| Decisão Texto Integral: | EM NOME DO POVO
Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
A ANF – Associação Nacional das Farmácias veio interpor o presente RECURSO JURISDICIONAL do despacho do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, de 19.10.2017, pelo qual não foi admitido o incidente de intervenção espontânea, na modalidade de Contra Interessada, requerida pela aqui Recorrente, na presente acção administrativa que a Recorrida AFG – Associação Mutualista move contra o INFARMED – Autoridade Nacional do Medicamento e Produtos de Saúde, I.P. .
Invocou para tanto, em síntese, que o artigo 87º, nº 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos de 2002 não impede que o Tribunal a quo conheça, após a prolação do despacho saneador, da ilegitimidade passiva do Réu e que, a fim de obstar a uma decisão de forma de absolvição do Réu da instância, por falta de legitimidade passiva, nos termos do artigo 89.º, n.º 2, alínea d), do mesmo diploma, ou seja, por não estar na acção a Requerente da intervenção principal espontânea; daí que se deva admitir essa requerida intervenção espontânea que possibilitará que se conheça do mérito da causa, como aliás o permite o artigo 313.º do Código de Processo Civil de 2013, aplicável ex vi artigo 1.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, que dispõe que a intervenção da Recorrente é admissível a todo o tempo enquanto não estiver definitivamente julgada a causa.* A Recorrida apresentou contra-alegações, em que pugna pela manutenção do despacho recorrido.* O Ministério Público neste Tribunal não emitiu parecer.* Cumpre, pois, decidir já que nada a tal obsta.* I - São estas as conclusões das alegações que definem o objecto do presente recurso jurisdicional:
A. O Tribunal a quo incorreu em manifesto erro de julgamento ao ter recusado a intervenção da Recorrente no processo, a qual se mostrava essencial por se tratar de uma Contra Interessada a quem o provimento da ação poderia directamente prejudicar e que tinha interesse legítimo na manutenção do acto impugnado.
B. A recusa da intervenção da Recorrente no processo não só é contrária à lei e viola o direito à tutela jurisdicional efectiva, como inquina todo o processado posterior por falta de um pressuposto essencial, impedindo o conhecimento do mérito da causa e conduzindo à necessária absolvição da instância.
C. Se é certo que, em princípio, o conhecimento de questões prévias ou excepções que obstem ao conhecimento do processo deve ter lugar em sede de despacho saneador, o que se justifica por razões de funcionalidade e economia processual (fazendo-se assim valer o princípio da concentração de toda a defesa na contestação), tal regra deve ser interpretada de forma processualmente útil e permitir a sanação de uma determinada excepção já após a prolação de despacho saneador.
D. Na verdade, a solução legal em causa visa, por um lado, evitar que as partes façam um uso reprovável do processo, podendo invocar questões formais a todo o tempo e, por outro, que o Tribunal deixe a apreciação de questões prévias para um momento final do processo culminando em decisões meramente formais, mas não impede a apreciação de questões de que as Partes não tiveram conhecimento e que, passando a ser do conhecimento do Tribunal, a sua não apreciação implicaria uma decisão final meramente formal.
E. A decisão do Tribunal recorrido choca frontalmente com a intencionalidade do legislador, uma vez que a não apreciação da excepção de ilegitimidade passiva irá desembocar na tomada de uma decisão final de absolvição da instância.
F. Diferentemente, caso a questão fosse agora objecto de apreciação e o Tribunal concluísse que a Recorrente é parte legítima para a presente ação na qualidade de Contra Interessada, a partir desse momento, estariam no processo as partes com legitimidade para o mesmo, permitindo assim a tomada de uma decisão final de mérito.
G. Ademais, mesmo que se imprima às disposições do artigo 87.º uma interpretação totalmente restrita, no sentido de que, após o despacho saneador, não podem nunca as partes invocar exceções que obstem ao conhecimento do mérito da causa e que está igualmente vedado ao juiz o seu conhecimento oficioso, tal obstáculo circunscreve-se às questões que já constassem dos autos e/ou que as partes já poderiam ter alegado e/ou de que o juiz já poderia ter conhecido em momento oportuno.
H. O artigo 87.º, n.º 2 veda apenas às partes primitivas no processo a possibilidade de invocarem questões prévias que obstem ao conhecimento da causa após um determinado momento, uma vez que já poderiam ter sido invocadas e alegadas pelas mesmas anteriormente, designadamente em sede de contestação, mas não o faz relativamente a outros intervenientes, na medida em que não faria sentido que terceiros que não tivessem sido citados pudessem interpor recurso de revisão e não pudessem, em tempo, intervir no processo.
