| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, no Tribunal Central Administrativo Norte – Secção do Contencioso Administrativo:
I RELATÓRIO
1 . A..., casado, engenheiro de produção agrícola e Vereador da Câmara Municipal de Sabrosa e residente em ..., Sabrosa, inconformado com a sentença proferida nos autos, veio interpor o presente recurso jurisdicional da decisão do TAF de Mirandela, datada de 5 de Julho de 2007, que julgou procedente a acção de PERDA de MANDATO, interposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO.
***
O recorrente apresentou alegações, findas as quais formulou as seguintes conclusões:
“1. - A 28 de Outubro de 2005, assume o Recorrente o cargo de vereador de oposição na Câmara Municipal de Sabrosa.
2. – Decorrido 60 dias, prazo fixado para a entrega de declaração sobre rendimentos, a mesma não é entregue pelo Recorrente.
3. – A 11 de Dezembro de 2006 é o Recorrente notificado pelo Tribunal Constitucional, para proceder à entrega da mesma.
4. – A declaração do Recorrente dá entrada no Tribunal Constitucional em 08 de Maio de 2007.
5. – Em 05 de Julho de 2007 é o Recorrente condenado na perda de Mandato pelo tribunal «a quo», pela entrega tardia da Declaração de rendimentos no Tribunal Constitucional.
6. – Entende o ora Recorrente que a obrigação de entrega da Declaração não deva de ser determinada na sua situação em concreto, visto exercer funções reduzidas na Câmara Municipal de Sabrosa
7. - Da actuação do Recorrente, não resultou qualquer prejuízo para o Município ou intenção de se imiscuir ao cumprimento das suas obrigações, visto a Declaração estar actualmente disponível para consulta no Tribunal Constitucional.
8. – Defende uma errada aplicação da alínea n) do n.º 1 do artigo 4 da Lei 4/83, de 02 de Abril na redacção da Lei 25/95 de 18 de Agosto.
9. – Resultando da actuação do Tribunal «a quo» uma violação ao preceituado nos artigos nºs 26.º e 50.º da Constituição da República”.
***
Notificado das alegações, acabadas de transcrever, veio o recorrido Ministério Público apresentar contra-alegações, que concluiu do seguinte modo:
“1 - A sentença recorrida fez adequada apreciação dos factos e correcta interpretação da lei.
2 - Pelo que deve ser mantida na integra …”
***
2 . Sem vistos, dado o disposto no art. 36.º, n.ºs 1, al. e) e 2 do CPTA, foi o processo submetido à Conferência para julgamento.
***
4 . Efectivando a delimitação do objecto do recurso, cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, sendo certo que o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660º-., nº-. 2, 664º-., 684º-., ns. 3 e 4 e 690º-., n.º 1 todos do Código de Processo Civil, “ex vi” dos arts.1.º e 140º-., ambos do CPTA.
II FUNDAMENTAÇÃO
1 . MATÉRIA de FACTO:
A sentença recorrida deu como assente a seguinte matéria de facto:
1 . Na sequência das eleições autárquicas de 9/10/2005, o Réu foi eleito vereador pela lista do PPD/PSD, da câmara municipal do Município de Sabrosa, para o quadriénio 2005- 2009 (fls. 24, 27 e 28).
2 . A Câmara Municipal foi instalada em 28/10/05, tendo sido o R., através desse acto, investido nas suas funções e, em consequência, entrado em funções (fls. 27 e 28).
3 - Não tendo o Réu apresentado a declaração de património e rendimentos, foi pelo TC notificado, em 11/12/ 2006, para a apresentar (fls. 29).
4 - Em 2 de Maio de 2007, foi o Réu notificado pela Procuradoria da República junto deste TAF de Mirandela sobre a instauração de uma acção administrativa urgente de declaração de perda de mandato.
5 - O Réu só procedeu ao envio da sua declaração sobre o património e rendimentos dos titulares de cargos políticos e equiparados após o dia 2 de Maio de 2007, tendo sido recepcionada no TC em 8/5/2007 (fls. 42 a 51).
