta:
“Em aditamento e com os fundamentos constantes da proposta 150629/06/CMP, aprovada em reunião extraordinária de 22 de Dezembro de 2006, que se anexa e constitui parte integrante da presente proposta, proponho:
1º Que sejam aproveitados os actos instrutórios, bem como as respectivas notas de culpa e relatórios finais, constantes dos processos disciplinares em que são arguidos os funcionários infra identificados, que se anexam e constituem parte integrante da presente proposta;
2º Que a Câmara Municipal aplique, por escrutínio secreto, as sanções disciplinares impugnados judicialmente, sem sentença proferida, mas nas quais vem já alegado o vício de incompetência, em consequência e de acordo com os Despachos do Senhor Vereador com o Pelouro dos Recursos Humanos, com os fundamentos de facto e de direito constantes dos relatórios que os antecedem, quando para este seja feita remissão, aos funcionários:
a) ADF(...), chefe de armazém, com o n.º mecanográfico 1396, a desempenhar funções na Divisão Municipal de parques e Jardins da Direcção Municipal do Ambiente e Serviços Urbanos, a pena de inactividade pelo prazo de um ano, nos termos do art. 25º, n.º 1 e n.º 2 alínea c) do Estatuto Disciplinar.
b) PMTT(...), (…);
3º Que os funcionários supram identificados sejam notificados da presente deliberação nos termos do art. 69º do Estatuto Disciplinar.” - cfr. fls. 418 da providência cautelar n.º 2042/07, apensa aos presentes autos.
S) Em reunião de 23/10/2007, a Câmara Municipal do Porto deliberou, em votação por escrutínio secreto, aplicar ao ora A. a pena disciplinar de inactividade pelo período de um ano – acto impugnado – cfr. fls. 418 e 419 e 705 a 709 da providência cautelar n.º 2042/07, apensa aos presentes autos.
T) A presente acção administrativa especial foi instaurada neste Tribunal em 06/11/2007 – cfr. fls. 3 dos autos.
U) Dá-se aqui por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais o teor dos contratos 5/2000, 8/2002 e 5/2003, que constituem anexos 2, 3 e 7 do PA acima referido, bem como o teor dos depoimentos das testemunhas constantes do mencionado PA.
*
2 . MATÉRIA de DIREITO
No caso dos autos, as questões a decidir resumem-se em determinar se, na situação vertente, a decisão recorrida --- ao anular o acto que puniu o recorrido com a pena de um ano de inactividade ---, aplicou correctamente o direito aos factos provados.
A decisão questionada deu razão ao A./recorrido, com base nas seguintes invalidades:
1 - prescrição do procedimento disciplinar, com excepção das relacionadas com o concurso n.º 8/2002 - art.º 4.º, n.º 2 do ED/84;
2 - Deficiente apreciação da prova e inexistência de algumas infracções disciplinares, quanto:
2-1 - aos concursos em causa (ns. 5/2000, 5/2003 8/2002), na medida em que se julgou inverificada a violação do dever de isenção; e ainda,
2-2 - quanto à infracção reportada ao dia 6/10/2003, pois que resulta evidenciada a relação causal entre a eliminação dos ficheiros informáticos e a permanência do recorrido e seu filho , nas instalações do Município do Porto, a horas tardias;
3 - as condutas infraccionais praticadas pelo arguido A/recorrido, porque violadoras dos deveres de zelo, isenção e lealdade importam a pena de inactividade, pelo que se revela proporcional e adequada a pena de um ano de inactividade decidida pela deliberação impugnada.
*
E julgou inverificadas as seguintes invalidades - questionadas pelo A./recorrido em sede de ampliação do objecto do recurso - art.º 684.º-A do CPCivil (embora não se conheça da alegada violação do conteúdo essencial do direito fundamental à presunção de inocência, previsto no art.º 32.º da CRP, pois que apenas invocado - convenhamos sequer minimamente justificado - em sede recurso, o que constitui matéria nova, insusceptível de conhecimento nesta instância):
4 - violação dos arts. 88.º ns. 1, 2 e 3, 45.º n.º 1, 57.º n.º 2, 59.º n.º 1, 64.º n.º 1 e 65.º ns. 1 e 3, todos do ED e violação do princípio da igualdade, se interpretados no sentido segundo os quais os prazos neles constantes são meramente ordenadores;
5 - deficiente apreciação da prova e da inexistência das infracções disciplinares, no que concerne aos seguintes concursos de fornecimentos de bens:
5-1 - concurso ns. 5/2000 e 5/2003, mas apenas por inverificação do dever de isenção, sendo que, mesmo quanto a estes, o TAF entendeu que se mostravam violados os deveres de zelo e lealdade;
5-2 - concurso n.º 8/2002, mas também e apenas por inverificação do dever de isenção, sendo que, mesmo quanto a estes, o TAF entendeu que se mostravam violados os deveres de zelo e lealdade; e ainda,
6 - desacordo quanto à matéria dada como provada na Al. N) dos Factos Provados - correspondente aos factos 1 a 100 da acusação no processo disciplinar -, por, no seu entender, dever ter sido efectivada prova testemunhal, levando-se à base instrutória muitos dos arts. da pi (que enumera na conclusão 7.ª das suas contra alegações).
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Importa, porém e desde já esclarecer, em termos de prolepse, que o acórdão do TAF do Porto entendeu, por um lado, que, não prescreveu o procedimento disciplinar em relação ao concurso n.º 8/2002, e, por outro, quanto a este, julgou que se mostravam violados os deveres de zelo e de lealdade, embora não a violação do dever de isenção.
Ora esta concreta decisão, desfavorável ao A./recorrido, não foi obviamente questionada pelo Município do Porto, mas também não o foi na ampliação do objecto de recurso, formulada por este, como resulta das respectivas conclusões supra sumariadas e igualmente da leitura atenta das contra alegações, onde apenas se faz referência concreta a esta vertente decisória, mas sem que sequer seja contraditada, mesmo indirectamente.
Assim, podemos desde já adiantar que, independentemente da sorte do recurso do Município e da ampliação do seu objecto por parte do A./recorrido, fica incólume a decisão quanto à violação do dever de zelo e lealdade por parte do arguido/recorrido, quanto aos factos que lhe são imputados no âmbito do Concurso n.º 8/2002, na medida em a assinatura "de cruz" do relatório de selecção dos candidatos ao concurso " ... configura uma actuação leviana por parte do A. violadora dos deveres de zelo e lealdade, porquanto não representa um exercício das funções com eficiência e correcção com subordinação aos objectivos do serviço e na perspectiva da prossecução do interesse público ..." - como se refere na decisão recorrida, acrescentando, ainda que " Na verdade, a falta de exame das propostas a concurso pode acarretar prejuízos para o ente público, uma vez que pode conduzir à adjudicação da proposta economicamente menos vantajosa".
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1 . Quanto à prescrição.
A título dogmático e como já se exarou no Ac. deste TCA, de 3/5/2013, Proc., onde, aliás, se seguiu de perto o Acórdão do Proc. 2271/10.5BEPRT deste TCA-N, importa reter as seguintes ideias:
"... DA PRESCRIÇÃO DO PROCEDIMENTO DISCIPLINAR
Está em causa nesta sede o determinar se a decisão disciplinar impugnada se mostra proferida em violação ou não, mormente, do disposto no n.º 2 do art. 04.º do ED/84 e, em função dessa opção/conclusão, as implicações daí decorrentes em termos de verificação, no caso, de prescrição do procedimento disciplinar.
