Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00229/04.3BEPRT

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	10/21/2004

Tribunal:	TAF do Porto - 2º Juízo

Relator:	Dr. Lino José Baptista Rodrigues Ribeiro

Descritores:	INTIMAÇÃO PARA PRESTAÇÃO INFORMAÇÕES, CONSULTA DE PROCESSOS OU PASSAGEM DE CERTIDÕES (CPTA) NOVA PETIÇÃO INICIAL (ART. 89º, N.º 2 CPTA) ILEGITIMIDADE

Sumário:	I. No âmbito da acção de intimação para prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões regulada pelos arts. 104º a 108º do CPTA não é legalmente admissível a substituição da petição fazendo uso do disposto no art. 89º, n.º 2 do mesmo Código. II. Subsistindo excepção, por insupribilidade, e não sendo caso de chamamento nos termos do art. 269º, n.º 2 do CPC, a situação só poderá ser corrigida através de nova acção com aproveitamento dos efeitos da anterior e não através de substituição da petição (arts. 269º, 288º e 289º do CPC).


Recorrente:	A.
Recorrido 1:	Director da Escola Superior de Música e Artes do Espectáculo do Instituto Politécnico do Porto
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Intimação para Prestação de Informações, Consulta de Processos ou Passagem de certidões (CPTA)


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Negar provimento ao recurso

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, no Tribunal Central Administrativo Norte:

1. M…, docente do ensino superior de música, residente na Rua Aires Ornelas, …, Porto, interpõe recurso jurisdicional da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, datada de 14 de Maio de 2004, que indeferiu o novo requerimento de intimação do Director da Escola Superior de Música e Artes do Espectáculo do Instituto Politécnico do Porto para a passagem de certidão ou reprodução autenticada dos documentos comprovativos dos pagamentos dos seus serviços desde o início do ano lectivo de 1994/95, bem como das pautas de classificação dos exames de percussão e música de câmara em que foi membro do júri e das correspondentes folhas constantes dos livros de termos dessas disciplinas referentes ao mesmo período de tempo.
Apresentou alegações, nas quais concluiu o seguinte:
a) Ao decidir assim, enferma a decisão recorrida de grave violação da lei do processo. Tal vício é patente, porquanto, não só se desrespeita a norma constante no art. 35°, n° 2 do CPTA, como também se violam os princípios da tutela jurisdicional efectiva e da promoção do acesso à justiça, consagrados na lei do processo administrativo nos art. 2° e 7° do CPTA;
b) Viola a norma do art. 35° n° 2, porque não considera os art. 88° e 89° do CPTA como "disposições gerais" sobre a marcha do processo, aplicável também aos processos urgentes;
c) Mas também desrespeita o princípio geral do poder de direcção do processo consignado no art. 265° do CPC, o qual deve ser aplicado subsidiariamente a todo o processo administrativo e pelo qual deveria o M.° juiz a quo ter exercido o poder-dever de mandar suprir a falta do pressuposto processual;
d) Obstando ao conhecimento do mérito por razões meramente formais, não permitindo a correcção do articulado violou de forma grosseira os princípios da tutela jurisdicional efectiva - garantia fundamental - art. 268° da CRP e o princípio da promoção do acesso à justiça, porquanto não permitiu que se apreciasse em tempo razoável a pretensão deduzida, bem como fez uma interpretação redutora das normas processuais, negando efectiva Justiça;
e) Tal decisão está, assim, inquinada dos vícios de violação de norma constitucional e de violação de princípios e normas processuais, devendo ser revogada, por ilegal.
Não houve contra-alegações.
O Ministério Público emitiu parecer no sentido do provimento do recurso por considerar aplicável ao caso a alínea d) do nº 1 artigo 389º e os artigos 265 e 269º do CPC.