2 . MATÉRIA de DIREITO:
Assente a factualidade apurada cumpre, agora, entrar na análise da questão objecto do recurso jurisdicional “sub judice”, fazendo-se uma análise crítica da sentença do tribunal a quo, tendo por limite as violações que o recorrente lhe imputa, em sede de alegações de recurso, melius, nas conclusões das alegações, onde sintetiza as razões fáctico jurídicas que o levam a pedir a este Tribunal, por um lado, a sua revogação e, por outro, a manutenção do seu cargo de Vereador na Câmara Municipal de Sabrosa.
**
Como se refere no Ac. deste TCAN, de 13/8/2007, in Proc. 413/07, “os fundamentos de perda de mandato e, bem assim, o regime de inelegibilidades visam, por um lado, garantir a dignificação e a genuinidade do acto eleitoral e, por outro, garantir a isenção e a independência com que os titulares dos órgãos autárquicos devem exercer os seus cargos e, assim, gerir os negócios públicos e, bem assim, assegurar a imagem pública dos eleitos, nomeadamente, os locais, prevenindo o perigo de lesão desses valores”.
Ora, a Lei 4/83, de 02/04 (com as alterações decorrentes das Leis n.ºs 38/83, de 25/10, e 25/95, de 18/08) -- diploma que disciplina o controle público da riqueza dos titulares de cargos políticos --, refere, no seu artº-. 1º-., que os “… titulares de cargos políticos apresentam no Tribunal Constitucional, no prazo de 60 dias contado da data do início do exercício das respectivas funções, declaração dos seus rendimentos, bem como do seu património e cargos sociais …”, sendo que nos termos do seu artº- 4º e para os efeitos da mesma “… são cargos políticos …:
(…)
n) Presidente e vereador da câmara municipal …”.
Também do artº-. 3º- da mesma Lei, resulta que :
“1 - Em caso de não apresentação das declarações previstas nos artigos 1.º e 2.º, a entidade competente para o seu depósito notificará o titular do cargo a que se aplica a presente lei para a apresentar no prazo de 30 dias consecutivos, sob pena de, em caso de incumprimento culposo, salvo quanto ao Presidente da República, ao Presidente da Assembleia da República e ao Primeiro-Ministro, incorrer em declaração de perda de mandato, demissão ou destituição judicial, consoante os casos, ou, quando se trate da situação prevista na primeira parte do n.º 1 do artigo 2.º, incorrer em inibição por um período de um a cinco anos para o exercício de cargo que obrigue à referida declaração e que não corresponda ao exercício de funções como magistrado de carreira.
2 - …” - sublinhado nosso.
***
O processo relativo às declarações de rendimentos e património dos titulares de cargos públicos é da competência do Tribunal Constitucional (adiante, também, designado por TC) - art. 11º-.A da Lei Orgânica daquele Tribunal - , mostrando-se regulado, quanto à sua tramitação, no sub capítulo VI - arts. 106.º e segs. da mesma Lei Orgânica em conjugação com o regulamento interno respectivo, derivando do seu art. 109.º, sob a epígrafe de “Não apresentação da declaração”, que “Continuando a verificar-se a falta de entrega da declaração após a notificação por não apresentação no prazo inicial, e decorrido o subsequente prazo, o secretário do Tribunal Constitucional extrairá certidão do facto, a qual devera conter a menção de todos os elementos e circunstâncias necessários à comprovação da falta e apresentá-la-á ao Presidente, com vista à sua remessa ao representante do Ministério Público junto do Tribunal, para os fins convenientes…” (n.º 1).
***
Quanto a esta matéria, dispõe, por sua vez, a Lei 27/96, de 1/8 ---diploma que contém o regime jurídico da tutela administrativa do Estado sobre as autarquias locais ---, no seu artº-. 10º-., com a epígrafe de “Causas de não aplicação da sanção”, que:
“1 - Não haverá lugar à perda de mandato ou à dissolução de órgão autárquico ou de entidade equiparada quando, nos termos gerais de direito, e sem prejuízo dos deveres a que os órgãos públicos e seus membros se encontram obrigados, se verifiquem causas que justifiquem o facto ou que excluam a culpa dos agentes.
