| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
J… e outros, vieram interpor o presente RECURSO JURISDICIONAL do acórdão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, de 20.11.2009, a fls. 332-337 verso, pelo qual foi julgado totalmente improcedente o pedido deduzido na acção administrativa especial movida contra o Ministério da Justiça, para condenação à prática de acto devido.
Alegaram, em síntese, 348-362, que a sentença recorrida é nula por falta de fundamentação e que, em todo o caso, incorreu em erro de interpretação das normas aplicáveis ao caso concreto.
O Ministério da Justiça contra-alegou, defendendo a manutenção do acórdão recorrido.
O Ministério Público neste Tribunal emitiu parecer, a fls. 392-395, no sentido de ser negado provimento ao recurso.
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Cumpre decidir já que nada a tal obsta.* São estas as conclusões das alegações do presente recurso jurisdicional e que definem o respectivo objecto:
1) Entende o Digno Magistrado relator de cuja decisão se recorre que, tratando-se de uma acção administrativa especial para a prática de acto devido e sendo o pedido vertido na acção distinto do pedido contido no requerimento feito à administração para a prática de acto devido, se verifica a falência do respectivo pressuposto processual especial e, assim, deveria ter ocorrido absolvição da instância – sobre a qualificação desta falta como pressuposto processual, Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, 9.ª ed., p. 298.
2) No entanto, ao que parece ponderando, a nosso ver, acertadamente, o vertido nos arts. 87.º, n.º 2 e 88.º do CPTA, o Tribunal recorrido percebeu e decidiu que a questão está ultrapassada e que tinha de avançar para a apreciação do mérito – cfr. acórdão a fls. 8 parte superior, e sobre a função do despacho saneador e o caso julgado formal, v.g. Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Código de Processo nos Tribunais Administrativos Anotado, 2.ª ed., pp. 512 e ss,. e Mário e Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos, vol. I, pp. 515 e ss.
3) No que interessa temos que o acórdão recorrido entendeu que o pedido é inócuo e que esta inocuidade só pode ter como consequência o indeferimento da pretensão, por não corresponder, em si mesmo, a nenhum direito ou interesse legalmente protegido dos autores.
4) Ora, o que verdadeiramente, pois e assim, está em causa é saber se o reconhecimento em como um funcionário exerce funções correspondentes a outra carreira é ou não ou pode ser ou não relevante do ponto de vista jurídico e, naturalmente, do ponto de vista da relação jurídica de emprego público.
5) A relevância do reconhecimento por parte da administração em como os AA., agentes motoristas, exercem funções correspondentes à carreira de inspector,
a) gera responsabilidades financeiras (decorrentes do princípio constitucional que estatui que o trabalho igual deve ser igualmente remunerado – art. 59.º, n.º1, al. a) da CRP)
b) e, em certas situações, o que aqui se alega genericamente, pode implicar o dever da administração os entender, como se disse nos articulados, como agentes putativos na carreira de inspectores – sobre esta questão, para além do princípio que agora até emerge do estatuído no art. 134.º, n.º 3 do CPA e da doutrina de Marcello Caetano, que há mais de 40 anos deu a conhecer o instituto, num pormenor dedicado que a dogmática nacional não atingiu, Eduardo Garcia de Enterria, Dos estudios sobre la usucapion en Derecho Administrativo, 3.ª ed., Civitas, 1998, Madrid.
c) repara finalmente, e independentemente do que se disse, no insindicável e postulativo entender dos AA., uma injustiça moral secular – alguns deles até só visam isso mesmo ( referimo-nos ao pedido, prescindindo da parte financeira) pelo achincalho que subjectivamente sentem e sofrem, por estar, como já sucedeu inúmeras vezes, debaixo de fogo como os seus colegas inspectores e de se sentirem agentes menores e de, por vezes, serem assim tratados por estes seus colegas (nem tanto pela hierarquia, diga-se em abono da verdade).