2. Dos autos dá-se por assente as seguintes factos:
a) Em 15/3/2004, o recorrente deduziu no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto a acção de intimação para passagem de certidão contra o Presidente do Conselho Directivo da Escola Superior de Música e Artes do Espectáculo do Instituto politécnico do Porto, relativa aos documentos comprovativos dos pagamentos dos seus serviços desde o início do ano lectivo de 1994/95, bem como das pautas de classificação dos exames de percussão e música de câmara em que foi membro do júri e das correspondentes folhas constantes dos livros de termos dessas disciplinas referentes ao mesmo período de tempo;
b) Por sentença de 26 de Abril de 2004, transitada em julgado, o pedido de intimação foi indeferido e a autoridade requerida absolvida da instância, dado não ter sido a ela que a certidão foi solicitada, mas sim ao Director da ESMAE;
c) Em 11 de Maio de 2004 o requerente veio ao processo, invocando o nº 2 do artigo 89º do CPTAC apresentar nova petição de intimação, mas agora dirigida contra o Director da ESMAE;
d) Por despacho de 14 de Maio de 2004, a nova petição foi indeferida com os seguintes argumentos. “Importa começar por referir que os artigos 88º e 89º do CPTA se encontram inseridos no Título III do CPTA que trata, exclusivamente, da acção administrativa especial, estando os artigos 104º a 108º do CPTA, inseridos no Título IV do referido CPTA que prevê a tramitação dos processos urgentes. Ora, a faculdade prevista no artigo 89° n° 2 é aplicável, somente, à acção administrativa especial, não sendo possível, no âmbito de um processo urgente, como é o caso, apresentar nova petição expurgada "das prescrições em falta", nos termos do artigo 89° n° 2 do CPTA. Ao exposto acresce que o despacho de aperfeiçoamento previsto no n° 2 do art. 88º do CPTA não tem, igualmente, lugar no âmbito dos processos urgentes previstos no Título IV do CPTA, processos que, pela sua própria natureza, pressupõem uma decisão célere, que não se coaduna com a emissão do referido despacho”.

