| Decisão Texto Integral: | Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I Relatório
JDP e MFGS, devidamente identificados nos autos, intentaram ação administrativa especial contra o Município de VNF e Outros, tendente à anulação do Despacho do Presidente da respetiva Câmara Municipal, de 14 de janeiro de 2015, que determinou a “remoção coerciva ... das escadas e todas as construção e artefactos construídos na cobertura do anexo”.
Peticionou-se:
“(…)
a) Serem os Réus condenados a reconhecer que os Autores são donos, proprietários e legítimos possuidores, com exclusão de outrem, do prédio identificado no artigo q desta petição inicial
b) Deve a decisão e o despacho que se impugnam e supra devidamente identificados se anulados com as demais consequências legais…”.
Os Autores, inconformados com o Acórdão proferido em 22 de janeiro de 2018, no TAF de Braga, que julgou verificada a exceção de incompetência material do TAF, mais declarando a inimpugnabilidade do ato, absolvendo todos os demandados da instância, veio em 26 de fevereiro de 2018 Recorrer Jurisdicionalmente da referida Sentença, tendo concluído:
“A. Por tudo quanto ficou exposto, pode, de facto, afirmar-se que o despacho em causa, constitui um verdadeiro ato administrativo.
B. Assim, não se pode confundir o despacho de 14/01/2015, com um mero ato de execução ou com um ato administrativo confirmativo.
C. No caso concreto, isto não se verifica, uma vez que a informação emitida em 13 de Janeiro de 2015, pelo Téc. Prof. Consto Civil., a que se reporta o despacho proferido no dia 14 desse mesmo mês, acrescenta ao projeto de decisão emitido a 10 de Setembro de 2013, o seguinte: "Deverá proceder-se com o estipulado no nº 4 do Artigo 106º do Decreto-Lei nº 555/99 de 16 de Dezembro, com a atual redação dada pelo Dec.Lei nº 136/2014 de 9 de Setembro, e proceder-se à remoção coerciva a expensas do infrator das escadas e de todas as construções e artefactos construídos na cobertura do anexo, tomando-se para o efeito posse administrativa do terreno ",
D. Visto que há uma alteração na decisão, não poderia ser o ato colocado em crise pelos Recorrentes, um ato confirmativo de ato anterior.
E. Para além disso, a decisão administrativa proferida em último lugar já assentou num parecer datado de 4 de Agosto de 2014. E, portanto, as circunstâncias são diferentes.
F. O ato colocado em crise pelos Recorrentes, nunca poderia ser um ato administrativo confirmativo, visto que para que isso se verifique é necessário que haja identidade dos sujeitos, do objeto, do conteúdo dos pressupostos ou das circunstâncias da decisão, da fundamentação e da eficácia.
G. Pelas mesmas razões, também não poderia ser um ato de mera execução.
H. O ato acima descrito configura-se com um verdadeiro ato administrativo com efeitos lesivos sendo, assim, impugnável pela via contenciosa.
Pelo exposto, deverão Vª Exªs, Exmos Senhores Juízes Desembargadores julgar procedente o presente recurso, e, em consequência, revogar a decisão recorrida, com todas as demais consequências legais, Assim, se fazendo JUSTIÇA!”* O Recorrido Município de VNF veio apresentar as suas contra-alegações de Recurso em 17 de abril de 2018, nas quais concluíram:
“A Do probatório resulta que foram várias as vezes que o Autor foi notificado para remoção das construções e não o fez, assim como não procedeu à legalização das obras.
B. Foi o que sucedeu, designadamente, após notificação do despacho de 27/10/14, em que o Autor pediu para ser desatendida a reclamação contra as construções apresentada e bem assim a revogação daquele despacho junto da própria demandada.
C. Em consequência, o despacho de 27/10/14 consolidou-se, tendo sido notificado posteriormente para a remoção coerciva em Janeiro de 2015, despacho este não impugnável por ser um mero ato de execução.
