| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os juízes que constituem a Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Norte:
I. Relatório
O Município do Porto, com sede na Praça General Humberto Delgado, no Porto, NIPC 501306099, vem, ao abrigo dos artigos 72.º e seguintes do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), intentar ACÇÃO ADMINISTRATIVA ESPECIAL,contra o Ministério das Finanças, com sede na Avenida Infante D. Henrique, n.º 1, em Lisboa, tendo por objecto aimpugnação da normado artigo 2.º, n.º 1 da Portaria n.º 106/2012, de 18 de Abril.
O Município do Porto peticiona a declaração de ilegalidade, com efeitos circunscritos ao caso concreto, do n.º 1 do artigo 2.º da Portaria n.º 106/2012, de 18 de Abril, que fixou a afectação da percentagem de 5% a cobrar pelo Estado em 2012 sobre a receita proveniente do IMI do ano de 2011, como compensação pelas despesas e encargos com a realização da avaliação geral dos prédios urbanos insertos no aludido Município, na decorrência do previsto no artigo 15.º, n.º 5 do Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12 de Novembro, que definiu a reforma da tributação do património, designadamente, do imobiliário, por considerar aquela norma regulamentar eivada de ilegalidade, por se desviar do sentido do artigo 15.º, n.º 5 do referido Decreto-Lei, e inconstitucionalidade, por violação dos princípios da proporcionalidade e da protecção da confiança; solicitando a sua desaplicação ao abrigo do n.º 2 do artigo 73.º do CPTA, com os seguintes fundamentos, que se mostram condensados nas alegações escritas:
“I. Vem a presente ação instaurada com vista à declaração de ilegalidade da norma instituída pelo artigo 2.º, n.º 1 da Portaria n.º 106/2012, de 18 de Abril e com efeitos circunscritos ao Município do Porto.
II. De acordo com o referido inciso legal, ficou determinada a afetação «às despesas relacionadas com a avaliação geral dos prédios urbanos, [de] uma verba de 5% da receita tributária do imposto municipal sobre imóveis relativo ao ano de 2011, a arrecadar em 2012».
III. Ora, como resulta provado de toda a argumentação já expendida pelo Autor nos presentes autos – e para cujo integral teor, por razões de economia processual, se remete –, a legitimidade jurídica da disposição legal aqui sindicada é, de facto, questionável,
IV. Devendo, por isso e em consonância, após a sempre douta apreciação deste Venerando Tribunal, ser declarada ilegal, com todas as legais consequências,
V. Designadamente, através da reposição das verbas indevidamente retidas ao Município do Porto, por força da aplicação daquela norma ilegal.
VI. Urge, de facto, concluir que o Ministério das Finanças ao fixar, por via do n.º 1 do artigo 2.° da Portaria n.º 106/2012, em 5% da receita tributária do IMI relativo ao ano de 2011, a arrecadar em 2012, a percentagem em que o Estado iria participar nas receitas do referido imposto como forma de fazer face às despesas com o serviço de avaliações, projetou-se, inadmissivelmente, muito para lá dos confins que lhe foram traçados imperativamente pelo legislador, ainda que porventura nem sempre da forma mais adequada.
VII. Isto é, ao ter-se desviado substancialmente do critério ínsito do Decreto-Lei n.º 287/2003 – reitere-se, o critério das despesas (ou encargos) efetivamente incorridos –, a Portaria n.º 106/2012 acabou por desrespeitar os parâmetros jurídicos que tinha de considerar, o que implica, a sua manifesta ilegalidade e, igualmente, a sua ostensiva inconstitucionalidade.
VIII. No que concerne à sua manifesta ilegalidade, cumpre concluir que o n.º 1 do artigo 2.° da portaria se demonstrou em absoluta contradição com o critério legal definido pelo legislador no n.º 5 do artigo 15.° do aludido diploma legal (e que passa por uma correspondência tendencial e tão próxima quanto possível entre o valor a atribuir ao Estado pelos municípios como correspetivo da avaliação geral dos prédios urbanos e as despesas por aquele efetivamente realizadas com o serviço de avaliações).
IX. A portaria demitiu-se, por isso, da exigência mínima e elementar de assentar numa demonstração dos custos efetivos que o Estado teve de suportar com a realização da avaliação extraordinária.
X. Ademais, cumpre não perder de vista que, tal como publicamente assumido pela entidade demandada – facto público e notório – e ainda conforme resulta dos documentos juntos aos autos, pela aqui Ré, em 29 de Outubro de 2014), o processo de avaliação geral dos imóveis sofreu inúmeros atrasos,
XI. O que reforça ainda mais a convicção, se necessário fosse, de que os custos a imputar aos municípios, pelo menos para o ano de 2012, se encontram substancialmente agravados em relação aos custos reais efetivamente suportados pelo Estado.
XII. Não menos ilegal é ainda o facto de a portaria em crise ter aplicado a percentagem aqui em causa à totalidade da receita de IMI de todos os imóveis do país, quando face à natureza da consignação aqui em causa, o que estava em causa era apenas custear os encargos da avaliação dos imóveis.
XIII. Ao fazê-lo, o Ministério das Finanças determinou, pois, a aplicação indiscriminada de tal percentagem também à receita de IMI dos imóveis que já haviam sido avaliados ao abrigo do Código do IMI, e relativamente aos quais a avaliação geral em curso não tem qualquer implicação.
XIV. Mais, por força da disposição aqui impugnada, foi ainda consignada a aplicação de tal percentagem a todos os imóveis que, no decurso do ano de 2011, não haviam ainda sido objeto de avaliação (nem, em muitos casos, em nenhuma outra ocasião posterior à entrada em vigor do Código do IMI),
XV. O que configura uma antecipação injustificada da correspondente receita que começou a ser retida em Maio de 2012.
XVI. Prova disto mesmo, foram os documentos probatórios juntos pela entidade demandada, aos presentes autos, cuja leitura atenta permite concluir que os valores retidos ao Município do Porto evidenciam que a percentagem de 5% vem aplicada à totalidade da receita de IMI de todos os imóveis do concelho, independentemente de terem ou não sido objeto de avaliação, no decurso do ano de 2011, ou de tal avaliação se ter já materializado em anos anteriores,
XVII. A que acresce o potencial resultado pernicioso de a receita tributária que mais contribui para o custeio da avaliação geral ser, precisamente, a proveniente de imóveis cujo valor patrimonial tributário se encontra já atualizado.
XVIII. Ademais, a formulação legal aqui impugnada potenciou, no âmbito da distribuição do custeio da avaliação geral pelos diversos municípios, uma maior iniquidade, uma vez que a aplicação indiscriminada da verba de 5% à totalidade da receita tributária do IMI se demonstrou mais onerosa para os concelhos com um mercado imobiliário mais dinâmico e com um parque imobiliário já avaliado ao abrigo da legislação vigente (como, inegavelmente, é o caso do concelho do Porto), e muito menos onerosa para os municípios que, afinal, mais beneficiaram da avaliação geral e do correspondente aumento de receitas.
XIX. Também por este motivo fica claro que a equivalência entre a retenção da verba aqui em causa e os encargos com a avaliação geral, legalmente determinada na Reforma da Tributação do Património, foi comprometida com o sentido que lhe foi conferido pela respetiva regulamentação.
XX. Face ao exposto, conclui-se, pois, que em tudo isto o Ministério das Finanças cometeu, na regulamentação das acima referidas disposições da Reforma da Tributação do Património, diversas ilegalidades,
XXI. Acresce que a norma concretamente em causa se acha, além do mais, em completa desconformidade com a Constituição.
XXII. De facto, o que resulta da Portaria não é a fixação de um valor (não superior a 5% das receitas de IMI) correspondente ao montante das despesas que o Estado suporta com a avaliação geral dos prédios urbanos.
XXIII. Mas sim a fixação imperativa e absoluta de um valor de 5% da totalidade da receita tributária do IMI de 2011.
XXIV. Revelando-se, quanto ao mais, o critério perfilhado pela portaria para determinar a percentagem da participação do Estado nas receitas tributárias do IMI por virtude das despesas incorridas com o serviço de avaliações despido de qualquer fundamento razoável, qualificando, nessa medida, como inadequado, injustificado e arbitrário, isto é, por absolutamente contrário aos princípios da proporcionalidade e da proteção da confiança, enquanto imediata decorrência do princípio do Estado de Direito Democrático.
XXV. O que se observa in casu é de facto um imposto criado por regulamento – um imposto cujos contribuintes são os municípios!
