| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte: * * I – RELATÓRIO
L., LDA., com os sinais dos autos, vem intentar o presente RECURSO JURISDICIONAL do Acordão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga promanado no âmbito da Ação Administrativa Especial por si intentada contra o IAPMEI - AGÊNCIA PARA A COMPETITIVIDADE E INOVAÇÃO, I.P., também com os sinais dos autos, que, em 17.07.2015, julgou a presente ação totalmente improcedente, e, em consequência, absolveu o[s] Réu[s] do pedido.
Alegando, a Recorrente formulou as seguintes conclusões:
“(…)
1.º- Um sistema judicial inspirado em valores democráticos não é compatível com decisões que hajam de impor-se apenas em razão da autoridade de quem as profere mas antes pela razão que lhes subjaz.
2.º- Só uma cabal fundamentação da decisão permite o controlo da legalidade do ato e convencer os interessados e os cidadãos em geral acerca da correção e justiça, sendo ainda um meio importante para obrigar a autoridade decidente a ponderar os motivos de facto e de direito da sua decisão, atuando por isso como meio de autocontrolo.
3.°- Miguel Teixeira de Sousa (in “Estudos sobre o Novo Processo Civil”, pág. 348) salienta certeiramente que o tribunal deve indicar os fundamentos suficientes para que, através das regras da ciência, da lógica e da experiência, se possa aferir da razoabilidade da convicção formada sobre o julgamento dos factos provados e não provados, para que, através dessa fundamentação, o juiz passe de convencido a convincente (v. Acórdão do TRG de 01-11-2003 - Proc. 1307/2003).
4°- No mesmo sentido, aliás, se tem posicionado o Tribunal Constitucional, segundo o qual a livre apreciação da prova não pode ser entendida como uma atividade puramente subjetiva, emocional e, portanto, não fundamentada juridicamente; tal princípio concretiza-se - isso, sim - numa valoração racional e crítica, de acordo com as regras comuns da lógica, da razão, das máximas da experiência e dos conhecimentos científicos, o que permitirá ao julgador objetivar a apreciação dos factos - requisito necessário para uma efetiva motivação da decisão.
5°- A motivação da decisão do tribunal não é, nem pode ser mais, um ato de fé, um puro exercício de íntima convicção. Na motivação, o julgador deve convencer todos os que, a posteriori, tentem, com base nela, reconstruir mentalmente o percurso decisório do juiz.
6°- A fundamentação é, em regra, o “sismógrafo” do bom ou mau julgamento da matéria de facto. A exigência de motivação cumpre uma diretiva constitucional e legal, visando evitar a arbitrariedade.
7°- Ora, por não se conformar com a decisão acerca da matéria de facto, a recorrente impugna tal decisão, concretamente quanto à factualidade que a mesma entende ter sido erroneamente julgada e que se subsume à matéria constante do n.° 9 dos “Factos Provados”, ou seja, a de que “As situações apontadas representam 115 horas de volume de formação num total de 4843 horas de volume de formação realizada” - cuja convicção o Tribunal a quo alicerçou na análise crítica dos documentos juntos aos autos, designadamente a fls. 4, 303, 397, 546 e 702 do Processo Administrativo.
8°- Ora, com o devido respeito, a recorrente entende que houve erro notório na apreciação da prova já que desses documentos não se vislumbra como se chegou à conclusão que o número de horas de formação efetivas correspondentes às referidas “quebras” tenha sido de 115 horas;
9°- Até porque nem sequer é possível identificar ou reconhecer naqueles documentos - muito menos, controlar e sindicar - o critério adotado para a definição de “quebra”: a admitir-se a suposta sobreposição de horário de % hora nas situações referidas nas alíneas a) e c) do n.° 6 dos “Factos Provados”, por exemplo, trata-se de sobreposição parcial ou total? Em qualquer dos casos, porquê?
10°- Aliás, a convicção do Tribunal a quo não se encontra sequer devidamente fundamentada, não permitindo assim a reconstrução do percurso decisório do julgador, na certeza de que para tal não basta dizer-se, de forma abstrata e sem qualquer concretização, que a motivação assenta na análise crítica dos ditos documentos; esta análise crítica há de desde logo ser patenteada ou demonstrada na decisão, o que, in casu, não ocorreu;
11°- O que faz enfermar a decisão do vício da nulidade processual que ora se invoca e deve ser declarada para todos os fins legais.
12°- Em reforço do erro na apreciação da prova e da falta/insuficiência de fundamentação no que respeita ao facto provado sob o n.° 9, aponta ainda a circunstância de não ter sido sequer considerado - e deveria tê-lo sido - o depoimento prestado em audiência pela testemunha M. Pacheco, Coordenadora Pedagógica de formação da Autora desde 2004 e funcionária da F., entidade formadora certificada pela DGERT - depoimento que, no mínimo, levanta fundadas dúvidas sobre o critério usado na definição de “quebras”, mais a mais considerando a prática procedimental seguida habitualmente.
13°- A instâncias da mandatária da Autora, esta testemunha disse, a propósito:
M.: 9:28 ”É, é assim, eu para começar gostava de fazer só um pequeno resumo de todos estes erros administrativos que se formos a ver no total do projeto representam uma percentagem mínima. Aconteceram centenas de dias de formação e foram detetados erros em cinco dias, e estes erros, eu queria também dizer, são habituais na maior parte. Eu já trabalho desde 2004, há dez anos, na F. e sempre a acompanhar este tipo de projetos, e são recorrentes e habituais. Geralmente o que acontece é que quando são detetados são justificados pela F. e pelo cliente e tentamos, pronto, no fundo justificar, porque realmente são um conjunto de erros administrativos que nós fazemos na F. auditoria aos dossiês no fim para ver se está tudo direito, mas não fazemos quando as coisas decorrem com normalidade, não está, eu confesso que não estou a ver no fim do curso se a formadora se enganou a por alguma data, se a formadora trocou um número por outro, porque eu sei que as coisas aconteceram, sei que as coisas aconteceram normalmente e que erros administrativos acontecem neste tipo de trabalho que é tão burocrático, acontecem todos os dias e é impossível controlar a quantidade de folhas de presenças, que eram centenas de folhas de presença, e eu quando me pediram para as enviar, e pediram para as enviar, enviei-as como elas estavam, enviei as centenas de folhas de presença como elas estavam sem estar a ver se existiam este tipo de lapsos, porque eu sabia como as coisas tinham acontecido. Conhecia os formadores, sabia que se houvesse alguns erros seriam facilmente justificados porque a prática de pedir folhas de presença era habitual pelo IAPMEI e agora pelo POPH que faz agora o acompanhamento. Isso acontece às vezes quando estamos a fazer algum pedido de reembolso e são detetados às vezes esse tipo de lapsos até recorrentemente. Quando são detetados nós justificamos, olhe foi um engano, a sessão não foi nesse horário foi noutro, às vezes é registado na folha de ocorrências, que existe uma folha para registar este tipo de enganos, outras vezes os formadores esquecem-se, alguns mais esquecidos do que outros, e nós efetivamente não é possível controlar todas as folhas, e mesmo às vezes quando controlamos, este tipo de erro escapa-nos.” (...) [sublinhado nosso]
Dra. I.: 20:40 ” Se estes erros implicaram ou não uma alteração ao nível do volume da formação e quanto aos valores imputados de encargos. A empresa lucrou com estes erros? Houve aqui alguma alteração quanto ao volume de formação, ou seja deixou de ser dada formação que era suposto ter sido dada?
M.: 20:59 Não, nenhum desses casos implica qualquer tipo de ganho extra. A serem verdade não existia nenhum ganho extra nesse tipo de formações. Os cursos tinham aquela duração...
Dra. I.: ... se não tivessem sido justificadas…explicou-se que se tratou de lapsos de escrita…ainda que fossem de facto erros. isso não significava que a L., Lda iria lucrar? M.: 21:29 Não. O único valor extra que foi imputado foram os onze euros relativos àquela situação do V.. As outras situações todas não implicaram nenhuma imputação extra de dinheiro.
Dra. I.: A L., Lda não teria qualquer benefício?