D. Como sustenta a decisão proferida pelo Tribunal a qua, por falta de oportuna reação contenciosa (artigo 58° do CPTA), fixou-se na ordem jurídica o despacho que determinou ao Autor a remoção das obras, vindo o despacho ora em questão na sequência daqueloutro} e não visando mais do que a sua execução, não sendo, pois, lícito aos AA defender-se deste por meios apenas oponíveis ao primeiro.
E. Tem sido esta a decisão consensual da jurisprudência: "Os atos de execução de atos anteriores não são impugnáveis, não contendo o despacho em crise aptidão para ser judicialmente sindicado, carecendo o mesmo} ademais, de eficácia externa própria, sendo contenciosamente inimpugnável."
F. Ante o exposto, foi bem decidida a exceção da inimpugnabilidade do ato, cuja consequência é a absolvição do Recorrido da instância, à luz do artigo 89º} nº 1 alínea i) do CPTA.
Pelo que se deve julgar como não provado e improcedente o presente recurso e dele se absolver o Recorrido.”* Não foram apresentadas quaisquer outras Contra-alegações de Recurso.* O Recurso Jurisdicional foi admitido por Despacho de 23 de julho de 2018.* O Ministério Público junto deste Tribunal, tendo sido notificado em 11 de setembro de 2018, veio a emitir Parecer em 17 de setembro de 2018, pronunciando-se, a final, no sentido de “não se conhecer do recurso ...”, mais se referindo que, caso assim não se entenda, deverá “ser negado provimento ao recurso, mantendo-se a sentença recorrida”.* Os Recorrentes vieram em 4 de outubro de 2018 a emitir pronúncia face ao Parecer do Ministério Público, reiterando o entendimento constante do Recurso previamente apresentado.* Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
II - Questões a apreciar
As questões a apreciar e decidir prendem-se predominantemente com a necessidade de verificar se o tribunal a quo, agiu corretamente ao ter declarado a inimpugnabilidade do ato objeto de impugnação proferido pelo Município de VNF, bem como a declarada incompetência Material, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA.
III – Fundamentação de Facto
O Tribunal a quo considerou a seguinte factualidade, como provada, a qual aqui se reproduz:
“1- Em 24.09.2012, MCRR, apresentou na Câmara Municipal de VNF um pedido de Fiscalização ao prédio dos AA., salientando que o seu proprietário estava a construir no mesmo “…uma construção de um anexo de grandes dimensões, no logradouro, ….com a agravante de ter fixado umas escadas em ferro de acesso à placa superior do anexo criando servidão de vistas para o meu prédio….”- Cfr. fls. 01 do PA 29916/2012.
2- Em 17.010.2012 depois dos Serviços da Ré se terem deslocado ao local, foi prestada informação e proferido despacho no sentido de ser concedido ao A. JDP o prazo de 30 dias para pedir a legalização das obras – Cfr. fls. 04) do PA.
3- Em 13.08.2013 foi prestada Informação, pelo Técnico de Construção Civil da Ré, no sentido de se conceder 30 dias ao A. JDP para “…proceder à remoção das escadas metálicas de acesso a cobertura do anexo, a demolição da chaminé e a remoção do anexo em madeira e dos blocos, bem como de outros materiais que se encontram colocados na cobertura, ou solicitar ao Departamento de Urbanismo a legalização destas obras…”- Cfr. fls. 10 do PA.
4- Em 10.09.2013, sobre a informação referida no ponto anterior foi proferido o seguinte Despacho pelo Presidente da Câmara Municipal de VNF: “Concordo. Proceda-se em conformidade” – Cfr. fls. 10 do PA.
5- A Informação e despacho referido em 03) e 04) foi comunicada ao A. JDP em 13.09.2013 – Cfr. fls. 11/12 do PA.
6- O Autor pronunciou-se sobre a Informação e Despacho referidos nos pontos anteriores, nos termos constantes de fls. 17/18 do PA.
7- Em 26.05.2014, MCRR, apresentou nova exposição/reclamação junto da Câmara Municipal de VNF, relativamente às construções em causa nestes autos – Cfr. fls. 37/38 do PA cujo teor se tem por integralmente reproduzido para os devidos efeitos legais.