XXVI. Na verdade, a receita do IMI pertence (constitucional e) legalmente aos municípios e o que, afinal, a Portaria promoveu foi, a pretexto de um serviço prestado pelo Estado, a retenção de um valor excessivo e arbitrário, sem qualquer correspondência jurídica ou económica com o serviço prestado.
XXVII. Do exposto, decorre que a norma em causa deve ser considerada não só ilegal, por se desviar do sentido do n.º 5 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12 de Novembro,
XXVIII. Mas também inconstitucional, seja por violação dos princípios da proporcionalidade e da proteção da confiança, enquanto irradiações do princípio do Estado de Direito Democrático (conforme já o fizemos notar), seja, ainda, por apropriação ilegítima de receitas que, por imperativo constitucional, se acham legalmente consignadas aos municípios (conforme sucede com as receitas tributárias dos impostos locais), seja, também e por fim, por contravenção ao princípio da autonomia local, na sua componente de autonomia financeira, designadamente em razão de assim se perturbar significativamente a normal atuação do princípio da justa repartição vertical dos recursos públicos.
XXIX. Ora, e em virtude da aplicação daquele inciso legal, observaram-se, assim, repercussões com um impacto direto na esfera do aqui Autor, que, dessa forma, se viu privado de 5% da coleta de IMI no ano de 2012 (reportado ao ano de 2011), a que, aliás, não fosse a entrada em vigor da regulamentação aqui em crise, sempre teria direito, por força do n.º 5 do artigo 13.º da Lei das Finanças Locais então vigente.
TERMOS EM QUE, e nos mais de Direito que Vossas Excelências doutamente suprirão, deverá o n.º 1 do artigo 2.° da Portaria n.° 106/2012, de 18 de Abril de 2012 ser, ao abrigo do n.º 2 do artigo 73.° do CPTA, desaplicado, e, em consonância, ser declarada a respetiva ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto,
Designadamente, com a reposição das verbas indevidamente retidas por força da aplicação de norma ilegal.”**** A entidade demandada, Ministério das Finanças, apresentou a contestação de fls. 37 a 46 e as alegações escritas constantes de fls. 788 a 792 do processo físico, cujas conclusões, por facilidade, se passam a transcrever:
“I. O A. sustenta toda a sua petição nas alegadas «ilegitimidade» e inconstitucionalidade da Portaria argumentando que a fixação da percentagem de 5 alegadamente extravasa o que designa por «critério legal de afetação de receitas do IMI ao Estado» e convocando para a sua tese o confronto com o artigo 13º, nº 4 da LFL, que define um intervalo entre 1,5% e 2,5% para suportar encargos com a liquidação e cobrança de impostos municipais a cargo do Estado.
II. Acabando por concluir que os encargos com os procedimentos de avaliação de imóveis não podem ser superiores aos previstos para a liquidação e cobrança de impostos municipais a cargo do Estado, pelo que o valor de 5% seria sempre, em abstrato, excessivo.
III. Como resulta do confronto da Portaria posta em crise pelo A., com a lei que a habilita - artigo 15º, nº 5, do Dec.-Lei nº 287/2003, de 12-11- o legislador não introduziu qualquer inovação no ordenamento jurídico.
IV. Evidencia-se da leitura do no nº 5 do artigo 15.º que neste se previu que caberia ao Ministro das Finanças fixar em portaria uma verba destinada a financiar as despesas da avaliação de prédios e fê-lo autorizando este órgão a escolher uma expressão numérica que se situasse no intervalo de 1 a 5, incluindo os marcos 1 e 5 desse intervalo.
V. Entende o MF que o legislador delineou e aprovou uma norma de textura aberta conferindo ao decisor administrativo total margem de livre decisão na escolha do valor da verba a afetar às mencionadas despesas, por considerar que só em confronto com as especificidades envolventes da oportunidade e da conveniência do concreto procedimento de avaliação aquele decisor poderia ponderar o valor ajustado ao financiamento de «uma execução célere e eficaz da operação» de avaliação «com os meios financeiros necessários a assegurar a sua adequada realização», (cfr. preâmbulo da Portaria nº 106/2012).
VI. E a partir daquela ponderação, para ela se convocando os factos e demais subsídios lógicos que permitissem fazer uma escolha legal e racional atentas as condições temporais e conjunturais dos anos em que devesse ser realizada a avaliação – 2012 e 2013, nos termos do disposto no artigo 15º-M, nº 1, do Dec.-Lei nº 287/2003 - o decisor administrativo só não poderia escolher um valor que ultrapassasse o tecto de 5%, mas estaria sempre legitimado a escolher qualquer outro até esse limite.
VII. Donde, não poder deixar de concluir-se que o artigo 2º, nº 1 da Portaria apenas vem revelar a escolha feita pelo decisor administrativo, que se situou no valor de 5%, precisamente o valor máximo autorizado.
VIII. Significa isto que se a verba de 5% é em abstrato excessiva, então, não é a norma do artigo 2º, nº 2 da Portaria que deve ser posta em crise, porque esta nada inova na ordem jurídica limitando-se a regulamentar, nos exatos termos autorizados pela norma do artigo 15º, nº 5 - esta sim inovatória e que autorizou a escolha da percentagem de 5.
IX. O artigo 15º, nº 5, do Dec.-Lei nº 287/2003, de 12-11, não foi, porém, objeto de impugnação ou de qualquer reparo crítico.
X. Não há, pois, ao contrário do defendido pelo A. qualquer contradição expressa ou latente entre a norma da Portaria e a habilitante constante do DL n.º 287/2003, já que reter “uma percentagem até 5… do IMI cobrado” ou “uma verba de 5% da receita tributária” são uma e a mesma coisa..
XI. E também é convicção do MF que a Portaria fixa o valor de 5% da totalidade da receita tributária do IMI cobrado nos anos da operação, sem que seja necessário demonstrar os custos desta.
XII. De resto, por determinação do tribunal o MF também fez prova nos autos dos custos e da sua desagregação, não obstante a norma habilitante e a norma que a executa omitirem qualquer referência à exigência de correlação entre custos e retenções.
XIII. Mas, como é do conhecimento público, previu-se que o processo de avaliação geral da propriedade urbana em curso incidisse sobre cerca de 5 milhões e 200 mil prédios urbanos situados em território português, com um custo estimado de 66,5 milhões de euros.
XIV. O valor orçamentado para a realização desta operação dividiu-se designadamente por encargos com (i) os montantes a pagar aos peritos avaliadores no âmbito da avaliação geral, (ii) a despender com as comissões de avaliação no âmbito dos pedidos de segunda avaliação da parte dos contribuintes, (iii) a pagar por deslocações dos peritos no âmbito das segundas avaliações, (iv) a formação dos peritos novos (cerca de 930), bem como apoio técnico a prestar-lhes; (v) atividades a desenvolver pelos serviços de finanças, direções de finanças e serviços centrais da AT no âmbito da avaliação geral, (vi) despesas de comunicação, nomeadamente correios (a generalidade das avaliações devem ser comunicadas por carta registada com aviso de recepção) e telecomunicações, (vii) a infraestrutura informática da AT, que teve de sofrer um reforço, seja com a melhoria do nível do equipamento de modo a permitir o acesso a mais 900 utilizadores e a armazenagem de um volume exponencialmente superior de informação gerado pelo procedimento de avaliação, seja ao nível dos programas informáticos, que tiveram de ser criados e adaptados para permitir os novos meios de interação dos peritos e municípios com o sistema, única forma de viabilizar a avaliação geral dos prédios urbanos.
XV. De acordo com valores apurados pela Autoridade Tributária e Aduaneira, tendo a receita de IMI em 2011 rondado os cerca de 1,15 mil milhões de euros, a retenção pela percentagem máxima permitida pelo legislador de 2003 não cobriria o encargo total do processo a encetar em 2012, já que rondaria apenas os 57.500 milhões de euros.
XVI. Portanto, ao contrário do afirmado pelo A. o processo de avaliação podia apresentar custos mais elevados que toda a gestão do procedimento de liquidação e cobrança de impostos, uma vez que se procedeu à reavaliação de 5 milhões de imóveis espalhados por todo o território nacional.
XVII. De facto, o legislador entendeu que a avaliação geral seria um processo dispendioso que necessitava de ter uma fonte de financiamento autónoma, uma vez que extravasa o conjunto de serviços de liquidação e cobrança de IMI, esse sim objeto de financiamento pela percentagem prevista na Lei de Finanças Locais e que o A. usa como referência de raciocínio percentual.
XVIII. Mas também falece em toda a linha a argumentação do A. quando sustenta uma “radical ilegalidade” no facto de o processo de avaliação poder prolongar-se por mais de um ano e, como tal, ocorrerem retenções em mais de um ano também.