M.: Não. Nesse caso nem a “L., Lda” nem a F., porque realmente os cursos têm a formação que têm, no curso do A., no curso da M. têm a duração que têm, quarenta ou sessenta horas e não podiam ser faturadas mais, nem podiam ter sido dadas mais nem menos em relação à duração que o curso tem porque isso é uma coisa que não se pode alterar nos projetos.
Dra. I.: ...a lei…estes erros têm que afetar de modo substantivo o processo de formação, e para o IAPMEI qualquer desconformidade superior a 2% no volume da formação já dá lugar a este pedido de reembolso. A Sra. trabalha nisto há muitos anos, isto é usual? Esta história dos 2%?
M.: 22:41 Foi a primeira vez que, é assim, nós temos conhecimento, até porque eu também já trabalhei no IAPMEI, existe uma certa orientação para os dois por cento, interna, no fundo existe essa ideia de organização interna do trabalho que num projeto que tenha mais, que sejam detetados mais de dois por cento de erro que é considerado. Geralmente o que acontece até quando são detetados erros, alarga-se a amostra da auditoria, que foi o que aconteceu. A auditoria no fundo foi global e no fim eles chegaram a um erro superior a dois por cento e foi por isso que o projeto chegou a este nível, porque as nossa justificações não foram consideradas como válidas, porque se não.
Dra. I.: Sabe como é que chegaram a este valor de 2,37%?
M.: 23:32 Não. Eu não consegui, foi uma das, eu tentei junto do IAPMEI perceber a fórmula de cálculo, porque é, eu não consigo chegar ao valor que eles chegam em nenhum dos projetos. Eu chego a um valor inferior porque eu considero a meia hora de sobreposição, não considero o curso todo, eu não sei se eles eventualmente por ter aquele erro com aquele formando alargam e consideram o curso todo errado, na verdade é que eu não consegui chegar à mesma percentagem. A minha fórmula de cálculo é, foi pegar nas meias horas do V., pegar nas sessões do A., naquela sessão em particular que houve a sobreposição, na da M. a mesma coisa, que também foi uma sessão, por isso no fundo eram quatro dias no total do projeto. Não consigo chegar ao mesmo valor que, mas eu não consigo chegar em nenhum dos projetos em que isto aconteceu não consegui chegar ao valor, e eles, o IAPMEI também não forneceram a fórmula, o método de cálculo que eles consideraram.
Dra. I.: Não conseguiu?
M.: Não.” (sublinhado nosso)
14°- Ora, como se deixou dito e reitera, o depoimento da testemunha M., maxime considerando a qualidade e natureza das funções por si desempenhadas e a responsabilidade que lhe coube em sede de acompanhamento e controlo do respetivo processo técnico-pedagógico, deveria ter sido considerado, pelo menos no que respeita à demonstração de ausência - ou, no mínimo, de dúvida insanável sobre a sua existência - de qualquer critério, claro, objetivo e contraditável, suscetível de aferir o número de horas de quebra “efetivas” - depoimento que, para além do mais, não é infirmado pelo de qualquer outra testemunha.
15°- Ora, tal depoimento, devidamente ponderado e valorado, deveria, como resulta das passagens gravadas transcritas supra, ter conduzido a decisão diversa da recorrida, no mínimo retirando-se a factualidade inserta no n.° 9 dos “Factos Provados”.
16°- Impõe-se, por isso, uma reapreciação da respetiva matéria de facto, com a reinquirição das testemunhas sobre o número de horas efetivo de “quebra”, mais a mais quando a recorrente não vislumbra dos documentos referidos pelo Tribunal a quo qualquer critério justificativo do número de horas de “quebra” ali apontados (115 horas).
17°- E, se é verdade que 115 horas em 4843 horas de volume de formação realizada representam 2,37% de “quebra”, também é verdade que 9 dias em 840 dias de formação (vide n.° 6 dos “Factos Provados”) representam uma “quebra” de 1,1%.
18°- A decisão sub judice viola ainda, por má interpretação e aplicação, o artigo 23°, n.° 1, alínea n), da Portaria 799-B/2000, de 20 de setembro,
19°- Bem como, entre outros, os princípios da legalidade, proporcionalidade e igualdade.
20°- Na verdade, a decisão objeto de impugnação judicial fundamentou-se no artigo 23°, n.° 1, alínea n), da Portaria n.° 799-B/2000, de 20 de setembro, que consagra como fundamentos da revogação da decisão de aprovação do pedido de financiamento as “Declarações inexatas, incompletas e desconformes sobre o processo formativo que afetem de modo substantivo a justificação do subsídio recebido e a receber.” (sublinhado nosso)
21°- Ao utilizar a expressão “(...) de modo substantivo (...)'', o legislador mais não quis do que enfatizar que não são quaisquer inexatidões ou desconformidades que podem afetar a decisão de financiamento, mas antes e apenas aquelas que afetem a essência ou razão de ser do próprio financiamento.
22°- Ora, no caso em apreço só uma interpretação manifestamente ilegal daquele preceito - que, com o devido respeito, subjaz à decisão recorrida - poderá conduzir à conclusão de que a inexatidão ou desconformidade apontada à formação da recorrente é importante ou essencial ao ponto de inquinar todo o processo formativo por esta realizado.
23°- A decisão revogatória, a exemplo da decisão recorrida, é, repete-se, ilegal.
24°- Aliás, ainda que assim se não entenda, o que só para efeito de raciocínio se admite, sempre a decisão de revogação seria manifestamente desproporcionada, até porque as Rés tinham a possibilidade de reduzirem o financiamento em obediência ao princípio da redução proporcional em função da gravidade do incumprimento, nos termos previstos no artigo 21°, alínea d), da citada Portaria - solução que, sem prejuízo da posição assumida, seria mais equitativa e justificável.
25°- Por outro lado, a introdução de um critério de “fiabilidade aceitável” da informação prestada se os erros não se situarem acima dos 2% - também assumida pela decisão sub judice - carece de qualquer sustentação legal e viola os princípios administrativos e constitucionais da proporcionalidade, legalidade e igualdade.
26°- A justificação daquele critério - à luz do qual, segundo as Rés, foi preenchido o conceito indeterminado “de modo substantivo” presente na alínea n) do n.° 1 do artigo 23° da citada Portaria - residirá na decisão da CE acerca das Orientações Relativas ao Encerramento das Intervenções dos Fundos Estruturais, a qual aponta como limite máximo de admissão de erros 2% das despesas controladas, aplicável ao nível do controlo macro.
27°- Ou seja, para além das dificuldades em se perceber como se atinge ou não, em concreto, os 2% - facto não demonstrado na decisão revogatória -, podemos concluir da justificação supra que se está a utilizar um critério macro, gizado para os Estados ou Regiões, a um pequeno curso de formação, cujo valor é infinitamente inferior? Será razoável e de igual peso a aplicação de tal critério?
28°- Ora, afigura-se à recorrente que a Decisão da CE sobre as Orientações Relativas ao Encerramento dos Fundos Estruturais, designadamente no que respeita à margem de erro ou de desconformidades admitida, é definida à escala macro e, nessa medida, aplicável v.g. a Estados ou Regiões e não a empresas como a recorrente (vide, a propósito, o regime de tratamento de erros constantes dos pontos 3.6 e 3.7 da Decisão da Comissão Europeia de 01/08/2006, relativa ao período de 2000-2006).
29°- De resto, a utilização daquele critério, para além de ilegal (cfr. artigo 3° do CPA), é unilateral, infundada e realizada sem qualquer tipo de aviso prévio, comunicação ou notificação aos interessados, que se vêm confrontados com a sua aplicação a posteriori - comportamento da Administração claramente desrespeitador dos princípios da proteção dos direitos interesses dos cidadãos (cfr. artigo 4° do CPA), da igualdade (cfr. artigo 5° do CPA), da boa fé (cfr. artigo 6°-A do CPA) e da colaboração da administração com os particulares (cfr. artigo 7° do CPA), pelo que a aplicação desse critério traduz-se num vício de violação de lei, que deve ser declarado para todos os fins legais.
30°- Para além disso, a decisão revogatória - et, pour cause, a decisão sub judice - não considera o desrespeito pelo princípio da proporcionalidade (cfr. artigo 5° do CPA), na sua tríplice dimensão de proibição do excesso (princípio da adequação), princípio da exigibilidade e princípio da justa medida.
