| Decisão Texto Integral: | EM NOME DO POVO
Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
MASC e outros vieram interpor o presente RECURSO JURISDICIONAL da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu, de 29.06.2011, pela qual foi julgada totalmente improcedente a acção administrativa comum intentada contra o Estado Português para efectivação de responsabilidade civil extracontratual.
Invocou para tanto que a decisão recorrida é nula por contradição na matéria de facto dada como provada e que, em todo o caso, errou al julgar não verificados no caso os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual do Estado, em particular a existência de uma conduta ilícita.
O Ministério Público, em representação do Estado Português, contra-alegou defendendo a manutenção do decidido.
* Cumpre, pois, decidir já que nada a tal obsta.*
São estas as conclusões das alegações que definem o objecto do presente recurso jurisdicional:
1 – AFG, A., interpôs, nos termos do art.º 2, alínea f) e 37 n.º 2 alínea g) do C.P.T.A., Acção Administrativa Comum, emergente de responsabilidade civil extracontratual contra o Estado Português, com sede na cidade de Lisboa.
2 - Isto porque, o referido A., exerceu as funções de sócio-gerente na referida Sociedade Comercial, A N... EMPREENDIMENTOS E CONSTRUÇÃO LDA, com sede na vila de Ne..., no período que mediou entre a sua fundação e a data de 02/08/1982. (Resposta ao quisto 1º da Base Instrutória).
3 - Tal Sociedade A N... EMPREENDIMENTOS E CONSTRUÇÃO LDA, foi objecto de Processo de Falência, que correu seus termos no processo 70/88 do 2.º juízo do Tribunal Judicial de Mangualde (alínea A da matéria assente no despacho saneador).
4 - Em Outubro de 2004, o autor foi notificado pela Fazenda Pública Nacional, para proceder ao pagamento de Impostos relativos a I.V.A e C.A., no montante de 46.122,36, por efeito de reversão fiscal, dada a insuficiência de património da sociedade acima referenciada, cuja falência havia sido decretada em 11/12/1994 (alínea B da matéria assente no despacho saneador)
5 - O autor não se conformando com tal situação, em 23/11/2004 interpôs a oposição judicial, por entender não dever tais montantes reclamados, processo que correu seus termos no Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu sob o n.º 1583/04.1 BEVIS (alínea C da matéria assente do despacho saneador).
6 - Tendo este Tribunal absolvido o autor, por douta sentença de 11 de Abril de 2007 já transitada em julgado, que julgou totalmente procedente a oposição deduzida, julgando extinta a execução e absolvendo-o do petitório da Fazenda Pública Nacional (alínea D da matéria assente do despacho saneador).
7 - Em 11 de Dezembro de 1994, foi proferido Acórdão pelo Supremo Tribunal de Justiça que declarava em estado de falência a “N... ENPREEENDIMENTOS E CONSTRUÇÃO LDA” e, consequente, dissolução da mesma, tendo fixado em 90 dias, contados da publicação do anúncio no Jornal Oficial (3 de Março de 1995), o prazo para reclamação de credores (alínea E da matéria assente no despacho saneador).
8 - A Fazenda Pública reclamou, tal como lhe competia, nos autos de Falência n.º 70/88 que correram seus termos pelo Tribunal Judicial de Mangualde, o seu crédito depois de corridos os editais para notificação dos credores, em 12/09/1995 (alínea F da matéria assente no despacho saneador).
9 - Em conclusão, a Fazenda Pública reclamou e viu reconhecido o crédito reclamado, naqueles autos de falência, ao qual a Repartição de Finanças de Ne... não se opôs ou apresentou qualquer reclamação (resposta aos quesitos 4 e 5 da base instrutória).
10 - Elaborado o mapa de rateio e sendo a Fazenda Pública credor preferente, foi pago na sua totalidade o crédito por esta reclamado, tendo ainda sobrado dinheiro para pagar aos credores comuns, ou seja, a Fazenda Pública reclamou os créditos que entendeu e foi paga na sua totalidade como credor preferente (veja-se o documento 8 junto com a petição inicial).
11 - Não obstante tal factualidade, a Fazenda Pública no ano de 2004, instaurou Processo de Execução fiscal para cobrança de dívidas fiscais da referida Sociedade, isto é, 10 anos depois de decretada a falência da Sociedade onde foi sócio gerente o autor e 9 anos depois de cumprido o aviso do prazo de reclamação de créditos!
12 – Ora, dúvidas não restam que com tais factos supra descritos, a Fazenda Pública causou danos, enquanto comportamento dominável ou controlável pela vontade, traduzido em acção que tenha prefigurado os efeitos negativos do seu acto, objectivamente representados pelo seu autor, ao instaurar acção executiva quando há muito havia sido ressarcida dos seus créditos – facto gerador da responsabilidade civil extracontratual do estado, nos termos invocados nas alegações.
13 - Nomeadamente angústia e desgostos, tal como descritos na petição inicial, que precipitaram a própria morte do autor.