XIX. Importa salientar que a letra da lei habilitante vigora há 12 anos e nesta o legislador não estabeleceu limite temporal para a duração do processo, afirmando claramente a possibilidade de o processo de avaliação atravessar mais de um ano: “Quando….será afectada...uma percentagem…do IMI cobrado nos anos em que se realize aquela avaliação”
XX. Conforme o MF defendeu na respetiva contestação, o processo tinha uma previsão temporal para ser encetado e concluído e assim os factos o confirmaram: decorreu entre 2012 e 2013.
XXI. Quanto à alegada mas não provada ilegalidade de a percentagem ser aplicada à totalidade da receita o IMI, apenas se remete para a letra do DL n.º 287/2003 quando fala “do IMI cobrado nos anos em que se realizar a avaliação (geral)”.
XXII. Onde o legislador não distinguiu não compete ao intérprete distinguir, o que vale por dizer que o legislador tinha em mente uma “avaliação geral dos prédios urbanos ou rústicos”, para cujo custo deveria concorrer até 5% do IMI cobrado nos anos da realização da avaliação e não distinguiu se o imposto em causa seria apenas o dos prédios a avaliar.
XXIII. Não pode deixar de constatar-se que, na verdade, a divergência do A., frontal, é com o legislador do DL n.º 287/2003 já que de tudo o alegado nos autos e de toda a prova carreada para os mesmos pelo MF resulta que são os próprios factos a infirmar as teses da petição.
XXIV. Nem pode escamotear-se que a verdadeira questão dos autos é de direito e não de facto.
XXV. O A. insurge-se contra a fixação de 5%, por ser o valor máximo do intervalo e poder exceder o total dos encargos havidos com o processo mas não discorre sobre a quem imputar os encargos que remanesçam do valor retido de 5%.
XXVI. Se a impugnação que faz da norma apenas visa a desaplicação desta ao seu caso concreto, como aliás o tribunal já fixou no saneamento, então partindo dos fundamentos do petitório não se alcança como poderia a pretensão merecer provimento se em concreto e por hipótese de raciocínio se viesse a posteriori a demonstrar que os encargos do processo decorrido neste Município foram superiores ao total retido.
XXVII. Naturalmente que seria e será o Estado-administração central a arcar com o encargo, até porque se em retrospetiva o legislador de 2003 consagrou 5% da receita de IMI tendo por referência a cobrança contemporânea, então também o fez tendo por baliza a previsão de encargos da operação se realizada àquela data.
XXVIII. Em rigor, tudo visto, a contabilização sobre a qual o A. alavanca a sua pretensão não está na letra da lei habilitante nem esteve ou podia estar na mente do legislador, seja da norma habilitante seja da Portaria de execução.
Termos em que, nos melhores de Direito e com o sempre mui douto suprimento de Vs. Exªs., deverá a ação ser julgada improcedente, por não provada, e, por via disso, absolvido o réu Ministério das Finanças do pedido contra ele formulado.”**** O Ministério Público junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido da improcedência do pedido de ilegalidade da norma do artigo 2.º, n.º 1 da Portaria n.º 106/2012, de 18 de Abril – cfr. fls. 220 a 225 do processo físico.**** Foi efectuada a instrução do processo e proferido despacho saneador, a fls. 734 a 736 do processo físico, nos termos do artigo 87.º do CPTA, que julgou improcedente a excepção inominada suscitada pela entidade demandada na contestação.**** Nessa sequência, considerando já não existir matéria de facto controvertida que justificasse determinar a abertura de um período de produção de prova, tanto mais que já havia sido junto aos autos abundante prova documental, conforme requerido pelo autor; este não haver requerido a dispensa de alegações finais, nos termos do artigo 87.º, n.º 1, alínea b) do CPTA e não haver lugar à realização de audiência pública; notificou-se o autor, pelo prazo de 20 (vinte) dias, para apresentar alegações escritas e depois a entidade demandada, por igual prazo, segundo o disposto no n.º 4 do artigo 91.º do CPTA, prerrogativa de que ambas as partes fizeram uso, conforme transcriçãosupra.**** Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir, considerando que a tal nada obsta.**** II - DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DA ACÇÃO – QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo autor, que se resumem à ilegalidade da norma do artigo 2º, n.º 1 da Portaria n.º 106/2012, de 18 de Abril, por desrespeito dos parâmetros jurídicos que se impunha considerar na respectiva regulamentação, por se desviar do sentido do artigo 15.º, n.º 5 do Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12 de Novembro; e à sua inconstitucionalidade, por violação dos princípios da proporcionalidade e da protecção da confiança.
Cabendo, por isso, analisar, nos termos do artigo 73.º, n.º 2 do CPTA, se o artigo 2.º, n.º 1 da Portaria n.º 106/2012, de 18 de Abril deve ser desaplicado e declarada a respectiva ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto, designadamente, com a reposição das verbas indevidamente retidas por força da aplicação dessa norma ilegal.
Contudo, neste processo de declaração de ilegalidade de regulamento, o tribunal não se encontra adstrito aos fundamentos jurídicos da respectiva impugnação, permitindo-se-lhe decidir “com fundamento na ofensa de princípios ou normas jurídicas diversos daqueles cuja violação haja sido invocada” – cfr. artigo 75.º do CPTA. Não se trata apenas, portanto, de possibilitar ao tribunal um diferente enquadramento jurídico das ilegalidades regulamentares arguidas pelo autor, mas de ele poder descobrir na norma jurídica impugnada – e só nela, não em outras normas do regulamento em causa (o objecto e o pedido mantêm-se sempre os mesmos) – ilegalidades diferentes, divergências com a lei que não tenham sido arguidas pelo autor. Sem prejuízo, claro, de os fundamentos por este invocados deverem igualmente ser averiguados, debatidos e julgados no caso de não haver outros cujo conhecimento os prejudique.
III. Fundamentação
1. Matéria de facto
Com relevância para a decisão da causa, mostra-se apurada a seguinte factualidade:
A) Sobre a necessidade premente da Reforma da Tributação do Património iniciada pelo Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12 de Novembro, consta ínsito nos autos, por via do parecer proferido pelo Ministério Público junto do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, ofício emitido pela Provedoria de Justiça, em 26/10/2011, que se passa a transcreverna íntegra:
“S. Exª o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais
Avenida Infante D. Henrique, 1
1149-009 Lisboa
Oficio n.° 14642, de 26.10.2011
V/ Refª: V/Comunicação: N/Ref.ª:
N.°Proc.: R-3943/10(A2)
Assunto: Queixa apresentada na Provedoria de Justiça. Reforma da tributação do património.
Tendo em vista acompanhar o desenrolar dos trabalhos necessários à execução do estatuído no n.º 4 do artigo 16º do Decreto-Lei n.° 287/2003, de 12 de Novembro. questionámos o Ex.mo Senhor Director Geral dos Impostos, designadamente, sobre o estado de preparação daquela operação de actualização matricial da propriedade urbana, nos termos do nosso ofício n.º 16087, de 05-11-20 10, cuja cópia se junta (Doc. n.° 1).
Pelo ofício n.º 104, de 05-04-2011, (Doc. n° 2 em anexo), o Ex.mo Senhor Director Geral dos Impostos prestou os esclarecimentos solicitados tendo mais tarde, Oficio n.º 2792/2011, de 20-09-2011, sido remetidos, pela Direcção de Serviços do Imposto Municipal sobre os Imóveis, os dados estatísticos, reportados a 31-12-2010, referentes à situação em apreço.