2 …” .
Atento o quadro legal que disciplina a matéria da perda de mandato, restringida à parte que ora nos interessa, entremos, então, na análise do caso vertente.
***
Como se refere no Ac. deste TCA Norte, de 29/11/2007, in Proc. 873/07, onde se constata uma situação fáctica semelhante à dos presentes autos, além de muitos outros com situações similares, onde a decisão foi igual “ … incorrem em perda de mandato os presidente e vereadores de câmara municipal que, enquanto titulares de cargos políticos, não apresentem no TC, por “incumprimento culposo”, a declaração de seus rendimentos e património/cargos sociais no prazo de 30 dias consecutivos contados da notificação enviada pelo Presidente daquele Tribunal, sendo que esta notificação tem lugar por já haver decorrido o prazo de 60 dias contado da data do início do exercício das respectivas funções para entrega daquela declaração e esta haja sido omitida pelo eleito.
Ora na presente situação, tal como aliás ocorrerá nas situações previstas nas als. a) a c) do n.º 1 do art. 08.º da Lei n.º 27/96 [cfr., a propósito da al. b) daquele normativo em conjugação com o art. 06.º, n.º 2 al. a) da Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14/08, o Ac. deste TCAN de 12/05/2005 - Proc. n.º 01277/04.8BEBRG], o legislador não parece ter exigido como requisito necessário/específico conducente à perda de mandato a existência de uma actuação/omissão dolosa por parte do titular de cargo político eleito, bastando-se com a negligência, tanto mais que na expressão empregue no art. 03.º da Lei n.º 04/83 - “incumprimento culposo” - se integram não apenas a figura do dolo, nas suas várias modalidades com que se apresenta (cfr. art. 14.º do CP), mas também a da negligência (cfr. art. 15.º do CP), porquanto, então, teria o legislador de ser mais exigente na definição do elemento subjectivo da infracção e não, como o fez, com uma amplitude que abarca dolo e negligência [cfr. Acs. deste TCAN de 13/08/2007 - Proc. n.º 00413/07.7BECBR e de 11/10/2007 - Proc. n.º 00200/07.2BEMD].
Idêntico posicionamento no sentido de que não é exigido o dolo para o preenchimento deste fundamento de perda de mandato foi firmado pelo STA em recentes decisões sobre a matéria, sustentando-se que aí que o legislador quis que aquela perda só pudesse ser decretada quando a omissão de entrega da declaração junto do TC significasse também o desrespeito pela referida notificação evidenciando uma culpa grave (cfr. Acs. de 22/08/2007 - Proc. n.º 0690/07, de 25/09/2007 - Proc. n.º 0693/07).
Pode ler-se na fundamentação do citado acórdão de 22/08/2007 que “… o incumprimento culposo da referida obrigação basta, por si só, para determinar a perda de mandato do titular do cargo político. Ou seja, a aplicação desta sanção não depende do dolo do agente mas de sim de um comportamento culposo.
A lei, porém, não esclarece qual o grau de culpa indispensável para desencadear esse procedimento e, portanto, não nos diz se a mesma terá de ser grave ou se bastará a mera culpa, pelo que nos cabe identificar qual o grau de culpa necessário à prolação de decisão que determine a perda de mandato.
E nesse labor a primeira observação a fazer é a de que a perda de mandato por parte de um detentor de cargo político eleito não decorre, imediata e automaticamente, da falta de apresentação, por iniciativa própria, do mencionado documento, uma vez que mesma só pode ser declarada depois de se ter provado que o interessado ignorou a notificação que lhe foi feita nesse sentido pelo Tribunal Constitucional. O que quer dizer que o legislador não quis que a perda de mandato pudesse decorrer apenas da omissão do dever de diligência que recaía sobre o eleito e, portanto, de mera culpa mas, ao contrário, quis que aquela perda só pudesse ser declarada quando a referida omissão significasse também o desrespeito pela notificação do Tribunal Constitucional, isto é, quando evidenciasse que a conduta do eleito envolvia culpa grave. E isto porque ter-se-á de considerar que age com culpa grave quem, apesar de notificado expressamente pelo Tribunal Constitucional para cumprir uma determinada obrigação, ignora essa notificação e persiste num comportamento que sabe ser ilegal.
