| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do TCAN:
I- RELATÓRIO
L…, id. nos autos, inconformada com o Acórdão do TAF de Penafiel, datado de 30.MAR.07, que, em ACÇÃO ADMINISTRATIVA ESPECIAL, oportunamente, por si instaurada contra “Município de Valongo”, absolveu o R. do pedido, recorreu para o TCAN, formulando as seguintes conclusões:
1. A sentença recorrida baseou-se em constatação de factos e em fundamentações doutrinário-legais que levam a que padeça de erro na apreciação da matéria de facto documental existente os autos, dela extraindo incorrectas ilações e, padeça ainda de deficiente aplicação das regras legais aplicáveis.
2. A existência de um estudo prévio do IC-24 –Campo (A4) – Argoncilhe (IC 2) e IC 29 – Gondomar – Aguiar de Sousa (IC 24), em que a sentença se baseia não está nos autos ou no processo administrativo acompanhada de comprovação dos seus termos ou da sua aplicação ao terreno da Autora, ora recorrente.
3. A sentença baseia-se em informações de duas entidades que considera insuspeitas, mas aplica indevidamente as respectivas informações, retirando ou aceitando delas “certificações” sem suporte fáctico ou legal.
4. O GIPP, uma das entidades em que a sentença alicerça a sua convicção, é um gabinete privado, que elaborou o PUZI Campo, e nada tem a ver com a elaboração ou aplicação do IC-24, nem as suas fontes são compatíveis com o indicado aprovado estudo prévio do IC-24, pois baseiam-se no “PLANO DE URBANIZAÇÃO DA ZONA INDUSTRIAL DE CAMPO”, que é o verdadeiro fundamento dos pareceres emitidos.
5. A Câmara Municipal de Valongo promoveu o aludido PLANO DE URBANIZAÇÃO DA ZONA INDUSTRIAL DE CAMPO, que teve aprovação inicial pela Câmara em 2-12-1999, foi objecto de discussão pública em 2001, de aprovação da Assembleia Municipal em 14/06/2003, e teve parecer favorável da Direcção Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território do Norte em 03/01/2003, mas nunca veio a ter aprovação final ou a entrar em vigor.
6. O estudo prévio do IC-24 invocado, apenas aprovado e publicado em 19/11/2003, isto é, quatro anos depois da aprovação daquele Plano de Urbanização, não está consagrado na PUZI Campo.
7. O gabinete GIPP, como entidade particular que não pode emitir qualquer parecer ou informação vinculativa, muito menos o poderia fazer em matéria alheia ao trabalho que executou para o Município.
8. Deste modo a sentença retira uma conclusão em K-1 “do probatório” baseada em inexistente vinculação e não contrária ou não contida na sua matéria.
9. Também a informação do IEP não é vinculativa, nem a sua consulta era obrigatória.
10. De resto, é sabido que o invocado “estudo prévio publicado em sede de Diário da República” não abrangeu a zona do terreno da Autora, e já foi alterado, o que o Município Réu vem ocultando dos autos.
11. O mesmo estudo prévio não tem eficácia externa, tampouco sendo oponível ao Réu ou à Autora.
12. Estabelece o DL 13/94, de 15-I, que uma servidão non aedificandi constituída pela publicação do estudo prévio no D. R. deve constar de estudos de viabilidade ou plantas à escala e esboços coreográficos devidamente cotados, superiormente aprovados, e devem os mesmos ser objecto de publicação, como condição da sua eficácia externa.
13. Como estabelece o artº 130º, nº 2 do Código do Procedimento Administrativo, de que “ …a falta de publicidade do acto, quando legalmente prevista, implica a sua ineficácia”.
14. Impõe também o DL 13/94, de 15-I (artº 3º nº 3) que após a publicação no D.R. da aprovação do estudo prévio [publicação com todos os elementos legalmente exigidos] a JAE, então IEP, deveria remeter às Câmaras Municipais interessadas os elementos previstos o número anterior, remessa essencial porque constitui condição de eficácia da aprovação do estudo prévio, e condição de oponibilidade à Câmara Municipal.
15. Necessária é, também, para que, promovida a sua inclusão em PMOT vigente, os seus ditames sejam oponíveis aos particulares.
16. O Réu não alegou, nem se provou, que tal remessa tenha sido feita.
17. Não estando tal estudo prévio incluída em PMOT vigente, não pode ser tomada como obrigatória, e daí como vinculativa, a consulta ao então IEP.
18. Como tal, a constatação feita pela sentença em K-2 do probatório, constitui uma inclusão de matéria não atendível, logo inoponível à Autora.
19. A sentença também se bastou com o facto de o Plano de Urbanização da Zona Industrial (PUZI) de Campo, estar aprovado e em processo de ratificação, mas o mesmo, para além de não aprovado, está ultrapassado, e é inoponível à Autora.
20. Também foi mal a sentença recorrida ao entender que havendo prescrição legal directamente aplicável que estabeleça um ónus ou condicionamento às pretensões dos particulares em matéria de urbanismo, tais prescrições prevalecem sobre quaisquer planos municipais de ordenamento do território em vigor sobre a mesma matéria, por estes terem natureza meramente regulamentar.
21. De acordo com a Lei nº 48/98, nos artigos 10º e 11º, os instrumentos de gestão territorial vinculam as entidades públicas, mas apenas os planos municipais e os planos especiais de ordenamento de território são vinculativos para os particulares, pois é o carácter regulamentar que fornece a estes últimos a oponibilidade aos particulares e, concretamente às situações como aquela do procedimento resultante da pretensão da Autora.
22. Os restantes instrumentos não têm aplicabilidade directa, apenas sendo vinculativos perante entidades públicas – e aqui entenda-se, com actividade directa ou indirecta na gestão urbanística.
23. Entendeu a sentença recorrida que os planos sectoriais prevalecem sobre os planos municipais de ordenamento do território e vinculam as entidades públicas competentes para a elaboração e aprovação destes últimos planos relativamente aos quais tenham incidência espacial, devendo, por isso, ser assegurada a compatibilidade entre eles.