Da apreciação daqueles dados, ressalta que:
1. Em 31-12-2010, encontravam-se inscritos nas respectivas matrizes:
a) 7 730 480 prédios urbanos, sendo o seu valor patrimonial tributário (VPT) de € 399 845 920 666,00, gerando uma colecta de IMI no montante de € 1 115 014 187,00;
b) 11 265 332 prédios rústicos, avaliados em € 1163 950 037,00, gerando uma receita de IMI de €8 330 227,00;
2. Relativamente aos prédios urbanos:
a) 6259459 imóveis haviam sido inscritos na matriz até 12-11-2003 e destes:
i. 4 703 985 ainda não estavam avaliados nos termos do CIMI, sendo o seu VPT € 117 047 849 523,00;
ii. 1 555 514 já foram avaliados nos termos do CIMI e o seu VPT encontra-se fixado em €98 876 420 689,00;
b) 1 470 981 imóveis foram inscritos na matriz após 12-11-2003, dos quais:
1. 323 612 ainda não estão avaliados nos termos do CIMI, sendo o seu VPT de € 6 783 886 429,00
ii. 1147 369 já foram avaliados nos termos do CIMI, sendo o seu VPT de € 117 841 896 530,00;
c) O VPT dos prédios por avaliar - 5 027 597 - ascende a € 123 83 1 735 952,00, sendo o VPT dos imóveis já avaliados -2 702 883 - atinge €216 718 317 219,00;
d) No que se refere à colecta de IMI, não se contabilizando os prédios isentos, constata-se que:
i. De entre os que foram inscritos na matriz até 12-11-2003:
1. 3 965 859 imóveis que ainda não foram avaliados nos termos do CIMI, geram uma receita de €584 762 390,00;
2. 1140 158, já avaliados, geram uma receita de €247773 281,00;
ii. Sobre os 708 658 prédios inscritos na matriz depois de 12-11-2003 e já avaliados, o IMI liquidado foi de €246 983 503,00;
e) Do total de prédios urbanos em relação aos quais é liquidado IMI - 6 094 981 -, o imposto arrecadado ascende a € 1115 013 647,00, sendo que:
i. 55,63% daquela colecta tem origem nos prédios ainda não avaliados que representam 69,67%;
ii. 44,37% daquela colecta tem origem nos prédios já avaliados que representam, apenas, 30,33%.
Os resultados da análise realizada evidenciam que só a conclusão do processo avaliativo do património imobiliário urbano e uma avaliação geral da propriedade rústica, permitirão:
a. corrigir as assimetrias que os números patenteiam e repor justiça no sistema de tributação estática e dinâmica do imobiliário;
b. evitar o aumento das taxas do IMI e, se não a sua diminuição, pelo menos mantê-las nos seus valores actuais, sem qualquer prejuízo para a receita de imposto arrecadada.
Estabelecendo-se no n.º 4 do artigo 16.º do Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12 de Novembro, a obrigatoriedade de ser efectuada uma avaliação geral dos prédios urbanos, no prazo de 10 anos contados a partir da entrada em vigor do CIMI e sabendo-se que nos termos das obrigações assumidas por Portugal no Memorando de Políticas Económicas e Financeiras, prazo para levar a cabo aquela avaliação geral da propriedade urbana foi antecipado para o segundo semestre do ano em curso, afigura-se-nos que, pelo menos parte das vicissitudes apontadas ao sistema de tributação do património poderão ficar ultrapassadas num futuro bastante próximo.
Certo de que V. Ex.a não deixará de ser sensível à necessidade de implementar urgentemente os procedimentos que permitam a correcção das assimetrias apontadas, informo que determinei o arquivamento do processo pendente neste Órgão do Estado, sem prejuízo de o assunto poder vir a ser retomado caso tal se justifique, nomeadamente se se verificar que, pelo menos, a avaliação geral da propriedade urbana não é executada dentro da calendarização prevista.
Com os melhores cumprimentos,
O Provedor-Adjunto de Justiça
Jorge Noronha e Silveira”
B) Em Dezembro de 2011, iniciou-se o processo de avaliação geral da propriedade urbana, incidente sobre cerca de cinco milhões de prédios urbanos situados em território português e com um custo previsível de 66,5 milhões de euros.
C) A Portaria n.º 106/2012, de 18 de Abril, regulamenta o disposto no n.º 5 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12 de Novembro, nos termos definidos pelo artigo 15.º-M, do mesmo diploma, na redacção dada pela Lei n.º 60-A/2011, de 30 de Novembro, acerca do financiamento da avaliação geral de prédios urbanos.
D) De acordo com informação veiculada pela Autoridade Tributária e Aduaneira, a 20 de Junho de 2012 estavam avaliados 23070 imóveis no concelho do Porto.
E) Os encargos inerentes ao referido processo cifravam-se a 20 de Junho de 2012 num total de €325.955,40, incluindo despesas com remunerações dos peritos avaliadores, com formação dos avaliadores nomeados para o Porto, com notificações, com funcionários e com outros encargos não individualizáveis relativos ao desenvolvimento de aplicações informáticas, aquisições de servidores, salários dos funcionários da área informática, comunicações, energia eléctrica, desgaste de equipamento (impressoras e fotocopiadoras), respectivos consumíveis (toner), etc.
F) O número total de fichas de avaliação geradas para o processo de avaliação geral no concelho do Porto elevou-se aos 125998 imóveis com referência ao dia 26/09/2013.
G) O custo total para avaliação destes 125998 imóveis cifrava-se, em 26/09/2013, num total de €1.644.196,48.
H) Relativamente à receita de IMI apurada para o Porto no ano de 2011, foram retidos a título de encargos com a avaliação geral, em 2012, €1.148.861,22.
I) A base de incidência para cálculos dessas retenções, a efectuar em 2012, para efeitos do processo de avaliação correspondeu a €43.735.865,21.
J) A cobrança efectiva de IMI no município do Porto perfez, no ano de 2011, a receita de €44.100.951,99.
Factos não provados
Que a infra-estrutura de suporte à realização da avaliação geral dos prédios urbanos (aí incluídos os recursos humanos e materiais em que a mesma fundamentalmente se analisa) assenta precisamente nos serviços de liquidação e de cobrança dos impostos locais; aos custos com esta infra-estrutura apenas haverá que adicionar, enquanto sobrecusto efectivo, as despesas a efectuar com as diligências de avaliação (e com os peritos avaliadores) – cfr. artigo 51.º da petição inicial.
A decisão da matéria de facto efectuou-se com base no exame das informações e dos documentos que dos autos constam.O Tribunal formou a sua convicção quanto à matéria de facto controvertida através da ponderação crítica dos documentos juntos aos autos, das informações prestadas pela entidade demandada, apesar do seu interesse na causa, tendo, ainda, tido em consideração as regras de experiência, da lógica e da livre valoração da prova.
A convicção do tribunal, no que concerne aos factos apurados, resultou da concatenação da factualidade invocada com a prova documental ínsita nos autos, nomeadamente, assentando nas informações prestadas pela entidade demandada, em respostaao requerimento probatório efectuado pelo autor no final da sua petição inicial, bem como no suporte documental de fls. 168, 169, 261, 262, 263 a 718, 721, 722 e 723 do processo físico, que espelha quais os imóveis do Município do Porto que, em 20/06/2012, data de interposição da presente acção, já haviam sido objecto de avaliação geral, e bem assim, quais os encargos incorridos para o efeito de tal avaliação dos imóveis.
Não se logrou provar que os custos com a avaliação geral dos imóveis se resuma, tão-só, à adição dos encargos com os serviços de liquidação e de cobrança dos impostos locais com as despesas a efectuar com as diligências de avaliação e com os peritos avaliadores, e que a realização de tal tarefa de avaliação assente precisamente nesses serviços de liquidação e de cobrança dos impostos locais – cfr. artigo 51.º da petição inicial.Com efeito, da prova carreada para os autos pelas partes, da sua alegação e fazendo apelo às regras de experiência, tal realidade resultou mesmo infirmada, já que os serviços de liquidação e cobrança de impostos se distinguem claramente dos serviços de avaliação de imóveis, pois que estes extravasam o âmbito daqueles.
Na verdade, mostra-se credível e lógico que tenha sido orçamentado um valor para a realização da avaliação dos imóveis que incluísse, designadamente, encargos com (i) os montantes a pagar aos peritos avaliadores no âmbito da avaliação geral, (ii) a despender com as comissões de avaliação no âmbito dos pedidos de segunda avaliação da parte dos contribuintes, (iii) a pagar por deslocações dos peritos no âmbito das segundas avaliações, (iv) a formação dos peritos novos (cerca de 930), bem como apoio técnico a prestar-lhes; (v) actividades a desenvolver pelos serviços de finanças, direcções de finanças e serviços centrais da AT no âmbito da avaliação geral, (vi) despesas de comunicação, nomeadamente correios (a generalidade das avaliações devem ser comunicadas por carta registada com aviso de recepção) e telecomunicações, (vii) a infra-estrutura informática da AT, que teve de sofrer um reforço, seja com a melhoria do nível do equipamento de modo a permitir o acesso a mais 900 utilizadores e a armazenagem de um volume exponencialmente superior de informação gerado pelo procedimento de avaliação, seja ao nível dos programas informáticos, que tiveram de ser criados e adaptados para permitir os novos meios de interacção dos peritos e municípios com o sistema, única forma de viabilizar a avaliação geral dos prédios urbanos.