3. O thema decidendum prende-se com a questão de saber se a possibilidade de substituição da petição prevista no nº 2 do artigo 89º do CPTA para a acção administrativa especial se aplica também à acção de intimação para prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões reguladas nos artigos 104º a 108º do mesmo código. Deve começar por dizer-se que o direito à tutela jurisdicional efectiva, garantido como direito fundamental nos artigos 20º e 268º nº 4 e 5 da CRP e concretizado no artigo 2º do CPTA, não só garante um meio que permita o acesso à justiça administrativa, como também pressupõe uma “pretensão regularmente deduzida em juízo”, ou seja, que a lei discipline a forma pela qual se processa esse acesso. A forma de se obter a decisão judicial sobre o litígio nem é livre para os interessados nem o juiz a pode construir livremente. Por razões de ordem pública, justiça, segurança e eficiência é a lei que limita e disciplina as formas ou tipos processuais e que estabelece os modelos de tramitação por que devem passar os diferentes processos (princípio da tipicidade ou da legalidade das formas e trâmites processuais). Os actos e formalidades a observar na propositura e desenvolvimento da acção não são os mesmos em todos os casos, pois, em função de determinados critérios ou factores, (maxime a natureza da acção, o valor e a natureza da relação material controvertida), o legislador concebe e regula normativamente uma diversidade de estruturas processuais que servem de instrumentos adequados à obtenção da tutela jurisdicional de uma determinada pretensão. Todavia, o facto dos trâmites processuais e a respectiva sequência estarem fixados na lei não impede que o juiz, quando verificar que eles não se adequam à especificidade da causa, oficiosamente e ouvidas as partes, determine a realização dos actos que melhor se ajustem ao fim do processo (princípio da adequação formal contido no artigo 265-A do CPC).
A forma dos processos principais do contencioso administrativo, excluindo portanto os processos executivos e cautelares, está regulada nos artigos 35º e 36º do CPTA, onde se faz uma clara distinção entre duas formas de processos, os processos urgentes e processos não urgentes, distinguindo dentro de cada um destes tipos formas diferentes com tramitação própria. Dentro dos não urgentes, distingue-se a acção administrativa comum, cuja tramitação obedece ao processo de declaração regulado no CPC, nas suas formas ordinária, sumária e sumaríssima (arts. 35º nº 1 e 42º nº 1 do CPTA e 467º, 463º e 783, e 464º e 793º do CPC) e a acção administrativa especial, cuja tramitação obedece às regras próprias estabelecidas nos artigos 46º a 96º, sendo subsidiariamente aplicável o disposto na lei processual civil (nº 2 do art. 35º); e como processos urgentes, distingue-se duas formas de impugnações urgentes, o contencioso eleitoral e o contencioso pré-contratual (cfr. arts. 36º, nº 1, al. a) e b) e arts. 97º a 9º e 110º a 103º) e duas formas de imposições urgentes, a intimação para prestação de informação, consulta de documentos ou passagem de certidões e a intimação para defesa de direitos, liberdades e garantias (cfr. art. 36º, al. c) e d) e arts. 104º a 108º e 109º a 111º).
O nº 2 do artigo 35º do CPRA prescreve que a tramitação dos processos urgentes, os regulados no Titulo IV do CPAC, rege-se «pelas disposições aí previstas e pelas disposições gerais, sendo subsidiariamente aplicável o disposto na lei processual civil». Como em três formas de processos urgentes a lei remete expressamente paras as disposições da acção administrativa especial, à tramitação desses processos aplica-se subsidiariamente as regras particulares da impugnação dos actos administrativos e da marcha do processo. Assim acontece, com o contencioso eleitoral (art. 97º nº 1 e 99º nº 1), com o contencioso pré-contratual (art. 100º, nº 1 e 102º. nº 1) e, pode acontecer “quanto a complexidade da matéria o justifique” com as acções de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantais (art. 110º nº 3). Esta remissão possibilita a aplicação da regra constante do nº 2 do artigo 89º, que prevê a faculdade do autor ou requerente substituir a petição em caso de absolvição da instância.
Nas regras que estabelecem o modelo de tramitação da acção de intimação para a prestação de informação, consulta de processos ou passagem de certidões – arts. 104 a 108º - não contêm qualquer norma remissiva para a acção administrativa especial, designadamente as relativas à marcha do processo, onde se inclui a faculdade de substituição da petição. Na ausência de norma de remissão ou de devolução que complete o regime da tramitação questiona-se se a norma do nº 2 do artigo 89º lhe poderá ser aplicada, como “disposição geral” comum às várias formas ou tipos de processos. Como o nº 2 do artigo 35º manda aplicar aos processos urgentes as “disposições gerais” estaria resolvido problema se o artigo 89º fosse qualificado com uma disposição geral. Acontece que no esquema desenhado pelo CPTA, o artigo 89º não é uma disposição geral comum a todas as formas processuais, mas uma disposição particular das acções administrativas especiais. As “disposições gerais” para que remete o nº 2 do artigo 35º são os princípios gerais e disposições normativas extensíveis a todos os tipos processuais e que estão incluídas na “parte geral” do CPTA (arts. 1º a 36º). Como escreve Baptista Machado, a existência das “partes gerais” ou “disposições gerais” resulta de um exigência de técnica jurídica: “trata-se de evitar repetições, de fixar desde logo aqueles princípios gerais e aquelas disposições normativas quer, de outro modo, teriam de ser repetidas em fórmulas essencialmente idênticas em diferentes pontos (“partes especiais”) da lei, de dar resposta antecipada a um catálogo de questões preliminares cuja solução afecta e é extensiva a todas as regulamentações particulares que a lei vai estabelecer” (cfr. Introdução ao Direito e ao Discurso legitimador, 1983, pág. 103). Ora, a norma do nº 2 do artigo 89º não é comum ás várias formas ou tipos de processos, mas exclusiva das acções administrativas comuns.