31°- De facto, entre o interesse público de atribuir financiamentos com controlo e dentro dos parâmetros legais e o apoio necessário à economia e às empresas, se é apurado que uma dada empresa presta informações inexatas que, pelo seu volume ou importância, comprometem os objetivos propostos, então deverá revogar-se o financiamento;
Mas se aquelas inexatidões são poucas ou irrelevantes ou se são consideradas justificadas, não afetando irremediavelmente e na sua essência os objetivos propostos, então não faz qualquer sentido tomar uma medida drástica e desproporcionada como a de revogação do financiamento.
32°- A aplicação, cega, daquele critério não atende aos casos concretos, suas especificidades e valores relativos.
33°- Um erro de 2% num dado projeto pode, obviamente, ser mais grave e comprometedor do que um outro que apresente uma percentagem inferior. Tudo dependerá, por exemplo, da natureza dos erros, inexatidões ou desconformidades ou mesmo da dimensão e estruturação de todo o plano formativo realizado.
34°- De resto, o princípio da igualdade não postula um tratamento igual para todos, antes reclama, na esteira aristotélica, que se trate “(...) o igual, igualmente, e o desigual, desigualmente, na medida da desigualdade”.
Termos em que deve o presente recurso ser admitido e julgado procedente, com as legais consequências, como é, aliás, de JUSTIÇA
(…)”.
*
Notificado que foi para o efeito, o Recorrido produziu contra-alegações, defendendo a manutenção do decidido quanto à improcedência da presente ação.* O Tribunal a quo proferiu despacho de admissão do recurso, fixando os seus efeitos e o modo de subida.* O/A Digno[a] Magistrado[a] do Ministério Público junto deste Tribunal Superior emitiu parecer no sentido do provimento do presente recurso.* * Com dispensa de vistos prévios, cumpre, pois, apreciar e decidir, já que nada a tal obsta.* * II - DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A DECIDIR
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, de acordo com o disposto nos artigos 144.º n.º 2 e 146.º n.º 4 do C.P.T.A. e dos artigos 5.º, 608.º n.º 2, 635.º n.ºs 4 e 5 e 639.º do novo CPC ex vi dos artigos 1.º e 140.º do CPTA.
Neste pressuposto, cumpre conhecer as seguintes questões suscitadas: (i) nulidade processual; (ii) erro de julgamento de facto; e (iii) erro de julgamento de direito, por má interpretação e aplicação do artigo 23º, nº.1 , alínea n) da Portaria 799-B/2000, de 20.09, bem como dos princípios da legalidade, proporcionalidade e igualdade.
Assim sendo, estas serão, por razões de precedência lógica, as questões a apreciar e decidir.* * III – FUNDAMENTAÇÃO
III – DE FACTO
O quadro fáctico [positivo e negativo e respetiva motivação] apurado na decisão recorrida foi o seguinte:
“(…)
A) Factos Provados
1- Autora apresentou a respetiva candidatura, a que veio a ser atribuído o n° 00/17612, no âmbito do programa “PRIME - MEDIDA 4.1 - QUALIFICAÇÃO DE RECURSOS HUMANOS” que veio a ser aprovado em 27 de julho de 2006 - cfr. doc. n° 1, junto com a p.i. e que aqui se dá por integralmente reproduzido.
2- Programa esse, destinado a conceder financiamento para a Autora desenvolver ações de formação que tinham como destinatários os seus colaboradores.
3- Para cumprir tal programa a Autora contratou os serviços de uma empresa especializada em formação, responsável pelo acompanhamento pedagógico do processo, e suportou as despesas inerentes a esse processo de formação.
4- Na totalidade, o financiamento concedido à Autora ascendeu a 80% de 79.747,64€, tendo a Autora recebido, por conta deste financiamento a quantia de 18.036,43€.
5- Decorridos cerca de três anos, foi a Autora notificada da decisão de anulação do financiamento para o projeto supra referido n° 00/17612, com a consequente ordem de restituição do montante de 18.036,43€ - cfr. doc. n° 2, junto com a p.i. e que aqui se dá por integralmente reproduzido.
6- Tal decisão teve por base as seguintes desconformidades nas informações prestadas com respeito ao processo formativo, relativas a 9 dias, num total de 840 dias de formação, ações de formação, num total de 15 ações, os seguintes factos/argumentos:
a) O formando V., nos dias 28 de janeiro, 11, 18 e 25 de fevereiro de 2008, frequentou os cursos “Gestão de Qualidade e Ambiente” e “Inglês Comercial” que decorriam no horário das 14h30 às 17h30 e das 17h00 às 21h00, respetivamente;
b) O formando J., no dia 15 de maio de 2007, frequentou os cursos “Gestão de Projetos” e “Saúde, Higiene e Segurança no Trabalho” que decorriam no horário das 14h00 às 18h00 e das 14h30 às 17h30, respetivamente;
c) No dia 26 de abril de 2007, os formandos L., R., R-. e V. frequentaram os cursos “Gestão de Projetos” e “Saúde, Higiene e Segurança no Trabalho”, que decorriam no horário das 14h00 às 18h00 e das 17h30 às 20h30, respetivamente;
d) Nos dias 19 de junho e 3 de julho de 2007, o formador J. ministrou formação duplicada, em ambos os dias e aos mesmos formandos, no curso “Saúde, Higiene e Segurança no Trabalho”, no horário das 14h30 às 17h30, existindo dois sumários diferentes;
e) No dia 10 de janeiro de 2008, a formadora M. ministrou formação duplicada, aos mesmos formandos, no curso “Castelhano Comercial/Técnico”, no horário das 17h30 às 20h30, existindo dois sumários diferentes.
7- A decisão referida em 5. mereceu a apresentação de Reclamação, por parte da Autora e que não foi objecto de decisão, até à data de interposição da presente ação.
8- A autora procurou, em vão, justificar as desconformidades apontadas, junto do Réu.
9- As situações apontadas representam 115 horas de volume de formação num total de 4.843 horas de volume de formação realizada.
10- A Autora foi distinguida como PME Líder, no âmbito do Programa FINCRESCE do IAPMEI, nos anos 2009, 2011 e 2012.
11- A autora contratou os serviços de uma empresa especializada, a F. - Consultoria em Formação Integrada, SA para concretização do plano de formação.
12- Esta empresa geriu todo o processo de formação e apresentou comunicação escrita para efeitos de justificação de todos os erros verificados.
13- Em 20.11.2009, foi elaborada “Proposta n° 2845/2009” que conclui que a reclamação apresentada pela Autora não junta ao processo quaisquer elementos suscetíveis de alterar a anterior decisão de aprovação e propõe a manutenção da revogação da mesma - cfr. fls. 597 a 605 do PA cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
14- Em 24.11.2009, pelo Vogal do Conselho Diretivo do IAPMEI, foi proferido despacho de concordância - cfr. fls. 597 do PA.* B) Factos não Provados
a) As situações apontadas não foram culpa da autora;
b) A Autora contratou a F. para que todo o plano de formação se concretizasse corretamente;
c) A Autora é uma empresa com mais de 25 anos de antiguidade, e reconhecida seriedade e honestidade nas suas ações;
d) A Autora é parceira regular do IAPMEI e de outros organismos públicos;
e) A Autora empenha-se numa postura de rigor e ética profissional inatacáveis, pauta a sua atuação pelos valores da seriedade e honestidade, zelando incansavelmente pelo seu bom nome e o dos seus colaboradores;
f) Os erros verificados não implicaram qualquer alteração ao nível do volume de formação, nem dos valores imputados de encargos com formandos;
g) Os erros verificados não trouxeram à Autora qualquer benefício económico;
h) No âmbito de projetos apresentados pelas empresas Têxtil M., Lda. e T., SA tiveram lugar erros exatamente iguais aos apontados à autora e não teve lugar a revogação do financiamento.* C) Motivação de Facto
A factualidade constante dos itens 1 a 8 constitui a matéria de facto dada como assente em sede de despacho saneador.