Aliás, a jurisprudência deste Tribunal - nos processos destinados a obter a perda de mandato - vem afirmando isso mesmo, isto é, que sendo inexigível o dolo na configuração da infracção, aquela perda só pode ser decretada se o fundamento legal que a justifica for imputável a título de culpa grave e não a título de negligência ou mera culpa.
E, se assim é, como é, podemos concluir com a necessária segurança que, inexistindo dolo e não sendo este exigível na configuração da infracção, a perda do mandato do autarca só pode ser decretada quando o comportamento em que a mesma se fundamenta envolver culpa grave e não mera culpa ou simples negligência no cumprimento de um dever ou duma obrigação legal
…
Com efeito, se é certo que a omissão de entrega por parte do aqui R./recorrente da declaração de rendimentos e património/cargos sociais no TC no primeiro prazo de 60 dias previsto no art. 01.º daquele diploma se teria como meramente negligente e onde se poderia configurar até hipoteticamente uma situação de eventual causa de exclusão da ilicitude ou de erro sobre a ilicitude ou uma outra causa de exclusão da culpa, não se vislumbra como pode manter-se a caracterização do elemento volitivo do R., como simples negligência ou negligência leve, quando uma vez notificado formalmente pelo TC e sob cominação expressa de perda de mandato persiste na mesma omissão [note-se que o R. não questiona que haja sido notificado pelo TC, nem suscita quaisquer questões/irregularidades quanto à notificação e até confessa que o foi - cfr. arts. 01.º e 09.º da contestação e arts. 03.º e 08.º das alegações produzidas em 1.ª instância], não cumpre no prazo suplementar que a lei lhe concede para repor a legalidade e “desistir” do seu comportamento ilegal por ilícito e culposo, e só o vem a fazer na véspera da propositura da acção administrativa especial tendente à efectivação da sua perda de mandato.
O R. não logrou, aliás, provar as justificações ou motivações que estiveram na origem da sua omissão …, nem as mesmas trazem qualquer justificação para o novo incumprimento agora na sequência na notificação feita pelo TC.
Aliás, no acórdão do STA, reproduzido parcialmente supra, pode ainda ler-se, com pertinência para a situação vertente, o seguinte o “… Recorrido … justificou o seu comportamento dizendo que só agira dessa forma … por estar convencido que a referida obrigação se dirigia apenas aos vereadores com funções executivas, o que não era o seu caso, e que persistiu nesse erro apesar da notificação do Tribunal Constitucional por nas anteriores eleições também ter sido eleito, também ter ficado sem funções executivas e também não ter apresentado a declaração de rendimentos e, apesar disso, não lhe ter sido instaurada acção semelhante a esta. Acrescia que a sua situação tinha sido, entretanto, regularizada e, por isso, a legalidade tinha sido reposta.
Ou seja, o Recorrido alega que só por negligência desculpável agira como agiu e que a sua falta tinha sido, entretanto, sanada.
Será que, admitindo-se como verdadeiros os factos e as razões invocadas, o comportamento do Recorrido poderá ser qualificado como meramente culposo e, portanto, incapaz de fundamentar a perda de mandato?
Não nos parece.
Com efeito, e muito embora seja certo, …, que o incumprimento da mencionada obrigação só seja determinante da perda de mandato quando esta falta persista para além da notificação feita pelo Tribunal Constitucional, o que quer dizer que essa sanção só pode ser decretada quando haja culpa grave, também o é que o comportamento que o Recorrido assumiu deve ser qualificado como gravemente culposo, uma vez que persistiu no erro apesar de lhe ter sido dito que essa persistência determinaria a perda do seu mandato. Culpa essa que não é diminuída pelo facto de, posteriormente à instauração desta acção, ter regularizado a sua situação e apresentando documento em falta …”.