8- Após a reclamação referida no ponto anterior foi emitido parecer jurídico pelos Serviços Jurídicos da Ré, nos termos constantes de fls. 41/43 do PA.
9- Em 23.10.2014 foi, pelos serviços de Fiscalização do Município Réu prestada a seguinte Informação:
“(…)
1. O parecer jurídico solicitado esclarece que o acesso e a utilização da cobertura do alpendre não se encontraram abrangidos pelo licenciamento deste, e por isso devem ser interditos, assim como devem ser removidas as construções aí existentes.
2. O parecer solicita aos serviços de fiscalização para verificarem se as escadas tem carácter permanente, e caso o tenha, esclarece que também deverão ser removidas.
3. Observando as fotografias das escadas anexas ao processo e verificação no local não existem quaisquer dúvidas que se tratam de escadas de carater permanente, dado a sua estrutura rígida, a sua configuração, (que foi executada para ser instalada naquele local), o material em ferro com degraus em estrado, que confere um peso considerável e ainda ao facto de estarem aparafusadas ao chão.
4. Dado o exposto, deverá proceder-se de acordo com o estipulado no nº 1 do artº 106º do Decreto-lei 555/96, de 16 de Dezembro, com a redação que lhe foi dada pelo DL nº 177/2001…e conceder-se um prazo de 30 dias para o Sr. JDP proceder a remoção das escadas metálicas de acesso a cobertura do anexo e a todos os materiais e artefactos construídos na cobertura do anexo.
5. Durante o decorrer desse prazo o infrator dispõe de 15 dias para dizer o que tiver por conveniente.
6. (…)”- Cfr. fls. 45 do PA e 131 do processo físico.
10- Sobre a Informação referida em 09) foi proferido em 27.10.2014 o seguinte despacho “Concordo. Proceda-se em conformidade”- Cfr. fls. 131 do processo físico e 45 do PA.
11- A informação e parecer referido nos pontos anteriores foi comunicada ao Autor JDP por ofício de 24.112014 – Cfr. fls. 46 do PA.
12- O Autor recebeu o ofício referido em 11) em 27.11.2014 – Cfr fls. 48 do PA.
13- O Autor JDP pronunciou-se sobre a informação e despacho referido em 09) e 10) nos termos constantes de fls. 51/53 do PA, pedindo o indeferimento da reclamação deduzida e a revogação do despacho do Sr. Presidente da Câmara.
14- Em 13.01.2015 foi, pelos Serviços da Requerida, prestada informação com o seguinte teor:
“(…)
3. Dado que o requerente não acatou a notificação emanada por estes serviços, para que as escadas e todas as construções sejam removidas, nem manifestou intenção de proceder à sua legalização, deverá proceder-se com o estipulado no nº 4 do artº 106º do Decreto-lei nº 555/99 (…) e proceder-se à remoção coerciva com expensas do infrator das escadas e todas as construções e artefactos construídos na cobertura do anexo, tomando-se para o efeito posse administrativa dos terrenos. (…)”- Cfr. fls. 58 do PA.
15- Em 14.01.2015, sobre a Informação referida no ponto anterior foi proferido, pelo Presidente da Câmara de VNF, o seguinte despacho: “ Concordo. Proceda-se em conformidade”- Cfr. fls. 59 do PA.
16- Por ofícios de 26.01.2015 e 28.01.2015 foi comunicado ao Autor e ao mandatário, o teor da informação e despacho referido nos pontos anteriores – Cfr. fls. 60/61 do PA.
17- Os ofícios referidos no ponto anterior foram recebidos pelo mandatário e pelo Autor em 29.01.2015 e 30.01.2015 – Cfr. fls. 62/63 do PA.
18- Em 18.03.2015 os AA. intentaram uma ação administrativa neste Tribunal que ocasionou os presentes autos- Cfr. fls. 71 do PA e fls. 02 do processo físico.* IV – Do Direito
No que ao direito concerne e no que aqui releva, discorreu-se na Sentença recorrida o seguinte:
“Da incompetência material do tribunal para o primeiro pedido - formulado em a ):
Defende o Réu Município que o Tribunal é incompetente em razão da matéria para conhecer o primeiro pedido, cabendo aquela competência aos Tribunais Judiciais.