As restantes asserções constantes da petição inicial e das alegações escritas consubstanciam, essencialmente, matéria de direito, juízos de valor e matéria conclusiva. * 2. O Direito
O Município do Porto peticiona a declaração de ilegalidade, com efeitos circunscritos ao caso concreto, do n.º 1 do artigo 2.º da Portaria n.º 106/2012, de 18 de Abril, que fixou a afectação da percentagem de 5% a cobrar pelo Estado em 2012 sobre a receita proveniente do IMI do ano de 2011, como compensação pelas despesas e encargos com a realização da avaliação geral dos prédios urbanos insertos no aludido Município, na decorrência do previsto no artigo 15.º, n.º 5 do Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12 de Novembro, que definiu a reforma da tributação do património, designadamente, do imobiliário, por considerar aquela norma regulamentar eivada de ilegalidade, por se desviar do sentido do artigo 15.º, n.º 5 do referido Decreto-Lei, e inconstitucionalidade, por violação dos princípios da proporcionalidade e da protecção da confiança; solicitando a sua desaplicação ao abrigo do n.º 2 do artigo 73.º do CPTA.
Antes demais, pode ler-se no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12 de Novembro,que este diploma “procede a uma profunda alteração da reforma da tributação do património aprovando os novos Códigos do Imposto Municipal sobre Imóveis (CIMI) e do Imposto Municipal sobre as Transmissões Onerosas de Imóveis (CIMT) e procedendo a alterações de diversa legislação tributária conexa com a mesma reforma.
Para além do que consta nos preâmbulos dos novos Códigos, onde são explicitadas as principais linhas dos impostos que vão entrar em vigor, e das alterações introduzidas no Código do Imposto do Selo, cumpre chamar a atenção para um conjunto de disposições transitórias incluídas neste decreto-lei que se prendem, nomeadamente, com a fixação de um prazo máximo para promover a avaliação geral dos prédios urbanos e, enquanto essa avaliação não for efectuada, com as regras de actualização transitória dos seus valores patrimoniais tributários, com soluções diferenciadas para os que estão arrendados e para os que o não estão, com a determinação da avaliação dos prédios que entretanto forem transmitidos, a que se aplicará o novo mecanismo de avaliações constante do CIMI, com o estabelecimento de um regime de salvaguarda fixando o aumento da colecta do imposto municipal sobre imóveis (IMI) resultante da actualização do valor dos prédios em montantes moderados e com algumas regras transitórias quanto à liquidação do imposto municipal sobre as transmissões onerosas de imóveis (IMT) e do imposto do selo.”
Assim, na parte que nos interessa, estipula o Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12 de Novembro, no artigo 15.° - Avaliação de prédios já inscritos na matriz:
“(…) 4 - Será promovida uma avaliação geral dos prédios urbanos, no prazo máximo de 10 anos após a entrada em vigor do CIMI.
5 - Quando se proceder à avaliação geral dos prédios urbanos ou rústicos, será afectada para despesas do serviço de avaliações uma percentagem até 5, a fixar e regulamentar por portaria do Ministro das Finanças, do IMI cobrado nos anos em que se realizar aquela avaliação. (…)”
Por outro lado, a Lei n.º 60-A/2011, de 30 de Novembro, procedeu à alteração do artigo 15.º do DL n.º 287/2003 de 12 de Novembro, na parte que nos interessa, estabelecendo o seguinte:
Artigo 5°
Alteração ao Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12 de Novembro
O artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12 de Novembro, na sua actual redacção, passa a ter a seguinte redacção:
«Artigo 15° […]
1 - (Revogado.)
2 - Revogado.)
3 - (Revogado.)
4-…
5 - …
6 - (Revogado.)
7 - (Revogado.)
8 - Revogado.)
9 - A avaliação geral referida nos números anteriores obedece ao disposto nos artigos 15°-A a 15.°-P.
10 - Ficam abrangidos pela avaliação geral os prédios urbanos que em 1 de Dezembro de 2011 não tenham sido avaliados e em relação aos quais não tenha sido iniciado procedimento de avaliação, nos termos do CIMI.»
E ainda são aditados:
Artigo 6.°
Aditamento ao Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12 de Novembro
São aditados ao Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12 de Novembro, na sua actual redacção, os artigos 15.°-A a 15.°-P, destacando-se, com a seguinte redacção:
Artigo 15.°-M
Financiamento da avaliação geral de prédios urbanos
1 - Para despesas relacionadas com a avaliação geral dos prédios urbanos é afecta uma verba resultante da execução das receitas tributárias do imposto municipal sobre imóveis relativo aos anos de 2011 e de 2012, a arrecadar em 2012 e 2013, respectivamente, ao abrigo do disposto no n.º 5 do artigo 15.º
2 - A verba a afectar à avaliação geral é estabelecida por portaria do Ministro das Finanças, ouvida a Associação Nacional de Municípios Portugueses.
E, em execução do anteriormente legislado, veio o Governo, através do Ministério das Finanças, regulamentar essa intenção política-legislativa.
Assim, como ponto de partida, vejamos o teor integral do diploma que integra a norma impugnada:
“Portaria n.º 106/2012 de 18 de abril
A publicação da Lei 60-A/2011, de 30 de novembro, aditando os artigos 15.º-A a 15.º-P ao Decreto-Lei 287/2003, de 12 de novembro, leva a efeito a avaliação geral de prédios urbanos, como medida conclusiva da Reforma da Tributação do Património iniciada em 2003, sob um regime que reconhece a equidade fiscal como um elemento estruturante para uma tributação mais justa do património imobiliário.
A concretização da avaliação geral de prédios urbanos determina, em face do disposto no artigo 15.º-M do regime que a institui, a definição de um modelo financeiro que permita uma execução célere e eficaz da operação com os meios financeiros necessários a assegurar a sua adequada realização.
Assim:
Ouvida a Associação Nacional de Municípios Portugueses, manda o Governo, nos termos do n.º 3 do artigo 15.º-M do Decreto-Lei 287/2003, de 12 de novembro, pelo Ministro de Estado e das Finanças, o seguinte:
Artigo 1.º
Objeto
A presente portaria regulamenta o disposto no n.º 5 do artigo 15.º do Decreto-Lei 287/2003, de 12 de novembro, nos termos definidos pelo artigo 15.º-M, do mesmo diploma, na redação dada pela Lei 60-A/2011, de 30 de novembro.
Artigo 2.º
Financiamento da avaliação geral de prédios urbanos
1 - É afeta às despesas relacionadas com a avaliação geral dos prédios urbanos, uma verba de 5 % da receita tributária do imposto municipal sobre imóveis relativo ao ano de 2011, a arrecadar em 2012.
2 - A verba afeta a que se refere o número anterior é deduzida, mensalmente, das transferências a realizar ao abrigo do disposto no n.º 5 do artigo 13.º da Lei 2/2007, de 15 de janeiro.
3 - As importâncias retidas mensalmente constituem receita própria não consignada da Autoridade Tributária e Aduaneira, nos termos da alínea l) do n.º 2 do artigo 8.º do Decreto-Lei 118/2011, de 15 de dezembro.
4 - Às receitas próprias referidas no número anterior não é aplicável o disposto na parte final do n.º 4 do artigo 8.º do Decreto-Lei 118/2011, de 15 de dezembro, e no artigo 51.º do Decreto-Lei 557/99, de 17 de dezembro, com a redação dada pelo artigo 1.º do Decreto-Lei 212/2008, de 7 de novembro.
Artigo 3.º
Entrada em vigor
A presente portaria entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação.”
Assim, a Reforma da Tributação do Património iniciada em 2003, com o Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12 de Novembro norteia-se pelo princípio da equidade fiscal como elemento estruturante para uma tributação mais justa do património.
No contexto de uma antiquada e obsoleta concepção dos impostos sobre o património, desajustada das características actuais da sociedade e da economia do país, era unânime a opinião quanto à necessidade da reformulação da tributação do património imobiliário.
Apesar de identificadas as razões determinantes e justificativas da Reforma da Tributação do Património, esta foi sucessivamente prometida e adiada. Foi desta necessidade, que surgiu a reforma dos impostos sobre o património orientada para a consagração de regras objectivas que permitam aos contribuintes conhecer e quantificar por si o valor patrimonial tributável dos seus imóveis, introduzindo, desta forma, no sistema fiscal português uma base de coerência e de racionalidade.