14 – A sentença recorrida ao considerar lícita a actuação do Estado Português de ao reverter, 10 anos depois de decretada a falência da Sociedade onde foi sócio gerente o autor e 9 anos depois de cumprido o aviso do prazo de reclamação de créditos viola os princípios da certeza e segurança jurídica enquanto pilar fundamentais do Estado de Direito.
15 - Este “dever” de reversão não é um acto vinculado mas sim de mero ofício, sujeito à prudente análise da Administração, para não violar os interesses dos particulares.
16 - E a boa-fé impõe que tal acto da administração, lesivo e gerador de prejuízos efectivos e concretos, fosse declarado ilícito, nos termos requeridos e como pressuposto da responsabilidade civil extracontratual do Estado.
17 - A base instrutória apresenta contradições insanáveis quer nas suas respostas, quer na comparação das mesmas com a matéria dada como assente: veja-se a título de exemplo a resposta ao quesito 2º com o quesito 24º da base instrutória: se por um lado, o Estado como credor preferente foi pago na sua totalidade o crédito então reclamado e as dívidas agora revertidas que segundo o apelado já constavam do processo de falência, não foram pagas?
18 – Por fim, fundamenta a douta sentença que a prescrição é um elemento dinâmico, sofrendo oscilações legais e jurisprudenciais.
19 – Acontece que, para dissipar tais duvidas, pertinentes diga-se, os apelantes têm a sue favor sentença que refere expressamente que os créditos reclamados se encontravam prescritos, falecendo assim o fundamento invocado para a improcedência da acção, pois deixam de haver “…oscilações jurisprudenciais e legais…”, pois no caso em apreço – a figura jurídica da prescrição está estável e precisa (princípio da certeza e segurança) em sentença proferida por este mesmo Tribunal.
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I - Matéria de facto.
Os recorrentes defendem que existe contradição na matéria de facto dada como provada, começando por referir as respostas dadas aos quesitos 2,3,4 e 5, por um lado, e as respostas dadas aos quesitos 22,23, e 24, por outro.
Mas de concreto acabam apenas por referir a contradição entre as respostas dadas ao quesito 2º, por um lado, e ao quesito 24º, por outro, sob a forma de interrogação: se por um lado, o Estado como credor preferente foi pago na sua totalidade o crédito então reclamado e as dívidas agora revertidas que segundo o apelado já constavam do processo de falência, não foram pagas?
Referem também que a sentença apreciou e valorou mal a prova produzida mas não levaram esta matéria às conclusões e, em todo o caso, não referem que provas em concreto foram mal avaliadas e qual ou quais os factos que foram mal julgados e quais a respostas que, em seu lugar, deveriam ter sido dadas.
Pelo que apenas se impõe apreciar a alegada contradição entre as respostas dadas aos quesitos 2º e 24º, único vício que foi concretamente imputado ao julgamento da matéria de facto.
O quesito 2 da base instrutória é o seguinte:
“Foi elaborado o mapa de rateio e sendo a Fazenda Pública credor preferente, foi pago na sua totalidade o crédito por esta reclamado?”
A que foi dada esta resposta:
“Provado apenas que foi elaborado o mapa de rateio e sendo a Fazenda Pública um credor preferente foi pago o crédito então reclamado.”
O quesito 24 da base instrutória é o seguinte:
“Não foram pagas com o produto da liquidação da massa falida?”
A que foi dada esta resposta:
“Provado apenas que as dívidas revertidas não foram pagas com o produto da liquidação da massa falida.”
Verifica-se que os recorrentes referem um facto, em concreto, que o “Estado como credor preferente foi pago na sua totalidade” que não consta dos factos provados para, depois, apontarem uma contradição com a resposta dada ao quesito 24, a saber “que as dívidas revertidas não foram pagas com o produto da liquidação da massa falida.”
Ora a pergunta que se fazia no ponto 2 da base instrutória incluía o termo “totalidade” que, precisamente, foi excluído da resposta a esse quesito e acrescentou-se o termo “então”.
Não consta, portanto dos factos provados, ao contrário do que referem os recorrentes que “Estado como credor preferente foi pago na sua totalidade” mas apenas que “a Fazenda Pública um credor preferente foi pago o crédito então reclamado” (sublinhado nosso).
O que está em consonância, depois, com a resposta dada ao quesito 24, de que “as dívidas revertidas não foram pagas com o produto da liquidação da massa falida” bem como com o facto provado sob o n.º 29, resultante da resposta dada ao quesito 25): “Os montantes pagos aos credores preferentes (Junta de Turismo e Caixa de Crédito Agrícola de Ne...) absorveram na quase totalidade o produto da liquidação, restando um saldo de € 9.892,63, como consta do documento 8 junto com a petição inicial”.
Não existe, pois, a contradição no julgamento da matéria de facto apontada pelos recorrentes, nem qualquer outra, assim como não se evidencia qualquer erro grosseiro na apreciação da prova ou documento que imponha decisão diversa.
Pelo que, no essencial, se impõe manter a matéria de facto dada como provada na decisão recorrida.