(...) importa averiguar, desde já, se este Tribunal é competente em razão da matéria para conhecer do pedido formulado em a) do petitório, ou seja: “Réus condenados a reconhecer que os Autores são donos, proprietários e legítimos possuidores, com exclusão de outrem, do prédio identificado no artigo q desta petição inicial”.
Na verdade, temos para nós que o pedido formulado em a) é da competência dos Tribunais comuns e não deste Tribunal. Vejamos.
Estipula o n.º 3, do artigo 212º da Constituição da República Portuguesa que “Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.”.
Por outro lado, dispõe o artigo 64º do CPC, em consonância com o artigo 211º da CRP, que “São da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional.”.
Por seu turno, o n.º 1 do artigo 1º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais estabelece que “Os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios compreendidos pelo âmbito de jurisdição previsto no artigo 4.º deste Estatuto.”.
As diferentes alíneas dos n.ºs 1 e 2, do artigo 4º do ETAF, estatuem os tipos de litígios sujeitos à apreciação dos tribunais administrativos e fiscais.
Já os n.ºs 3 e 4, do referido artigo 4º do ETAF tipificam, nas suas diferentes alíneas, situações em que a apreciação de determinado tipo de litígios se encontra fora da competência material dos Tribunais Administrativos e Fiscais.
Ora, a competência em razão da matéria do tribunal afere-se pela natureza da relação jurídica tal como é apresentada pelo autor na petição inicial, isto é, no confronto entre o respetivo pedido e a causa de pedir.
A propósito do pedido formulado em a) sumariou-se no Acórdão do Tribunal de Conflitos de 03.06.2015, Proc. 012/15, o seguinte
“Estando em causa o reconhecimento do direito de propriedade de um prédio e a concreta delimitação do mesmo, não estamos perante uma relação jurídica de natureza administrativa, pelo que a competência para o julgamento da ação deve ser atribuída à jurisdição comum”
Também in casu, como avançamos, cremos que é incompetente em razão da matéria este Tribunal para conhecer o primeiro pedindo formulado, sendo competente o Tribunal Judicial, o que implica a absolvição da instancia dos RR quanto a este pedido formulado em a).
(...)
Da inimpugnabilidade do ato:
(...)
Importa pois saber se o ato que por via desta demanda os AA questionam, datado de 14.01.2015, é ou não impugnável.
Entende a demandada, a contra interessada MC e o DMMP que estamos perante um ato de execução, sendo o mesmo inimpugnável. Vejamos.
Consoante avançamos, o probatório dá notícia de que o ato posto em crise é um ato de execução coerciva de um ato que o antecede.
Efetivamente, depois do início do procedimento ocasionado por uma reclamação, foram efetuadas vistorias às obras controvertidas tendo a entidade demandada que as obras não poderiam manter-se (escada, chaminé e anexo), tendo ordenado que o A. procedesse à sua remoção em Outubro de 2014.
O Autor não acatou o despacho de 27.10.2014, que lhe foi notificado em 27 de Novembro de 2014; as obras não foram também legalizadas e aquele despacho consolidou-se na ordem jurídica por não ter sido afrontado.
O despacho de Janeiro de 2015 apenas vem dar força executiva ao despacho que o antecede em que era solicitado ao Autor que procedesse à remoção das obras voluntariamente e, como o não fez e as mesmas não foram passiveis de legalização, foi determinada a remoção coerciva em Janeiro de 2015.
Como sabemos, são contenciosamente recorríveis, todos os atos administrativos, sejam preparatórios ou constituam resoluções finais do procedimento, sejam internos ou externos, constituam decisões provisórias ou definitivas, desde que consubstanciem lesão de direitos ou interesses legítimos dos particulares, tudo isto em ordem a um cabal cumprimento do princípio da plenitude e efetividade da proteção dos particulares perante a Administração, consoante resulta do artigo 268º nº 4 da CRP e art. 51º do CPTA.