Vejamos, tendo em mente e definindo previamente o quadro legal a atentar.
Resulta, desde logo, do art. 04.º do ED/84 [estatuto cujo regime de prescrição e seus respetivos prazos se mostram aplicável ao caso vertente considerando o que deriva do disposto no arts. 04.º, n.ºs 3 e 4 da Lei n.º 58/08, de 09.09 (diploma vigente desde 01.01.2009 - art. 07.º daquele diploma) e 06.º do Estatuto Disciplinar à mesma anexo, preceitos estes que assim não se mostram infringidos pela decisão judicial recorrida - vide Ac. STA/Pleno de 25.03.2010 - Proc. n.º 219/05 e Acs. STA/Secção de 02.12.2010 - Proc. n.º 01198/09, de 26.01.2012 - Proc. n.º 0450/09 in: «www.dgsi.pt/jsta»], sob a epígrafe de “prescrição do procedimento disciplinar”, que o “… direito de instaurar procedimento disciplinar prescreve passados 3 anos sobre a data em que a falta houver sido cometida …“ (n.º 1), que prescreverá “… igualmente se, conhecida a falta pelo dirigente máximo do serviço, não for instaurado o competente procedimento disciplinar no prazo de 3 meses …“ (n.º 2) e que suspendem “… nomeadamente o prazo prescricional a instauração do processo de sindicância aos serviços e do mero processo de averiguações e ainda a instauração dos processos de inquérito e disciplinar, mesmo que não tenham sido dirigidos contra o funcionário ou agente a quem a prescrição aproveite, mas nos quais venham a apurar-se faltas de que seja responsável …” (n.º 5).
Mais deriva do art. 18.º do mesmo Estatuto que a “… competência disciplinar sobre os funcionários e agentes das autarquias locais e das associações e federações de municípios pertence aos respetivos órgãos executivos …” (n.º 1), que os “… órgãos executivos das autarquias locais e das associações e federações de municípios têm competência: a) Para aplicação aos funcionários e agentes dos respetivos quadros privativos de todas as penas disciplinares previstos no n.º 1 do artigo 11.º; b) Para a aplicação aos funcionários do quadro geral administrativo que se encontrem ao seu serviço das penas disciplinares de repreensão e multa; c) Para aplicação da pena de cessação da comissão de serviço …” (n.º 3) e que os “… presidentes dos órgãos executivos têm competência para repreender qualquer funcionário ou agente ao serviço da autarquia …” (n.º 4), sendo que nos termos normativo seguinte é “… da competência dos respetivos conselhos de administração a aplicação ao pessoal dos serviços municipalizados das penas disciplinares previstas no n.º 1 do artigo 11.º, bem como da pena de cessação da comissão de serviço …”.
Estipula-se no art. 39.º, n.º 1 do referido ED que “… são competentes para instaurar ou mandar instaurar processo disciplinar contra os respetivos subordinados todos os superiores hierárquicos, ainda que neles não tenha sido delegada a competência de punir …” e do art. 50.º deriva que logo que seja recebida a participação ou queixa “… deve a entidade competente para instaurar procedimento disciplinar decidir se há lugar ou não a procedimento disciplinar …” (n.º 1), sendo que se entender que não “… mandará arquivar a participação …” (n.º 2) e se entender que sim “… instaurará ou determinará que se instaure o processo disciplinar …” (n.º 3).
Prevê-se, por outro lado, no art. 252.º da CRP que a “… câmara municipal é o órgão executivo colegial do município …”, e, por sua vez, no n.º 1 art. 56.º da Lei n.º 169/99, de 18.09 (diploma que define quadro competências e regras de funcionamento dos órgãos das autarquias locais e que, no que releva para o que se mostra em discussão nos autos, foi alterado pela Lei n.º 5-A/02, de 11.01), que a “… câmara municipal é constituída por um presidente e por vereadores, um dos quais designado vice-presidente, e é o órgão executivo colegial do município, eleito pelos cidadãos eleitores recenseados na sua área …”.
E em termos de competência daquele órgão municipal estipula-se no art. 64.º, n.º 7 da mesma Lei que “… compete ainda à câmara municipal: … d) Exercer as demais competências legalmente conferidas, tendo em vista o prosseguimento normal das atribuições do município …”, sendo que resulta do art. 65.º do mesmo diploma, sob a epígrafe de “delegação de competências”, que a “câmara pode delegar no presidente a sua competência, salvo quanto às matérias previstas nas alíneas a), h), i), j), o) e p) do n.º 1, a), b), c) e j) do n.º 2, a) do n.º 3 e a), b), d) e f) do n.º 4, no n.º 6 e nas alíneas a) e c) do n.º 7 do artigo anterior …“ (n.º 1), que as “… competências referidas no número anterior podem ser subdelegadas em quaisquer dos vereadores, por decisão e escolha do presidente …“ (n.º 2), que das “… decisões tomadas pelo presidente ou pelos vereadores no exercício de competências da câmara, que nele ou neles estejam delegadas ou subdelegadas, cabe recurso para o plenário daquele órgão, sem prejuízo da sua impugnação contenciosa …“ (n.º 6) e que o “… recurso para o plenário a que se refere o número anterior pode ter por fundamento a ilegalidade, inoportunidade ou inconveniência da decisão e é apreciado pela câmara municipal no prazo máximo de 30 dias após a sua receção …“ (n.º 7), para além de que deriva, ainda, do n.º 2 do art. 68.º, sob a epígrafe de “competências do presidente da câmara” que compete “… ainda ao presidente da câmara municipal: a) Decidir todos os assuntos relacionados com a gestão e direção dos recursos humanos afetos aos serviços municipais …”, e que por força do disposto no artigo seguinte o “… presidente da câmara é coadjuvado pelos vereadores no exercício da sua competência e no da própria câmara, podendo incumbi-los de tarefas específicas …” (n.º 1), e que o “… presidente da câmara pode delegar ou subdelegar nos vereadores o exercício da sua competência própria ou delegada …” (n.º 2).
Decorre, ainda, do art. 70.º do mesmo diploma que o “… presidente da câmara ou os vereadores podem delegar ou subdelegar a sua competência no dirigente máximo da respetiva unidade orgânica no que respeita às matérias previstas nas alíneas a), c), g), h), l), r), t), u) e v) do n.º 1 e e), f), h), i), o) e r) do n.º 2 do artigo 68.º …” (n.º 1) e que a “… gestão e direção de recursos humanos também podem ser objeto da delegação e subdelegação referidas no número anterior …” (n.º 2), sendo que dispõe o art. 72.º que sem “… prejuízo dos poderes de fiscalização específicos que competem aos membros da câmara municipal nas matérias que lhes sejam especialmente atribuídas, cabe ao presidente da câmara coordenar os serviços municipais no sentido de desenvolver a sua eficácia e assegurar o seu pleno funcionamento …”.
...