Apenas se impõe eliminar alguns termos conclusivos e, no ponto 4, esclarecer a data de sentença aí referida e o trânsito em julgado, factos mencionados pelos próprios recorrentes e que se encontram comprovados pro documentos autênticos.
Assim como se mostra pertinente explicitar, na parte relevante, o teor desta sentença.
Devemos assim ter por provados os seguintes factos.
1) A N... Empreendimentos e Construção Lda., com sede na vila de Ne..., foi objecto de Processo de Falência, que correu seus termos no processo n.º 70/88 do 2.º Juízo do Tribunal Judicial de Mangualde – alínea A) da matéria assente.
2) Em Outubro de 2004, o autor foi notificado pela Fazenda Pública Nacional, para proceder ao pagamento de Impostos relativo a I.V.A e C.A., no montante de 46.122,36, por efeito de reversão fiscal, dada a insuficiência de património da sociedade acima referenciada, cuja falência havia sido decretada em 11/12/1994 – cf. documento n.º 1 junto com a petição inicial; alínea B) da matéria assente.
3) Em 23/11/2004 o Autor interpôs oposição judicial, por entender não dever tais montantes reclamados, que correu seus termos no Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu sob o n.º 1583/04.1 BEVIS – cf. documento n.º 2 junto com a petição inicial; alínea C) da matéria assente.
4) O Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu, por sentença de 11.04.2007, transitada em julgado, confirmou que os créditos ora reclamados pela Administração Fiscal há muito que se encontravam prescritos, por sentença proferida no processo 1583/04.1 BEVIS, da qual se extrai o seguinte – cf. documento n.º 3 junto com a petição inicial; alínea D) da matéria assente:
(…)
VI – Motivação de Direito.
A oposição é o meio processual próprio para conhecer e solucionar o problema da legalidade da reversão no processo executivo uma vez que, sem se verificarem os respectivos requisitos, falhará a base de efectiva responsabilidade do contribuinte, que torna a dívida do revertido inexequível, visto o disposto nos artigos 24.º da LGT (13.º CPT) e 204/1.b) do CPPT (286°/1.h), do CPT).
Além da problemática da prova da qualidade de gerente em exercício do oponente, no domínio da legislação anterior, presidia, antes de mais, o princípio da culpa do agente, a qual tinha de ser alegada e provada pela Fazenda Pública, nos termos do decreto-lei n.º 68/87, de 9 de Fevereiro, que estendeu o regime do artigo 78º do CSC à responsabilidade dos gerentes prevista no art.º 16º do CPCI.
Contudo, o Código de Processo Tributário, que entrou em vigor no dia 1 de Julho de 1991, no artigo 13.º, inverteu o ónus da prova da culpa da perda da garantia patrimonial da obrigação fiscal que passou a correr pelos gerentes ou administradores da empresa devedora ou da sociedade de responsabilidade limitada.
A culpa aqui relevante é reportada à omissão da diligência exigível a um gerente que cure do património da empresa por forma a assegurar que, desse património, se possam pagar os credores da sociedade.
Trata-se, assim, de um juízo que incorpora o nexo de causalidade adequada acerca do incumprimento, por parte do gerente/administrador, das disposições legais destinadas à protecção dos credores. Importa saber, pois, se a actividade ou a omissão do visado foi aqui determinante, em termos dos parâmetros de estimativa prudencial comuns para a delapidação ou insuficiência do património social no que diz respeito à satisfação dos créditos societários (Vd. Ac. do STA de 29.01.1990 (Ac. Dout. n.º 372º, 323) e de 12.11.997, não publicado, proferido no recurso n.º 21 469.)
Ora, este programa, relativamente às dívidas anteriores a 1991, não foi cumprido pela Fazenda Pública, por quem corria o ónus da prova e que tinha que o levar à motivação do acto de reversão.
Depois, o CPT, que, como já se referiu, entrou em vigor em 1 de Julho de 1991, previa no artigo 34º, que a obrigação tributária iria prescrever no prazo de 10 anos, contados do início do ano seguinte aquele em que tivesse ocorrido o facto tributário, salvo regime especial: revogou, a norma da prescrição vintenal do CPCI, regime vigente à data em que algumas das dívidas foram contraídas.
De qualquer modo, a instauração da execução interrompia a prescrição, cessando, porém, este efeito se o processo estivesse parado por facto não imputável ao contribuinte durante mais de um ano, somado, contudo, o tempo que decorresse após a pendência sem movimento, ao tempo que tivesse decorrido até à data da autuação.
Ora, os factos tributários são relativo a IVA de 8712 a 9104 e 9502 a 9504 e CA de 1994, e o prazo da prescrição conta-se desde o início do ano seguinte [àquele em que tiver ocorrido o facto tributário] (artigo 34/2 CPT).
Depois, é certo que o processo de execução fiscal esteve parado mais de um ano por facto não imputável aos Oponentes.
Anotemos, agora, progredindo na análise do caso, que a matéria de prescrição da dívida tributária vem hoje regulada no artigo 48º LGT, que entrou em vigor em 1999.01.01: prescreve a obrigação fiscal, no prazo de oito anos, salvo o disposto em lei especial, contado o tempo, nos impostos periódicos a partir do termo do ano em que se verificou o facto tributário.