Relativamente ao facto constante do item 9 (referente ao artigo 1° da base instrutória, o qual se nos afigura conclusivo), o mesmo foi dado como provado com base na análise crítica dos documentos juntos aos autos, designadamente fls. 4, 303, 397, 546 e 702 do PA.
A factualidade constante do item 10 foi dada como provada em resultado da análise crítica dos documentos juntos aos autos, designadamente fls. 173 a 177 dos autos.
A factualidade constante dos itens 11 e 12 resultam da análise do processo administrativo e ainda dos depoimentos de todas as testemunhas inquiridas.
Os factos 13 e 14 foram apurados com base nos documentos de fls. 597 a 605 que compõem o processo administrativo.
A decisão probatória atinente aos factos não provados ficou a dever-se à circunstância de sobre os mesmos não se ter produzido prova bastante a convencer o Tribunal da sua veracidade e ainda à produção de prova em sentido contrário.
Foram ouvidas as seguintes testemunhas, arroladas pela Autora:
- M., coordenadora pedagógica de formação na Autora desde 2004 e funcionária de uma empresa, que é fornecedora da Autora;
- M., contratada pela F., deu formação para a Autora;
- J., contratada pela F., deu formação para a Autora;
- V., funcionário da Autora desde 2005, recebeu formação;
- R., contabilista da Autora desde 1990; recebeu formação.
As testemunhas, no geral, foram ao encontro da versão apresentada pela Autora. Confirmaram a contratação da “F.” para coordenação do projeto de formação e declararam que toda a formação foi dada e que as irregularidades apontadas são meros erros/lapsos que por vezes ocorrem.
As pessoas ouvidas têm interesse no desfecho da presente causa. Atenta a matéria controvertida em causa, o seu depoimento não foi bastante para convencer o Tribunal.
Acresce que foram ouvidas testemunhas arroladas pelo Réu – A., com vínculo profissional com o IAPMEI desde 2001 e intervenção no processo da Autora; e M., atual Coordenadora da Equipa de Controlo e Fiscalização e, à data dos factos, Coordenadora da Equipa de Formação Profissional do Réu, também com intervenção no processo da Autora -, cujo depoimento criou no Tribunal dúvidas insanáveis.
As referidas testemunhas esclareceram o Tribunal sobre os habituais procedimentos do IAPMEI em situações como a presente e relataram o concreto procedimento seguido no caso em apreço. Relataram ainda ao Tribunal as razões pelas quais não aceitaram as explicações, as justificações da Autora para as irregularidades/incoerências apontadas. Afirmaram que não pode o IAPMEI afirmar se a formação foi ou não dada, atentas as evidências físicas.
Por fim, a testemunha A. esclareceu ainda as diferenças existentes entre a situação da Autora e a das empresas Têxtil M., Lda. e T., SA.
(…)”.* III.2 - DO DIREITO * Assente a factualidade que antecede, cumpre, agora, apreciar as questões suscitadas no recurso jurisdicionais em análise.
* I- Da imputada nulidade processual * Esta questão está veiculada nos pontos 10º e 11º das conclusões do recurso em análise, substanciando-se, no mais essencial, na alegação de que, no que tange ao tecido fáctico vertido no ponto 9) dos “Factos Provados”, “(…) a convicção do Tribunal a quo não se sequer encontra devidamente fundamentada, não permitindo a reconstrução do percurso decisório do julgador, na certeza de que para tal não basta seguramente dizer-se de forma abstrata e sem qualquer concretização, que a motivação assenta na análise crítica dos ditos documentos (…)”
Vejamos, sublinhando, desde já, que, examinando a constelação argumentativa da Recorrente, resulta cristalino que não nos movemos no domínio do disposto no artigo 195º e seguintes do C.P.C., mas antes do aí preceituado sob os artigos 615º e seguintes, ou seja, no âmbito de nulidades de sentença.
De facto, não obstante a nomenclatura atribuída [nulidade processual], é de manifesta evidência que a Recorrente pretende arguir a nulidade da sentença recorrida, por falta ou insuficiência de fundamentação e ausência de valoração crítica da prova.
Ora, as causas de nulidades de sentença encontram-se previstas no nº.1 do artigo 615º do CPC, cuja enumeração é taxativa, existindo duas causas de nulidade da sentença com base em vícios de fundamentação.
A primeira, prevista na alínea b) do nº.1 do artigo 615º do C.P.C., consiste na falta de especificação dos fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão.
A segunda, prevista na alínea c) do nº.1 do artigo 615º do C.P.C, consiste na oposição entre os factos fixados e a decisão, seja por inconcludência seja por radical antagonismo, mas sempre no sentido de que a decisão tomada seria incompatível com a fundamentação de facto relevada.
Ora, constitui convicção deste Tribunal que a sentença, objeto do presente recurso jurisdicional, não padece de nenhuma destas causas típicas de nulidade.
De facto, percorrido o teor da sentença recorrida apurado nos autos, assoma evidente que a mesma claramente especifica os fundamentos de facto que justificam a decisão, inexistindo qualquer contradição lógica entre estes e a decisão tomada, situação que tem um verdadeiro efeito de implosão em relação à verificação das apontadas nulidades no caso recursivo em apreço.
Em todo o caso, a decisão não vem censurada por falta de especificação dos factos e/ou por oposição entre os factos fixados e a decisão, mas antes, tal como conformado pela Recorrente, por falta de ausência de valoração crítica da prova.
Neste particular, importa que se comece por sublinhar que, efectivamente, a sentença recorrida, no concreto caso do tecido fáctico contido no ponto 9º dos “Factos Provados”, não contém qualquer análise crítica da prova, pois limita-se a dizer em que meios de prova se baseou a convicção, no caso, nos documentos apresentados.
Sucede, porém, que as exigências de fundamentação da decisão tomada acerca da matéria de facto não são sempre as mesmas em todos os casos.
Com efeito, como se ponderou no teor da jurisprudência firmada pelo Tribunal Constitucional promanado no aresto nº. nº. 303/2003: «A fundamentação de julgamento de facto é uma justificação racional ex post destinada a permitir o controlo da racionalidade da respetiva decisão, necessário face à liberdade do juiz na avaliação da prova, que deve assim explicitar, com argumentação justificativa, a razão que o levou a atribuir eficácia aos meios de prova (M. Taruffo, La prova dei fatti giuridici, pp 108 e 109). Nestes termos, a simples menção de meios concretos de prova testemunhal não satisfaz cabalmente aquela exigência de controlo. Diferentemente quanto à prova documental, onde normalmente a racionalidade da fundamentação se satisfaz com a menção de os factos resultarem da prova que os documentos fazem, o que permite na perspetiva endoprocessual da função da fundamentação: a) às partes o exercício mais fácil do direito de impugnação; b) ao Tribunal de recurso o controlo da respetiva decisão (M. Taruffo, La senteza In Europa, p. 187)».
Assim, a fundamentação da prova por documentos basta-se com a menção dos documentos em que se baseia a convicção do Tribunal, não sendo exigível uma análise crítica da mesma, até porque não se afigura que haja muito mais a dizer ou a justificar face ao alegado e ao material probatório disponível.
No caso concreto, cabe notar que o núcleo fundamental do tecido fáctico vertido sob o ponto 9) dos “Factos Provados”está exclusivamente provado por documentos devidamente assinalados no probatório coligido nos autos, pelo não se antolha a existência de qualquer elemento substancial que permita concluir que existe algo de grave e ostensivamente errado ou desacertado quanto ao aspeto ora tratado.
Concludentemente, improcedem todas as conclusões de recurso no domínio da nulidade em torno da falta ou insuficiência de fundamentação decisão da matéria de facto e ausência de motivação crítica da prova.* II- Do imputado erro de julgamento de facto * A segunda questão decidenda consubstancia-se em saber se deve ser alterada a decisão sobre a matéria de facto no ponto indicado pela Recorrente.
Vejamos.