24. Porém, de acordo com o disposto nos nºs 3 e 4 do artº 10º da Lei nº 48/98 os planos regionais de ordenamento do território e os planos sectoriais vinculam as entidade públicas competentes para a elaboração e aprovação de planos municipais … devendo ser assegurada a compatibilidade entre os mesmos, pelo que segundo o artº 25º do DL 380/99, no nº 1, os mesmos planos sectoriais e os planos regionais de ordenamento do território devem indicar quais as formas de adaptação dos planos municipais de ordenamento de território preexistentes determinadas pela sua aprovação.
25. Daqui resulta a não aplicabilidade dos referidos PROT’s e Planos sectoriais aos particulares: estes exigem uma compatibilização dos planos municipais de ordenamento de território que, porém, só se torna eficaz se for indicada a forma de adaptação, aquando da elaboração e aprovação dos planos municipais, e quando esta se efectivar.
26. Até lá as relações entre planos só podem ser discutidas no relacionamento interno, e nunca oponíveis aos particulares, sem que decorram as necessárias formalidades que os levem a concretizar em regulamento.
27. Não ratificado nem publicado o PUZI Campo, inexistindo medidas preventivas, não constando a invocada estrada em qualquer previsão do PDM, não prevalecendo o Plano Rodoviário Nacional sobre o PDM vigente, inexiste objecção invocável ao direito da Autora ao licenciamento pretendido, o qual deve ser admitido em sede de Informação Prévia, como requerido.
28. A sentença recorrida viola e aplica mal a lei, bem como está em contradição com os factos que deveriam ser considerados assentes, e erra na aplicação da lei aos factos provados.
29. Como tal deve ser anulada e substituída por outra que, julgando a acção procedente, anule o identificado despacho de 10-01-2005 do Sr. Vice-Presidente da Câmara Municipal de Valongo, que inferiu a pretensão da Autora de INFORMAÇÃO PRÉVIA RELATIVA A OBRAS DE EDIFICAÇÃO sobre o mesmo e identificado prédio, e que foi autuada como Procº nº 28-IP/2004.
30. E condene o Município de Valongo a praticar o acto devido, ou seja, a emitir acto que constitua informação favorável à pretensão da Autora, consagrada no projecto que constitui e integra o referido Procº 28-IP/2004.
31. E mais seja condenado o Município Réu a pagar uma sanção pecuniária compulsória, em valor a fixar pelo Tribunal, por cada dia de atraso na prolação do acto devido referido.
O Recorrido não apresentou contra-alegações.
O Dignº Procurador-Geral Adjunto emitiu pronúncia no sentido da improcedência do recurso.
Colhidos os vistos legais, o processo é submetido à Secção do Contencioso Administrativo para julgamento do recurso.
II- QUESTÕES A DECIDIR NO RECURSO
a) O invocado erro de julgamento quanto à apreciação da matéria de facto documental existente nos autos;
b) O alegado erro de julgamento de direito, com violação do disposto nos artºs 3º-3 do DL 13/94, de 15.JAN e 130º-2 do CPA;
c) O referenciado erro de julgamento de direito, com violação do enunciado pelos artºs 3º, 11º do DL 13/94, de 15.JAN, 10º-3 e 4 da Lei 48/98, de 11.AGO e 25º do DL 380/99, de 22.SET.
III- FUNDAMENTAÇÃO
III-1. Matéria de facto
O Acórdão recorrido deu como provados os seguintes factos:
A) A autora é proprietária de um terreno com a área de 4 300 m2 sito na freguesia de Campo, Município de Valongo, inscrito na matriz predial sob o artigo …º e descrito na Conservatória do Registo Predial de Valongo sob o n.º … (fls. 14 a 30 dos autos);
B) Com a localização assinalada na “Planta de Localização” a fls. 34 do processo de obras n.º 195-OC/87;
C) E que foi objecto de licenciamento para construção de uma fábrica de manufactura e artefactos, a cujo processo foi atribuído o n.º 195-OC/87 (fls. 1 e 51 deste processo e 31 dos autos);
D) E cuja licença foi titulada pelo Alvará n.º 51 (fls. 51 do Processo n.º 195-OC/87);
E) Nos termos do Plano Director Municipal de Valongo de 1995 o terreno referido supra em A) deste probatório localiza-se numa zona classificada como “espaço industrial”, situada dentro do “perímetro urbano” (fls. 2, 3 e 4 do Processo n.º 3-C/2002 e fls. 34, 35 e 36 dos autos);
F) Em 17 de Outubro de 2000, Joaquim da Silva Leitão pediu informação sobre que tipo de construção seria possível implantar no terreno identificado supra em A) deste probatório, bem como o índice de ocupação ao abrigo do art.º 7º do Decreto-Lei n.º 445/91, na redacção do Decreto-Lei n.º 450/94 (fls. 1 do Processo n.º 118- C/2000;
G) Pedido que foi objecto de parecer, no sentido da inviabilidade da construção pretendida, por parte da firma adjudicatária da elaboração do Plano de Urbanização da Zona Industrial de Campo, com fundamento na não conformidade com o art.º 8º, n.º 1, do Regulamento do referido Plano e na localização do terreno do requerente “em área correspondente ao espaço canal reservado pelo Plano para o IC 24, que neste local se propõe que se desenvolva em túnel” (fls. 9 do Processo n.º 118-C/2000), bem como de parecer do Chefe da D.A.U. exarado na Informação n.º 116/SGU/2001 do Sector de Gestão Urbanística, do seguinte teor:
“Atento o parecer de teor desfavorável, emitido pelo gabinete técnico responsável pela elaboração do Plano de Urbanização da Zona Industrial de Campo, cujo conteúdo deverá ser notificado ao requerente, esta Divisão conclui pela inviabilização da pretensão, nos termos da proposta formulada, dado que esta última não se conforma com as disposições do referido instrumento de planeamento territorial” (fls. 10 do Processo n.º 118-C/2000);
H) Em 7 de Maio de 2002, J... M... C... dos S... L.... pediu à entidade demandada informação sobre “a viabilidade de construção para o terreno sito no Alto da Ribeira, freguesia de Campo, concelho de Valongo” referido acima em A) deste probatório (fls. 1 do Processo n.º 3-C/2002);
I) Pedido a respeito do qual o requerente foi notificado do seguinte parecer do Gabinete de Integrado de Projectos e Planeamento (GIPP):
“Em relação ao assunto em epígrafe e no âmbito do previsto no Plano de Urbanização da Zona Industrial do Campo, informamos V. Exa. que a pretensão em causa está localizada, na sua maior parte, em terreno condicionado pela área de protecção à passagem do IC24 – IP4 (Campo).