Constitui entendimento jurisprudencial uniforme o de que o conhecimento pelo dirigente máximo do serviço referido no n.º 2 do art. 04.º do ED/84 se tem de reportar a todos os elementos caraterizadores da situação [«não bastar o mero conhecimento dos factos na sua materialidade, antes se tornando necessário o conhecimento destes e do circunstancialismo que os rodeia, por forma a tornar possível um juízo fundado de que integraria infração disciplinar»], de modo a poder efetuar uma ponderação criteriosa, e para se determinar, de forma consciente, quanto a usar ou não do poder sancionador [cfr., entre os mais recentes, os Acs. do STA de 23.05.2006 (Pleno) - Proc. n.º 0957/02, de 22.06.2006 (Pleno) - Proc. n.º 02054/02, de 23.01.2007 (Pleno) - Proc. n.º 021/03, de 13.02.2007 - Proc. n.º 0135/06, de 01.03.2007 - Proc. n.º 0205/06, de 19.06.2007 - Proc. n.º 01058/06, 14.05.2009 - Proc. n.º 01012/08, de 09.09.2009 - Proc. n.º 0180/09, de 14.04.2010 - Proc. n.º 01048/09, de 26.01.2012 - Proc. n.º 0450/09 todos in: «www.dgsi.pt/jsta»; Acs. do TCA Norte de 08.11.2007 - Proc. n.º 354/04.0BEBRG (inédito), de 19.11.2009 - Proc. n.º 02161/08.1BEPRT, de 20.01.2012 - Proc.º 00851/07.5BEPRT, de 10.05.2012 - Proc. n.º 00370/10.2BECBR, de 14.12.2012 - Proc. n.º 00493/06.2BECBR in: «www.dgsi.pt/jtcn»].
No normativo acabado de convocar exige-se que o conhecimento do dirigente máximo do serviço produtor de efeitos em termos do operar da prescrição se reporte à “falta” e não aos “factos”, o que quer “… significar que só o conhecimento dos factos e das circunstâncias de que se rodeiam, são suscetíveis de lhes conferir relevância jurídico-disciplinar, releva para efeito da prescrição referida …” [cfr., entre outros, Ac. do STA/Pleno de 28.05.1999 - Proc. n.º 032164, e Ac. STA/Secção de 26.01.2012 - Proc. n.º 0450/09 in: «www.dgsi.pt/jsta» e Apêndice DR de 08.05.2001, págs. 884 e segs.].
Tal como sustentou o STA/Pleno no seu acórdão de 16.04.1997 [Proc. n.º 031261 in: «www.dgsi.pt/jsta» e in: Apêndice DR 18.04.2000, págs. 860 a 874] a propósito do n.º 2 do art. 04.º do mesmo ED este “… novo regime de prescrição a curto prazo teve na sua base razões de prestígio, confiança e estabilidade dos serviços. (…) A intervenção pronta da Administração justifica-se porque não deve esta sujeitar-se a suspeitas de conivência com irregularidades dos seus agentes, que conheça e em relação às quais não tome imediata posição disciplinar; e do ponto de vista dos agentes, porque tendo estes cometido qualquer infração, não devem ficar sujeitos a uma indefinição da sua responsabilidade disciplinar, devida ao protelamento pela hierarquia da instauração do respetivo procedimento disciplinar e em termos da mesma vir a ser efetivada quando já não se justifica, pelo esquecimento dos nocivos efeitos da falta cometida …” e que “… o legislador pretendeu, em geral, uma solução de compromisso entre as referidas razões e fundamentos, situando o conhecimento relevante no topo da hierarquia funcional do serviço em causa, não necessariamente na entidade com poder punitivo máximo ...”.
Presentes estes considerandos importa, ainda, caraterizar o que constitui o “dirigente máximo do serviço”, conceito que, para nós, não se reporta ao superior hierárquico imediato do infrator disciplinar, nem ao dirigente da unidade orgânica ou serviço no qual o infrator cometeu a falta, mas antes ao órgão máximo ou de direção superior, aquele que se encontra no posto mais elevado [cfr., nomeadamente, os Acs. do STA de 16.11.1995 (Pleno) - Proc. n.º 023474 in: Ap. DR de 30.09.1997, págs. 734 a 740 e in: «www.dgsi.pt/jsta», de 26.06.2001 - Proc. n.º 047437, e de 19.02.2002 - Proc. n.º 042461 in: «www.dgsi.pt/jsta»], sendo irrelevante para o operar dos efeitos prescritivos insertos no preceito em análise o conhecimento da “falta” por funcionários intermédios (ainda que superiores do funcionário infrator em questão).
Ora, de harmonia com o regime legal decorrente dos arts. 04.º, n.º 2, 18.º, 19.º, 39.º, n.º 1, 50.º e 75.º do ED, 252.º da CRP, 56.º, n.º 1, 64.º, n.º 7, 65.º, 68.º, n.º 2, 69.º, n.ºs 1 e 2 e 72.º da Lei n.º 169/99, o “dirigente máximo do serviço” para efeitos do operar da prescrição do procedimento nos termos do n.º 2 do art. 04.º do ED será quanto aos funcionários duma autarquia a Câmara Municipal (no caso a do Porto) (quanto muito o Presidente daquela edilidade) [cfr., nomeadamente, Acs. do TCA Norte de 08.11.2007 - Proc. n.º 354/04.0BEBRG (inédito), e de 19.11.2009 Proc. n.º 02161/08.1BEPRT in: «www.dgsi.pt/jtcn»; M. Leal Henriques in: “Procedimento Disciplinar”, 5.ª edição, pág. 60; Vinício Ribeiro in: “Estatuto Disciplinar dos Funcionários Públicos - Comentado”, 3.ª edição, pág. 132] ..."
*
No caso concreto dos autos, o TAF do Porto fundamentou a sua decisão acerca da prescrição, com base na seguinte fundamentação:
"Da prescrição do procedimento disciplinar.
O A. sustentou que o procedimento disciplinar prescreveu, por força do disposto no art.º 4º, n.º 1, do ED, quanto aos factos praticados em 27/10/1999 e 04/06/2000 (relacionados com o concurso 5/2000), porquanto já tinham decorrido mais de três anos à data em que foi mandado instaurar o processo de averiguações (em 12/09/2003).
Mais sustentou que, a considerar-se que a interrupção do prazo prescricional apenas ocorreu com a instauração do procedimento disciplinar, este também estaria prescrito relativamente aos factos ocorridos posteriormente.
Referiu, ainda, que à contagem do prazo de prescrição do procedimento disciplinar, não se aplica, in casu, o disposto no art.º 4º, n.º 3, do ED, por nada constar da acusação e do relatório final no sentido de que a Câmara tenha tomado posição sobre a qualificação dos factos como ilícitos criminais e porque o prolongamento do prazo de prescrição como base na referida norma violaria o disposto no art.º 266º, n.º 2, da CRP, por envolver uma apreciação indiciária por parte de uma entidade que não tem competência em matéria penal e que não dispõe de informação factual sobre os elementos que compõem o tipo penal.
Mais referiu, no que concerne à assinatura da acta da deliberação de aceitação da proposta da sociedade A. PJ(...) Lda., levada a cabo no concurso n.º 8/2002, que o procedimento disciplinar também prescreveu, nos termos do disposto no art.º 4º, n.º 2, do ED, por tais factos, a considerarem-se provados, serem do conhecimento do Chefe da Divisão Municipal de Parques e Jardins Divisão, L(...) Cardoso, dirigente máximo da respectiva Divisão, sem que este tenha determinado a instauração do competente processo disciplinar no prazo de 3 meses.