Estabelecendo-se no n.º 4 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12 de Novembro, a obrigatoriedade de ser efectuada uma avaliação geral dos prédios urbanos, no prazo de 10 anos contados a partir da entrada em vigor do CIMI e sabendo-se que, nos termos das obrigações assumidas por Portugal no Memorando de Políticas Económicas e Financeiras, o prazo para levar a cabo aquela avaliação geral da propriedade urbana foi antecipado para o segundo semestre do ano de 2011, é neste contexto que surge a Lei n.º 60-A/2011, de 30 de Novembro, que procedeu à alteração do artigo 15.º do DL n.º 287/2003 de 12 de Novembro, e aos aditamentos referidos supra, tendo em vista, pelo menos, parte das vicissitudes apontadas ao sistema de tributação do património poderem ficar ultrapassadas num futuro bastante próximo. Surgindo, por isso, a norma regulamentar impugnada, prevista na Portaria n.º 106/2012, de 18 de Abril, também destacada a negrito supra.
A declaração da ilegalidade de normas emanadas ao abrigo de disposições de direito administrativo pode resultar da incompetência do autor da norma, de vício de forma, ou de vício respeitante ao seu conteúdo, designadamente por contrariar directamente a lei ou outra norma de hierarquia superior, ou por inconstitucionalidade da norma superior em que se baseia, ou seja, estaremos, nesse caso, perante vícios de invalidade próprios. No entanto, como se depreende do segmento final do n.º 1 do artigo 72.º do CPTA, a ilegalidade pode igualmente resultar da “invalidade de actos praticados no âmbito do respectivo procedimento de aprovação”, traduzindo-se numa forma de invalidade derivada – cfr. Vieira de Andrade in A Justiça Administrativa (Lições), página 235.
Os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar. O princípio da primariedade ou precedência da lei é claramente afirmado no n.º 7 do artigo 112.º da CRP, onde se estabelece: a) a precedência da lei relativamente a toda a actividade regulamentar; b) o dever de citação da lei habilitante por parte de todos os regulamentos.
In casu, estamos perante um regulamento de (pura) execução da lei, em sentido estrito, de mera concretização do seu comando, pois tudo o que se lhe pede é um número, a fixação de uma percentagem:
Conforme nela se explicita, a Portaria regulamenta o disposto no n.º 5 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12 de Novembro, nos termos definidos pelo artigo 15.º-M, do mesmo diploma, na redacção dada pela Lei n.º 60-A/2011, de 30 de Novembro.
No referido artigo 15.º, n.º 5 determina-se que quando se proceder à avaliação geral dos prédios urbanos ou rústicos, será afectada para despesas do serviço de avaliações uma percentagem até 5, a fixar e regulamentar por portaria do Ministro das Finanças, do IMI cobrado nos anos em que se realizar aquela avaliação.
Por seu turno, o artigo 15.°-M reforça e concretiza que para despesas relacionadas com a avaliação geral dos prédios urbanos é afecta uma verba resultante da execução das receitas tributárias do imposto municipal sobre imóveis relativo aos anos de 2011 e de 2012, a arrecadar em 2012 e 2013, respectivamente, ao abrigo do disposto no n.º 5 do artigo 15.º e que a verba a afectar à avaliação geral é estabelecida por portaria do Ministro das Finanças, ouvida a Associação Nacional de Municípios Portugueses.
A norma impugnada consta precisamente desta portaria, fazendo expressa menção a que foi ouvida a Associação Nacional de Municípios Portugueses, citando a lei habilitante.
Por outro lado, o artigo 2.º, n.º 1 da Portaria apenas veio revelar a escolha feita pelo decisor administrativo, que se situou no valor de 5%, precisamente o valor máximo autorizado.
Como bem acentua a entidade demandada, também falece em toda a linha a argumentação do autor quando sustenta uma “radical ilegalidade” no facto de o processo de avaliação poder prolongar-se por mais de um ano e, como tal, ocorrerem retenções em mais de um ano também.
Importa salientar que a letra da lei habilitante vigora há mais de 12 anos e nesta o legislador não estabeleceu limite temporal para a duração do processo, afirmando claramente a possibilidade de o processo de avaliação prolongar-se mais de um ano: “Quando se proceder à avaliação geral dos prédios urbanos ou rústicos, será afectada para despesas do serviço de avaliações uma percentagem até 5, a fixar e regulamentar por portaria do Ministro das Finanças, do IMI cobrado nos anos em que se realizar aquela avaliação”.
Na verdade, o processo tinha uma previsão temporal para ser encetado e concluído e assim os factos o confirmaram: decorreu entre 2012 e 2013.
Quanto à alegada ilegalidade, consubstanciada no facto de a percentagem ser aplicada à totalidade da receita do IMI, compulsada, mais uma vez, a norma habilitante, observamos que a letra do artigo 15.º, n.º 5 do DL n.º 287/2003 dá precisamente cobertura a tal solução, na medida em que se refere genericamente ao IMI cobrado nos anos em que se realizar a avaliação.
Não podemos perder de vista que o legislador, como vimos, pretendia a efectivação de uma avaliação geral dos prédios urbanos, sendo que para a realização de tal tarefa/custo deveria concorrer até 5% do IMI cobrado nos anos da realização da avaliação e não distinguiu se o imposto em causa seria apenas o dos prédios a avaliar.
Ora, não tendo a norma habilitante procedido a tal distinção, entendemos que a norma regulamentar impugnada seguiu o seu sentido (não distinguindo).
De salientar que o autor não invoca a inconstitucionalidade da norma superior em que se baseia o regulamento de execução. Antes dedica uma parte da sua petição inicial à “não-inconstitucionalidade das normas legais regulamentadas pela norma impugnada” – cfr. artigos 32.º a 42.º; vindo a concluir que o problema radica no facto de, na regulamentação daquelas directrizes legais, o Ministério das Finanças não ter sido fiel ao respectivo sentido.
Todavia, não se vislumbra como pode ser a verba de 5% excessiva, fixada no artigo 2.º, n.º 1 da Portaria n.º 106/2012, de 18 de Abril, se esta nada inova na ordem jurídica, limitando-se a regulamentar, nos exactos termos autorizados pela norma do artigo 15.º, n.º 5, esta sim inovatória e que autorizou a escolha da percentagem de 5, mas, como consta da sua petição inicial, o autor não impugnou nem questiona – cfr. os mencionados artigos 32.º a 42.º.
Note-se que sobre as normas constantes do Decreto-Lei n.º 287/2003, em que se inclui a norma do artigo 15.º, n.º 5, o autor não teceu qualquer reparo crítico que pudesse orientar o tribunal – cfr. artigo 38.º da petição inicial: “(…) vemo-nos compelidos a concluir que as normas legais em apreço não merecem qualquer reparo crítico do ponto de vista da sua conformidade com a CRP. Ponto é que aqueles sobre os quais impende o dever de proceder à respectiva regulamentação as interpretem devidamente, atribuindo-lhes o sentido que, sobre ser o único conforme com a CRP, se apresenta, igualmente, como o que mais e melhor se articula ou harmoniza com a sua letra e o seu espírito (…)”.
Nestes termos, parece que, no fundo, tudo se resumirá a violação do princípio da interpretação conforme à CRP aquando da respectiva regulamentação da norma do artigo 15.º, n.º 5, espelhada na norma impugnada.
Alerta o Ministério Público junto deste tribunal que a questão da inconstitucionalidade só poderia surgir aqui a título incidental, a propósito de uma outra questão submetida ao tribunal.
Contudo, esta proposição, sobre a exclusão da competência dos tribunais administrativos para julgarem, em processo de impugnação de normas, da inconstitucionalidade ou da ilegalidade qualificada de regulamentos, só vale para os casos das sentenças de ilegalidade com força obrigatória geral, já não para aquelas cujos efeitos ficam circunscritos ao caso concreto (artigo 73.º, n.º 2 do CPTA), que têm como objecto os chamados regulamentos imediatamente operativos, a que nos referimos no despacho saneador e que temos em presença.
O motivo é simples: é que, não havendo nesses casos um acto administrativo de aplicação que se possa impugnar, nem tendo os interessados (sem um “caso pretexto”) acesso ao Tribunal Constitucional, das duas uma: ou eles ficam judicialmente indefesos perante as inconstitucionalidades (ou ilegalidade qualificadas) de que os regulamentos padeçam – o que constituiria uma violação frontal dos artigos 20.º, n.º 1 e 268.º, n.º 4 da Constituição da República Portuguesa – ou se entende, como Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in CPTA Anotado, Almedina, página 440, que o tribunal administrativo pode mesmo declarar tais ilegalidades ou inconstitucionalidades, mas com efeitos limitados ao caso concreto, como dispõe o artigo 73.º, n.º 2 in fine. Até porque não haverá aí invasão da esfera de competências do Tribunal Constitucional, a quem competirá, em exclusivo, declarar a inconstitucionalidade (ou ilegalidade qualificada) com força obrigatória geral dessas normas administrativas directamente operativas.