Como se decidiu no aresto deste Tribunal Central Administrativo Norte editado em 11.02.2011, no Procº. n.º 00218/08BEBRG:“1. O Tribunal de recurso só deve modificar a matéria de facto quando a convicção do julgador, em 1.ª instância, não seja razoável, isto é, quando seja manifesta a desconformidade dos factos assentes com os meios de prova disponibilizados nos autos, dando-se assim a devida relevância aos princípios da oralidade, da imediação e da livre apreciação da prova e à garantia do duplo grau de jurisdição sobre o julgamento da matéria de facto. 2. Assim, se, na concreta fundamentação das respostas aos quesitos, o Sr. Juiz (...) justificou individualmente as respostas dadas, fazendo mesmo referência, quer a pontos concretos e decisivos dos diversos depoimentos, quer a comportamentos específicos das testemunhas, aquando da respetiva inquirição, que justificam a opção por uns em detrimentos de outros, assim justificando plena e convincentemente a formação da sua convicção, não pode o Tribunal de recurso alterar as respostas dadas”.
Posição que se desenvolveu no acórdão deste Tribunal Central Administrativo Norte de 12.10.2011, no Procº. n.º 01559/05BEPRT, que: “(…) pese embora a maior amplitude conferida pela reforma de processo civil a um segundo grau de jurisdição em sede de matéria de facto a verdade é que, todavia, não se está perante um segundo julgamento de facto (tribunal “ad quem” aprecia apenas os aspetos sob controvérsia) e nem o tribunal de recurso naquele julgamento está colocado perante circunstâncias inteiramente idênticas àquelas em que esteve o tribunal “a quo” apesar do registo da prova por escrito ou através de gravação magnética dos depoimentos oralmente prestados. XX. É que, como aludimos supra, o tribunal “ad quem” não vai à procura duma nova convicção, não lhe sendo pedido que formule novo juízo fáctico e sua respetiva fundamentação. O que se visa determinar ou saber é se a motivação expressa pelo tribunal “a quo” encontra suporte razoável naquilo que resulta do ou dos depoimento(s) testemunhal(ais) (registados a escrito ou através de gravação) em conjugação com os demais elementos probatórios existentes ou produzidos nos autos. XXI. Tal como tem sido jurisprudencialmente aceite, a garantia do duplo grau de jurisdição não subverte o princípio da livre apreciação das provas (cfr. art. 655.º, n.º 1 do CPC) já que o juiz aprecia livremente as provas e decide segundo a sua prudente convicção acerca de cada facto, sendo que na formação dessa convicção não intervêm apenas fatores racionalmente demonstráveis, já que podem entrar também elementos que em caso algum podem ser importados para o registo escrito, para a gravação vídeo ou áudio. XXII. Será, portanto, um problema de aferição da razoabilidade, à luz das regras da ciência, da lógica e da experiência da convicção probatória do julgador no tribunal “a quo”, aquele que, no essencial, se coloca em sede de sindicabilidade ou fiscalização do julgamento de facto pelo tribunal “ad quem”. Daí que na reapreciação da matéria de facto ao tribunal de recurso apenas cabe um papel residual, limitado ao controle e eventual censura dos casos mais flagrantes, como sejam aqueles em que o teor de algum ou alguns dos depoimentos prestados no tribunal “a quo” lhe foram indevidamente indiferentes, ou, de outro modo, eram de todo em todo inidóneos ou ineficientes para suportar a decisão a que se chegou”.
E se manteve no acórdão deste Tribunal Central Administrativo Norte de 13.09.2013, no processo nº 00802/07.7 BEVIS:” (…) “Determina o artigo 712º do Código de Processo Civil, sob a epígrafe “Modificabilidade da decisão de facto”, no seu nº 1, aplicável por força do disposto no artigo 140º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, que:
«A decisão do tribunal de 1ª instância sobre a matéria de facto pode ser alterada pela Relação:
a) Se do processo constarem todos os elementos de prova que serviram de base à decisão sobre os pontos da matéria de facto em causa ou se, tendo ocorrido gravação dos depoimentos prestados, tiver sido impugnada, nos termos do artigo 685º B, a decisão com base neles proferida;
b) Se os elementos fornecidos pelo processo impuserem decisão diversa, insuscetível de ser destruída por quaisquer outras provas;
(…)
Na interpretação deste preceito tem sido pacífico o entendimento segundo o qual em sede de recurso jurisdicional o tribunal de recurso, em princípio, só deve alterar a matéria de facto em que assenta a decisão recorrida se, após ter sido reapreciada, for evidente que ela, em termos de razoabilidade, foi mal julgada na instância recorrida (neste sentido os acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo, de 19.10.05, processo nº 394/05, de 19.11.2008, processo nº 601/07, de 02.06.2010, processo nº 0161/10 e de 21.09.2010, processo nº 01010/09; e acórdãos do Tribunal Central Administrativo Norte, de 06.05.2010, processo nº 00205/07.3BEPNF, e de 14.09.2012, processo nº 00849/05.8BEVIS).
Isto porque o Tribunal de recurso está privado da oralidade e da imediação que determinaram a decisão de primeira instância: a gravação da prova, por sua natureza, não fornece todos os elementos que foram diretamente percecionados por quem julgou em primeira instância e que ajuda na formação da convicção sobre a credibilidade do testemunho (…)”.
(…)
Em sentido idêntico se pronunciaram os acórdãos do Tribunal Central Administrativo Norte:
- Proc. nº 00168/07.5BEPNF, de 24/02/2012:
“1- O tribunal de recurso só deve modificar a matéria de facto quando a convicção do julgador, em 1ª instância, não seja razoável, isto é, quando seja manifesta a desconformidade dos factos assentes com os meios de prova disponibilizados nos autos, dando-se assim a devida relevância aos princípios da oralidade, da imediação e da livre apreciação da prova e à garantia do duplo grau de jurisdição sobre o julgamento da matéria de facto.”
- E proc. nº 00906/05.0BEPRT, de 07/03/2013:
“2. O tribunal de recurso apenas e só deve alterar a decisão sobre a matéria de facto em casos excecionais de manifesto erro na apreciação da prova, de flagrante desconformidade entre os elementos probatórios disponíveis e essa mesma decisão.”
(…)”.
Acompanhando e acolhendo a interpretação assim declarada por este Tribunal Superior, importa, então, analisar a situação sob apreciação aferindo do acerto da matéria de facto sob impugnação.
Efetivamente, veio a Recorrente pugnar pela retirada da decisão sobre a matéria de facto da factualidade vertida sobre o ponto 9) dos “factos provados”, por entender que o Tribunal a quo teria incorrido em erro notório de apreciação de prova, já que dos documentos que fazem fls. 4, 303, 397, 456 e 702 do PA, e que integram a convicção do Tribunal no que tange à aquisição do facto nº. 9 do probatório coligido nos autos, “(…) não se vislumbra como se chegou à conclusão que o número de horas de formação efetivas correspondentes às referidas quebras tenha sido de 115 horas (…)”, o que acresce a circunstância de não ter sido sequer ponderado o “(…) depoimento prestado pela testemunha M. (…) que, no mínimo, levanta fundadas dúvidas sobre o critério usado na definição de quebras (…)”.
Impera asseverar, desde já, que esta última alegação em torno da falta de ponderação do depoimento prestado pela testemunha M. merece a nossa objeção.
Na verdade, percorrendo a motivação da matéria de facto, impera de imediato concluir que o teor do depoimento da testemunha foi, efectivamente, equacionado no julgamento da matéria de facto.
Ocorre, porém, que, tal qual emerge da motivação da matéria de facto supra transcrita em III.1, o mesmo não foi capaz de convencer o Tribunal a quo, por este ter entendido que a testemunha em questão, à semelhança de outras, limitou-se a defender o interesse de quem a arrolou, o que motivou a desconsideração do dito depoimento no contexto global da aquisição da convicção do Tribunal a quo relativamente ao tecido fáctico a provar.
Sendo esta uma prerrogativa do Tribunal à luz do princípio da livre apreciação da prova colhido no art. 607º, nº 5, do CPC, é de manifesta evidência que não se mostra evidenciada a tese da Recorrente em torno da falta de ponderação do dito depoimento no domínio da realidade motivacional em análise.
Reposta a verum processual no domínio em análise, importaria agora, de acordo com a substanciação vertida nos pontos 7) e 8) das conclusões de recurso, determinar se, no que concerne ao facto provado nº. 9, ocorre [ou não] erro notório de apreciação de prova.
Julgamos, porém, que tal tarefa é destituída de relevância, considerando que os juízos conclusivos e/ou de direito não têm lugar no domínio da fixação da matéria de facto.