Por outro lado, a parcela deste terreno afecta ao uso industrial, em face dos polígonos estabelecidos, não contempla a edificabilidade, pelo que consideramos que a pretensão não reúne condições ao seu deferimento” (fls. 9 e 10 do Processo n.º 3-C/2002 e 40 e 41 dos autos);
J) Por requerimento apresentado na Câmara Municipal de Valongo em 3 de Agosto de 2004 e que foi autuado com o n.º 28- IP/2004, a autora pediu informação prévia quanto à construção de um “armazém industrial” no prédio rústico referido supra em A) deste probatório (fls. 46 e 47 dos autos);
K) Pedido que foi objecto de vários pareceres e informações, dos quais se destacam os seguintes:
K-1) Do GIPP, Lda, do seguinte teor:
“Em relação ao assunto em epígrafe, na qualidade de gabinete responsável pela autoria técnica do Plano de Urbanização da Zona Industrial do Campo, informamos V. Exa. que a pretensão em causa recai em áreas verdes de enquadramento e ainda sobre o perímetro de protecção do espaço canal do IC24, pelo que não reúne condições mínimas ao seu deferimento” (fls. 51 dos autos);
K-2) Do IEP, do seguinte teor:
“Em complemento do nosso ofício nº. 5172, de 29-09-2004, informo V. Exa. que não é possível emitir parecer favorável ao pedido de construção do edifício, por a sua implantação estar no eixo previsto do estudo prévio do IC 24 aprovado” (fls. 50 dos autos);
K-3) Do Chefe da D.A.U., de 30 de Dezembro de 2004, do seguinte teor:
“Dado o teor desfavorável do parecer vinculativo emitido pelo IEP, cujo teor evidencia o facto de o terreno da pretensão se encontrar abrangido pela faixa de reserva definida para o lanço do IC24 – Campo (A4) – Argoncilhe (IC2), cujo estudo prévio foi publicado em sede de Diário da República – II série n.º 268, 2003.11.19, esta Divisão conclui pela inviabilização do pedido de informação prévia.
Mais se informa que se anexa à presente informação técnica, cópia da Declaração n.º 356/2003 (2ª série) publicada em Diário da República” (fls. 49 dos autos);
L) Parecer (este último) sobre o qual o Vice-Presidente da Câmara Municipal de Valongo exarou, em 10 de Janeiro de 2005, despacho de “concordo”, que ora vem impugnado;
M) Através do ofício n.º 11 870, de 6 de Fevereiro de 2004, a Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Norte prestou ao mandatário da autora a seguinte informação:
“Existe um Plano de Urbanização aprovado pela C.M. Valongo, que foi objecto de discussão pública e de parecer favorável da DRAOT-N e aprovação final da Assembleia Municipal;
Síntese do parecer da DRAOT-N 2003/02/08 Parecer favorável da DRAOT-N 2003/01/03 Discussão pública – 2001/01/22 a 2001/04/17 Aprovação da assembleia Municipal – 2003/04/16
Neste momento apenas podemos afirmar que o processo se encontra em ratificação, dado que quanto ao estado do mesmo só a entidade que está a coordenar o processo, a DGOTDU, poderá informar.
Foram previstas medidas preventivas para a área da Zona Industrial de Campo.
O âmbito territorial das medidas preventivas coincide com a área do Plano de Urbanização d Zona Industrial do Campo, sendo o âmbito material e temporal regido pelo D.L. 380/98 de 22 de Setembro, nomeadamente nos artigos 707 (sic) a 112.
As medidas preventivas foram sujeitas a ratificação, não tendo ainda esta entidade conhecimento se as mesmas foram já ratificadas.
Neste momento, não existe qualquer proposta oficial sujeita a apreciação ou parecer desta entidade” (fls. 55 a 56 dos autos);
N) E a Direcção-Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano, pelo ofício n.º 954, de 15 de Março de 2004, estoutra:
“Em resposta ao V/requerimento de 27/02/2004, informo V.Exª.de que tendo sido recebido nesta Direcção-Geral um ofício da Câmara Municipal de Valongo, de 24/01/2004, com elementos para completar a instrução do processo de ratificação do Plano de Urbanização mencionado em epígrafe, este encontra-se em apreciação com vista à sua ratificação pelo Governo.
Mais se informa que, relativamente às medidas preventivas estabelecidas para o território da Zona Industrial do Campo, aprovadas pela Assembleia Municipal de Valongo em 29/04/1999, as mesmas não foram ratificadas nem publicadas por motivo de a Câmara Municipal de Valongo não ter dado sequência ao procedimento após terem sido detectadas deficiências na sua instrução” (fls. 57 dos autos);
O) Segundo a “planta de zonamento” do Plano de Urbanização da Zona Industrial de Campo elaborada pelo GIPP, o terreno da autora é abrangido pela zona de protecção à passagem do IC24 – IP4 (Campo) – fls. 6 do Processo n.º 3-C/2002 e 44 a 45 e 53 dos autos;
P) Por despacho de 10 de Novembro de 2003 do Presidente do Conselho de Administração do IEP, em substituição, publicitado pela Declaração n.º 356/2003 (2ª série), publicada no Diário da República, II série, n.º 268, de 19 de Novembro de 2003, foi tornado público que:
“Para efeitos do disposto no Decreto-Lei n.º 13/94, de 15 de Janeiro, declara-se que:
1) Por meu despacho de 22 de Outubro de 2003 foi aprovado o estudo prévio do IC 24 – campo (A 4)-Argoncilhe (IC 2) e IC 29 – Gondomar-Aguiar de Sousa (IC 24);
2) O referido estudo estará patente, durante 30 dias, no Departamento de Projectos do Instituto de Estradas de Portugal” (cfr. DR electrónico).