Também, sobre qualquer interrupção da prescrição incide a norma do artigo 49/2 LGT segundo a qual a paragem do processo por período superior a um ano por facto não imputável ao sujeito passivo lhe faz cessar os efeitos próprios.
Porém, o artigo 5.º do Decreto-Lei nº 398/98, de 17 de Dezembro, que aprovou a Lei Geral Tributária, estabelece que, com excepção dos impostos abolidos, ao novo prazo de prescrição se aplica o artigo 297.º do Código Civil.
Ainda assim, identifica-se aqui, um problema de sucessão das leis no tempo: o prazo de prescrição era maior na lei revogada, mas o prazo só se conta a partir da entrada em vigor da nova lei, a não ser que, segundo a lei antiga, falte menos tempo para o prazo se completar: o prazo prescricional, tendo a LGT entrado em vigor em 1999.01.01, só em 2007 se completou.
Entretanto, a interrupção da prescrição relativamente ao devedor principal não produz efeitos quanto ao responsável subsidiário se a citação deste, em processo de execução fiscal, for efectuada após o 5º ano posterior ao da liquidação (artigo 48/3 da LGT).
Ora, a execução fiscal foi revertida por despacho datado de 2004.11.04, mais de 10 anos sobre a contribuição autárquica do ano de 1994 e mais de 9 anos sobre o IVA de 9503.
A Oposição foi autuada em 2004.11.26 e o prazo de prescrição conta-se nos termos do artigo 48º da LGT; assim, e considerando que no caso do IVA prazo de prescrição começou a correr, relativamente às dívidas de 1995, a partir da data em que o facto tributário ocorreu, até à reversão da execução contra os Oponente decorreram 9 anos mais de 9 anos.
Verifica-se, também, que mesmo contado nos termos do artigo 34º do CPT decorreu efectivamente o prazo prescricional de 10 anos, para as dívidas de IVA de 1987-03 a 1991-04.
Têm, pois, razão, os Oponentes, também relativamente às dívidas de IVA 8712 a 9104.
Pelo que, feitas quaisquer contas, mas estas em particular, a dívida revertida encontrava-se já prescrita.
Assim, verificam-se, de fundo, os pressupostos da oposição intentada: não há base para a reversão da execução fiscal contra os ora oponentes.
Na sequência, não há que tomar conhecimento dos demais problemas levantados pela análise do caso, impertinentes em face da conclusão a que se chegou.
VII – DISPOSITIVO
Por tudo o que ficou exposto e nos termos das disposições legais citadas, julgo procedente a presente oposição (…) e extinta quanto a eles a presente execução.
(…)”
5) Em 11 de Dezembro de 1994, foi proferido Acórdão pelo Supremo Tribunal de Justiça que declarou em estado de falência a “N... Empreendimentos e Construção Lda.”, e consequente dissolução da mesma, tendo fixado em 90 dias, contados da publicação do anúncio no Jornal Oficial (3 de Março de 1995), o prazo para reclamação de credores – cf. doc.4 e 5 juntos com a petição inicial; alínea E) da matéria assente.
6) A Fazenda Pública reclamou nos autos de Falência n.º 70/88 que correram seus termos pelo Tribunal Judicial de Mangualde, o seu crédito depois de corridos os editais para notificação dos credores, em 12/09/1995 – cf. documento n.º6 junto com a petição inicial; alínea F) da matéria assente.
7) Da certidão dos créditos da Fazenda Nacional enviada aos serviços do Ministério Público, junto do Tribunal onde corria o processo de falência 70/88, pelo serviço de Finanças de Ne... em 18/5/1995, já constava no antepenúltimo paragrafo que “ os processos anteriores ao ano de 1994 foram remetidos ao Magistrado do Ministério Público junto do Tribunal da Comarca de Mangualde através dos ofícios desta repartição de Finanças n.ºs 1846 e 1976, respectivamente de 7/10/1993 e 21/10/1993 – cf. documento 1 junto com a contestação; alínea G) da matéria assente.
8) O autor, AFG, exerceu as funções de sócio-gerente da sociedade comercial identificada na alínea A) da matéria assente, no período que mediou entre a sua fundação e a data de 02/08/1982 – resposta ao artigo 1.º da base instrutória.
9) Foi elaborado o mapa de rateio e sendo a Fazenda Pública um credor preferente foi pago o crédito então reclamado – resposta ao artigo 2.º da base instrutória.
10) A Fazenda Pública reclamou os créditos que existiam na altura em que os processos foram enviados para o Tribunal – resposta ao artigo 3.º da base instrutória.
11) A Fazenda Pública reclamou e viu reconhecido o crédito reclamado, naqueles autos de falência – resposta ao artigo 4.º da base instrutória.
12) A Repartição de Finanças de Ne... não se opôs ou apresentou qualquer reclamação – resposta ao artigo 5.º da base instrutória.
13) Em 2004 a Fazenda Pública procedeu à reversão por dívidas da referida sociedade falida – resposta aos artigos 6.º e 7.º da base instrutória.