6) Logo, temos pois e assim que a relevância jurídica do pedido, que, como vemos, não se limita às coisas da reclassificação, é, pressupostos processuais à parte mormente o que diz respeito ao erro na forma de processo, uma inexorável realidade.
7) Se os AA., até face ao que se alegou, entenderam não definir concretamente o caminho tendente a reparar a injustiça de que são vítimas há mais de uma dezena de anos, deixando essa liberdade à administração e à execução, essa é outra questão, aliás postulativa, jamais se podendo dizer, no entanto, que o pedido de condenação ao reconhecimento em como um funcionário exerce funções correspondentes a outra carreira é juridicamente inócuo!
8) E isto se não virmos esta questão toda como um problema de interesse… de legitimidade ou até quiçá de ineptidão da petição inicial…, porque se assim fosse, então estaríamos a afrontar e a violar o caso julgado formal a que se referem os arts. 87.º e 88.º do CPTA.
9) No que se refere à questão de fundo, temos que dizer como no acórdão única e simplesmente se diz: “ Acresce considerar que, qualquer que seja a bondade de jure condito do art. 68.º do DL. n.º 275-A/2000, que define o conteúdo funcional da categoria de agente motorista, as tarefas acima elencadas são, de algum modo, compatíveis com os seus genéricos termos.”
10) O que consubstancia uma nulidade da decisão recorrida, tal como a prevê o art. 668.º, n.º 1, ali. b) do CPC, na medida em que esta afirmação não está notoriamente fundamentada.
11) No que diz respeito, finalmente, às considerações tecidas sobre o princípio de que a trabalho igual deve corresponder salário igual, vertido no art. 59.º, n.º 1, al. c) da Constituição da República, verifica-se erro de julgamento na medida em que essa verificação exigida pela Lei Fundamental, que é um direito com regime idêntico aos direitos fundamentais vertido nos números 17.º e 18.º daquela Lei, queda-se, ao contrário do que consta do acórdão, pela verificação do trabalho realizado,
12) Sendo ilegítima, até do ponto de vista jurídico-constitucional, a interpretação desta norma que entenda ser devida uma diferenciação remuneratória (em igualdade, proporcionalidade e razoabilidade) em razão exclusiva das habilitações em abstracto tidas pelos funcionários das duas carreiras, não se justificando, porque não é isso que está em causa, essa mesma diferença de estatuto pelo facto de alguns poderem ter mais antiguidade que outros – o que está em causa, dir-se-ia, é uma questão de promoção e não de progressão, sendo que a distinção remuneratória em razão da antiguidade é uma distinção perfeitamente compatível com o princípio em causa e, aliás, exigida por esse mesmo princípio.* A sentença fixou como provada, sem reparos nesta parte, a seguinte matéria de facto:
1. Até à entrada em vigor da Lei Orgânica da Polícia Judiciária aprovada pelo Decreto-Lei n.º 275-A/2000 de 9 de Novembro os Autores integravam a categoria de agentes motoristas de 1ª classe, do grupo de pessoal auxiliar de investigação criminal (cf. art.º 72° e Mapa anexo ao Decreto-Lei n.º 295-A/90, de 21/09).
2. Enquanto tais realizavam diversificadas tarefas que os seus superiores hierárquicos lhes determinavam, que iam desde a condução de veículos automóveis até, e entre o muito mais, à prática de actos processuais em inquéritos.