III-2. Matéria de direito
São em número de três as questões que se colocam neste recurso jurisdicional, a saber:
a) O invocado erro de julgamento quanto à apreciação da matéria de facto documental existente nos autos;
b) O alegado erro de julgamento de direito, com violação do disposto nos artºs 3º-3 do DL 13/94, de 15.JAN e 130º-2 do CPA;
c) O referenciado erro de julgamento de direito, com violação do enunciado pelos artºs 3º, 11º do DL 13/94, de 15.JAN, 10º-3 e 4 da Lei 48/98, de 11.AGO e 25º do DL 380/99, de 22.SET.
III-2-1. Do erro de julgamento quanto à apreciação da matéria de facto documental existente nos autos.
Sustenta a Recorrente que a existência de um estudo prévio do IC-24 –Campo (A4) – Argoncilhe (IC 2) e IC 29 – Gondomar – Aguiar de Sousa (IC 24), em que a decisão se baseia não está nos autos ou no processo administrativo acompanhada de comprovação dos seus termos ou da sua aplicação ao terreno da Autora, ora recorrente.
A decisão recorrida baseia-se em informações de duas entidades que considera insuspeitas, mas aplica indevidamente as respectivas informações, retirando ou aceitando delas “certificações” sem suporte fáctico ou legal.
O GIPP, uma das entidades em que a decisão alicerça a sua convicção, é um gabinete privado, que elaborou o PUZI Campo, e nada tem a ver com a elaboração ou aplicação do IC-24, nem as suas fontes são compatíveis com o indicado aprovado estudo prévio do IC-24, pois baseiam-se no “PLANO DE URBANIZAÇÃO DA ZONA INDUSTRIAL DE CAMPO”, que é o verdadeiro fundamento dos pareceres emitidos.
A Câmara Municipal de Valongo promoveu o aludido PLANO DE URBANIZAÇÃO DA ZONA INDUSTRIAL DE CAMPO, que teve aprovação inicial pela Câmara em 2-12-1999, foi objecto de discussão pública em 2001, de aprovação da Assembleia Municipal em 14/06/2003, e teve parecer favorável da Direcção Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território do Norte em 03/01/2003, mas nunca veio a ter aprovação final ou a entrar em vigor.
O estudo prévio do IC-24 invocado, apenas aprovado e publicado em 19/11/2003, isto é, quatro anos depois da aprovação daquele Plano de Urbanização, não está consagrado na PUZI Campo.
Vejamos.
Compulsada a matéria de facto assente, maxime o que dela conta sob a alínea L), constata-se basear-se o despacho impugnado unicamente no teor do parecer do Chefe da DAU, o qual, por sua vez reproduz o parecer vinculativo desfavorável do IEP consubstanciado na circunstância do terreno, objecto da pretensão edificativa, se encontrar abrangido pela faixa de reserva definida para o lanço do IC 24 – Campo (A4) – Argoncilhe (IC2), cujo estudo prévio foi objecto de publicação no DR, II Série, nº 268, de 19.NOV.03.
Assim, fundamentando-se o despacho impugnado apenas no parecer vinculativo desfavorável do IEP, e tendo o estudo prévio respeitante àquele lanço do IC 24 sido publicado no DR, II Série, configura-se como absolutamente inócua a argumentação tecida pela Recorrente em redor da matéria de facto colhida quer na informação do GIPP quer no PUZI de Campo.
Termos em que improcedem as conclusões de recurso atinentes ao invocado erro de julgamento quanto à apreciação da matéria de facto.
III-2-2. Do erro de julgamento, com violação do disposto nos artºs 3º-3 do DL 13/94, de 15.JAN e 130º-2 do CPA
Refere a Recorrente, que o gabinete GIPP, como entidade particular que não pode emitir qualquer parecer ou informação vinculativa, muito menos o poderia fazer em matéria alheia ao trabalho que executou para o Município.
Para além disso, também a informação do IEP não é vinculativa, nem a sua consulta era obrigatória.
De resto, é sabido que o invocado “estudo prévio publicado em sede de Diário da República” não abrangeu a zona do terreno da Autora, e já foi alterado, o que o Município Réu vem ocultando dos autos.
O mesmo estudo prévio não tem eficácia externa, tampouco sendo oponível ao Réu ou à Autora.
Com efeito, estabelece o DL 13/94, de 15-I, que uma servidão non aedificandi constituída pela publicação do estudo prévio no D. R. deve constar de estudos de viabilidade ou plantas à escala e esboços corográficos devidamente cotados, superiormente aprovados, e devem os mesmos ser objecto de publicação, como condição da sua eficácia externa.
Por outro, como estabelece também o artº 130º, nº 2 do Código do Procedimento Administrativo, “ …a falta de publicidade do acto, quando legalmente prevista, implica a sua ineficácia”.
Para além disso, impõe também o DL 13/94, de 15-I (artº 3º nº 3) que após a publicação no D.R. da aprovação do estudo prévio [publicação com todos os elementos legalmente exigidos] a JAE, então IEP, deveria remeter às Câmaras Municipais interessadas os elementos previstos o número anterior, remessa essencial porque constitui condição de eficácia da aprovação do estudo prévio, e condição de oponibilidade à Câmara Municipal.
Necessária é, também, para que, promovida a sua inclusão em PMOT vigente, os seus ditames sejam oponíveis aos particulares.