14) O autor, aquando da notificação pela Fazenda Pública para proceder ao pagamento das quantias acima referidas, desempenhava a função de comerciante, estabelecido no ramo de venda de electrodomésticos na Sociedade BomProlar Lda.- resposta ao artigo 8.º da base instrutória.
15) Era pessoa respeitada na sua terra, junto de todos, sem que ninguém lhe conhecesse qualquer tipo de dívida a quem quer que fosse – resposta ao artigo 9.º da base instrutória.
16) Com tal factualidade, o autor teve que vender a sua posição na sociedade comercial, por forma a evitar que a mesma fosse alvo de penhora e venda por parte da Fazenda Pública Nacional - resposta ao artigo 10.º da base instrutória.
17) A um preço muito mais baixo do seu valor comercial, dado o pouco tempo que teve para realizar o negócio – resposta ao artigo 11.º da base instrutória.
18) O autor vivia de uma pensão de reforma no valor de 260,00 € - resposta ao Artigo 13.º da base instrutória.
19) Na data da interposição da presente acção o Autor estava reformado e doente – resposta ao artigo 14 º da Base Instrutória.
20) Por causa situação provocada pela reversão que envolveu o seu bom nome, deixou o autor sem dormir – resposta ao artigo 15.º da base instrutória.
21) Bem como das medidas cautelares objecto do mesmo – resposta ao artigo 16.º da base instrutória.
22) Esta situação alterou-lhe toda a tranquilidade e qualidade de vida – resposta ao artigo 17.º da base instrutória.
23) O autor andava amargurado e deprimido – resposta ao artigo 18.º da base instrutória.
24) A Fazenda Pública nunca disse uma palavra que fosse, mesmo depois de ver totalmente indeferida a sua execução – resposta ao artigo 19.º da base instrutória.
25) As penhoras, prédios arrestados e contas bancárias congeladas não foram logo levantadas após a sentença proferida que deu razão ao Autor – resposta ao artigo 20.º da base instrutória.
26) A Fazenda Pública determinou apenas a citação do gerente AFG por ter sido revertida a dívida da sociedade falida – resposta ao artigo 21.º da base instrutória.
27) A Fazenda Pública continuou com a tramitação dos processos de execução já instaurados desde, pelo menos 1991, que entretanto tinham sido remetidos para o processo universal de falência – resposta ao artigo 22.º da base instrutória.
28) As dívidas revertidas não foram pagas com o produto da liquidação da massa falida – resposta ao artigo 24º da Base Instrutória.
29) Os montantes pagos aos credores preferentes (Junta de Turismo e Caixa de Crédito Agrícola de Ne...) absorveram na quase totalidade o produto da liquidação, restando um saldo de € 9.892,63, como consta do documento 8 junto com a petição inicial – resposta ao artigo 25º da base instrutória.
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II - Enquadramento jurídico.
A responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas, no domínio dos actos de gestão pública, rege-se pelo disposto no Decreto-Lei n.º 48.051, de 21.11.1967.
Determina o seu art.º 2º, nº1, que “O Estado e demais pessoas colectivas públicas, respondem civilmente perante terceiros pelas ofensas aos direitos destes ou das disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultantes de actos ilícitos culposamente praticados pelos respectivos órgãos ou agentes administrativos no exercício das suas funções e por causa desse exercício”.
São assim pressupostos deste tipo de responsabilidade civil: a) o facto, comportamento activo ou omissivo voluntário; b) a ilicitude, traduzida na ofensa de direitos de terceiros ou disposições legais destinadas a proteger interesses alheios; c) a culpa, nexo de imputação ético - jurídica do facto ao agente ou juízo de censura pela falta de diligência exigida de um homem médio ou de um funcionário ou agente típico; d) a existência de um dano, ou seja, a lesão de ordem patrimonial ou moral, esta quando relevante; e) o nexo de causalidade entre a conduta e o dano, segundo a teoria da causalidade adequada (cf. acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 27.01.1987, de 12.12.1989 e de 29.01.1991, in Ac. Dout. n.º 311, p. 1384, n.º 363, p. 323 e n.º 359, p. 1231).
Este tipo de responsabilidade corresponde, no essencial, ao conceito civilístico de responsabilidade civil extracontratual por factos ilícitos que tem consagração legal no artigo 483º, nº1, do Código Civil (acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 10.10.2000, recurso n.º 40576, de 12.12.2002, recurso n.º 1226/02 e de 06.11.2002, recurso n.º 1311/02).
Há no entanto de ter em atenção o disposto no artigo 6º do mesmo diploma que nos dá neste domínio particular uma definição de ilicitude: é ilícito o acto que viole normas legais e regulamentares ou princípios gerais aplicáveis, bem como aquele que viole as regras de ordem técnica e de prudência comum”.
O conceito de ilicitude consagrado neste preceito é, pois, mais amplo que o consagrado na lei civil (vd. Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, 10º ed., vol. II, p. 1125; ac. Supremo Tribunal Administrativo de 10.05.1987, in Ac. Dout. 310, p. 1243 e segs.).