De acordo com a noção de ato administrativo impugnável desenhada pelo legislador, os atos de mera execução de atos administrativos anteriores não são contenciosamente impugnáveis, na medida em que não contenham vícios/ilegalidades próprios.
Os chamados atos de execução, consideram-se como sendo os atos administrativos através dos quais se põe em prática um ato administrativo anterior lesivo, dotado de eficácia externa e suscetível de definir uma situação jurídica num caso concreto, nada acrescentando nem retirando, em princípio a esse ato, antes mantendo na ordem jurídica a resolução individual e concreta constante desse ato.
Recolhendo os dizeres do sumário do Ac. do TCAN de 12.03.2009, Proc 00163/08.7BEPNF, diremos por fim que:
“II - Assim, por um lado, consideram-se atos administrativos todas as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visam produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta e, por outro lado, a noção de recorribilidade do ato administrativo passou a plasmar-se sobre o conceito de lesividade.
III - Na dogmática jurídico-administrativa portuguesa, no âmbito da conceptualização do ato administrativo, consideram-se “atos de execução” os atos através dos quais se põe em prática um ato administrativo anterior lesivo, dotado de eficácia externa e suscetível de definir uma situação jurídica num caso concreto, nada acrescentando, em princípio a esse ato, nada lhe acrescentando nem retirando, antes mantendo na ordem jurídica a resolução individual e concreta constante desse ato
IV- Os atos de mera execução de ato administrativo anterior, na medida em que nada inovam na esfera jurídica, não alterando o “statu quo ante”, limitando-se a descrever uma situação anteriormente criada, por forma a dar execução a ato anterior, sem produzir qualquer efeito, são inimpugnáveis contenciosamente”
Á luz do exposto e descendo ao caso concreto diremos também nós que o despacho impugnado configura um ato de execução.
O despacho em crise, consoante adiantamos, configura um ato de execução de atos anteriores, nomeadamente do despacho de 27.10.2014.
Do probatório resulta, conforme acima fomos dando conta, que foram várias as vezes que o Autor foi notificado para remoção das construções e não o fez, assim como não procedeu à legalização das obras. Foi o que sucedeu, designadamente, após notificação do despacho de 27.10.2014, em que o Autor pediu para ser desatendida a reclamação contra as construções apresentada e bem assim a revogação daquele despacho junto da própria demandada. Certo é que, aquele despacho de 27.10.2014 se consolidou, tendo sido notificado posteriormente para a remoção coerciva em Janeiro de 2015, despacho este não impugnável por ser, como adiantamos um ato de execução.
Com efeito, por falta de oportuna reação contenciosa (artigo 58° do CPTA), fixou-se na ordem jurídica o despacho que determinou ao Autor a remoção das obras, vindo o despacho ora em questão na sequência daqueloutro, e não visando mais do que a sua execução, não sendo, pois, lícito aos AA defender-se deste por meios apenas oponíveis ao primeiro.
De resto, os AA não assacam ao despacho qualquer vício próprio ou intrínseco, como, por exemplo, o da incompetência do seu responsável. A ação está, pois, votada ao malogro uma vez que não é aquele ato impugnável.
Conforme tem sido uniformemente decidido pela nossa mais alta jurisprudência, os atos de execução de atos anteriores não são impugnáveis, não contendo o despacho em crise aptidão para ser judicialmente sindicado, carecendo o mesmo, ademais, de eficácia externa própria, sendo contenciosamente inimpugnável.
Ante o exposto, terá de se julgar igualmente procedente a invocada exceção da inimpugnabilidade do ato, cuja consequência é a absolvição da Ré da instância, à luz do artigo 89º, nº 1 alínea i) do CPTA.”
Aqui chegados, há duas questões que importa verificar, a saber:
a) A competência material do tribunal para o primeiro pedido (Condenação ao reconhecimento de que os Autores são proprietários e legítimos possuidores do prédio);
b) A impugnabilidade do ato (Despacho de demolição 14 de janeiro de 2015)
Vejamos então o suscitado.