I. Pelo que, incumbe ao Tribunal a apreciação do pedido de intervenção da Recorrente por forma a verificar se se encontram preenchidos os requisitos de tal intervenção e para permitir colmatar a excepção de ilegitimidade passiva que decorria da sua ausência do processo, nos termos do artigo 89.º, n.º 2, e) do CPTA.
J. Acresce que, independentemente de a falta de intervenção da Recorrente constituir uma excepção dilatória e de tal exceção poder ou não ser suscitada nesta fase processual, a verdade é que nos termos do artigo 313.º do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA., a intervenção da Recorrente é admissível a todo o tempo enquanto não estiver definitivamente julgada a causa.
K. Pelo que, sem prejuízo de o Tribunal recorrido entender que não poderia apreciar matéria de excepção, deveria ter verificado se a Recorrente reunia os pressupostos para intervir nos presentes autos como Contra Interessada, já que o incidente de intervenção pode ser suscitado a qualquer momento, estando apenas dependente de pressupostos próprios que nada têm que ver com a procedência ou não de qualquer excepção.
L. Ao não o ter feito, salvo melhor interpretação, o Tribunal fez errada interpretação do disposto no artigo 313.º do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA.* II –Matéria de facto.
São os seguintes os factos com relevo para a apreciação do recurso:
1) A Recorrida AFG – Associação Mutualista move contra o INFARMED – Autoridade Nacional do Medicamento e Produtos de Saúde, I.P., a presente acção administrativa, na qual formula os seguintes pedidos: 1) a anulação do ato proferido pelo Conselho Diretivo do INFARMED, de 28 de Agosto de 2013, que indeferiu o pedido de licenciamento e emissão de alvará para abertura de farmácia social; 2) a condenação do INFARMED a pronunciar-se sobre a verificação dos requisitos previstos no n.º 4 da Base II da Lei 2125, de 20.03.1965 e nos artigos 45.º, n.º 2 e 46.º, ambos do Decreto-Lei 48 547 de 27.08.1968, de forma a que seja conferido à Autora o alvará de farmácia social de venda de medicamentos sujeitos a receita médica aos seus associados, beneficiários e pensionistas; 3) a declaração de que o INFARMED não pode colocar entraves à abertura de farmácia social e que, uma vez cumpridos os requisitos, deve atribuir o correspondente alvará; 4) a declaração de que as farmácias sociais podem prestar os serviços farmacêuticos previstos no n.º 2 da Portaria 1429/2007, de 2 de Novembro e vender medicamentos de venda livre ao público em geral; 5) a declaração de que as farmácias sociais podem ter uma porta de acesso para o exterior e podem colocar uma cruz verde que assinale a respetiva localização.
2) Por requerimento constante de folhas 262 a 295 do processo físico, a Requerente “ANF – Associação Nacional das Farmácias requereu em articulado próprio a sua intervenção principal espontânea, na qualidade de Contra Interessada, alegando para tanto que possui um interesse contraposto ao da Autora e um interesse paralelo ao do Réu, porquanto o desfecho dos presentes autos poderá importar uma violação das legítimas expectativas e interesses dos seus associados.
3) Fê-lo em articulado próprio, arrogando-se a qualidade de Contra Interessada e após prolação do despacho saneador. * III - Enquadramento jurídico.
O Tribunal recorrido decidiu o incidente em apreciação no sentido da sua inadmissibilidade, com os seguintes fundamentos que aqui reproduzimos:
“Nos termos do art. 57º do CPA (de 2002, em vigor à data da instauração dos autos, aplicável por força do art. 15º nº 2 do DL nº 214-G/2015, de 2 de Outubro), “para além da entidade autora do acto impugnado, são obrigatoriamente demandados os contra-interessados a quem o provimento do processo impugnatório possa directamente prejudicar ou que tenham legítimo interesse na manutenção do acto impugnado e que possam ser identificados em função da relação material em causa ou dos documentos contidos no processo administrativo”.
Não suscita dúvidas que o conceito de Contra-Interessado se encontra ligado à obrigatoriedade de se encontrar na demanda presentes todos os intervenientes que, de alguma forma, estiveram envolvidos na relação material controvertida, em relação aos quais poderá resultar um prejuízo por consequência da procedência da acção impugnatória (e eventuais pedidos cumulados).
É que a presença de eventual Contra-Interessado, na acepção do artigo 57.º do CPTA, juntamente com o Réu, constitui uma situação geradora de litisconsórcio necessário passivo, cuja falta de preenchimento culmina com a verificação de uma excepção dilatória, que, quando não suprida, conduz à verificação de obstáculo ao conhecimento do objecto do processo (cfr. artigo 89.º, n.º 1, alínea f), do CPTA de 2002).