O R. contrapôs, alegando que o procedimento disciplinar não prescreveu, referindo, designadamente, que as infracções foram continuadas, que o procedimento disciplinar beneficia do prazo alargado de prescrição do processo crime e que o disposto no art.º 4º, n.º 2, do ED não tem aplicação quando o dirigente aí referido se encontra envolvido nas mesmas infracções disciplinares.
Cumpre apreciar e decidir.
Na apreciação das teses em confronto, importa, desde já, ter presente que o procedimento disciplinar, cuja decisão final é impugnada nos presentes autos, foi instaurado e concluído na vigência do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, aprovado pelo DL n.º 24/84, de 16 de Janeiro (ED).
...
Como resulta do art.º 4º do ED, acima transcrito, a lei contempla dois prazos distintos de prescrição do procedimento disciplinar, a saber:
i) Um prazo mais longo, a contar da prática da infracção, de 3 anos ou superior, caso a infracção disciplinar seja também considerada infracção penal e o prazo de prescrição do procedimento criminal seja superior a 3 anos.
ii) Um prazo mais curto, de 3 meses, a contar do conhecimento da falta pelo dirigente máximo do serviço.
Constitui jurisprudência firmada na jurisdição administrativa aquela que entende que há conhecimento da falta quando a mesma está efectiva e perfeitamente caracterizada quanto ao modo, tempo e lugar da sua prática e quanto à identidade do seu autor, quer pela evidência dos factos, que torna desnecessário o desencadeamento de qualquer procedimento pré-disciplinar, quer pelo apuramento desses factos através de algum de tais expedientes prévios.
Veja-se, neste sentido, o Acórdão do STA de 14/04/2010, tirado no processo 01048/09, no qual se sumariou o seguinte:
“Para efeitos da prescrição do direito de instaurar o procedimento disciplinar prevista no artigo 4.º, n.º 2, do ED/84, não basta o mero conhecimento dos factos na sua materialidade, antes se torna necessário o conhecimento destes e do circunstancialismo que os rodeia, por forma a tornar possível ao dirigente máximo do serviço o seu enquadramento como ilícito disciplinar.”
Conforme escreveu M. Leal Henriques, in “Procedimento Disciplinar”, 4.ª edição, 2002, Editora Rei dos Livros, “O prazo encurtado de prescrição do procedimento – 3 meses após o conhecimento da falta pelo dirigente máximo do serviço sem que tenha sido desencadeado o correspondente expediente disciplinar – significa, assim, que esse conhecimento se relacionou com os órgãos de topo da hierarquia administrativa, sendo irrelevante tal conhecimento por funcionários intermédios (ainda que superiores ao autor da falta); e que o prazo de prescrição só começa a correr a partir do momento em que esse órgão de topo teve conhecimento efectivo da falta e não a partir de a ter como verificada.”
Por outro lado, é também pacífico o entendimento segundo o qual a regra do art.º 4.º, n.º 2, do ED se aplica também nos casos em que a infracção é simultaneamente disciplinar e criminal, o que se compreende atento o fundamento que presidiu à imposição desse prazo mais curto de actuação à Administração, qual seja, a necessidade e a conveniência em que a relação jurídico-disciplinar se estabeleça dentro dum curto prazo de tempo, a contar do conhecimento da infracção por parte da Administração.
Tal como se referiu no parecer da P.G.R. n.º 123/87 “Sendo esse o fundamento da nova regra, afigura-se certo que ela tem de funcionar relativamente a qualquer infracção disciplinar, independentemente da circunstância de esta poder também constituir infracção criminal, uma vez que o dever de a Administração agir existe nos dois casos nas mesmas circunstâncias, pela ponderação da relevância disciplinar – e não criminal – da falta.”
Por outro lado, na presença simultânea de prazos normais e de prazos curtos de prescrição do procedimento disciplinar actuará o prazo que primeiro ocorrer. Neste sentido, veja-se, igualmente, o referido parecer da P.G.R. onde se escreveu que “Os prazos de prescrição do procedimento disciplinar previstos no artigo 4.º, n.os 1 e 3, do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 24/84, de 16 de Janeiro – contado a partir do momento da prática da falta – e do artigo 4.º, n.º 2 do mesmo diploma – contado do conhecimento da falta pelo dirigente máximo do serviço – actuam de modo independente e autónomo relativamente à mesma infracção disciplinar.
Determinará assim a ocorrência de prescrição o decurso, que primeiramente se verificar, de qualquer daqueles prazos, contados a partir de momentos (diversos) que lhes estão pressupostos.
O estabelecimento da prescrição de 3 meses referida no artigo 4.º, n.º 2 do Estatuto Disciplinar, tem como finalidade impor à Administração o dever de agir em curto prazo, para definir, perante factos conhecidos do dirigente máximo de serviço, a relação jurídica disciplinar, instaurando procedimento disciplinar.”
Por fim, importa ter presente que o prazo prescricional, uma vez iniciado, pode interromper-se ou suspender-se, nos termos do disposto no art.º 4º, n.os 4 e 5, do ED.
“(…) interrompe-se quando, antes de haver decorrido na totalidade, e estiver procedimento de natureza disciplinar a correr termos, se praticar nesse processo acto instrutório que tenha incidência na sua marcha, contando-se então o prazo prescricional a partir da prática do último desses actos instrutórios e desprezando-se o prazo anteriormente decorrido.
(…) suspende-se quando, antes de decorrido o prazo prescricional, e sem que o respectivo procedimento tenha sido desencadeado, vier a Administração instaurar, v.g., processo de sindicância, de meras averiguações, inquérito ou processo disciplinar” sendo que “o prazo prescricional só não se suspende se a Administração, desnecessariamente, mandar instaurar qualquer dos procedimentos pré-disciplinares referidos no n.º 5, quando já há falta jurídico-disciplinarmente definida, quer quanto à sua materialidade, quer quanto ao seu autor, caso em que se impõe, imediatamente, a instauração de processo disciplinar. Nessa hipótese a Administração é «castigada» por ter optado por expedientes de sentido dilatório quando dispunha já de todos os dados indispensáveis para poder instaurar desde logo procedimento disciplinar, não beneficiando assim da suspensão do prazo prescricional”(M. Leal-Henriques, ob. cit., págs. 62 e 63).
Feitas estas considerações sobre o regime jurídico da prescrição do procedimento disciplinar, vejamos, agora, se o procedimento disciplinar instaurado contra o ora A. se encontra efectivamente prescrito.
Resulta do probatório que, em 12/09/2003, na sequência de denúncias anónimas nas quais se suscitavam irregularidades nos procedimentos de contratação da Divisão Municipal de Jardins, foi mandado instaurar, pelo Vice-Presidente da CMP, processo de averiguações.
Resulta igualmente provado que, em 15/10/2003 foi elaborado “Relatório Final” no processo de averiguações, no qual se concluiu, relativamente ao concurso n.º 5/2003 para a aquisição de botas, sapatos e luvas de protecção, que “o comportamento dos funcionários Eng.º PT(...) e ADF(...) poderá integrar a violação dos deveres de isenção, zelo e lealdade (…) por terem demonstrado desconhecimento das normas legais reguladoras do Serviço com prejuízo para a Autarquia e dispensarem tratamento de favor a determinada empresa (…)”, tendo sido proposta a instauração de um processo disciplinar contra os referidos funcionários.