Da Competência Material – Alínea a) da Petição
Vindo peticionado na alínea a) o reconhecimento de que os Autores são proprietários e legítimos possuidores do prédio identificado, esta é uma questão claramente reservada aos tribunais comuns, tal como foi definido pelo tribunal a quo.
Vejamos, em qualquer caso:
Atendendo à causa de pedir tal como configurada pelos Autores coloca-se a questão de saber se a jurisdição administrativa é materialmente competente para conhecer do presente litígio.
Nos termos do artigo 212.º, n.º 3 da Constituição da República Portuguesa compete aos Tribunais Administrativos e Fiscais o julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais.
Por sua vez, o artigo 1.º do ETAF estatui que os tribunais administrativos e fiscais são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais, constituindo o vertido nesta disposição cláusula geral de determinação da competência da jurisdição administrativa.
Assim, os tribunais administrativos serão competentes para dirimir os litígios surgidos no âmbito das relações jurídicas públicas, devendo como tal considerar-se «aquelas em que um dos sujeitos, pelo menos, seja uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, atuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido». (Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 8ª ed., pág. 57/58.
A competência material do tribunal afere-se pela relação material controvertida tal como configurada pelo Autor na petição inicial.
“Para efeito da determinação da competência material do tribunal, deve atender-se à relação jurídica, tal como é configurada pelo Autor, na petição inicial, ou seja, no confronto entre a pretensão deduzida (pedido), independentemente do seu mérito, e os respetivos fundamentos (causa de pedir)”. (Acórdão do Tribunal dos Conflitos, de 9.6.10 (Proc. n.º 05/10).
Os Autores instauraram a presente ação formulando na alínea a) do seu pedido, a condenação ao reconhecimento de que os Autores são proprietários e legítimos possuidores do prédio identificado.
Assim, atendendo à causa de pedir e ao pedido formulado pelos Autores sob a referida alínea a), é manifesto que estamos perante uma ação através da qual estes pretendem o reconhecimento judicial do seu direito de propriedade sobre o prédio identificado, no qual introduziram diversas alterações.
Como se afirmou no Acórdão do Tribunal de Conflitos de 16/02/2012, proc. n.º 020/11, aqui aplicável, mutatis mutandis, está-se perante “uma ação de reivindicação do direito de propriedade e, portanto, perante uma ação real, da competência da jurisdição comum, nos termos dos artº211º, nº1 da CRP, artº 66º do CPC e artº18º da LOTJ, já que não existe qualquer norma especial que a subtraia do âmbito dessa jurisdição, designadamente no ETAF.
Na verdade, sendo a competência da jurisdição comum de natureza residual, como é pacífico na doutrina e na jurisprudência, nela caberão todos os litígios que não sejam atribuídos a outra jurisdição, sendo certo que um pedido de reconhecimento do direito de propriedade sobre um prédio e o consequente pedido de restituição desse prédio aos AA, é próprio de uma ação de reivindicação (...)
Como igualmente já decidiu o Tribunal de Conflitos, «… saber se, no presente caso, existe o invocado direito de propriedade (...) é questão que se prende já com o mérito da causa, a resolver pelo tribunal competente para a mesma, que já vimos ser o tribunal comum.”
Atento o exposto, a apreciação dos pedidos formulados na alínea a) está excluída do âmbito da jurisdição administrativa e, por conseguinte, tal como se decidiu em 1ª instância, é este Tribunal incompetente em razão da matéria para conhecer do mesmo, pelo que o Tribunal não conhecerá daquele pedido, importando verificar se está o tribunal em condições de conhecer o pedido constante da alínea b) atenta a declarada impugnabilidade do ato.
Da impugnabilidade do ato – Alínea b) da Petição
Estão aqui em causa as obras levadas a cabo no edificado, mormente um anexo, uma chaminé e escadas de acesso.
Não obstante o município ter determinado já anteriormente a demolição dessas obras efetuadas na cobertura do anexo, o que é facto é que tal comando nunca foi cumprido, não obstante assentar no estatuído no art.º 106.º do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação - RJUE.