Nesta conformidade, deve admite-se a impugnação dos regulamentos imediatamente operativos fundada na sua inconstitucionalidade, com a declaração da respectiva ilegalidade (lato sensu) com efeitos circunscritos ao caso concreto.
Segundo defende o autor, um resultado da norma impugnada em harmonia com o texto constitucional implicava que a participação do Estado nas receitas do IMI se fizesse na estrita proporção das despesas efectivas que o mesmo tem de suportar com o serviço de avaliações.
De facto, o que resulta da Portaria não é a fixação de um valor (não superior a 5% das receitas de IMI) correspondente ao montante das despesas que o Estado suporta com a avaliação geral dos prédios urbanos. Mas sim a fixação imperativa e absoluta de um valor de 5% da totalidade da receita tributária do IMI de 2011.
Assim, sustenta o autor revelar-se, quanto ao mais, o critério perfilhado pela portaria para determinar a percentagem da participação do Estado nas receitas tributárias do IMI, por virtude das despesas incorridas com o serviço de avaliações, despido de qualquer fundamento razoável, qualificando-o, nessa medida, como inadequado, injustificado e arbitrário, isto é, por absolutamente contrário aos princípios da proporcionalidade e da protecção da confiança, enquanto imediata decorrência do princípio do Estado de Direito Democrático.
Para demonstrar essa desproporção, o autor efectuou um paralelismo com o disposto na Lei n.º 2/2007, de 15 de Janeiro, Lei das Finanças Locais:
“Artigo 13.º
Liquidação e cobrança dos impostos
1 - Os impostos municipais referidos na alínea a) do artigo 10.º são liquidados e cobrados nos termos previstos na respectiva legislação.
2 - As câmaras municipais podem deliberar proceder à cobrança dos impostos municipais, pelos seus próprios serviços ou pelos serviços da associação de municípios que integram, desde que correspondente ao território da NUTS III, nos termos a definir por diploma próprio.
3 - Os municípios que integram as áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto podem transferir a competência de cobrança dos impostos municipais para o serviço competente daquelas entidades metropolitanas, nos termos a definir por diploma próprio.
4 - Quando a liquidação e ou cobrança dos impostos municipais seja assegurada pelos serviços do Estado, os respectivos encargos não podem exceder 1,5% ou 2,5% dos montantes liquidados ou cobrados, respectivamente.
5 - A receita líquida dos encargos a que se refere o número anterior é transferida pelos serviços do Estado para o município titular da receita até ao último dia útil do mês seguinte ao do pagamento.
6 - A Direcção-Geral dos Impostos fornece à Associação Nacional de Municípios Portugueses (ANMP) informação, desagregada por municípios, relativa às relações financeiras entre o Estado e o conjunto dos municípios e fornece a cada município informação relativa à liquidação e cobrança de impostos municipais e transferências de receita para o município. (…)”
Conforme decorre da lei habilitante, o legislador entendeu que a avaliação geral seria um processo dispendioso que necessitava de ter uma fonte de financiamento autónoma, uma vez que extravasaria o conjunto de serviços de liquidação e cobrança de IMI, esse sim objecto de financiamento pela percentagem prevista na referida Lei de Finanças Locais e que o autor usou como referência de raciocínio percentual.
Contudo, impõe-se verificar a prova produzida, no sentido de averiguar eventual violação do princípio da proporcionalidade, ou seja, resta averiguar da observância das exigências de proporcionalidade. Admitindo que a expectativa de manutenção dos montantes relativos a receita proveniente do IMI do ano de 2011tenha que ceder, em face da tutela de um interesse público contrastante de maior peso, ligado à necessidade premente e imperiosa da Reforma da Tributação do Património iniciada pelo Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12 de Novembro;ainda assim há que controlar se as concretas medidas transitórias de redução dessa receita, por força dos inerentes custos, traduzem ou não uma afectação desproporcionada de uma posição de confiança, tendo em conta os três níveis em que o princípio da proporcionalidade se projecta.
Que se trata de uma medida idónea para fazer face à situação de défice orçamental e crise financeira é algo que resulta evidente e se pode dar por adquirido, no contexto de introdução no sistema fiscal português de uma base de coerência e de racionalidade, ligadas à actualização dos valores patrimoniais dos imóveis. Quanto à necessidade, haveria sempre que ponderar eventuais medidas alternativas, designadamente o aumento da carga fiscal. Por último, a ser indispensável, a redução da receita do IMI não se pode considerar excessiva, em face dos custos a que visa fazer face. Justificam esta valoração, sobretudo, o seu carácter transitório (anos de 2011 e 2012) e o patente esforço em minorar a medida do sacrifício exigido aos municípios, fazendo-a corresponder, tanto quanto possível, ao quantitativo dos efectivos custos incorridos com as avaliações dos imóveis – cfr. factualidade apurada.
É sabido que a actuação, em combate ao défice, pelo lado da receita (privilegiadamente fiscal), ou, antes, pelo lado da despesa (bem como a combinação adequada dos dois tipos de medidas e a selecção das que, de entre eles, merecem primazia) foi (e continua a ser) objecto de intenso debate político e económico. E a divergência de orientações e de propostas tem como pano de fundo a não coincidência dos efeitos produzidos por uma ou outra categoria de medidas. Ainda que um acréscimo de receitas fiscais possa conduzir, no estrito plano contabilístico-financeiro, a ganhos pecuniários equivalentes aos resultantes de um corte de despesas, do ponto de vista dos concomitantes efeitos colaterais e das repercussões globais no sistema económico-social, está longe de ser indiferente seguir uma ou outra via. Não há, nesta matéria, variáveis neutras e rigorosamente intermutáveis, pelo que as políticas a implementar pressupõem uma ponderação complexa, em que se busca um máximo de eficácia, quanto ao objectivo a atingir, e um mínimo de lesão, para outros interesses relevantes.
Como vem sendo dito pelo Tribunal Constitucional, não cabe aos tribunais intrometer-se nesse debate, apreciando a maior ou menor bondade, deste ponto de vista, das medidas implementadas. O que compete, nomeadamente agora a este tribunal, é ajuizar se as soluções impugnadas são arbitrárias, por sobrecarregarem gratuita e injustificadamente,em concreto, o Município do Porto.
Não sofre controvérsia que não estava excluída a tomada de medidas de natureza tributária, conducentes à obtenção de uma receita fiscal de montante equivalente ao que se poupa com a redução da receita dos municípios com o encargo público consubstanciado nos custos da avaliação. E, nessa hipótese, todas as pessoas que auferem iguais rendimentos colectáveis ficariam sujeitas a um igual sacrifício do ponto de vista da sua contribuição para os encargos públicos, namedida da sua capacidade contributiva - princípio da igualdade perante os encargos públicos, princípio estruturante da nossa constituição fiscal. Contudo, como já adiantámos, a correcção dos desequilíbrios orçamentais não tem necessariamente que ser levada a cabo por via tributária, pelo aumento da carga fiscal, em detrimento de outras medidas, como a que temos em presença. Afigura-se racional que um proveito (avaliação dos imóveis) que se reflectirá na receita de IMI tenha como reverso que a respectiva despesa também se repercuta nessa mesma receita de IMI.
O autor enfatiza que o critério perfilhado pela portaria para determinar a percentagem da participação do Estado nas receitas tributárias do IMI por virtude das despesas incorridas com o serviço de avaliações se revela despido de qualquer fundamento razoável, qualificando-o, nessa medida, como inadequado, injustificado e arbitrário.
Atenta a prova produzida, não pode afirmar-se que tal seja o caso.
A solução de abatimento à receita tributária de IMI apoia-se numa racionalidade coerente com uma estratégia de actuação cuja definição cabe ainda dentro da margem de livre conformação política do legislador. Intentando-se, até por força de compromissos com instâncias europeias e internacionais, conseguir resultados a curto prazo, terá sido entendido que esta medida oferecia garantias de eficácia certa e imediata, sendo, nessa medida, indispensável. Não havendo razões de evidência em sentido contrário, e dentro de “limites do sacrifício”, que a transitoriedade ainda salvaguarda, é de aceitar que essa seja uma forma legítima e necessária, dentro do contexto vigente, de reduzir o peso da despesa do Estado, com a finalidade de reequilíbrio orçamental.
O Ministério das Finanças carreou para os autos os custos e a sua desagregação, permitindo descobrir na norma habilitante e na norma que a executa a correlação entre custos e retenções.