3. Os autores sempre exerceram e vêm exercendo não só a actividade de conduzir veículos automóveis atribuídos aos directores e directores adjuntos, como ainda as seguintes:
a) Levar a efeito capturas, seguimentos e vigilâncias;
b) Realizar inspecções lofoscópicas (de que é exemplo a recolha de impressões digitais em ocorrências de furtos), buscas e prevenção criminal;
c) Elaborar autos de inquirições, tomar declarações e resenhas de arguidos e presos, inclusivamente fora da comarca;
d) Cumprir mandados de detenção e fazer trabalho de fotografia (isto é, tratar informaticamente as fotografias para serem inseridas na ficha policial respectiva);
e) Recolher e tratar a informação criminal, como é exemplo a colocação da mesma no RTIC que é o departamento em que se trata toda a informação relativa a fotografia, resenhas e antecedentes criminais;
f) Fazer o serviço de piquete;
4. Em 18/3/2004 os Autores subscreveram e entregaram na Directoria Nacional da PJ, dirigido ao Director Nacional, o requerimento que integra sete folhas, não numeradas, do P.A, no qual alegavam, além do mais, a identidade das suas tarefas com as dos inspectores, os princípios constitucionais “trabalho igual salário igual”, e da igualdade, terminando por requerer que fosse proferida decisão administrativa reconhecendo “aos requerentes a qualidade de inspectores da polícia judiciária, com todas as consequências legais, nomeadamente a atribuição da remuneração prevista nessa categoria”.
5. Sobre esse requerimento versou a informação de serviço de 23/3/2004 integrante do mesmo P.A. (folha não numerada), cuja cópia integra o doc. nº 1 da P.I, a qual informação terminava propondo o indeferimento do pedido e a notificação dos requerentes, antes de mais, para se pronunciarem previamente à decisão final.
6. Por ordem da Directora dos recursos humanos da PJ foram os requerentes notificados do teor, com cópia, daquela informação de serviço e para se pronunciarem querendo, em dez dias, o que não fizeram.
7. Por sua vez, também o Director Nacional da PJ se quedou em silêncio e assim se mantinha quando a PI destes autos deu entrada.* Enquadramento jurídico.
I – A nulidade do acórdão.
Conforme é entendimento pacífico na nossa jurisprudência, só se verifica nulidade da sentença por falta de fundamentação e omissão de pronúncia (artigos 125.º n.º 1 do Código de Procedimento e de Processo Tributário e 669.º, n.º 1 do Código de Processo Civil) quando falta em absoluto a indicação dos fundamentos da decisão ou o juiz se absteve de conhecer de questão suscitada pelas partes.
Não se verifica esta nulidade quando a decisão é deficiente na sua fundamentação ou o juiz embora não considerando especificamente todos os argumentos invocados, conheceu das questões a cujo conhecimento estava obrigado e se, em parte por remissão, em parte fazendo sua a fundamentação de um Acórdão que decidiu questão não substancialmente diversa da dos autos, fundamentou o decidido em termos que ilustram suficientemente as razões do decidido (cfr. Alberto Reis, Código de Processo Civil anotado, volume V, Coimbra 1984 (reimpressão), p.140; acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 10.09.2008 recurso 0812/07, de 28.01.2009, recurso 0667/08, de 28.10.2009, recurso 098/09, e de 01.09.2010, recurso 0653/10).
No caso concreto os recorrentes apontam um excerto do acórdão:
“Acresce considerar que, qualquer que seja a bondade de jure condito do art.º 68º do DL nº 275º-A/2000, que define o conteúdo funcional da categoria de agente motorista, as tarefas acima elencadas são, de algum modo, compatíveis com os seus genéricos termos”.
E defendem que falta fundamentação ao acórdão porque não se explica a razão pela qual se entende que os factos não se enquadram na lei.
O acórdão não padece, no entanto de tão grave vício.
Trata-se apenas de uma parte dos fundamentos que levaram o tribunal a quo a concluir que o pedido formulado nos presentes autos é inócuo ou intransitivo.
Não existe, claramente, falta de fundamentação.
Quando muito poderia falar-se em deficiência de fundamentação.
Mas explicar um fundamento seria exigir dupla fundamentação, ou seja, fundamentação da fundamentação, o que a lei não exige.
Em todo o caso, mesmo o trecho em apreço, integrado em todo o contexto do acórdão, é suficientemente claro: o texto da lei – o art.º 69º (e não 68º) da Lei 275-A/2000, - é suficientemente genérico na definição das funções de agente motorista para caberem nessa definição as funções que foram sendo executadas, ao longo destes anos, pelos autores, em concreto aquelas que ficaram provadas.