Ora, o Réu não alegou, nem se provou, que tal remessa tenha sido feita pelo que não estando tal estudo prévio incluída em PMOT vigente, não pode ser tomada como obrigatória, e daí como vinculativa, a consulta ao então IEP.
Finalmente, o Acórdão também se bastou com o facto de o Plano de Urbanização da Zona Industrial (PUZI) de Campo, estar aprovado e em processo de ratificação, mas o mesmo, para além de não aprovado, está ultrapassado, e é inoponível à Autora.
Vejamos, pois, da bondade da decisão recorrida.
A este propósito, escreveu-se no Acórdão impugnado:
“(…)
Conhecidos os argumentos e a posição de cada uma das partes, importa agora conhecer do mérito da causa, respondendo à questão de saber se o acto sofre do vício de violação de lei, por erro sobre os pressupostos de direito, que a autora lhe assaca. Recorde-se que essa imputação assenta na alegação de que o pedido de informação prévia devia ter sido apreciado e decidido unicamente à luz do Plano Director Municipal (PDM) de Valongo, que qualifica a zona onde se situa o terreno da autora, dentro do perímetro urbano, como espaço industrial, uma vez que não foi feita, durante o procedimento, a prova de que o terreno em causa se encontra abrangido pela faixa da reserva definida para o lanço do IC-24 – Campo (A4) – Argoncilhe (IC2), a que se refere o “parecer vinculativo” do então Instituto de Estradas de Portugal (IEP), sendo que tal inclusão apenas resulta do Plano de Urbanização da Zona Industrial de Campo, que, apesar de aprovado, não está em vigor nem é eficaz, porque não foi ratificado pelo Governo nem foi publicado, o mesmo sucedendo com as medidas preventivas que haviam sido aprovadas, as quais, entretanto, caducaram. Quid iuris?
O art.º 3º do Decreto-Lei n.º 13/94, de 15 de Janeiro (…) prescreve o seguinte:
“1 – As faixas de terreno de 200 m situadas em cada lado do eixo da estrada, bem como o solo situado num círculo de 1300 m de diâmetro centrado em cada nó de ligação, são consideradas zonas de servidão non aedificandi de protecção à estrada a construir ou reconstruir.
2 – A servidão a que se refere o número anterior é constituída com a publicação, no Diário da República, da aprovação de estudo prévio de uma estrada nacional ou de documento equivalente, nomeadamente estudos ou plantas à escala e esboços corográficos devidamente cotados, desde que superiormente aprovados.
3 – Após a publicação no Diário da República, a Junta Autónoma de Estradas (JAE) remeterá às câmaras municipais interessadas os elementos previstos no número anterior.
4 – A servidão manter-se-á até à publicação, nos termos do Código das Expropriações, do acto de declaração de utilidade pública dos terrenos e da respectiva planta parcelar”.
Pois bem: existe comprovadamente um estudo prévio do IC 24 – Campo (A 4) - Argoncilhe (IC 2) e IC 29 – Gondomar-Aguiar de Sousa (IC 24), conforme se colhe da fonte indicada supra em P) do probatório; existem afirmações de duas entidades insuspeitas (GIPP e IEP) de que o referido lanço do IC24 abrange a zona onde se situa o terreno da autora [cfr. as fontes indicadas supra em K-1) e K-2) do probatório]; existe prova de que o Plano de Urbanização da Zona Industrial (PUZI) de Campo, que contempla as soluções técnicas previstas naquele estudo prévio, embora ainda não tenha sido ratificado pelo Governo nem publicado no Diário da República, está em processo de ratificação, não tendo, portanto, sido abandonado [cfr. As fontes indicadas supra em M e N) do probatório].
Ora decorre dos n.ºs 2 e 4 do art.º 3º do Decreto-Lei n.º 13/94 que a servidão non aedificandi a que se refere o n.º 1 do mesmo artigo se constitui com a simples publicação do estudo prévio (ou de documento equivalente), aprovado superiormente, da construção ou reconstrução de uma estrada nacional, independentemente da existência de plano municipal de ordenamento do território aprovado ou em curso de aprovação, que contemple as soluções técnicas previstas no estudo prévio.
Donde fluem dois corolários – a saber: (i) os planos municipais de ordenamento do território não são a única fonte de vinculações adentro da circunscrição municipal em matéria de urbanismo, pois tais vinculações podem também decorrer directamente da lei; (ii) havendo prescrição legal directamente aplicável que estabeleça um ónus ou condicionamento às pretensões dos particulares em matéria de urbanismo, tais prescrições prevalecem sobre quaisquer planos municipais de ordenamento do território em vigor sobre a mesma matéria, pois estes últimos têm natureza meramente regulamentar (art.º 69º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro).
(…)”
E mais adiante:
“(…) se o estudo prévio que a entidade demandada invoca como fundamento do acto existe e se a autora “apenas” desconhece, por não lhe terem sido notificados, o seu exacto conteúdo (incluindo os elementos escritos e as peças gráficas, nomeadamente as plantas, que o compõem) e as implicações para a sua pretensão, haverá eventualmente deficiência na notificação, sanável mediante o pedido de notificação dos elementos em falta nos termos do art.º 62º do CPA e eventualmente do art.º 104º do CPTA, mas não invalidade do acto.
(…)”.
Vejamos, então.
Sobre esta problemática dispõem os artºs 3º do DL 13/94, de 15.JAN, e o artº 130º do CPA, o seguinte:
“Artº 3.°
1 – As faixas de terreno de 200 m situadas em cada lado do eixo da estrada, bem como o solo situado num círculo de 1300 m de diâmetro centrado em cada nó de ligação, são consideradas zonas de servidão non aedificandi de protecção à estrada a construir ou reconstruir.
2 – A servidão a que se refere o número anterior é constituída com a publicação, no Diário da República, da aprovação de estudo prévio de uma estrada nacional ou de documento equivalente, nomeadamente estudos ou plantas à escala e esboços coreográficos devidamente cotados, desde que superiormente aprovados.