Assim e em bom rigor, o ato agora objeto de impugnação, de 14/01/2015, mais não é do que um ato de execução e confirmação de ato já anteriormente proferido, mormente em 10/09/13.
O procedimento foi aliás iniciado em 2012 com a apresentação de reclamação o que veio a determinar que o município tivesse vindo então a determinar que fossem legalizadas as construções aqui em causa, o que sempre foi ignorado pelos aqui Recorrentes.
Em face da inércia dos destinatários das notificações, já em Setembro de 2013, foi determinada a remoção das referidas construções (Cfr. factos 3 a 5 Factos Provados).
Posteriormente, em Outubro de 2014, e no seguimento de Parecer dos Serviços Jurídicos do Município, foi o Autor de novo notificado, no sentido de remover as mesmas construções (Cfr. factos Provados 9 a 11).
Em face de tudo quanto precede, é com naturalidade que em 14/01/15, é proferido o ato aqui objeto de impugnação, tendente á remoção coerciva das controvertidas obras, decorrente do facto de não ter sido feita qualquer tentativa de legalização das construções ilegitimamente edificadas, nem removidas as mesmas, (Cfr. factos Provados 14 e 15).
Como se sumariou já no Acórdão deste TCAN nº 00226/14.0BEBRG, de 20/10/2017, “os atos de execução de atos anteriores não são impugnáveis na medida em que não contenham vícios próprios ou não respeitem os limites impostos pelo ato que visam executar.”
Os atos administrativos têm um traço característico, que passa pela produção de efeitos jurídicos numa situação individual e concreta.
Já os atos de execução são considerados como aqueles que põem em prática um ato administrativo anterior potencialmente lesivo, dotado de eficácia externa e suscetível de definir a situação jurídica do caso concreto, nada acrescentando nem retirando, em princípio a esse ato, mantendo na ordem jurídica a resolução individual e concreta já definida por ato administrativo anterior.
Os atos de execução visam dar execução ao ato anterior, sem produzir qualquer efeito inovatório.
Como é reconhecido pela generalidade da jurisprudência, os atos de execução são inimpugnáveis pois não são verdadeiros atos administrativos no sentido previsto no artigo 120º do CPA/91, exceto se contiverem vícios e/ou ilegalidades próprios (Cfr. entre outros, Ac. do TCAN, processo 00200/06.0BEBRG, de 17/01/2008; Ac. do TCAN, processo 01541/08.7BEBRG, de 30/11/2012; Ac. do TCAS, processo 04714/09, DE 26/03/2009).
Ora, o ato aqui objeto de impugnação não contém lesividade própria, antes dando seguimento a anteriores decisões já devidamente proferidas e notificadas.
É certo que o artigo 151.º do CPA/91 prevê a possibilidade de impugnar contenciosamente os atos e operações de execução que padeçam de ilegalidades próprias. No entanto, em concreto, não são assacados quaisquer vícios próprios ao ato objeto de impugnação.
É pois em face do que antecede que não merece censura a decisão proferida pelo tribunal a quo, ao se ter pronunciado pela inimpugnabilidade do ato objeto de impugnação.
Efetivamente, nos termos do artigo 151º n.º 2 do anterior CPA, aplicável ao caso dos autos uma vez que era este o Código em vigor quando da prolação do ato impugnado, “os interessados podem impugnar administrativamente e contenciosamente os atos ou operações de execução que excedam os limites do ato exequendo”.
São também suscetíveis de impugnação contenciosa, refere o n.º 4, os atos e operações de execução arguidos de ilegalidade, desde que esta não seja consequência da ilegalidade do ato exequendo.
Como se disse já, estando em causa a execução de um ato, este só será impugnável por vícios próprios.
Reitera-se que por atos de execução se entendem os atos administrativos que na sequência de ato anterior, definidor da situação jurídico-administrativa, têm como finalidade executá-los, ou seja, pô-los em prática. São atos que decorrem de atos anteriores mas que, em princípio, nada traz de inovador, nada acrescentam ou tiram relativamente aos atos de que dependem.