Basta ler o preceito em análise para se perceber perfeitamente o que se quis dizer:
“Compete ao agente motorista a execução de tarefas de investigação criminal superiormente determinadas bem como a condução de veículos automóveis afectos ao director nacional e aos directores nacionais-adjuntos”.
Não se verifica, pois, a apontada nulidade.
2. O acerto da decisão recorrida.
Os recorrentes insurgem-se contra o decidido defendendo, no essencial, que “o reconhecimento em como um funcionário exerce funções correspondentes a outra carreira” é “relevante do ponto de vista jurídico e, naturalmente, do ponto de vista da relação jurídica de emprego público” – cfr. conclusão 4ª.
Vejamos.
O pretendido reconhecimento é relevante mas não é um direito ou interesse legítimo que possa ser objecto de uma decisão judicial.
Daí, adiantando a conclusão, o acerto da decisão recorrida.
Como se disse no acórdão recorrido, pressuposto incontornável da condenação da Administração a praticar um acto administrativo é que ele lhe tenha sido antes requerido, sem êxito: ou porque foi indeferido o pedido da sua prática, ou porque foi recusada apreciação do pedido, ou porque a Administração não se pronunciou no prazo legal, tendo o dever de o fazer (art.º 67º nº 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos).
Tem esta regra a ver com a legitimidade processual, ou interesse em agir (art.º 9º, n.º1, parte final, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos).
Para se ser parte legítima deve ser-se parte numa “relação controvertida”. Ora se a Administração não foi chamada sequer a emitir pronúncia sobre a prática de determinado acto que interessa ao particular não se pode afirmar a existência de qualquer controvérsia.
No caso concreto, porém, ao contrário do decidido, o reconhecimento de que as tarefas desempenhadas no dia-a-dia pelos autores integram o conteúdo funcional da categoria de inspector (aqui em causa) está integrado no pedido de nomeação dos autores, agentes motoristas, como inspectores (pedido formulado junto da Administração).
Mas aquele pretendido reconhecimento integra este pedido de nomeação, não como pedido autónomo, antes como pressuposto do pedido.
Para satisfazer o pedido de nomeação dos autores como inspectores é preciso estar satisfeito o pressuposto de que as funções efectivamente exercidas até ao momento correspondem ao conteúdo funcional da categoria de inspector.
Aqui voltamos à questão da legitimidade, do interesse em agir. E voltamos a concordar com o decidido.
Os argumentos apresentados neste ponto pelos recorrentes, ao invés de contrariarem o sentido da decisão recorrida, antes o reforçam.
Dizem os recorrentes (conclusão 5):
“A relevância do reconhecimento por parte da administração em como os A.A., agentes motoristas, exercem funções correspondentes à carreira de inspector,
a) gera responsabilidades financeiras (decorrentes do princípio constitucional que estatui que o trabalho igual deve ser igualmente remunerado – art. 59.º, n.º1, al. a) da CRP;)
b) e, em certas situações, o que aqui se alega genericamente, pode implicar o dever da administração os entender, como se disse nos articulados, como agentes putativos na carreira de inspectores – sobre esta questão, para além do princípio que agora até emerge do estatuído no art. 134.º, n.º 3 do CPA e da doutrina de Marcello Caetano, que há mais de 40 anos deu a conhecer o instituto, num pormenor dedicado que a dogmática nacional não atingiu, Eduardo Garcia de Enterria, Dos estudios sobre la usucapion en Derecho Administrativo, 3.ª ed., Civitas, 1998, Madrid.
c) repara finalmente, e independentemente do que se disse, no insindicável e postulativo entender dos AA., uma injustiça moral secular – alguns deles até só visam isso mesmo ( referimo-nos ao pedido, prescindindo da parte financeira) pelo achincalho que subjectivamente sentem e sofrem, por estar, como já sucedeu inúmeras vezes, debaixo de fogo como os seus colegas inspectores e de se sentirem agentes menores e de, por vezes, serem assim tratados por estes seus colegas (nem tanto pela hierarquia, diga-se em abono da verdade).”