Sucede que, nos presentes autos, não é admissível, na presente fase processual, dar cumprimento à referida intervenção requerida, pois, e desde logo, resulta do disposto no n.º 2 do artigo 87.º do CPTA, que tal questão prévia ou excepção dilatória - ilegitimidade processual derivada da falta de um Contra-Interessado -, que não tenha sido apreciada no despacho saneador, não pode ser suscitada nem decidida em momento posterior do processo.
Pretende-se, com a referida norma, concentrar na fase do saneamento a apreciação de eventuais questões que obstem ao conhecimento do processo.
Compulsados os autos, o despacho saneador, proferido ao abrigo do artigo 87.º, n.º 1, do CPTA, data de 30 de Abril de 2014 (cfr. fl. 120 do processo físico), pelo que, está vedado ao Tribunal a possibilidade de suscitar oficiosamente ou conhecer a alegada questão invocada pela Requerente no momento posterior ao do referido despacho, o que, por maioria de razão, também impede a admissão de um interveniente a título de Contra-Interessado.
Assim, independentemente das considerações relativas ao mérito da questão formulada, na verdade, não poderá o Tribunal, sob pena de realização de actos inúteis (cfr. artigo 130.º do CPC, aplicável ex vi do artigo 1.º do CPTA), indagar sobre a falta de um eventual pressuposto processual, atendendo ao limite processual para conhecimento das excepções dilatórias em sede de acção administrativa especial, quando está impedido de conhecer, apreciar e, eventualmente, suprir tal excepção dilatória”.
Contra esta posição do Juiz a quo invoca a Recorrente o teor do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 21.11.2013, no processo 07589/11:
“Verificada a excepção de ilegitimidade passiva já depois de proferido o saneador, há que ler o artigo 87º, n.º 2, do CPTA, de uma forma útil, ou seja, como permitindo a invocação da excepção de ilegitimidade após aquele despacho, para que ainda se possa corrigir aquela situação, que inquina toda a utilidade do processo e conduziria à absolvição da instância (cf. neste sentido, Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, Coimbra, 3º edição, Maio de 2010, págs. 572, 573 e 577 a 581).
(…).
Por conseguinte, atendendo a que a excepção de ilegitimidade passiva é do conhecimento oficioso e que é uma excepção suprível, porque através deste acórdão a mesma é suscitada, dando um efeito útil ao artigo 87º, n.º1, alínea a), do CPTA, considera-se poder ainda nesta fase dar-se a possibilidade ao A. de vir corrigir a presente demanda, para que o conhecimento do pedido indemnizatório possa efectivar-se no seu mérito (cf. também o artigo 485º do CPC, ex vi artigo 1º do CPTA).”
A decisão recorrida mostra-se acertada, no essencial, de que o requerimento ultrapassou o “limite processual” para ser apresentado, embora se mostre desfocada nos argumentos jurídicos.
A intervenção espontânea é um incidente que, com tal, fisicamente se insere nos autos principais mas que tem autonomia processual, com regras próprias face ao processo principal – artigos 292º e seguintes do Código de Processo Civil, aplicáveis por força do disposto no artigo 1º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
É-lhe, portanto, estranha a questão da legitimidade das partes no processo principal.
No incidente de intervenção espontânea a única questão de legitimidade que importa analisar é a do requerente e do requerido.
No caso a Associação Nacional de Farmácias tem legitimidade activa para intervir espontaneamente porque se arroga um interesse contraposto ao da Autora e paralelo ao Demandado na acção principal.
Tanto basta para assegurar a sua legitimidade – artigo 311º o Código de Processo Civil.
A questão que aqui se coloca é outra, por de facto existir um “limite processual” para se poder deduzir a intervenção espontânea em articulado próprio, como foi o caso.
Limite processual que não é o despacho saneador, como referido na decisão recorrida, mas o “termo da fase de articulados”, ou seja, mesmo antes de proferido o despacho saneador – artigo 314º do Código de Processo Civil.
No caso o articulado foi apresentado já depois da fase dos articulados e mesmo depois da fase do despacho saneador.
Termos em que, embora por fundamentos não totalmente coincidentes, se impõe manter a decisão recorrida.*** IV - Pelo exposto, os juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte, acordam em NEGAR PROVIMENTO ao presente recurso jurisdicional pelo que mantém a decisão recorrida.
Custas pela Recorrente.
Porto, 12.06.2019
Ass. Rogério Martins
Ass. Luís Garcia
Ass. Conceição Silvestre |