A propósito do requisito da ilicitude refere aquele Professor na citada obra: “É necessário, em primeiro lugar, que tenha sido praticado um facto ilícito. Este facto tanto pode ter consistido num acto jurídico, nomeadamente um acto administrativo, como num facto material, simples conduta despida do carácter de acto jurídico. O acto jurídico provém por via de regra de um órgão que exprime a vontade imputável à pessoa colectiva de que é elemento essencial. O facto material é normalmente obra dos agentes que executam ordens ou fazem trabalhos ao serviço da Administração. O artigo 6º do Decreto-lei n.º 48 051 contém, para os efeitos de que trata o diploma, uma noção de ilicitude. Quanto aos actos jurídicos, incluindo portanto os actos administrativos, consideram-se ilícitos “os que violem as normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis”: quer dizer, a ilicitude coincide com a ilegalidade do acto e apura-se nos termos gerais em que se analisam os respectivos vícios. Quanto aos factos materiais, por isso mesmo que correspondem tantas vezes ao desempenho de funções técnicas, que escapam às malhas da ilegalidade estrita e se exercem de acordo com as regras de certa ciência ou arte, dispõe a lei que serão ilícitos, não apenas quando infrinjam as normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis, mas ainda quando violem as regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em consideração”.
No mesmo sentido Jean Rivero, Direito Administrativo, pág. 320, e Margarida Cortez, Responsabilidade Civil da Administração por Actos Administrativos Ilegais e Concurso de Omissão Culposa do Lesado, página 96.
No caso concreto, quanto aos requisitos dos danos e da verificação do nexo de causalidade adequada entre a prática de tal facto e os danos verificados dados como provados não foram postos em causa pelas partes, nem foram objecto das alegações de recurso, sendo evidente e indesmentível a sua verificação.
Estes dois requisitos não geraram controvérsia entre as partes e são de tal forma evidentes que dispensam qualquer desenvolvimento doutrinal ou jurisprudencial que fundamente a sua verificação.
A primeira questão que se coloca é, pois a de saber se o acto de reversão praticado pela Autoridade Tributária é ilícito.
Só poderemos concluir desse modo se considerarmos que tal acto foi praticado em data em que já estavam prescritas as dívidas revertidas e se tal prescrição devesse ser declarada oficiosamente.
A questão da prescrição das dívidas revertidas contra o primitivo autor já foi objecto de decisão, datada de 11.04.2007 que não foi objecto de recurso e, por isso, transitou em julgado, na oposição à execução fiscal que correu termos sob nº 1583/04.1BEVIS, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu e cujo dispositivo foi reproduzido na matéria de facto.
Coloca-se agora outra questão, ainda no âmbito da apreciação da licitude da conduta da Administração: a de saber se a prescrição de dívidas é de conhecimento oficioso.
No sentido afirmativo pronunciou-se o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, no processo nº 0206/09, de 20.05.2009:
“ Hoje em dia, é pacífico na jurisprudência que a prescrição da obrigação tributária constitui questão de natureza substantiva, de conhecimento oficioso em qualquer degrau de jurisdição, até ao trânsito em julgado da decisão final sobre o objecto da causa (…) . Hoje não há qualquer limitação ao conhecimento oficioso da prescrição. O juiz conhece oficiosamente da prescrição, sempre que o Chefe da Repartição de Finanças o não tiver feito – dizem Alfredo José de Sousa, e José da Silva Paixão, no Código de Processo Tributário, Comentado e Anotado, Almedina, Coimbra, 1991, em anotação 7. Ao art. 259º”.
No mesmo sentido se pronuncia o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, processo nº 0219/08, de 11.03.2009.
Assim, tem de concluir-se que o Chefe de Repartição de Finanças, em 04.11.2004, deveria ter despachado no sentido da prescrição das dívidas fiscais e não no sentido da sua reversão contra, entre outros, o falecido AFG.
Praticou, pois, uma omissão ilícita, porque objectivamente contrária às supra citadas normas legais e princípios jurídicos aplicáveis, violando o disposto no artigo 6º do Decreto-Lei n.º 48.051, de 21.11.1967, ao contrário do decidido.
Importa no entanto determinar, face à ilicitude desta omissão, se poderá concluir-se que o dito funcionário agiu com culpa na prática do acto de reversão das aludidas dívidas fiscais.
Seguimos aqui de perto o acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, proc. nº 00189/08.0 BEPNF, de 31/05/2013, do mesmo relator, que parcialmente passamos a reproduzir:
«No que toca à culpa "Agir com culpa significa actuar em termos de a conduta do agente merecer a reprovação ou censura do direito. E a conduta do lesante é reprovável quando, pela sua capacidade e em face das circunstâncias concretas da situação, se concluir que ele podia e devia ter agido de outro modo" – Antunes Varela, Das Obrigações em Geral, 6ª edição, p. 531).