3 – Após a publicação no Diário da República, a Junta Autónoma de Estradas (JAE) remeterá às câmaras municipais interessadas os elementos previstos no número anterior.
4 – A servidão manter-se-á até à publicação, nos termos do Código das Expropriações, do acto de declaração de utilidade pública dos terrenos e da respectiva planta parcelar”.
Artº 130.º
Publicidade obrigatória
1 - A publicidade dos actos administrativos só é obrigatória quando exigida por lei.
2 - A falta de publicidade do acto, quando legalmente exigida, implica a sua ineficácia.”.
Ora, do enunciado nos nºs 1 e 2 do artº 3º do DL 13/94, de 15.JAN, decorre, desde logo, do que a publicação de estudo prévio de via rodoviária, constitui uma servidão non aedificandi de protecção à via, e, como tal, uma proibição edificativa em tal zona, com eficácia erga omnes, isto é, de modo a abranger municípios e particulares, resultando, desde logo, da mesma, uma proibição de licenciamento de edificações e de urbanizações em locais por ela abrangidos, e isto independentemente da sua integração em PMOT, porquanto uma prescrição ou imposição legal directamente aplicável que estabeleça um ónus ou condicionamento às pretensões dos particulares em matéria de urbanismo, se impõe sobre quaisquer planos municipais de ordenamento do território em vigor sobre a mesma matéria.
Por outro lado, a publicação dos estudos de viabilidade ou plantas à escala e esboços corográficos, devidamente cotados, apenas se impõe quando constitui documento equivalente ao estudo prévio, o que não acontece no caso dos autos, em que houve publicação do próprio estudo prévio.
E, finalmente, refira-se que a remessa às Câmaras Municipais dos elementos previstos no nº 3 do artº 3º do DL 13/94 (estudo prévio ou documento equivalente) não contende com a validade da proibição construtiva decorrente da sua publicação obrigatória no DR, e que constitui condição de constituição da servidão non aedificandi de protecção à estrada a construir ou reconstruir e que ocorreu no caso dos autos.
Assim sendo, improcedem, também, as conclusões de recurso, na parte respeitante ao erro de julgamento, com violação do disposto nos artºs 3º-3 do DL 13/94, de 15.JAN e 130º-2 do CPA.
III-2-3. Do erro de julgamento, com violação do enunciado pelos artºs 3º e 11º do DL 13/94, de 15.JAN, 10º-3 e 4 da Lei 48/98, de 11.AGO e 25º do DL 380/99, de 22.SET.
Alega a Recorrente que também andou mal a sentença recorrida ao entender que havendo prescrição legal directamente aplicável que estabeleça um ónus ou condicionamento às pretensões dos particulares em matéria de urbanismo, tais prescrições prevalecem sobre quaisquer planos municipais de ordenamento do território em vigor sobre a mesma matéria, por estes terem natureza meramente regulamentar.
De acordo com a Lei nº 48/98, nos artigos 10º e 11º, os instrumentos de gestão territorial vinculam as entidades públicas, mas apenas os planos municipais e os planos especiais de ordenamento de território são vinculativos para os particulares, pois é o carácter regulamentar que fornece a estes últimos a oponibilidade aos particulares e, concretamente às situações como aquela do procedimento resultante da pretensão da Autora.
Os restantes instrumentos não têm aplicabilidade directa, apenas sendo vinculativos perante entidades públicas – e aqui entenda-se, com actividade directa ou indirecta na gestão urbanística.
Ora, a sentença recorrida foi do entendimento que os planos sectoriais prevalecem sobre os planos municipais de ordenamento do território e vinculam as entidades públicas competentes para a elaboração e aprovação destes últimos planos relativamente aos quais tenham incidência espacial, devendo, por isso, ser assegurada a compatibilidade entre eles.
Porém, de acordo com o disposto nos nºs 3 e 4 do artº 10º da Lei nº 48/98 os planos regionais de ordenamento do território e os planos sectoriais vinculam as entidade públicas competentes para a elaboração e aprovação de planos municipais … devendo ser assegurada a compatibilidade entre os mesmos, pelo que segundo o artº 25º do DL 380/99, no nº 1, os mesmos planos sectoriais e os planos regionais de ordenamento do território devem indicar quais as formas de adaptação dos planos municipais de ordenamento de território preexistentes determinadas pela sua aprovação.
Daqui resulta a não aplicabilidade dos referidos PROT’s e Planos sectoriais aos particulares: estes exigem uma compatibilização dos planos municipais de ordenamento de território que, porém, só se torna eficaz se for indicada a forma de adaptação, aquando da elaboração e aprovação dos planos municipais, e quando esta se efectivar.
Até lá as relações entre planos só podem ser discutidas no relacionamento interno, e nunca oponíveis aos particulares, sem que decorram as necessárias formalidades que os levem a concretizar em regulamento.
Não ratificado nem publicado o PUZI Campo, inexistindo medidas preventivas, não constando a invocada estrada em qualquer previsão do PDM, não prevalecendo o Plano Rodoviário Nacional sobre o PDM vigente, inexiste objecção invocável ao direito da Autora ao licenciamento pretendido, o qual deve ser admitido em sede de Informação Prévia, como requerido.
Cumpre decidir.
Sobre esta questão discorreu-se no Acórdão impugnado do seguinte modo:
“(…)
As relações entre os vários instrumentos de ordenamento do território revistos na lei regem-se pelos princípios da hierarquia e da compatibilidade ou articulação (art.ºs 10º da Lei n.º 48/98, de 11 de Agosto, e 23º a 25º do Decreto-Lei n.º 380/99).
Os planos municipais de ordenamento do território e, quando existam, os planos intermunicipais de ordenamento do território, devem acautelar e assegurar a programação e concretização das políticas de desenvolvimento económico e social e de ambiente, com incidência espacial, promovidas pela administração central, através dos planos sectoriais (art.º 24º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 380/99).