No caso, ponderando os contornos do processo, entendemos ser forçosa a conclusão de que não é aceitável que o Tribunal a quo dê como provado que “9- As situações apontadas representam 115 horas de volume de formação num total de 4.843 horas de volume de formação realizada (…)”.
O juízo valorativo em torno “das 115 horas de volume de formação” deve ser formulado, se for esse o caso, em sede de direito, em face dos factos dados como provados.
Assim, sendo essa a sua natureza substancial, aliás, como bem se reconhece na motivação da matéria de facto da sentença recorrida, impõe-se proceder ao expurgo do juízo valorativo em torno “das 115 horas de volume de formação” do contexto do facto provado sob o nº. 9.
Consequentemente, este Tribunal Superior decide alterar a factualidade vertida pelo tribunal “a quo” no aludido ponto 9 da fundamentação de facto nos seguintes termos: “9- O volume de formação realizada totaliza 4.843 horas.”.
Nestes termos, procede parcialmente a impugnação da matéria de facto.* III- Do imputado erro de julgamento de direito* Com delimitação que se vem de operar no domínio do julgamento da matéria de facto, vejamos, então, se a decisão judicial recorrida incorreu em “(…) má interpretação e aplicação do artigo 23º, nº.1 , alínea n) da Portaria 799-B/2000, de 20.09, bem como dos princípios da legalidade, proporcionalidade e igualdade (…)”.
Para facilidade de análise, convoquemos, no que ao direito concerne, o que se discorreu na 1ª instância:
“(…)
A questão a resolver nos presentes autos é aferir da legalidade do despacho do Gestor do Prime, de 30/06/2009, proferido ao abrigo de subdelegação de competências e exarado na informação n° 178/GPF/UFRT/2009, mediante o qual foi revogada a decisão de aprovação de financiamento do projeto de formação profissional, apresentado pela Autora, no âmbito do Programa de incentivos à Modernização da Economia (PRIME), Candidatura n° 00/17612, com a consequente descativação de incentivo atribuído e restituição de verbas já auferidas no montante de 18.036,43 euros.
E concluindo pela ilegalidade do mesmo, determinar se estão reunidas as condições para que se proceda ao pagamento à Autora do montante do financiamento aprovado, ainda em falta.
A Autora imputa ao ato em crise os seguintes vícios:
- os fundamentos de facto previstos no art. 23°, n° 1, al. n) da Portaria 799-B/2000 de 20.09 não se verificaram;
- violação dos princípios da legalidade, da proporcionalidade e da igualdade.
Vejamos.
Argumentou a Autora que as situações apontadas pela Entidade Demandada, para além de se tratarem de situações diminutas, esporádicas, quase irrelevantes, atento o número de dias de formação e o próprio número de ações de formação, foram todas justificadas.
Entende a Autora que a decisão em crise assentou erradamente numa desconformidade traduzida na sobreposição de formandos e formadores em várias ações de formação, que não ocorreu de facto. Acrescenta que se tratam de pequenas falhas e erros humanos, perfeitamente desculpáveis, as quais de forma alguma podem ser imputadas à Autora a título de culpa. Erros e lapsos que não alteraram o nível de formação nem dos valores imputados de encargos com formandos e que não trouxeram à Autora qualquer benefício económico.
Responderam as entidades demandadas que as irregularidades apontadas correspondem a uma quebra de 2,37% face ao volume de formação realizado, o que afeta de modo substantivo a justificação do subsídio recebido e a receber.
Mais referiram que a percentagem de 2% corresponde aquela que a Comissão Europeia admite, constante das Orientações Relativas ao Encerramento das Intervenções dos Fundos Estruturais.
Acresce que, não obstante as justificações apresentadas pela Autora, as entidades demandadas continuam a considerar que as incongruências apontadas não foram supridas com os esclarecimentos prestados.
Ora, compulsada a decisão em causa, verifica-se que o que está em causa é o princípio da fiabilidade da informação prestada e da verdade material que esta deve refletir.
Os pressupostos de facto que estiveram na base da decisão em crise reconduzem-se à imprecisão dos registos feitos — sobreposição de formandos e formadores - detetados após cruzamento das folhas de sumários e presenças.
Nos termos do art. 24°, n°1, al. h) do art. 24° da Portaria n° 799-B/2000, de 20.09, o gestor tem o dever de validar, organizar e consolidar os elementos fornecidos palas entidades financiadas, assegurando que as suas declarações procedem de sistemas baseados em documentos de prova passíveis de verificação.
Por força do artigo 18° da referida Portaria, as entidades titulares de pedidos de financiamento estão obrigadas a organizar um processo técnico/pedagógico do projeto, de onde constem os documentos comprovativos da execução das diferentes fases, que deve incluir fichas de registo ou folhas de presença de formandos e formadores; processo que deve estar sempre atualizado e disponível.
As folhas de sumários e presença dos cursos de formação deverão traduzir a realidade efetiva, quer dos programas ministrados quer da presença dos formandos.
A própria Autora admite a existência de inexatidões nos sumários e folhas de presença. Considera porém que as alegadas sobreposições existiram apenas formalmente e apenas enquanto não foram devidamente esclarecidas.
Sucede que a documentação bem como qualquer esclarecimento e informação apresentados pela Autora e atinentes às apontadas situações apenas surgem após a notificação do projeto de revogação da decisão de financiamento, não tendo sido obtida autorização prévia da entidade pública para eventual alteração.
O Regulamento Específico dos Apoios à Qualificação dos Recursos Humanos, anexo à Portaria n.° 1285/2003, de 17 de novembro, com as alterações introduzidas pela Portaria n.° 1318/2005, de 26 de dezembro, dispõe, no n.° 1 do seu artigo 19.°, que “A partir do momento da aprovação do pedido de financiamento, devem as entidades titulares do respectivo pedido comunicar ao organismo gestor quaisquer alterações ou ocorrências que ponham em causa os pressupostos ou critérios de seleção que presidiram à aprovação do mencionado pedido.”
A propósito das designadas fichas de ocorrência, entendeu o Tribunal Central Administrativo Norte, em acórdão de 26.09.2013, no processo n.° 02994/09.1BEPRT, que estas “assumem manifestamente caráter excecional e só podem relevar se produzidas na devida altura”, ou seja, antes da realização da formação, de modo a possibilitar a fiscalização por parte da entidade pública, pois que estamos no âmbito de financiamentos públicos. Acresce que “(. ..)as fichas de ocorrências têm essencialmente por finalidade o seu uso em imprevistos, pelo que daqui decorre o seu caráter excecional, sendo assim destinadas, sobretudo, para situações que fogem ao normal desenrolar do processo formativo. Ora, face ao caráter excecional das fichas de ocorrência, estas não serão os elementos documentais por excelência que deverão suportar as declarações prestadas pelas entidades financiadas. Esses documentos serão, sem dúvida, os sumários e as fichas de presença, pois só esses elementos permitem assegurar a veracidade do plano formativo, servindo as fichas de ocorrências para complementar situações pontuais. (.) a ficha de ocorrências, como resulta do seu próprio nome, visa apenas registar situações que ocorram de forma inesperada e imprevista, não se podendo fazer deste registo uma forma de colmatar irregularidades detetadas, com vista a despistá-las.”
Ora, no caso sub judice, ocorrem discrepâncias entre a informação constante das folhas de presença e sumários e aquilo que efectivamente aconteceu, atenta a informação prestada pelo promotor.
Aqui chegados, resta-nos concluir que não demonstrou a Autora qualquer erro nos pressupostos de facto do ato impugnado.* Alega a Autora que o ato em crise viola o disposto no artigo 23°, n° 1, al. n) da Portaria 799-B/2000 de 20.09.
Considera a Autora que pretendeu o legislador apenas penalizar os casos suficientemente graves, aqueles que afetem o essencial, o principal de todo o processo formativo, o que não é de todo o caso dos autos.
A Portaria n.° 799-B/2000, de 20 de setembro, estabelece as normas procedimentais aplicáveis ao financiamento de ações com o apoio do Fundo Social Europeu (FSE).