Decorre também dos factos dados como assentes que, em 18/11/2003, o Gabinete de Auditoria e Controlo Interno (GACI) prestou a informação n.º15-GACI/2003, sobre a alegada existência de irregularidades ao nível dos procedimentos aquisitivos da Divisão Municipal de Jardins, tendo concluído pela existência de práticas irregulares ao nível dos procedimentos aquisitivos, designadamente relacionados com a recepção antecipada de bens com o concurso a decorrer, elaboração de autos de recepção pelo valor global das facturas sem a sua entrega na totalidade, ao nível do concurso 5/2003 pela falta de entrega da totalidade dos bens, ao nível da eliminação dos registos de controlo das existências em armazém, concluindo pela necessidade de levar a cabo diligências complementares em sede de processo de inquérito (cfr. alíneas D) e E) dos factos provados).
Ficou ainda provado que, em 26/11/2003, o Presidente da CMP efectuou proposta para a instauração de processo de inquérito para apuramento das irregularidades indiciadas no processo de averiguações e na auditoria da GACI, que veio a ser aprovada, por unanimidade, em reunião da CMP de 02/12/2003. Também resulta do probatório que, em 29/09/2005, foi elaborado relatório pelo instrutor do processo de inquérito, no qual foi proposta a instauração de um processo disciplinar ao ora A., proposta essa que foi aceite, tendo o Presidente da CMP, por despacho de 06/10/2005, determinada a respectiva instauração (cfr. alíneas F), H) e I) dos factos provados).
Ora, constitui jurisprudência assente a de que o momento determinante para o início da contagem do prazo de três meses, previsto no art.º 4º, n.º 2, do ED, é a data em que o dirigente máximo do serviço tomou conhecimento efectivo da infracção, entendida como “conhecimento da falta” e não “conhecimento dos factos” (veja-se, entre outros, Acórdão do Pleno da Secção do CA do STA de 28/05/1999, processo 032164).
Como impressivamente decorre do Acórdão do STA n.° 33172, de 21/09/2000, o conhecimento da falta não se deverá cingir ao conhecimento dos meros factos objectivos, ou da mera materialidade da falta mas à sua significação no campo disciplinar, isto é, implica, não só o conhecimento dos factos, mas das circunstâncias em que foram praticados e da sua relevância jurídico-disciplinar.
Neste enquadramento, quando em 26/11/2003 o dirigente máximo do serviço (o Presidente da CMP) determinou a instauração do processo de inquérito, na sequência das conclusões vertidas nos relatórios do processo de averiguações e da GACI, já tinha conhecimento de que os comportamentos imputados ao ora A. integravam falta disciplinar subsumível a certa previsão jurídico-disciplinar e já conhecia as circunstâncias em que aqueles comportamentos alegadamente se verificaram. Na verdade, o dirigente máximo do serviço teve conhecimento das faltas imputadas ao A., pelo menos no momento em que determinou a instauração do processo de inquérito (26/11/2003), sendo que, apenas em 06/10/2005 ordenou a instauração do processo disciplinar.
Tal conhecimento só não se verificava relativamente à assinatura, em 21/08/2002, da acta de deliberação da aceitação da proposta no âmbito do concurso n.º 8/2002 e às alegadas infracções nele praticadas. É que, quanto a esta situação, nada foi abordado em sede de relatório do processo de averiguações e em sede de relatório da GACI, só vindo o dirigente máximo do serviço a ter conhecimento desses factos e dos sujeitos que neles intervieram na sequência do relatório do processo de inquérito, tendo determinado a instauração do procedimento disciplinar dentro do prazo de 3 meses a contar desse conhecimento.
Face ao exposto, por força do estatuído no art.º 4º, n.º 2, do ED, prescreveu o procedimento disciplinar quanto às infracções disciplinares em causa nos presentes autos, com excepção das relacionadas com o concurso n.º 8/2002, porquanto o dirigente máximo do serviço, apesar de conhecer as alegadas faltas disciplinares e os seus agentes, não mandou instaurar o competente procedimento disciplinar no prazo de 3 meses a contar desse conhecimento, propondo quanto a eles, desnecessariamente, a instauração de processo de inquérito.
A ocorrência da mencionada prescrição do procedimento disciplinar consubstancia um vício que gera a anulação do acto impugnado.
É ainda de salientar, relativamente às alegadas infracções praticadas no âmbito do concurso n.º 8/2002, que o procedimento disciplinar também não prescreveu nos termos do art.º 4º, n.º 1, do ED, porquanto apesar de o facto ter sido praticado em 21/08/2002 e o procedimento disciplinar apenas ter sido instaurado em 06/10/2005, o prazo prescricional esteve suspenso pela instauração do processo de inquérito, entre 26/11/2003 (data da instauração do processo) e 29/09/2005 (data do relatório elaborado pelo instrutor do processo de inquérito), por força do disposto no art.º 4º, n.º 5, do ED.
Desta forma, aquando da instauração do processo disciplinar, ainda não haviam decorrido mais de 3 anos sobre a prática da alegada falta, pelo que quanto a ela não se verificou a prescrição do procedimento".
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Ora o Município do Porto discorda desta decisão na parte em que julgou verificar-se a prescrição do procedimento disciplinar, sendo certo que - como supra já se salientou - a não prescrição relativamente ao concurso n.º 8/2002 não vem questionada no recurso jurisdicional, seja no principal do Recorrente Município, seja na ampliação do seu objecto por parte do A./recorrido.
Desde já adiantamos que bem decidiu o TAF do Porto.
Na verdade, depois do Relatório Final do Processo de Averiguações mandado instaurar perante denúncias anónimas em que se suscitavam irregularidades nos procedimentos de contratação da Divisão Municipal de Jardins - cuja necessidade/justificação ninguém questiona - ficaram, desde logo, desenhados os contornos irregulares dos factos averiguados, identificando-se os arguidos - entre eles, o Autor AF(...) - e mesmo os deveres violados - deveres de isenção, zelo e lealdade.
Aliás, logo aí se propôs a instauração de processo disciplinar contra os identificados funcionários
Acresce que a Informação n.º 15-GACI/2003 do Gabinete de Auditoria e Controlo Interno - GACI - mandada anexar ao processo de averiguações, pormenoriza a factualidade, desde logo apurada, embora se conclua pela necessidade de levar a cabo diligências complementares (não identificadas).
Assim, o Presidente da CM do Porto, em vez de, desde logo, mandar instaurar o pertinente processo disciplinar, propôs à CMP a instauração de inquérito - o que veio a ser decidido - pelo que a instauração do procedimento disciplinar contra o arguido foi decidida muito além dos três meses contados do conhecimento da factualidade disciplinar relevante e suficiente pelo Presidente da CMP, sendo que esta se efectivou, pelo menos desde a data em propôs à CMP a abertura de Inquérito, ou seja, em 26/11/2003.