Justamente porque desenvolvem e concretizam, no respectivo domínio de intervenção, as directrizes definidas no programa nacional da política de ordenamento do território [art.ºs 10º, n.º 2, al. a), da Lei n.º 48/98 e 35º do Decreto-Lei n.º 380/99], que é o supremo instrumento de planeamento, os planos sectoriais prevalecem sobre os planos municipais de ordenamento do território e vinculam as entidades públicas competentes para a elaboração e aprovação destes últimos planos relativamente aos quais tenham incidência espacial, devendo, por isso, ser assegurada a compatibilidade entre eles (art.º 10º, n.º 3, da Lei n.º 48/98).
Ora se se entender que a construção do lanço do IC24 em questão é um momento da concretização e realização do Plano Rodoviário Nacional, que é um plano sectorial com incidência espacial nos municípios tocados pela construção da referida porção do IC24, há-de, forçosamente, concluir-se que a circunstância de o actual PDM de Valongo não contemplar a passagem do IC24 na zona onde se situa o terreno da autora não significa nem implica autorização para qualquer interessado construir na faixa agora prevista no estúdio prévio para a passagem daquela via.
Em suma, a não ratificação e publicação do PUZI Campo e a ausência de medidas preventivas (por alegada caducidade das que haviam sido aprovadas), bem como o facto de o PDM em vigor não prever expressamente o concreto obstáculo invocado pela entidade demandada não conferem direito ao licenciamento ou a informação prévia favorável às pretensões construtivas dos interessados, pois tal obstáculo resulta directamente da lei, a qual prevalece sobre qualquer plano municipal de ordenamento do território, incluindo o PDM em vigor, bem como do facto de o Plano Rodoviário Nacional de que o falado estudo prévio é um momento de concretização prevalecer igualmente sobre qualquer plano municipal de ordenamento do território, incluindo o PDM em vigor (cfr. sobre o ponto os Acórdãos do STA de 14-04-05 e 07-02-2006, tirados nos Proc. 047310 e 047545, respectivamente).
(…)”.
Vejamos então da bondade do Acórdão recorrido em confronto com as conclusões de recurso, apresentadas pela Recorrente, sobre esta questão.
Com vista à decisão desta problemática, importa, antes de mais, referenciar o que dispõem os normativos legais pretensamente violados.
Assim, estabelecem os artºs 3º e 11º do DL 13/94, de 15.JAN, 10º da Lei 48/98, de 11.AGO e 23º a 25º do DL 380/99, de 22.SET, o seguinte:
Art.º 3.°
1 - As faixas de terreno de 200 m situadas em cada lado do eixo da estrada, bem como o solo situado num círculo de 1300 m de diâmetro centrado em cada nó de ligação, são consideradas zonas de servidão non aedificandi de protecção à estrada a construir ou reconstruir.
2 - A servidão a que se refere o número anterior é constituída com a publicação, no Diário da República, da aprovação de estudo prévio de uma estrada nacional ou de documento equivalente, nomeadamente estudos de viabilidade ou plantas à escala e esboços corográficos devidamente cotados, desde que superiormente aprovados.
3 - Após a publicação no Diário da República, a Junta Autónoma de Estradas (JAE) remeterá às câmaras municipais interessadas os elementos previstos no número anterior.
4 - A servidão manter-se-á até à publicação, nos termos do Código das Expropriações, do acto declarativo de utilidade pública dos terrenos e da respectiva planta parcelar.
Art.º 11.° Os actos praticados em violação do disposto no presente diploma são nulos.
Art.º 10.º
(Relações entre instrumentos de gestão territorial)
1 - Os instrumentos de planeamento territorial devem prosseguir as orientações definidas pelos instrumentos de desenvolvimento territorial.
2 - Os instrumentos de desenvolvimento territorial e os instrumentos de política sectorial traduzem um compromisso recíproco de integração e compatibilização das respectivas opções, determinando que:
a) Os planos sectoriais desenvolvam e concretizem, no respectivo domínio de intervenção, as directrizes definidas no programa nacional da política de ordenamento do território;
b) Os planos regionais de ordenamento do território integrem as regras definidas no programa nacional da política de ordenamento do território e nos planos sectoriais preexistentes;
c) A elaboração dos planos sectoriais vise a necessária compatibilização com os planos regionais de ordenamento do território, relativamente aos quais tenham incidência espacial.
3 - Os planos regionais de ordenamento do território e os planos sectoriais vinculam as entidades públicas competentes para a elaboração e aprovação de planos municipais relativamente aos quais tenham incidência espacial, devendo ser assegurada a compatibilidade entre os mesmos.
4 - Os planos especiais de ordenamento do território traduzem um compromisso recíproco de compatibilização com o programa nacional da política de ordenamento do território e os planos regionais de ordenamento do território e prevalecem sobre os planos municipais e intermunicipais.
5 - Na elaboração de novos instrumentos de gestão territorial devem ser identificados e ponderados os planos, programas e projectos com incidência na área a que respeitam, já existentes ou em preparação, e asseguradas as necessárias compatibilizações.
Art.º 23.º
(Relação entre os instrumentos de âmbito nacional e regional)
1 - O programa nacional da política de ordenamento do território, os planos sectoriais, os planos especiais de ordenamento do território e os planos regionais de ordenamento do território traduzem um compromisso recíproco de compatibilização das respectivas opções.
2 - O programa nacional da política de ordenamento do território, os planos sectoriais e os planos regionais de ordenamento do território estabelecem os princípios e as regras orientadoras da disciplina a definir por novos planos especiais de ordenamento do território, salvo o disposto no n.º 2 do artigo 25.º
3 - O programa nacional da política de ordenamento do território implica a alteração dos planos especiais de ordenamento do território que com o mesmo não se compatibilizem.
4 - A elaboração dos planos sectoriais é condicionada pelas orientações definidas no programa nacional da política de ordenamento do território que desenvolvem e concretizam, devendo assegurar a necessária compatibilização com os planos regionais de ordenamento do território.