Não tendo a natureza de norma geral aplicável às várias formas processuais, ainda assim se pode questionar se acção administrativa especial não será uma acção comum relativamente ao processo especial em que consiste a acção de intimação urgente para a prestação de informação, consulta de documentos e passagem de certidões. Tendo em conta a aplicação subsidiária da lei de processo civil, em virtude da remissão inserta no art. 1º e do nº 2 do art. 35º do CPTA, nada impedia, em nossa opinião, a aplicação do disposto no artigo 89º nº 2, por força do disposto no art. 463º do CPC que manda sujeitar os processos especiais naquilo que não estiver regulado, o regime estabelecido no processo comum.
É uma evidência que a acção de intimação para satisfação do direito à informação está concebida como um meio processual especial que se caracteriza, desde logo, por três factores: trata-se de uma intimação, isto é, de uma condenação numa prestação de facto, mas não numa prestação qualquer e sim numa prestação que consiste na prestação de informações, na facultação da consulta de documentos ou processos ou na passagem de certidões; trata-se de um meio processual norteado pelo princípio da celeridade, que se expressa através da natureza urgente e da apreciação discricionária do juiz que lhe permite impor à Administração condenada uma celeridade proporcional às circunstâncias do caso no cumprimento da injunção (art. 108º); e, por fim, particulariza-se pelo efeito interruptivo desencadeado pela sua pendência sobre os prazos para os meios administrativos ou contencioso que o requerente pretende usar com utilização das informações pretendidas (art. 106º).
Todavia, estas três características fazem da intimação um processo especial, não relativamente à acção administrativa especial, na forma de condenação à prática de acto devido, ma sim relativamente à acção administrativa comum. Se a relação de especialidade fosse feita em relação à acção para condenação à prática de acto devido, prevista nos artigos 67º e ss do CPTA, por força do nº 1 do art. 463º do CPC, podia aplicar-se subsidiariamente as regras de tramitação prevista para esta forma processual, nas quais se inclui o artigo 89º. Mas há uma diferença assinalável entre os dois processos: enquanto aquele é dirigido à prática de um acto administrativo, este pretende-se a prática de actos internos ou de operações materiais e não o exercício de poderes de autoridade. Como a pretensão tutelar não envolve a prática de actos administrativos, o processo tem similitude com as acções administrativas comum que visam a adopção de simples actuações, como as exemplificadas nas alíneas d) e e) do nº 2 do art. 37º do CPAT. Pode, pois, dizer-se que o esta forma de intimação, “corresponde a uma espécie de acção administrativa comum urgente, mediante a qual se faz valer por forma mais célere o direito a prestações que, se não houvesse urgência nem fosse possível a adopção de um processo simplificado, seriam accionadas segundo a forma da acção administrativa comum” (cfr. Mário Aroso, O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª ed. pág. 267).
Ora, a aplicação subsidiária das regras da acção administrativa especial comum constantes dos artigos 37º a 45º, implica a remissão para as regras da lei processual civil, local onde se tem que encontrar a resposta para a possibilidade de substituição da petição (cfr. nº do art. 42º).
No contencioso administrativo, como escreve o autor citado, a possibilidade da substituição da petição constitui uma solução “verdadeiramente revolucionária”, através da qual se “procura dar resposta à necessidade de valorizar o facto de ter havido uma manifestação clara da vontade de impugnação contenciosa, para efeito de se deixar de favorecer a formação de caso resolvido no caso de actos administrativos ilegais, apenas porque os recurso através dos quais tais actos forma impugnados tenham sido ilegalmente interpostos” (cfr. ob. cit. pág. 241). Compreende-se assim que a norma esteja prevista para os processos impugnatórios e que seja aplicada também aos processos urgentes que tenham essa natureza, como acontece com o contencioso eleitoral e o contencioso pré-contratual (arts. 99 nº 1 e 102º nº 1), Mas já não se compreende a sua utilização nos processos que, por não envolveram o exercício do poder administrativo, não há que temer pela consolidação da situação jurídica através da figura do caso decido ou caso resolvido, como acontece nas acontece administrativa comuns.