Como se refere no acórdão deste TCAN nº 02603/11.9BEPRT de 19-04-2013, ”os chamados atos de execução, consideram-se como sendo os atos administrativos através dos quais se põe em prática um ato administrativo anterior lesivo, dotado de eficácia externa e suscetível de definir uma situação jurídica num caso concreto, nada acrescentando nem retirando, em princípio a esse ato, antes mantendo na ordem jurídica a resolução individual e concreta constante desse ato. Trata-se de atos que nada inovam, limitam-se a dar execução confirmar o ato anterior. Tais atos porque nada inovam na esfera jurídica, não vêm alterar o “statu quo ante”, limitam-se a descrever uma situação anteriormente criada, sem produzir qualquer efeito. Daí que estes atos sejam inimpugnáveis, porquanto não se trata de verdadeiros atos administrativos. Ora, como vem sendo uniformemente decidido pela nossa jurisprudência, os atos de execução de atos anteriores não são impugnáveis, não contendo o despacho em crise aptidão para ser judicialmente sindicado, carecendo o mesmo, ademais, de eficácia externa própria, sendo, por isso, contenciosamente inimpugnável. É o que resulta do art.° 51º do CPTA, nos termos do qual os atos de mera execução de atos administrativos anteriores não são contenciosamente impugnáveis, na medida em que não contenham vícios/ilegalidades próprios.
Sublinha-se que com a recente alteração do CPA, vieram a ser reguladas no artigo 182º, de forma autónoma as garantias dos executados, nos seguintes termos:
“1. Os executados podem impugnar administrativa e contenciosamente o ato exequendo e, por vícios próprios, a decisão de proceder à execução administrativa ou outros atos administrativos praticados no âmbito do procedimento de execução, assim como requerer a suspensão contenciosa dos respetivos efeitos”.
Como refere Mário Aroso de Almeida no comentário a este artigo, in, Comentários à revisão do Código de Procedimento Administrativo, Fausto de Quadros e outros, Almedina, 2016, pág. 392: “ No que diz respeito à impugnação da decisão de proceder à execução administrativa e dos demais atos administrativos que sejam praticados no âmbito do procedimento de execução, ela, por regra, só pode ter lugar como refere o preceito, por vícios próprios…” .
Ainda neste âmbito refere Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, no Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, anotação 4 ao artigo 53º (pág. 273), que “Questão diversa da regulada neste preceito é colocada pelos atos de execução. Estes poderão consistir em meras operações materiais, que concretizam no plano dos factos a definição da situação jurídica contida no ato executado, ou poderão traduzir-se ainda em atos jurídicos de execução, os quais, se produzirem efeitos inovatórios, no desenvolvimento da situação jurídica definida pelo ato anterior, e na medida da inovação, são suscetíveis de impugnação contenciosa autónoma (por exemplo, o ato que, na sequência da deliberação camarária que determina a realização de obras de conservação em certo prédio, ordena o despejo sumário dos inquilinos para que as obras possam ter lugar, ou impõe a posse administrativa do prédio para efeito da sua execução coerciva: arts. 89°, 91.° e 92.G do DL n.º 555/99, de 16 de Dezembro”.
Os atos de execução são assim atos administrativos praticados na sequência de ato anterior, este sim definidor da situação jurídico-administrativa em causa.
Em concreto e como se viu já, estando-se perante um ato meramente executivo, será o mesmo inimpugnável.
Efetivamente, e como se afirmou na decisão recorrida, "o despacho de Janeiro de 2015 apenas vem dar força executiva ao despacho que o antecede em que era solicitado ao Autor que procedesse à remoção das obras voluntariamente e, como o não fez e as mesmas não foram passiveis de legalização, foi determinada a remoção coerciva em janeiro de 2015".* * * Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao Recurso interposto, confirmando-se a decisão recorrida.
Custas pelos Recorrentes
Porto, 23 de novembro de 2018
Ass. Frederico de Frias Macedo Branco
Ass. João Beato
Ass. Hélder Vieira |