Nos termos da alínea n) do artigo 23.° /1 da Portaria, é fundamento para a revogação da decisão de aprovação do pedido de financiamento a existência de declarações inexatas, incompletas e desconformes sobre o processo formativo que afetem de modo substantivo a justificação do subsídio recebido e a receber.
Foi a constatação da existência de desconformidades no processo formativo que levou a Administração a praticar o ato impugnado, assentando a sua decisão na norma legal que determina a revogação do financiamento em caso de desconformidades no processo formativo que afetem de modo substantivo a justificação do subsídio recebido e a receber.
Nos presentes autos, concluímos já que ocorreram desconformidades no processo formativo. A questão que subsiste é a de saber se tais desconformidades afetam de modo substantivo a justificação do subsídio recebido e a receber. E estamos aqui no âmbito de uma atividade administrativa discricionária.
A expressão inserida na norma legal visada (al. n) do n°1 do art.23° da Portaria 799- B/2000): “que afetem de modo substantivo a justificação do subsídio”, é um conceito indeterminado, cuja aplicação e interpretação compete à administração e tal interpretação só poderá ser sindicável pelo tribunal em caso de erro grosseiro. — vide Ac. do STA de 05.12.2013 (proc. n° 1745/13), disponível para consulta em www.dgsi.pt
No caso, a Administração, seguindo as Orientações Relativas ao Encerramento dos Fundos Estruturais que refere como limite máximo de admissão de erros 2% das despesas controladas, entendeu que o projeto da Autora enferma de uma desconformidade, entre os dados das folhas de sumários e de presença, em termos de dias e horários de formação, e a formação que o promotor apresenta como ministrada, que se situa acima dos 2%, acima do limiar de fiabilidade aceitável no âmbito das intervenções estruturais, afetando de modo substantivo a justificação do subsídio recebido e a receber e, por isso, revogou a decisão da aprovação do mesmo.
No caso constatou-se que parte da informação prestada pela Autora era inexata e desconforme com a realidade.
Ao prestar declarações não coincidentes com a realidade a Autora quebrou a confiança que é a base da relação contratual.
Não há evidência de erro grosseiro.
Termos em que improcede a argumentação em causa.* Mais alegou a Autora que a decisão impugnada violou o princípio da proporcionalidade, ao ter optado pela medida mais gravosa de revogação da decisão de aprovação do financiamento, quando dispunha da possibilidade de reduzir o financiamento, ao abrigo do art. 21° da Portaria em análise.
O princípio da proporcionalidade está consagrado nos artigos 18.° e 266.°, n.° 2, da Constituição da República Portuguesa bem como no n.° 2 do artigo 5.° do Código de Procedimento Administrativo, segundo o qual “As decisões da Administração que colidam com direitos subjetivos ou interesses legalmente protegidos dos particulares só podem afetar essas posições em termos adequados e proporcionais aos objetivos a realizar.”
O princípio da proporcionalidade constitui um limite legalmente estabelecido ao poder discricionário da Administração, não tendo aplicação no domínio da sua atividade estritamente vinculada.
Como já se disse, o ato impugnado corresponde ao despacho que revogou a decisão de financiamento do Projeto de formação profissional apresentado pela autora, com fundamento na constatação da existência de desconformidades no processo formativo, assentando a decisão na norma legal - alínea n) do n.° 1 do artigo 23.° da Portaria n.° 799-B/2000, de 20 de setembro - que determina a revogação do financiamento em caso de desconformidades no processo formativo que afetem de modo substantivo a justificação do subsídio recebido e a receber.
No caso, a atividade administrativa discricionária consubstancia-se em determinar se as desconformidades detetadas afetam ou não de modo substantivo a justificação do subsídio recebido e a receber. Trata-se pois de interpretar o conceito indeterminado “de modo substantivo” e apreciar se a situação em causa nos autos se subsume nesse conceito. Questão esta já tratada supra a propósito do vício de violação de lei.
Entendeu a administração que as desconformidades em causa, correspondentes à apresentação de registos do processo formativo de onde resultam diversas sobreposições de formações, na medida em que beliscam a credibilidade dos registos do processo formativo, e tendo em conta que estamos no âmbito da concessão de incentivos de caráter público de elevado valor económico, afetam, de modo substantivo, a justificação do subsídio.
Tal entendimento não merece reparo.
Concluindo a entidade demandada que a situação em causa se subsume na previsão da alínea n) do n.° 1 do artigo 23.° da Portaria n.° 799-B/2000, de 20 de setembro, tal importa necessariamente a revogação do financiamento concedido à autora.
A atuação da Administração, ao determinar a revogação do financiamento concedido à autora, considerando a factualidade à mesma subjacente e a sua subsunção ao fundamento jurídico aplicável, afigura-se adequada aos fins prosseguidos com o mesmo e que consistem em obstar à utilização indevida de dinheiros públicos.
Pelo que improcede a alegada violação ao princípio da proporcionalidade.* Alegou, por fim, a Autora que a decisão em crise viola o princípio da igualdade.
Neste tocante, afigura-se-nos bastante referir que, como resulta da factualidade apurada, não logrou a Autora — ónus que lhe cabia — demonstrar que, no âmbito de projetos apresentados pelas empresas Têxtil M., Lda. e T., SA, que não viram os seus financiamentos revogados, tiveram lugar erros exatamente iguais aos apontados à autora.
Termos em que improcede a alegada violação ao princípio da igualdade.* Não padecendo a decisão em crise dos vícios que lhe são imputados pela Autora, nem outros se vislumbrando, deve esta manter-se na ordem jurídica.
(…)”.
Escrutinada a contestação argumentativa espraiada na fundamentação de direito da sentença recorrida, é para nós absolutamente cristalino que o juízo de improcedência das causas de invalidades invocadas no libelo inicial, ou seja, o erro no pressupostos de facto aferido à luz do artigo 23°, n° 1, alínea n) da Portaria 799-B/2000 de 20.09, e a violação dos princípios da legalidade, da proporcionalidade e da igualdade, escorou-se no entendimento, brevitatis causae, de que:
(i) ocorreram discrepâncias entre a informação constante das folhas de presença e sumário e aquilo que, efectivamente, aconteceu;
(ii) não existe evidência de erro grosseiro quanto à aplicação da expressão inserida na norma legal visada na alínea n) do nº.1 do artigo 23º da Portaria 799-B/2000 - “que afetem de modo substantivo a justificação do subsídio”;
(iii) Justifica-se, por ser adequada aos fins prosseguidos, a revogação do financiamento concedido à Autora;
(iv) Não resulta evidenciada uma situação em que o Réu, quando confrontado com duas situações idênticas, uma das quais relativa à Autora, perfilhasse posições divergentes e/ou desiguais, mormente, em sentido diverso e/ou mais desfavorável para esta.
Contra o assim considerado e decidido, insurge-se a Recorrente por entender que:
(i) “(…) só uma interpretação manifestamente ilegal [da expressão inserida na norma legal visada na alínea n) do nº.1 do artigo 23º da Portaria 799-B/2000 - “que afetem de modo substantivo a justificação do subsídio” (…) que, com o devido respeito subjaz à decisão recorrida, poderá conduzir à conclusão de que a inexatidão ou desconformidade apontada à Recorrente é importante ou essencial de inquinar todo o processo formativo por esta realizado (…)”;
(ii) A decisão de revogação é desproporcionada, considerando que o Réu tinha a possibilidade de reduzir o financiamento em obediência ao princípio da redução proporcional nos termos da alínea d) do artigo 21º da citada Portaria;
(iii) A introdução de um critério de fiabilidade de limite máximo de 2% de admissão de erros das despesas controladas carece de sustentáculo legal, por violação dos princípios da legalidade, proporcionalidade e igualdade.
Mas sem razão.
Expliquemos pormenorizadamente esta nossa convicção, sublinhando, desde já, que as questões suscitadas pela Recorrente foram já objecto de profusa apreciação por parte deste Tribunal Administrativo Central Norte, de entre muitos outros, nos arestos tirados nos processos nº.s 00874/09.0BEEAVR, 01749/09.8BEBRG, 01495/09.2BEBRG, 02699/09.3BEPRT, 01526/09.6BEBRG, 01639/09.4BEBRG, todos consultáveis em www.dgsi.pt.