Soçobra, pois, sem necessidade de outros considerandos este fundamento de recurso.
E o mesmo se conclui quanto ao outro segundo fundamento da presente impugnação.
É que não é de valorizar ou considerar a apresentação daquela declaração seja a mesma feita já depois de instaurada a acção para perda de mandato (cfr. Ac. STA de 22/08/2007 - Proc. n.º 0690/07) seja ainda previamente à instauração daquela acção (cfr. Ac. STA de 25/09/2007 - Proc. n.º 0693/07) e, portanto, aceitar que essa apresentação significaria a regularização da falta, já que isso equivaleria a considerar que só nos casos em que houvesse um definitivo e afrontoso incumprimento daquela obrigação é que se poderia considerar violado o disposto nos arts. 01.º e 03.º da Lei n.º 04/83.
Aderindo-se e acolhendo-se aqui o entendimento firmado no acórdão do STA de 25/09/2007, supra citado, improcede clara e inequivocamente a argumentação expendida pelo recorrente.
Tal como se defendeu na aludida decisão “… ao fixar-se, no art. 1.º, um prazo de sessenta dias contados da data do início do exercício das funções do titular de cargo político, para a apresentação da declaração dos seus rendimentos, bem como do seu património e cargos sociais, a lei está, inequivocamente, a estabelecer uma obrigação, para ser cumprida no prazo que aí se estipula.
Não sendo cumprida a obrigação no aludido prazo, a lei, (art. 3.º, n.º 1) previu ainda uma nova chamada de atenção, pelo Tribunal Constitucional, para a necessidade do seu adimplemento, com a cominação de não sendo apresentada culposamente no prazo de 30 dias a contar da notificação, incorrer nas sanções aí previstas, designadamente, no que ao presente caso importa, perda de mandato.
O incumprimento culposo refere-se à não apresentação atempada da declaração, bem como da respectiva renovação, …, e não, …, apenas a situações em que os destinatários da norma nunca apresentem a declaração em falta. Esta última interpretação não explica o estabelecimento de prazos para o cumprimento da obrigação, e não leva em conta que o objectivo da lei é permitir, com a periodicidade de que a mesma dá nota (anualmente), o controlo público da riqueza dos titulares dos cargos políticos, e, dessa forma, evitar os casos de corrupção e preservar o prestígio da classe política.
Só razões que justificassem o aludido incumprimento, retirando-lhe censurabilidade, ou seja, que excluíssem culpa, poderiam obstar à aplicação da sanção prevista na lei.
Ora, no presente caso, a sentença reconhece, e bem, que o recorrido não apresentou qualquer motivo atendível para a não apresentação da declaração nos prazos previstos nos preceitos legais em causa, e que a respectiva conduta foi censurável.
… o comportamento que o recorrido assumiu deve ser qualificado como gravemente culposo, “uma vez que persistiu no erro apesar de lhe ser dito que essa persistência determinaria a perda do seu mandato”, culpa essa que não é diminuída pelo facto de, posteriormente (cerca de três meses após ter expirado o prazo de 30 dias contado da notificação do Presidente do Tribunal Constitucional), ter apresentado o documento em falta .
A perda de mandato decorrente da não apresentação da declaração de rendimentos destina-se a viabilizar o controlo público da riqueza dos titulares dos cargos políticos e, dessa forma, evitar os casos de corrupção e preservar o prestígio da classe política num tempo em que a opinião pública está muito sensibilizada para esse problema e daí a necessidade de apresentação de nova declaração no final do mandato ou no caso de reeleição (n.º 2 da mesma Lei).
Nesta conformidade, tendo-se em consideração que as normas em causa visam sancionar uma conduta irregular e que esta subsistiu apesar do R. ter sido notificado para regularizar a falta cometida é forçoso concluir que a actuação daquele envolve, manifestamente, pelo menos culpa grave e que a alegação de que a irregularidade foi sanada e que a apresentação do documento em falta foi feita não é desculpabilizante dessa falta, nem pode ser atendida.