Assim, forçoso é acompanhar as alegações da entidade demandada quando refere ser do conhecimento público a previsão de que o processo de avaliação geral da propriedade urbana em curso incidisse sobre cerca de 5 milhões e 200 mil prédios urbanos situados em território português, com um custo estimado de 66,5 milhões de euros.
Continuando: “O valor orçamentado para a realização desta operação dividiu-se designadamente por encargos com (i) os montantes a pagar aos peritos avaliadores no âmbito da avaliação geral, (ii) a despender com as comissões de avaliação no âmbito dos pedidos de segunda avaliação da parte dos contribuintes, (iii) a pagar por deslocações dos peritos no âmbito das segundas avaliações, (iv) a formação dos peritos novos (cerca de 930), bem como apoio técnico a prestar-lhes; (v) atividades a desenvolver pelos serviços de finanças, direções de finanças e serviços centrais da AT no âmbito da avaliação geral, (vi) despesas de comunicação, nomeadamente correios (a generalidade das avaliações devem ser comunicadas por carta registada com aviso de recepção) e telecomunicações, (vii) a infraestrutura informática da AT, que teve de sofrer um reforço, seja com a melhoria do nível do equipamento de modo a permitir o acesso a mais 900 utilizadores e a armazenagem de um volume exponencialmente superior de informação gerado pelo procedimento de avaliação, seja ao nível dos programas informáticos, que tiveram de ser criados e adaptados para permitir os novos meios de interação dos peritos e municípios com o sistema, única forma de viabilizar a avaliação geral dos prédios urbanos.
De acordo com valores apurados pela Autoridade Tributária e Aduaneira, tendo a receita de IMI em 2011 rondado os cerca de 1,15 mil milhões de euros, a retenção pela percentagem máxima permitida pelo legislador de 2003 não cobriria o encargo total do processo a encetar em 2012, já que rondaria apenas os 57.500 milhões de euros.
Portanto, ao contrário do afirmado pelo A. o processo de avaliação podia apresentar custos mais elevados que toda a gestão do procedimento de liquidação e cobrança de impostos, uma vez que se procedeu à reavaliação de 5 milhões de imóveis espalhados por todo o território nacional.”
De facto, tudo indica que o legislador terá entendido que a avaliação geral seria um processo dispendioso que necessitava de ter uma fonte de financiamento autónoma, uma vez que extravasava o conjunto de serviços de liquidação e cobrança de IMI, esse sim objecto de financiamento pela percentagem prevista na Lei de Finanças Locais.
Assim, acompanhando o parecer emitido pelo Ministério Público junto do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, “(…) em face do atraso nas avaliações previstas no artigo 15º, n.º 4 do Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12 de novembro, iniciou-se em dezembro de 2011 o processo de avaliação geral da propriedade urbana, incidente sobre cerca de 5 milhões e 200 mil prédios urbanos situados em território português e com um custo previsível de 66,5 milhões de euros
Deste modo, a paragem do processo de avaliação identificado supra, acarretaria efeitos nefastos para as finanças e economia do país:
a) - Não se procederia ao reforço da autonomia financeira do poder local, por via do aumento das suas receitas próprias em sede de tributação do património;
b) - Não se cumpriria uma das medidas explicitamente consagrada no âmbito do programa, o que constituiria uma violação dos compromissos internacionais assumidos pelos Estado português no âmbito do Memorando de Entendimento sobre Condicionalidades de Política Económica assinado em 17/5/2011;
c) - Os objectivos quantitativos de consolidação orçamental e as metas de redução do défice inscritas no citado Memorando de Entendimento para o ano de 2013 seriam seriamente postas em causa, uma vez que a receita adicional de, pelo menos, 250 milhões de euros que advirá da avaliação geral será totalmente utilizada para efeitos de consolidação orçamental - medida 1.30 do Memorando de Entendimento, na versão resultante do terceiro exame regular.
Assim, após análise da PI, da contestação, da réplica e do processo administrativo junto pelo Recorrido - Ministério das Finanças, bem como da legislação atinente, afigura-se-nos que o Recorrente - Município do Porto não tem razão no pedido que formula na sua PI, porquanto a norma inserta na Portaria n.º 106/2012, de 18 de abril ora sob sindicância nesta ação não padece da inconstitucionalidade e da ilegalidade que lhe assacam.
Não pode o Recorrente - Município do Porto prever e aceitar como bom o aumento da receita geral dos seus cofres proveniente da majoração pela maior arrecadação de IMI (Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12 de novembro) do qual nunca se rebelou por quaisquer meios ao seu alcance e já impugnar a norma específica que o regulamenta, através de portaria, na parte em que ficou onerada uma pequena parcela (5%) da sua receita para cobrir os custos necessários e imprescindíveis à execução da nova avaliação do património urbano a cargo do Recorrido - Ministério das Finanças e assim eximir-se a comparticipar - ainda que em percentagem diminuta - com os referidos custos que esta mesma nova avaliação comporta. (…)”
Efectivamente, mesmo analisando, em concreto,somente a situação particular do Município do Porto, não vislumbramos qualquer ostensiva arbitrariedade no valor da retenção da receita de IMI suportado pelo mesmo, decorrente da afectação de 5% – cfr. alíneas D) a J) da decisão da matéria de facto, aproximando-se os custos efectivos com a avaliação da dedução efectuada à verba que estaria em causa.
A relação sinalagmática entre as despesas e a avaliação dos imóveis revela que os custos com tal avaliação deduzidos à receita de IMI não assumem carácter de “imposto”, designadamente, na situação concreta do Município do Porto, sendo os próprios factos a infirmar o invocado pelo autor na petição inicial.
Nesta conformidade, não encontramos na situação concreta, espelhada na norma impugnada, a invocada violação do princípio da interpretação conforme à CRP aquando da respectiva regulamentação da norma do artigo 15.º, n.º 5 do Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12 de Novembro. Pelo que, por tudo o exposto e também porque não observamos, de forma evidente ou palmar, quaisquer outrasilegalidades além das arguidas nos autos, a presente acção terá que improceder e, consequentemente, ser a entidade demandada absolvida dos pedidos formulados.
Conclusões/Sumário
I - A declaração da ilegalidade de normas emanadas ao abrigo de disposições de direito administrativo pode resultar da incompetência do autor da norma, de vício de forma, ou de vício respeitante ao seu conteúdo, designadamente por contrariar directamente a lei ou outra norma de hierarquia superior, ou por inconstitucionalidade da norma superior em que se baseia, ou seja, estaremos, nesse caso, perante vícios de invalidade próprios. A ilegalidade pode igualmente resultar da “invalidade de actos praticados no âmbito do respectivo procedimento de aprovação”, traduzindo-se numa forma de invalidade derivada– cfr. n.º 1 do artigo 72.º do CPTA.
II - Os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar. O princípio da primariedade ou precedência da lei é claramente afirmado no n.º 7 do artigo 112.º da CRP, onde se estabelece: a) a precedência da lei relativamente a toda a actividade regulamentar; b) o dever de citação da lei habilitante por parte de todos os regulamentos.
III -Para averiguar da observância das exigências de proporcionalidade, nomeadamente, se a situação concreta traduz uma afectação desproporcionada de uma posição de confiança, há que ter em conta os três níveis em que o princípio da proporcionalidade se projecta: idoneidade, necessidade/indispensabilidade e proporcionalidade strictosensu.
IV - Não é ilegal a norma constante do n.º 1 do artigo 2.º da Portaria n.º 106/2012, de 18 de Abril, que fixou a afectação da percentagem de 5% a cobrar pelo Estado em 2012 sobre a receita proveniente do IMI do ano de 2011, como compensação pelas despesas e encargos com a realização da avaliação geral dos prédios urbanos, em regulamentação do disposto no artigo 15.º, n.º 5 do Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12 de Novembro, que definiu a reforma da tributação do património, designadamente, do imobiliário; nem inconstitucional, por violação dos princípios da proporcionalidade e da protecção da confiança.
IV. Decisão
Em face do exposto, acordam, em conferência, os juízes da Secção do Contencioso Tributário deste Tribunal Central Administrativo Norte, em julgar improcedente a presente acção administrativa especial, absolvendo a entidade demandada dos pedidos.
Custas a cargo do autor, nos termos do disposto na tabela I-A referida no artigo 6.º, n.º 1 do Regulamento das Custas Processuais integrante do mesmo.
Porto, 31 de Março de 2016
Ass. Ana Patrocínio
Ass. Ana Paula Santos
Ass. Fernanda Esteves |