Não poderemos deixar de convocar tal labor jurisprudencial - sob pena de ser posta em causa a relativa previsibilidade e segurança na aplicação do direito, bem como o próprio princípio da igualdade [artigos 13º da CRP e 8º, nº3, do C.C.] -, donde brota, de entre outros ensinamentos, que a expressão inserida na norma legal visada [al. n) do nº 1 do art. 23º da Portaria 799-B/2000]: “que afetem de modo substantivo a justificação do subsídio”, é um conceito indeterminado, cuja aplicação e interpretação compete à administração e tal interpretação só poderá ser sindicável pelo tribunal em caso de erro grosseiro.
Erro grosseiro ou manifesto é um erro crasso, palmar, ostensivo, que terá necessariamente de refletir um evidente e grave desajustamento da decisão administrativa perante a situação concreta, em termos de merecer do ordenamento jurídico uma censura particular mesmo em áreas de atuação não vinculadas.
Ora, em aplicação deste critério, em face do conjunto da factualidade apurada nos autos, não se deteta na decisão de revogação do financiamento atribuído ao projeto da Recorrente a existência de uma grave e ostensiva disfunção capaz de justificar a intervenção corretora do tribunal.
Na verdade, para preencher o conceito indeterminado “modo substantivo”, é consabido que o Réu recorreu à introdução de um critério de fiabilidade de limite máximo de 2% de admissão de erros das despesas controladas.
Ora, se o Réu considera que só as irregularidades formativas superiores a 2% afetam de modo substantivo a justificação do subsídio, nada obsta, antes pelo contrário, que o Tribunal possa sindicar este montante, até porque passou a ser vinculado para quem o proferiu.
Neste domínio, cabe notar que se mostra provado que a decisão de revogação do financiamento atribuído ao projeto da Recorrente teve por base as seguintes desconformidades nas informações prestadas com respeito ao processo formativo, relativas a 9 dias, num total de 840 dias de formação, ações de formação, num total de 15 ações, os seguintes factos/argumentos:
(i) O formando V., nos dias 28 de janeiro, 11, 18 e 25 de fevereiro de 2008, frequentou os cursos “Gestão de Qualidade e Ambiente” e “Inglês Comercial” que decorriam no horário das 14h30 às 17h30 e das 17h00 às 21h00, respetivamente;
(ii) O formando J., no dia 15 de maio de 2007, frequentou os cursos “Gestão de Projetos” e “Saúde, Higiene e Segurança no Trabalho” que decorriam no horário das 14h00 às 18h00 e das 14h30 às 17h30, respetivamente;
(iii) No dia 26 de abril de 2007, os formandos L., R., R-. e V. frequentaram os cursos “Gestão de Projetos” e “Saúde, Higiene e Segurança no Trabalho”, que decorriam no horário das 14h00 às 18h00 e das 17h30 às 20h30, respetivamente;
(iv) Nos dias 19 de junho e 3 de julho de 2007, o formador J. ministrou formação duplicada, em ambos os dias e aos mesmos formandos, no curso “Saúde, Higiene e Segurança no Trabalho”, no horário das 14h30 às 17h30, existindo dois sumários diferentes;
(v) No dia 10 de janeiro de 2008, a formadora M. ministrou formação duplicada, aos mesmos formandos, no curso “Castelhano Comercial/Técnico”, no horário das 17h30 às 20h30, existindo dois sumários diferentes.
Assente a realidade que antecede, em face das inconsistências presenciais aí evidenciadas, apresenta-se cristalina a impossibilidade da aquisição processual da veracidade da totalidade da frequência e ministração da formação nos cursos, dias e horas patenteadas.
Na perspetiva em apreço, resulta cristalino que as detetadas irregularidades formativas totalizam para cima de 100 horas.
Desta feita, e sopesando que se mostra provado que o volume da formação realizado à data somava 4,843 horas, impera concluir que as irregularidades detetadas ultrapassam a margem de 2% de desvio [96,86 horas].
Pelo que não existe algo de grave e ostensivamente errado ou desacertado que permita julgar que a Administração decidiu com manifesto erro grosseiro no domínio versado.
Assim, demonstrado que, no caso versado, ocorre a previsão da alínea n) do n.º 1 do artigo 23.º da Portaria n.º 799-B/2000, de 20 de setembro, com a consequência, legalmente vinculada, de revogação do financiamento concedido, tal importa o afastamento da pretendida redução do financiamento prevista na alínea n) do n.º 1 do artigo 23.º da mesma Portaria.
O que serve para concluir que o acórdão recorrido, também no domínio da alegada violação ao princípio da proporcionalidade, não merece qualquer censura no que concerne ao seu julgamento de direito.
Derradeiramente, saliente-se que não são aceitáveis as conclusões formuladas pela Recorrente no sentido da falta de sustentáculo legal, por violação dos princípios da legalidade, proporcionalidade e igualdade, da introdução de um critério de fiabilidade de limite máximo de 2% de admissão de erros das despesas controladas.
Efetivamente, consubstanciando a referida alegação uma “questão nova”, apenas tratada em sede de Recurso, não tendo sido invocada no libelo inicial, nem tratadas anteriormente, nunca a mesma teria a virtualidade de se mostrar procedente.
Como se sumariou, entre muitos outros, no Acórdão deste T.C.A.N nº 613/17.1BEBRG, de 04.10.2017 “A decisão proferida em 1ª instância não pode ser revista em recurso jurisdicional com fundamento em questão nova. Os recursos jurisdicionais destinam-se a rever as decisões proferidas pelo tribunal recorrido, não a decidir questões novas. Com efeito, os recursos são meios para obter o reexame das questões já submetidas à apreciação dos tribunais inferiores, e não para criar decisões sobre matéria nova, não submetida ao exame do tribunal de que se recorre. Assim, não pode em sede de recurso conhecer-se de questão nova, que não tenha sido objeto da sentença pois os recursos jurisdicionais destinam-se a reapreciar as decisões proferidas pelos tribunais inferiores e não a decidir questões novas, não colocadas a esses tribunais, ficando, assim, vedado ao Tribunal de recurso conhecer de questões que podiam e deviam ter sido suscitadas antes e o não foram (…)”.
No mesmo sentido, vejam-se os Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 27.06.2012, recurso 218/12, de 25.01.2012, recurso 12/12, de 23.02.2012, recurso 1153/11, de 11.05.2011, recurso 4/11, de 1.07.2009, recurso 590/09, 04.12.2008, rec. 840/08, de 30.10.08, rec. 112/07, de 2.06.2004, recurso 47978 [Pleno], de 2911.1995, recurso 19369 e do Supremo Tribunal de Justiça, recurso 259/06.0TBMAC.E1.S1.
Assim sendo, constituindo a matéria que se vem de referir, inquestionavelmente, questões novas, nos termos acima caracterizados, não pode assim ser apreciada.
Em todo o caso, refira-se que este Tribunal Central Administrativo Norte, no aresto tirado no processo nº. 1495/09.2BEBRG, considerou que “(…) A fixação do critério de 2% relativo à margem de erro admissível, como patamar acima do qual se considera que ocorre uma afetação substantiva da justificação do financiamento, não se afigura desrazoável ou arbitrário, considerando que estão em causa procedimentos destinados a garantir uma rigorosa e honesta utilização dos dinheiros públicos (…)”, entendimento este que, devidamente aplicado ao caso concreto, sempre teria o condão de neutralizar a argumentação aduzida pela Recorrente a este propósito.
Concludentemente, improcedem as todas conclusões de recurso em análise.
Mercê de tudo o quanto ficou exposto, deverá ser concedido negado provimento ao presente recurso jurisdicional, confirmando-se o acórdão recorrido.
Ao que se provirá em sede de dispositivo.* * IV – DISPOSITIVO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção do Contencioso Administrativa deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo artigo 202º da CRP, em NEGAR PROVIMENTO ao recurso jurisdicional “sub judice”, confirmando-se o acórdão recorrido.
Custas a cargo da Recorrente.
Registe e Notifique-se. * * Porto, 15 de maio de 2020,
Ricardo de Oliveira e Sousa
Fernanda Brandão
Frederico de Frias Macedo Branco [em substituição] |