Ou seja, cotejados os elementos pertinentes - Relatório Final do Processo de Averiguações, de 15/10/2003 - cfr. fls. 45 a 52 do Anexo 1 - do PA apenso ao Proc. 1937/07.1BEPRT, em que é A o Eng.º PT(...) -, Informação n.º 15-GACI/2003, de 18/11/2003 - cfr. fls. 1 a 7 do Anexo 2 - do PA apenso ao Proc. 1937/07.1BEPRT, e o Relatório Final do Processo de Inquérito (elaborado pelo instrutor do processo disciplinar, Dr. CP(...) que também foi nomeado para o conduzir), de 29/9/2005 - cfr. fls. 304 a 310 v.º do Vol. 1 do PA apenso ao Proc. 1937/07.1BEPRT -, temos para nós que, perante o Relatório Final do Processo de Averiguações e a Informação n.º 15-GACI/2003, o Sr. Presidente da CMP teve conhecimento da factualidade relevante para, desde logo, determinar a instauração de procedimento disciplinar contra o recorrido, sendo que o que veio a ser apurado em sede de processo de inquérito e relatado no respectivo Relatório de 29/9/2005 acaba por constituir, pela sua pormenorização mais um processo disciplinar - onde se procedeu, além do mais, à inquirição de cerca de 50 funcionários --- aliás, depois aproveitada essa instrução para o processo disciplinar.
Ou seja, perante a análise desses 3 documentos, em concordância com a 1.ª instância, temos de concluir que, em 26/11/2003, o dirigente máximo do serviço - o Presidente da CMP - tinha, desde logo, conhecimento dos factos relevantes e indiciadores pelo A. (e outros - Eng.º LC(...) e Eng.º PT(...)) de infracções disciplinares, não sendo necessário para tal decisão a instauração de inquérito disciplinar que apenas terminou passados cerca de 2 anos; as averiguações, ditas complementares que importaria fazer, sempre o poderiam ser cumpridas no âmbito do processo disciplinar, assim, não se questionando qualquer prazo de prescrição.
Tal só não resulta efectivamente do Conc. n.º 8/2002 - fls. 307 do PA - pois que só no Relatório de 29/9/2005 se dá conta da factualidade relevante, que não no Relatório do Processo de Averiguações ou Inf. n.º 15-GACI/2003..
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Ora analisadas as alegações de recurso, vemos que o recorrente, embora questione esta tese, radica, num primeiro momento, a sua dissintonia na alegada actividade disciplinar continuada por parte do A./arguido.
Mas sem razão, pois que mesmo partindo do pressuposto que a última infracção ocorreu/terminou em 6/10/2003, porque desnecessário o inquérito, mandado instaurar pela CMP em 1/12/2003, em 6/10/2005 - data da ordem para instauração do processo disciplinar - já havia decorrido os 3 meses previstos no n.º 2 do art.º 4.º do ED.
Carece igualmente de razão o pretendido alargamento do prazo para 5 anos por via da prescrição criminal - n.º 3 do art.º 4.º do ED - pois que o que está em causa é o prazo de 3 meses, que não o de 3 anos, uma vez que a prescrição decorre do facto do procedimento disciplinar não ter sido determinado pelo Presidente da CMP no prazo de 3 anos depois de conhecidos todos os elementos necessários e pertinentes, sendo certo que se alguns pontos importaria apurar sempre o poderiam ser mesmo no âmbito do processo disciplinar e sem a interrupção prescricional do processo de inquérito.
Deste modo, em concordância com a decisão do TAF do Porto, entendemos que se verifica a prescrição do procedimento disciplinar.
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Acresce que esta decisão acerca da verificação da prescrição importa a desconsideração na análise de alguns dos itens acima referidos, por prejudicado o seu conhecimento, pelo que daqueles apenas importa conhecer dos seguintes:
1 - Deficiente apreciação da prova e inexistência de algumas infracções disciplinares, quanto ao concurso n.º 8/2002, na medida em que, mesmo quanto a este, se julgou inverificada a violação do dever de isenção; e ainda,
2 - as invalidades questionadas pelo A./recorrido em sede de ampliação do objecto do recurso - art.º 684.º-A do CPCivil, porque não prejudicadas com a decisão acerca da prescrição, ou seja, a violação dos arts. 88.º ns. 1, 2 e 3, 45.º n.º 1, 57.º n.º 2, 59.º n.º 1, 64.º n.º 1 e 65.º ns. 1 e 3, todos do ED e violação do princípio da igualdade, se interpretados no sentido segundo os quais os prazos neles constantes são meramente ordenadores;
bem como, por fim,
3 - desacordo quanto à matéria dada como provada na Al. N) dos Factos Provados - correspondente aos factos 1 a 100 da acusação no processo disciplinar -, por, no seu entender, dever ter sido efectivada prova testemunhal, levando-se à base instrutória muitos dos arts. da pi (que enumera na conclusão 7.ª das suas contra alegações).
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1 - Quanto à deficiente apreciação da prova e inexistência de algumas infracções disciplinares, quanto ao concurso n.º 8/2002, na medida em que, mesmo quanto a este, se julgou inverificada a violação do dever de isenção.
Nesta parte, a deliberação da CMP questionada nos autos, condenou o arguido/recorrido por violação dos deveres de zelo, isenção e lealdade.
Porque a decisão recorrida eliminou a violação do dever de isenção, enquanto o recorrente defende, neste recurso, a manutenção desta violação, o recorrido, na ampliação do recurso, reitera o entendimento de que inexiste qualquer violação desses deveres.
Vejamos, assim, a quem devemos dar razão.
O TAF do Porto, justificou a sua decisão com base na seguinte argumentação:
"...
No que concerne ao concurso n.º 8/2002 para a aquisição de fertilizantes para plantas, resulta provado que o A. assinou o relatório de aceitação da proposta do concorrente A. PJ(...), Lda. e que do mesmo não consta a assinatura do terceiro elemento da comissão condutora do procedimento concursal. Mais se provou que não examinou o conteúdo das propostas concorrentes (atente-se no auto de declarações prestadas pelo A. em 26/11/2004, a fls. 209 do PA, volume 1, onde refere que assinou o relatório sobre o mérito das propostas “de cruz”). Contudo não resulta provado que estivesse a par das alegadas irregularidades, relacionadas com a troca de envelopes, supostamente praticadas nesse procedimento concursal pelo Presidente da comissão, Eng.º PT(...).
...
Desta forma, as diligências instrutórias realizadas no processo disciplinar e a prova documental e testemunhal nele produzida, não legitimam, a nosso ver, a convicção da materialidade de todos os factos imputados ao A..
Posto isto, verifiquemos se os factos provados em sede disciplinar consubstanciam a violação dos deveres gerais de isenção, zelo e lealdade, pela qual o A. foi punido.
Para tanto, atentemos na redacção do art.º 3º do ED, norma que dispõe o seguinte:
“1 - Considera-se infracção disciplinar o facto, ainda que meramente culposo, praticado pelo funcionário ou agente com violação de algum dos deveres gerais ou especiais decorrentes da função que exerce.
2 - Os funcionários e agentes no exercício das suas funções estão exclusivamente ao serviço do interesse público, tal como é definido, nos termos da lei, pelos órgãos competentes da Administração.
3 - É dever geral dos funcionários e agentes actuar no sentido de criar no público confiança na acção da Administração Pública, em especial no que à sua imparcialidade diz respeito.
4 - Consideram-se ainda deveres gerais:
a) O dever de isenção;
b) O dever de zelo;
c) O dever de obediência;
d) O dever de lealdade;
e) O dever de sigilo;
f) O dever de correcção;
g) O dever de assiduidade;
h) O dever de pontualidade.