5 - Os planos regionais de ordenamento do território integram as opções definidas pelo programa nacional da política de ordenamento do território e pelos planos sectoriais preexistentes.
6 - Quando sobre a mesma área territorial incida mais do que um plano sectorial ou mais do que um plano especial, o plano posterior deve indicar expressamente quais as normas do plano preexistente que revoga, sob pena de invalidade por violação deste.
Art.º 24.º
(Relação entre os instrumentos de âmbito nacional ou regional e os instrumentos de âmbito municipal)
1 - O programa nacional da política de ordenamento do território e os planos regionais definem o quadro estratégico a desenvolver pelos planos municipais de ordenamento do território e, quando existam, pelos planos intermunicipais de ordenamento do território.
2 - Nos termos do número anterior, os planos municipais de ordenamento do território definem a política municipal de gestão territorial de acordo com as directrizes estabelecidas pelo programa nacional da política de ordenamento do território, pelos planos regionais de ordenamento do território e, sempre que existam, pelos planos intermunicipais de ordenamento do território.
3 - Os planos municipais de ordenamento do território e, quando existam, os planos intermunicipais de ordenamento do território, devem acautelar a programação e a concretização das políticas de desenvolvimento económico e social e de ambiente, com incidência espacial, promovidas pela administração central, através dos planos sectoriais.
4 - Os planos especiais de ordenamento do território prevalecem sobre os planos intermunicipais de ordenamento do território, quando existam, e sobre os planos municipais de ordenamento do território.
Art. 25.º
(Actualização dos planos)
1 - Os planos sectoriais e os planos regionais de ordenamento do território devem indicar quais as formas de adaptação dos planos especiais e dos planos municipais de ordenamento do território preexistentes determinadas pela sua aprovação.
2 - Quando procedam à alteração de plano especial anterior ou contrariem plano sectorial ou regional de ordenamento do território preexistente, os planos especiais de ordenamento do território devem indicar expressamente quais as normas daqueles que revogam ou alteram.
3 - Na ratificação de planos municipais de ordenamento do território devem ser expressamente indicadas quais as normas dos instrumentos de gestão territorial preexistentes que revogam ou alteram.”.
Ora, acontece que, no caso dos autos, independentemente da hierarquização e da compatibilização existente ou que deve existir entre Planos de Ordenamento do Território, como supra se deixou já enunciado, a proibição construtiva decorre, exclusivamente, do enunciado pelo artº 3º do DL 13/94, derivada da publicação de estudo prévio de via rodoviária, que constitui uma servidão non aedificandi de protecção à via, e, como tal, uma proibição edificativa em tal zona, com eficácia erga omnes, ou seja extensível quer a entidades públicas quer a particulares, resultando da mesma, uma proibição de licenciamento de edificações e de urbanizações em locais por ela abrangidos, e isto independentemente da sua integração em PMOT, porquanto uma prescrição ou imposição legal directamente aplicável que estabeleça um ónus ou condicionamento às pretensões dos particulares em matéria de urbanismo, se impõe sobre quaisquer planos municipais de ordenamento do território em vigor sobre a mesma matéria.
Para tal entendimento concorre também o preceituado no artº 11º, ainda do DL 13/94, ao cominar de nulidade todos os actos praticados com violação desse diploma legal.
No caso sub judice, não se coloca, pois a questão, da compatibilização de Planos de Ordenamento do Território, porquanto do Plano Rodoviário Nacional, do qual emerge a proibição construtiva, em referência, não tem por alcance ordenar o território sob o ponto de vista urbanístico, mas tão-só estabelecer zonas non aedificandi, por forma a permitir a aberturas de vias rodoviárias, cujo respeito se impõe erga omnes, como se deixou já mencionado, devendo, em função disso, ser também tido em consideração pelos diversos planos de gestão urbanística, sejam nacionais, sejam regionais sejam municipais.
Independentemente destas considerações, que se deixam enunciadas, somos, igualmente, do entendimento que, uma leitura atenta do disposto nos artºs 10º da Lei 48/98 e 23º a 25º do DL 380/99, não parece permitir que se possa concluir como o faz a Recorrente sobre as relações entre Planos de Ordenamento do Território
Com efeito da leitura dessas normas parece decorrer que, em função da hierarquização entre eles existente, os panos municipais têm que se compatibilizar com os planos regionais de ordenamento do território e com os planos sectoriais, na justa medida em que estes visam tutelar e ordenar interesses constitutivos de uma comunidade mais abrangente que a comunidade municipal.
Para além disso, não se vislumbra como, no caso dos autos, a Câmara Municipal pudesse autorizar o licenciamento pretendido pelo particular, com base no raciocínio de que os planos regionais de ordenamento do território e os planos sectoriais, nos quais inclui o Plano Rodoviário Nacional, vinculam as entidades públicas, designadamente as câmaras municipais, e não os particulares, sendo certo que, conforme decorre do enunciado no já citado artº 11º do DL 13/94, são nulos os actos praticados em violação do disposto no presente diploma, e de entre eles os que licenciassem edificações ou urbanizações em zonas de servidão non aedificandi de protecção à estrada a construir ou reconstruir.
Improcedem assim, também, as conclusões de recurso respeitantes ao erro de julgamento, com violação do enunciado pelos artºs 3º e 11º do DL 13/94, de 15.JAN, 10º-3 e 4 da Lei 48/98, de 11.AGO e 25º do DL 380/99, de 22.SET.
Deste modo, em função de tudo quanto se deixa expendido, improcedem as conclusões de recurso, impondo-se, em consequência, a manutenção do Acórdão recorrido.
IV- DECISÃO
Termos em que acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do TCAN em negar provimento ao recurso jurisdicional e, em consequência, confirmar o Acórdão impugnado.
Custas pela Recorrente.
Porto, 29 de Maio de 2008
Ass. José Luís Paulo Escudeiro
Ass. Maria do Céu Dias Rosa das Neves
Ass. Jorge Miguel B. Aragão Seia |