Na lei processual civil não se encontra qualquer norma que permita ao autor, após uma decisão de absolvição de instância, substituir a petição inicial. Desde logo, não é aplicável ao caso, como defendo do Ministério Público, a alínea d) do nº 1 do artigo 389º do CPC, que estabelece a caducidade da providência “se o réu for absolvido da instância e o requerente não propuser nova acção e tempo de aproveitar os efeitos da propositura da anterior”. E isto, não pelo facto de hoje a acção de intimação ser um processo autónoma e não uma providência cautelar, embora possa visar a utilização de meios contenciosos, mas sim pelo facto da “nova acção” a que se refere aquela norma ser a acção principal e não a acção cautelar. A lei não se refere à substituição da petição consequente à absolvição da acção cautelar, mas sim a uma nova acção subsequente à absolvição da acção principal de que aquele é dependente.
O que a lei processual civil prevê é a possibilidade do juiz convidar o autor ou requerente a corrigir aspectos relacionados com os pressupostos processuais. Com a revogação do art. 477º do CPC anterior, a possibilidade de suprimento de excepções dilatórias e de outras irregularidades transferiu-se da fase inicial para a fase denominada despacho pré-saneador, proferido com base no art. 508º e 265º, nº 2. Mais do que um simples faculdade, o convite para completar ou corrigir a petição, afigura-se como um poder-dever, atentos os princípios informadores da reforma do processo civil, que privilegia a obtenção de uma decisão de mérito sobre as decisões de pura forma. Mas, naturalmente que o convite para suprimento da excepções dilatórias só ocorre relativamente àquelas que sejam supríveis, caso contrário impõe-se sempre uma decisão de absolvição da instância.
No que respeita ao pressuposto processual da legitimidade, o CPC só prevê a possibilidade de sanação nos casos de coligação ilegal (art. 31º-A), litisconsórcio eventual ou subsidiário (art. 31º-B) e litisconsórcio necessário (art. 28º e 269º). Nesses casos de legitimidade plural, a ilegitimidade pode ser suprida pelo chamamento à demanda dos vários interessados, mesmo após o trânsito em julgado do despacho saneador que absolva o réu da instância com fundamento em não estar em juízo determinada pessoa. Mas quando se trata de ilegitimidade singular, em que o sujeito da relação jurídica processual não é titular de qualquer interesses em conflito, ela é insanável. Como refere Anselmo de Castro, «a legitimidade singular é insuprível», pois, mesmo que intervenha a verdadeira parte não pode deixar de se absolver da instância a parte que nada tem a ver com a relação material controvertida (cfr. Direito Processual Civil Declaratório, Vol. II. pág. 216). Há, pois excepções, como a incompetência, a falta de personalidade judiciária e a ilegitimidade singular, sobre as quais não faz sentido usar os poderes dos artigos 508º e 265º do CPC porque necessariamente seguirá uma sentença de absolvição da instância.
Subsistindo a excepção, por insupribilidade, e não sendo caso de chamamento à demanda da parte em falta (nº 2 do art. 269º), a situação só poderá ser corrigida através de nova acção a intentar dentro de 30 dias do trânsito em julgado da sentença de absolvição da instâncias, com manutenção dos efeitos civis derivados da propositura da primeira causa (cfr. art. 289º do CPC). Uma nova acção, e não a substituição da petição inicial, é a solução que a lei processual civil prevê para os casos de absolvição da instância por impossibilidade de suprimento da excepção.
Perante o que acaba de se expor, e voltando ao caso concreto, não podia o requerente usar do mecanismo de substituição da petição que o nº 2 do art. 89º do CPTA para os processo impugnatórios, porque à forma de processo utilizada não se aplicam as regras da acção administrativa especial, mas as da acção administrativa comum, cuja tramitação está prevista no CPC e no qual não há a possibilidade de substituir a petição em consequência de absolvição da instância, mas apenas a faculdade de nova acção, com aproveitamento dos efeitos da anterior.
E nem se diga que tal entendimento é contrário o princípio do favorecimento do processo enunciado no artigo 7º do CPTA. Não há dúvida que na interpretação e aplicação das normas processuais se deve evitar que a realização do direito à tutela judicial efectiva fique prejudicado por questões de mero formalismo. Mas uma coisa é interpretar e aplicar as normas processuais no sentido de favorecer o acesso ao tribunal ou de evitar situações de denegação de justiça, outra bem diferente é criar livremente regras processuais para uma forma de processo que as não contém. Neste caso, o princípio pro actione colide com o princípio da tipicidade dos trâmites processuais, que o juiz não deve alterar, excepto nas situações em que eles não se adeqúem às especificidades da causa (cfr. art. 265-A do CPC). Ao prever-se a possibilidade de “nova acção” com manutenção dos efeitos da anterior em consequência da absolvição da instância, fica afastada a ideia de lacuna no sistema jurídico assim como quaisquer efeitos perversos para o autor ou requerente que necessitassem de ser evitados com a continuação do processo ao abrigo do princípio da adequação formal. Em vez de ter requerido a substituição da petição, acto processual não aplicável à forma de processo que utilizou, deveria ter intentado nova intimação expurgada dos vícios que inquinavam a primeira. Problema diferente é o de saber se à luz das novas regras de legitimidade passiva constante do artigo 10º do CPTA, em que a parte legítima é a pessoa colectiva e não o órgão, não deveria ter sido admitida a regularização da situação antes da decisão de absolvição da instância. Mas essa decisão, por ter transitado em julgado, não está aqui em julgamento.

4. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso.
Sem custas (al. b) do nº 2 do art. 73-C do CCJ).
Lino José B. R. Ribeiro
Ana Paula Portela
Carlos Carvalho