5 - O dever de isenção consiste em não retirar vantagens directas ou indirectas, pecuniárias ou outras, das funções que exerce, actuando com independência em relação aos interesses e pressões particulares de qualquer índole, na perspectiva do respeito pela igualdade dos cidadãos.
6 - O dever de zelo consiste em conhecer as normas legais regulamentares e as instruções dos seus superiores hierárquicos, bem como possuir e aperfeiçoar os seus conhecimentos técnicos e métodos de trabalho de modo a exercer as suas funções com eficiência e correcção.
7 – (…)
8 - O dever de lealdade consiste em desempenhar as suas funções em subordinação aos objectivos do serviço e na perspectiva da prossecução do interesse público.
..."
Como é sabido, o poder disciplinar consiste na prerrogativa que assiste, in casu, à Administração Pública de sancionar todos aqueles que adoptem um comportamento desviante relativamente ao exigido e esperado de um trabalhador diligente, causando um prejuízo ao funcionamento, imagem ou prestígio do serviço público.
A infracção disciplinar, diferentemente do ilícito criminal, assume-se como atípica, pois decorre da violação ou ofensa de deveres reportados à função ou ao interesse do serviço, enumerando a lei os deveres que impendem sobre o trabalhador público e prescrevendo como ilícito o comportamento que atente contra tais deveres.
Segundo Paulo Veiga e Moura (in “Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que exerçam Funções Públicas”, págs. 35 e ss.) são quatro os elementos constitutivos da infracção disciplinar: um comportamento, ilícito, culposo e que cause um qualquer dano ao interesse público que compita ao organismo prosseguir e tutelar.
...
Relativamente ao único facto em relação ao qual não prescreveu o procedimento disciplinar, a assinatura do relatório de aceitação da proposta, no âmbito do concurso n.º 8/2002, sem que do mesmo constasse a assinatura do terceiro elemento da comissão condutora do procedimento concursal, tal actuação não configura uma infracção disciplinar, porque não era exigível ao A. que controlasse o cumprimento das formalidades de recolha de assinaturas. Por outro lado, não resulta provado que o A. soubesse que esse elemento se tinha recusado a assinar o relatório e que conhecesse os motivos dessa recusa. Desta forma, porque a prova coligida no processo disciplinar não legitima uma convicção segura da materialidade destes factos, a actuação em apreço não configura a violação de nenhum dever geral dos funcionários.
Já a falta de exame do conteúdo das propostas concorrentes, com a assinatura “de cruz”, configura uma actuação leviana por parte do A., violadora dos deveres de zelo e lealdade, porquanto não representa um exercício das funções com eficiência e correcção e em subordinação aos objectivos do serviço e na perspectiva da prossecução do interesse público. Na verdade, a falta de exame das propostas a concurso pode acarretar prejuízos para o ente público, uma vez que pode conduzir à adjudicação da proposta economicamente menos vantajosa.
...
Assim, a actuação do A. não consubstancia uma violação do dever de isenção, mas apenas dos deveres de zelo e de lealdade, e nos estritos termos acima referidos, pelo que, também por este motivo, o acto impugnado seria passível de anulação".
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Ora analisada a prova produzida em sede de procedimento disciplinar e mesmo só os factos dados como provados nesse procedimento, ou seja, os constantes da Al. N) dos factos supra dados como provados, sob os ns. 33 a 66, verificamos que no facto 64 se diz que o arguido A(...) "... antes de assinar a acta da deliberação a que se refere o artigo anterior, soube dos factos praticados pelo P(...) e descritos nos factos 44.º a 62.º".
Porém, das declarações dos intervenientes - seja do A(...), seja do co-arguido Eng.º PT(...), seja da Eng.ª C(...), que constituíam o júri do concurso, não resulta que o A(...) conhecesse todo o circunstancialismo que levou a que lhe fosse presente uma acta assinada apenas pelo Eng.º P(...), mas sem a assinatura da Eng.ª C(...).
Assim, sendo a única materialidade factual e disciplinar que pode ser imputada ao A./recorrido, arguido A(...) é a referente ao facto de ter assinado, de cruz uma acta/relatório que deveria ser assinado pelos 3 elementos do júri do concurso de fornecimento de fertilizantes - facto este que aliás, como supra já se disse nem sequer poderá ser questionado em sede deste recurso, pois que desta concreta infracção, julgada verificada pela 1.ª instância, não foi sindicada pelo recorrido, pelo que, nesta parte, a decisão do TAF se mostra transitada em julgado.
Ora considerando demonstrada/provada apenas esta factualidade e visto o disposto no art.º 3.º do ED, acima transcrito e as definições legais dos preditos deveres profissionais - ns. 5, 6 e 8 - sendo que o dever de zelo se consubstancia num dever profissional com manifesta conexão funcional com o desempenho do serviço/função ao qual o funcionário está adstrito, e que se cumpre mediante uma actuação funcional de acordo com padrões de comportamento e objectivos prefixados de eficiência e mobilizando os meios adequados à consecução desses fins, assumindo assim um dever de diligência, de competência, de aplicação e de brio profissional no concreto desempenho e execução das funções/serviço por parte do funcionário/trabalhador, violando tal conduta funcional se o mesmo se afastar daqueles mesmos padrões ou objectivos, mormente, por não utilização do empenho, dos conhecimentos e meios apropriados ou por subversão dos fins estabelecidos no estrito exercício daquelas suas funções/serviço, impondo-se deste modo, verificar se, em concreto, o mesmo revelou desconhecer e aplicar as normas legais, regulamentares, ordens e instruções dos seus superiores hierárquicos, temos que com a conduta em causa apenas se podem efectivamente considerar violados os deveres de zelo e lealdade, que não o dever de isenção, pois que, efectivamente, não resulta demonstrado - nem mesmo dos factos apurados e descritos na acusação disciplinar - que o recorrido tenha retirado directa ou indirectamente vantagem dessa concreta falta, pois que da mesma, por si só, não decorre que pretendesse beneficiar uma empresa em relação a outra.
Em conclusão, quanto ao procedimento n.º 8/2002, apenas se mostram violados os deveres de zelo e lealdade, que não o de isenção, como se decidiu na 1.ª instância, o que - avançamos desde já - , importa, que caberá à entidade disciplinar competente - CMP - se assim o entender, tendo por limite e fundamento as decisões judiciais, prosseguir o procedimento e determinar a pena em concreto a aplicar, observados os pressupostos de aplicação das penas.
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2. Quanto à violação dos arts. 88.º ns. 1, 2 e 3, 45.º n.º 1, 57.º n.º 2, 59.º n.º 1, 64.º n.º 1 e 65.º ns. 1 e 3, todos do ED e violação do princípio da igualdade, se interpretados no sentido segundo os quais os prazos neles constantes são meramente ordenadores.
Nesta parte, quer porque o recorrido mais não faz que repetir, sem quaisquer inovações, o que já vem referindo desde a pi, quer porque a decisão recorrida se mostra correctamente fundamentada e estribada na jurisprudência uniforme dos tribunais superiores da jurisdição administrativa, entendendo que a questão não importa outros considerandos, nada mais se acrescenta, reproduzindo-se apenas o que a propósito refere o TAF do Porto.
Aí se consignou que "Na tese defendida pelo A. a decisão disciplinar é inválida, por violação das normas do Estatuto Disciplinar acima referidas.