É também jurisprudência firme e reiterada que à responsabilidade civil extracontratual dos entes públicos por facto ilícito, é aplicável a presunção de culpa prevista no artigo 493.°, n.º1, do Código Civil (por todos, ver os acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 25.10.2000 (Pleno), recurso n.º 37 510, de 20.03.2002, recurso n° 45 831, e de 03.10.2002, recurso n° 45 621).
Este regime radica nas seguintes razões: 1ª - nas regras da experiência comum, segundo as quais normalmente os danos provocados por coisas procedem de falta de adequada vigilância; 2ª- na necessidade de acautelar o direito de indemnização do lesado contra a extrema dificuldade de provar, neste tipo de casos, os factos negativos que consubstanciam a violação do dever objectivo de cuidado; 3ª na conveniência de estimular o cumprimento dos deveres de vigilância que recaem sobre o detentor da coisa (Antunes Varela, "Das Obrigações Em Geral" volume I, páginas 590-591; acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 16.05.1996, Apêndices ao D.R., de 23.10.1998, p. 3697).
Relativamente a danos que radiquem em actividades de gestão pública ou de gestão privadas por entes públicos, também estas razões se aplicam, pois o ónus da demonstração do incumprimento culposo dos deveres de organização e de actuação necessários para prevenir o dano por actividades também se apresenta excessivamente oneroso para o lesado.
Trata-se de demonstrar factos negativos - a inobservância do dever de zelo no exercício da actividade administrativa ou da Administração – cujo conhecimento, por via de regra, não ocorre em simultâneo com o evento e são relativos ao modo de organização ou disciplina de acção dos serviços e, portanto, normalmente sem visibilidade e acessibilidade de prova para o particular lesado por não lhe serem pessoais.
Ao invés, a inversão do ónus da prova da culpa mostra-se neste caso razoável e justo, uma vez que o serviço público obrigado a vigilância e zelo pode ilidir a presunção demonstrando quer a adopção das providências adequadas a evitar o dano quer a ocorrência de caso fortuito ou de força maior a determinar esse evento.
Trata-se de factos positivos, relativos à organização e desenvolvimento da actividade do ente público, cuja demonstração está facilmente ao seu alcance, em regra por meios probatórios extraídos dos seus próprios serviços.”
A culpa assentaria no nexo existente entre o facto e a vontade do Chefe de Repartição de Finanças que não declarou a prescrição das dívidas fiscais e poderia revestir duas formas distintas: dolo ou negligência (mera culpa).
Para concluir pela existência do dolo na conduta do agente teria de dar-se como provado o elemento volitivo ou emocional e o elemento intelectual.
Da matéria factual não resulta que o agente tivesse representado ou prefigurado no seu espirito os danos sofridos pelo autor em consequência da conduta omissiva da declaração de prescrição das dívidas fiscais e que quisesse esses danos como fim da sua omissão, apesar de conhecer a ilicitude da mesma (dolo direto); nem tão pouco que o agente não querendo directamente tais danos, os tivesse previsto como consequência necessária da sua omissão ilícita (dolo necessário), como provado não foi que o agente prevendo tais danos, não como consequência necessária da sua omissão, mas como um efeito apenas possível ou eventual, com a sua omissão não confiou em que tal efeito possível se não verificaria (dolo eventual).
Também não se provou o conhecimento das circunstâncias de facto que integram a violação do direito e a consciência da ilicitude da omissão (elemento intelectual do dolo).
O agente não pode, pois, ser responsabilizado por dolo.
Cumpre apreciar se existe ou não negligência deste agente na omissão da declaração da prescrição das dívidas fiscais.
Existirá negligência consciente se o mesmo previu a omissão ilícita como possível, mas por leviandade, precipitação, desleixo ou incúria crê na sua não verificação e só por isso não toma as providências necessárias para a evitar, porém já será inconsciente se o agente não chega sequer, por descuido, imprevidência, imperícia ou inaptidão, a conceber a possibilidade de a omissão ilícita se verificar.
A culpa, na forma de negligência, define-se em concreto mas por referência a um critério abstracto como a não aplicação do grau de diligência de um homem normal, medianamente sagaz, prudente, avisado, cuidadoso, bonus pater famílias, ou seja, o tipo de homem-médio, normal porque não seria justo que fosse o lesado a arcar com as consequências da usual imprevidência, desleixo ou falta de zelo do autor do facto – artigo 487º do Código Civil.
Dúvidas levanta também a interpretação do nº 2 do artigo 487º quanto ao âmbito da negligência. Pergunta-se se nele entra apenas a falta de cuidado, de zelo ou de aplicação (a incúria, o desleixo, a precipitação, a leviandade ou ligeireza) ou também cabe a falta de senso, de perícia ou de aptidão (a incompetência, a incapacidade natural, a inaptidão, a inabilidade).
Na primeira hipótese exige-se que o homem, tal como é, se esforce por cumprir; na segunda, que ele corrija as suas deficiências naturais ou impreparação técnica e que em último termo, evite a prática dos actos para que carece de aptidão.