Ou seja, como os próprios autores acabam por deixar dito, o pedido de reconhecimento de que exercem as funções de inspector por si só não basta; precisa, para se perceber o sentido, de ser seguido por direitos que se baseiam nesse reconhecimento: o direito ao estatuto de inspector (putativo), o direito ao abono de vencimento de inspector, o direito à reparação “moral”.
Mais significativa é a invocação do princípio “para trabalho igual salário igual”, consagrado no artigo 59º, n.º1, al. c), da Constituição da República Portuguesa.
O que os autores querem de substantivo – mas não pedem – é receber a remuneração de inspector.
O acórdão acertou, pois, no fulcro da questão ao dizer que o “pedido” de reconhecimento deduzido no presente processo é “intransitivo”. Precisa, de facto, de um complemento que dê sentido lógico e prático: os direitos que os autores, afinal, pretendem ver declarados mas cujo reconhecimento aqui não pediram.
E o pedido assim deduzido, sem o pedido de declaração de um direito que o complete, não tem qualquer sentido útil. Tal como ficou decidido.
Isto sendo certo que a parte final do pedido “com todas as consequências legais”, nada acrescenta ao pedido.
O autor tem o ónus de formular um pedido preciso e concreto - artigos 3º, nº 1, e 467º, nº 1, alínea e), ambos do Código de Processo Civil, aplicáveis por força do disposto no artigo 1º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
O princípio do pedido, corolário do princípio do dispositivo, envolve a imprescindibilidade da sua formulação em juízo, e, dada a sua relevância no âmbito do processo, deve ser claramente expresso - forma inteligível – sumário do Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, de 22.02.2007, processo n.º 07B281.
É o autor que tem o ónus de dizer quais as legais consequências que quer ver declaradas em seu favor e impostas à entidade demandada.
Não pode ser o tribunal a dizer (adivinhar) o que os autores querem ver declarado e imposto ou substituir-se aos autores na escolha de um ou vários pedidos, de entre os pedidos possíveis face à causa de pedir invocada.
Nem pode o tribunal passar um “cheque em branco” a cobrar à entidade demandada.
Voltamos então, mais uma vez, à questão do interesse em agir, da legitimidade.
Argumentam os recorrentes que essa questão está ultrapassada face ao disposto nos art.ºs 87º, n.º2, e 88º, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, uma vez transitado em julgado o despacho saneador que afirmou a validade e regularidade da lide.
A questão está ultrapassada enquanto questão adjectiva, verificando-se um obstáculo legal à absolvição da instância.
Mas a verdade é que o Tribunal está impedido de reconhecer um direito que o não é, impondo à Administração a prática de um acto que traduza esse reconhecimento.
Para se perceber a inutilidade (e por isso inadmissibilidade legal) do reconhecimento do pressuposto de um direito, sem o pedido de reconhecimento do direito, basta imaginar a seguinte situação:
Pela ocorrência de um acidente de viação numa estrada municipal, um utente, intentava, primeiro, uma acção contra a edilidade a pedir o reconhecimento de que tinha havido uma conduta voluntária (ou omissão) da Administração na origem do acidente; intentava uma segunda acção a pedir o reconhecimento de que essa conduta, de um órgão ou agente da autarquia, era culposa; uma terceira acção a pedir o reconhecimento de que a conduta era ilícita; uma quarta acção a pedir o reconhecimento de que tinha sofrido prejuízos; uma quinta acção a pedir o reconhecimento de que existia um nexo de causalidade entre a conduta imputável à Administração e os prejuízos que sofreu, “com as legais consequências”. E a acção a pedir uma indemnização, líquida (ou a liquidar na parte impossível de liquidar logo), pelos prejuízos resultantes desse acidente, nunca chegava a ser deduzida.
Bem se compreende que aquelas acções, sem o pedido final que logicamente se lhes segue, não têm qualquer sentido útil, e, por isso, são legalmente inadmissíveis, por falta de interesse em agir.