Atentemos no teor das mesmas.
Dispõe o art.º 88º do ED, sob a epígrafe “processo de averiguações”, o seguinte:
“1 - O processo de averiguações é um processo de investigação sumária e deve ser iniciado no prazo máximo de 24 horas, a contar da notificação ao instrutor, nomeado nos termos do artigo 51.º do despacho que o mandou instaurar.
2 - O processo de averiguações deve concluir-se no prazo improrrogável de 10 dias a contar da data em que foi iniciado.
3 - Decorrido o prazo referido no número anterior, o instrutor elaborará um relatório no prazo de 3 dias, que remeterá à entidade que tiver mandado instaurar o processo de averiguações e no qual poderá propor:
a) O arquivamento do processo, se entender que não há lugar a procedimento disciplinar, sem prejuízo do disposto no n.º 4 do artigo 50.º;
b) A instauração de processos de inquérito, nos termos do artigo 85.º, se, verificada a existência de infracção, não estiver ainda identificado o seu autor;
c) A instauração de processo disciplinar”.
Já o art.º 45º do ED, com a epígrafe “Início e termo da instrução”, preceitua, no que ao caso interessa, o seguinte:
“1 - A instrução do processo disciplinar deve iniciar-se no prazo máximo de 10 dias, contados da data da notificação ao instrutor do despacho que o mandou instaurar, e ultimar-se no prazo de 45 dias, só podendo ser excedido este prazo por despacho da entidade que o mandou instaurar, sob proposta fundamentada do instrutor, nos casos de excepcional complexidade.
2 – (…).
3 – (…)”.
Por outro lado, o art.º 57º, n.º 2, do ED, estabelece que se o instrutor entender que os factos constantes dos autos constituem infracção disciplinar, deduzirá no prazo de 10 dias a acusação, articulando, com a necessária discriminação, as faltas que reputar averiguadas, com referência aos correspondentes preceitos legais e às penas aplicáveis.
Por seu turno, do art.º 59º, n.º 1, do mencionado diploma legal, resulta que “Da acusação extrair-se-á cópia, no prazo de 48 horas, a qual será entregue ao arguido mediante a sua notificação pessoal, ou, não sendo esta possível, por carta registada com aviso de recepção, marcando-se ao arguido um prazo entre 10 a 20 dias para apresentar a sua defesa escrita”.
Quanto ao art.º 64º, n.º 1, do ED refere que “O instrutor deverá inquirir as testemunhas e reunir os demais elementos de prova oferecidos pelo arguido, no prazo de 20 dias, o qual poderá ser prorrogado por despacho fundamentado até 40 dias, quando tal o exigirem as diligências previstas na parte final do n.º 4 do artigo 61.º”.
Finalmente, o art.º 65º do ED, sob a epígrafe “Relatório final do instrutor”, estatui o seguinte:
“1 - Finda a instrução do processo, o instrutor elaborará, no prazo de 5 dias, um relatório completo e conciso donde conste a existência material das faltas, sua qualificação e gravidade, importâncias que porventura haja a repor e seu destino, e bem assim a pena que entender justa ou a proposta para que os autos se arquivem por ser insubsistente a acusação.
2 – (...)
3 - O processo, depois de relatado, será remetido no prazo de 24 horas à entidade que o tiver mandado instaurar, a qual, se não for competente para decidir, o enviará dentro de 2 dias a quem deva proferir a decisão.”
Revertendo para a situação sub judice, não assiste razão ao ora A. quando defende que o incumprimento dos prazos procedimentais acima mencionados conduz à invalidade da decisão que aplicou a pena disciplinar, porquanto tais prazos não são peremptórios, mas são meramente ordenadores ou disciplinares.
Veja-se, neste sentido, o Acórdão do STA de 08/10/2009, tirado no processo 0498/09, no qual se sumariou, além do mais, o seguinte:
“ (…) É meramente indicativo, ordenador ou disciplinar o prazo destinado a balizar ou regular a tramitação procedimental, pelo que o seu eventual desrespeito não extingue o direito de o praticar, nem acarreta a nulidade do processo ou ilegalidade passível de afectar o acto, podendo apenas implicar infracção disciplinar”.
O A. defende que a consideração de tais prazos como meramente ordenadores, viola o princípio da igualdade, previsto no art.º 13º da CRP, porquanto os prazos previstos na lei para a prática de actos por parte dos funcionários visados com as sanções disciplinares são prazos peremptórios.
Contudo, não lhe assiste razão uma vez que a atribuição de carácter peremptório aos prazos acima referidos representaria a consagração de novos prazos de prescrição para além daqueles que o legislador entendeu estabelecer, em obediência aos valores que lhe subjazem. Ou seja, para além destes prazos disciplinares, a Administração também está sujeita (tal como os particulares) a prazos peremptórios, v.g., o prazo de prescrição do direito a instaurar procedimento disciplinar.
Nessa medida e contrariamente ao propugnado, não se verifica qualquer violação do princípio constitucional da igualdade".
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3 - Quanto ao desacordo referente à matéria dada como provada na Al. N) dos Factos Provados - correspondente aos factos 1 a 100 da acusação no processo disciplinar -, por, no entender do recorrido, dever ter sido efectivada prova testemunhal, levando-se à base instrutória muitos dos arts. da pi (que enumera na conclusão 7.ª das suas contra alegações).
Embora, pelas razões supra, se deve restringir esta questão aos factos provados no procedimento disciplinar atinentes ao concurso n.º 8/2002, reiterando o que se exarou quanto ao conhecimento da questão supra --- n.º 1 - deficiente apreciação da prova e inexistência de algumas infracções disciplinares, quanto ao concurso n.º 8/2002, na medida em que, mesmo quanto a este, se julgou inverificada a violação do dever de isenção --- é manifesta a improcedência deste argumento pois que, além do processo judicial, não servir, por regra, à repetição da instrução e, em especial, à reinquirição das testemunhas, o certo é que a prova coligida a propósito dessa infracção se mostra suficientemente conducente à conclusão tirada e sem que tivesse de ser aberta a instrução do processo judicial, para reinquirição das testemunhas intervenientes no procedimento n.º 8/2002.
***
Deste modo, em conclusão, da conjugação da decisão do TAF e deste aresto, resulta que, das infracções relevantes, imputadas ao arguido/recorrido AF(...), apenas restará a violação dos deveres de zelo e de lealdade, por falta de exame do conteúdo das propostas concorrentes nesse concurso n.º 8/2002, assinando "de cruz" uma acta, em desacordo com o exercício de funções com eficiência e correcção e em subordinação aos objectivos do serviço e na perspectiva da prossecução do interesse público, cabendo à entidade disciplinar, se assim o entender, agir em conformidade, ou seja, determinando e aplicando a pena adequada e proporcional.
III
DECISÃO
Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes deste Tribunal em negar provimento ao recurso jurisdicional e ampliação do objecto do recurso e assim manter a decisão judicial recorrida.
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Custas pelo recorrente e recorrido, na proporção de 2/3 e 1/3.
*
Notifique-se.
DN
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Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. art.º 138.º, n.º 5 do Cód. Proc. Civil, “ex vi” do art.º 1.º do CPTA).
Porto, 17 de Maio de 2013
Ass.: Antero Salvador
Ass.: Rogério Martins
Ass.: João Beato