A lei não exclui nenhuma das interpretações feitas, sendo certo que, acompanhando a posição do Antunes Varela, “Das Obrigações em Geral”, I vol. 4ª edição – pág. 480 a 496, se entende que a opção da lei pelo critério da culpa em abstracto, é a mais correctamente concretizável dando à diligência exigível do homem o conteúdo mais amplo, que define a mera culpa como uma conduta deficiente e a não restringe à definição de uma simples deficiência de vontade no acto.
Este é de resto o conceito compatível e que em parte se confunde com o conceito de ilicitude na conduta da Administração: a violação não apenas dos princípios gerais aplicáveis, mas ainda das regras de ordem técnica que devam ser tidas em consideração.
Ora a um Chefe de Repartição de Finanças exige-se que conheça de Direito Tributário e Fiscal mas já não se pode exigir, designadamente, o conhecimento profundo de todas as regras que regem a prescrição das dívidas fiscais, das causas da sua interrupção ou suspensão e, menos ainda, as complexas regras de sucessão de leis no tempo.
Na situação presente apresentava-se uma situação jurídica extremamente complexa, como a própria decisão que declarou a prescrição deixa perceber: existe uma sucessão de leis no tempo aplicáveis ao caso, o Código de Processo das Contribuições e Impostos, a consagrar um prazo de prescrição de 20 anos, o Código de Processo Tributário, a consagrar um prazo de prescrição de 10 anos, e, finalmente a Lei Geral Tributária, a fixar um prazo de prescrição de 8 anos, e a sua conjugação com o disposto no artigo 297º do Código Civil.
Os conhecimentos de direito de quem exerce tal cargo podem ser, normalmente são, bastante básicos, já que para o desempenho de tal cargo a lei não exige a licenciatura em Direito, pelo que não é exigível do titular desse cargo os conhecimentos necessários para tomar posição perante uma questão tão controversa e pouco evidente, diremos mesmo pouca líquida, susceptível de gerar diferentes interpretações e aplicações das leis, segundo o intérprete das mesmas, como é a da prescrição das dívidas fiscais objeto do despacho da reversão.
Por outro lado, o Chefe de Repartição de Finanças, como qualquer funcionário público, tem, em primeira linha, de zelar pelos interesses do Estado, pois a isso está vinculado pelos deveres funcionais.
No caso concreto, sendo a situação de complexa indagação, muito para além daquilo que tecnicamente lhe é exigível, corria o risco de decidir erradamente contra o Estado, não podendo exigir-se-lhe por isso que tomasse a iniciativa de declarar prescritas as dívidas fiscais, contra o seu objectivo primordial, que é o da prossecução do interesse público como seja o da arrecadação de impostos previstos na lei, podendo incorrer em responsabilidade disciplinar.
A sua opção, de reverter as dívidas contra o primitivo autor numa situação em que, não fora a prescrição e seria a solução legalmente imposta, foi aquela que um funcionário medianamente prudente colocado no seu lugar teria feito, pelo que o contrário não se lhe podia exigir.
Em suma, a sua conduta não pode ser censurada ou reprovada pelo direito, porque não se lhe podia, face à sua capacidade e em face das circunstâncias concretas da situação, exigir que ele pudesse e devesse ter agido de outro modo, sob pena de, declarando a prescrição e não sendo esta reconhecida pela sua entidade disciplinar, poder incorrer em responsabilidade disciplinar por violação do interesse público que de forma principal subjaz ao exercício da sua função.
Tanto basta para que se afirme que o Estado, através do seu agente, não praticou um acto culposo, fazendo nossa a afirmação contida na decisão recorrida: “(…) o instituto da prescrição é de formação continuada e com grandes oscilações jurisprudenciais e legais que tornam muito difícil a apreciação e decisão sobre a mesma.”
Não obsta, pelo contrário, a esta conclusão, a sentença que declarou prescritas as dívidas fiscais em apreço.
Desde logo porque a sentença é posterior à decisão de reversão das dívidas e, por isso, não foi ignorada ou negligenciada e, menos ainda, frontalmente desrespeitada por esta decisão administrativa; depois porque da própria sentença resulta a complexidade da decisão que, objectivamente, se impunha.
Conclui-se, pois, que não existiu nessa omissão ilícita, leviandade, imprudência, desleixo ou incúria, descuido, imprevidência, imperícia ou inaptidão, mas sim prudência e zeloso cumprimento do seu dever principal – a prossecução do interesse público - na omissão de declaração da prescrição por parte do referido Chefe de Repartição de Finanças.
Foi, como tal, ilidida a presunção de culpa que sobre o Estado impendia.
Sem culpa não há responsabilidade civil extracontratual do Estado pela omissão desse seu agente.
Assim, com fundamento já não na falta de ilicitude, mas na falta de culpa, o presente recurso deve improceder e deve ser mantida a decisão recorrida.
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IV - Pelo exposto, os juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte, acordam em JULGAR IMPROCEDENTE O PRESENTE RECURSO JURISDICIONAL, pelo que mantêm a decisão recorrida, embora por diversos fundamentos.
Custas pelos Recorrentes.
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Porto, 20 de Março de 2015
Ass.: Rogério Martins
Ass.: Helena Ribeiro
Ass.: Esperança Mealha |