Com efeito, aceitar, agora, a alegação de desconhecimento daquela obrigação legal e valorizar a sua tardia regularização significaria interpretar a lei de uma forma que não se reputa como a mais adequada na medida em que a perda de mandato só poderia ser decretada nos casos em que o infractor, apesar de proposta contra ele uma acção para perda de mandato, persistisse no incumprimento da obrigação legal o que manifestamente não nos parece ser ou ter sido o propósito do legislador ordinário.
Não se descortina que da realidade fáctica apurada se mostre preenchida a previsão do art. 10.º da Lei n.º 27/96, enquanto conjugada mormente com os arts. 10.º, 16.º, 17.º, 24.º, 31.º e 35.º todos do C. Penal, nem releva o comportamento do R. em sede de enquadramento nos arts. 70.º, 71.º, 72.º, 73.º e 74.º também do C. Penal em matéria de medida ou dispensa da pena.
Note-se que mesmo na lógica da tese do recorrente o seu comportamento não configura “causa de não aplicação da sanção” pois, desde logo, aquela realidade não está legalmente prevista ou tipificada como a integrando e, por outro, a apresentação tardia da declaração em face da notificação que veio a ser remetida pelo TC não foi justificada em termos da sua junção fora de tempo já que as motivações invocadas nos autos … não se reportam ou se podem reconduzir à mesma.
A situação apurada não pode relevar já que a infracção havia sido cometida e consumada na sua integralidade com a não apresentação atempada nos prazos legalmente concedidos ou previstos para o efeito, não se estando, pois, já perante qualquer “desistência” relevante (infracção havia-se consolidado ou consumado), visto que o R. só veio a enviar a declaração para o TC cerca de cinco meses após o prazo que lhe havia sido concedido”
***
No caso concreto dos autos, o recorrente, enquanto Vereador da CM de Sabrosa, pese embora sem distribuição de pelouro, estava legalmente obrigado à entrega da Declaração de Rendimentos e Património no Tribunal Constitucional, sendo, desde já, de referir que carece de razão o facto de alegar desconhecer que sobre si impendia essa obrigação pelo facto de, contrariamente ao que havia acontecido em anteriores mandatos, não lhe ter sido atribuído qualquer pelouro na edilidade de Sabrosa, pois que, como resulta das normas legais supra transcritas, não se faz distinção entre vereadores com e sem pelouros, antes todos [sem quaisquer distinções e independentemente da origem (pública ou privada) dos respectivos patrimónios e/ou rendimentos] são obrigados a enviar as respectivas declarações ao TC, sem que esse obrigação postergue quaisquer direitos dos vereadores de uma câmara municipal, nomeadamente a nível constitucional, como sejam, os arts. 26º- e 50º- da CRP.
Mas se dúvidas ainda poderia ter, as mesmas ter-se-ão dissipado com a notificação formal e pessoal efectivada pelo TC, pelo que deveria, logo que notificado pelo TC, ter regularizado a sua situação, enviando a Declaração ao TC, situação que não levaria à perda do mandato.
Não o tendo efectivado nessa data mas apenas posteriormente e depois de saber de que ia ser instaurada esta acção de perda de mandato, verifica-se uma situação de falte grave que importa a declaração de perda de mandato.
*
Deve, portanto, negar-se provimento ao recurso, mantendo-se a sentença recorrida.
III DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes deste Tribunal em negar provimento ao recurso jurisdicional, e, em conformidade, manter a sentença recorrida.
***
Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 8 UC´s.
***
Notifique-se.
DN.
***
Cumpra-se o disposto no n.º 7 do art. 15.º da Lei n.º 27/96 e, após trânsito em julgado, comunique-se, por certidão, ao Tribunal Constitucional nos termos e para efeitos do disposto no art. 110.º da LOTC.
***
Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. artº-. 138º-., nº-. 5 do Cód. Proc. Civil, “ex vi” do artº-. 1º-. do CPTA).
Porto, 29 de Maio de 2008
Ass. Antero Pires Salvador
Ass. Ana Paula Soares leite Martins Portela
Ass. José Luís Paulo Escudeiro |