E a questão do caso julgado formal que impede agora o reconhecimento de que o autor não tem interesse em agir, ou legitimidade, impedindo, neste momento, a absolvição da instância, como se reconheceu no acórdão recorrido?
Com nos diz Manuel de Andrade, em “Noções elementares de processo civil”, volume I, Coimbra, 1963, pág. 282, nota 3): a ilegitimidade "...de qualquer forma significa que o autor não tem, relativamente ao demandado, o direito que se arroga. Quer dizer, a situação determinante de ilegitimidade, uma vez decidida definitivamente esta questão no sentido da legitimidade, será depois causa de improcedência da acção".
Impossibilitado que está o tribunal de declarar um direito pela simples razão de que o não é, sendo um simples pressuposto de direitos, e, consequentemente, impedido que está de impor à Administração uma conduta que traduza esse reconhecimento, a conclusão que se segue é a da improcedência do pedido.
Como se decidiu, embora com fundamentos algo diversos.
Uma outra razão, aflorada no acórdão recorrido, determinaria, em todo o caso, de forma mais radical e substantiva, a improcedência do pedido.
Refere-se no acórdão recorrido, bem, que “não foi invocada Lei que faça decorrer do peticionado reconhecimento, para os autores, qualquer direito subjectivo ou interesse legalmente protegido”.
E os autores “colocam o dedo na ferida”, ao referir, na página 5 das suas alegações (fls. 351 do processo físico), que “o direito se faz de regras e princípios”.
A questão da aplicação do princípio “para trabalho igual, salário igual”, consagrado no artigo 59º, n.º1, al. a), do Constituição da República Portuguesa, nem sequer se coloca, pois só faria sentido apreciar esta questão se tivesse sido deduzido o pedido que lhe corresponde, de condenação da entidade demandada a reconhecer o direito dos autores a receberem o vencimento de inspector.
Em todo o caso, o Direito faz-se de regras e princípios mas a conduta da Administração Pública está sujeita ao princípio da legalidade – art.º 266º, n.ºs 1 e 2, da Constituição da República Portuguesa, e art.º 3º do Código de Procedimento Administrativo.
Este princípio para a Administração, ao contrário do que sucede para os particulares, significa não simples compatibilidade com a lei – fazer tudo o que a lei não proíba – mas vai mais longe, exige, conformidade com a lei – fazer só o que a lei prevê.
É o que resulta das expressões, utilizadas no mencionado art.º 3.º do Código de Procedimento Administrativo: “obediência à lei”, “nos limites dos poderes que lhes estejam atribuídos” em “conformidade com os fins para que os mesmos poderes lhes foram conferidos” (ver a este propósito Mário Esteves de Oliveira e outros, no Código de Procedimento Administrativo, comentado, 2.ª ed. , pp. 86-90).
O que significa que no caso concreto a Administração só poderia reconhecer a equiparação das funções concretamente exercidas pelos autores às de inspector, em particular para efeitos remuneratórios, se essa equiparação, ou faculdade de equiparação, estivesse prevista na lei.
E não está prevista na lei.
Esse é o problema que os autores deixam descortinar quando referem, nos artigos 58º a 60º da petição inicial, os esforços que envidaram para alteração da lei no sentido de lhes ser reconhecido estatuto, incluindo remuneratório, equiparado ao de inspector.
O que não podem é pedir agora que a entidade demandada, por sua iniciativa ou por imposição do tribunal, se substitua ao legislador e crie, sem norma legal, uma equiparação que o legislador não criou (não quis criar).
Termos em que se impõe manter o decidido em 1ª instância, julgando improcedente o pedido, embora por fundamentos não absolutamente coincidentes.* Pelo exposto, os juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional, mantendo a decisão recorrida.
Custas pelos autores fixando-se a taxa de justiça, já reduzida a metade, em 8 UC (oito unidades de conta). * Porto, 22 de Outubro de 2010
Ass. Rogério Martins
Ass. Antero Pires Salvador
Ass. Maria Isabel São Pedro Soeiro |
