| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os juízes desembargadores da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo:
I. RELATÓRIO
1.1. Sindicato dos Técnicos de Emergência Pré-Hospitalar, com sede na Rua ..., no Porto, em representação do seu associado «AA», com domicílio na Rua ..., em ..., intenta, ao abrigo do disposto nos artigos 112º e seguintes do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante abreviadamente CPTA), a presente providência cautelar contra o Ministério da Saúde, com sede na Avenida ..., em ... (atento o previsto no nº 2 do artigo 7º da Portaria nº 280/2013, de 26 de Agosto), requerendo a suspensão da eficácia do despacho proferido pela Exma. Senhora Secretária-Geral do Ministério da Saúde, datado de 23/05/2022, que negou provimento ao recurso tutelar interposto e manteve a aplicação ao seu associado da pena disciplinar de 20 dias de suspensão, deliberada pelo Conselho Diretivo do Instituto Nacional de Emergência Médica, I.P. a 28/12/2021.
Identifica como contrainteressado o Instituto Nacional de Emergência Médica, I.P., com sede na Rua ..., em ....
Como fundamento da sua pretensão alega, em síntese, que aquando da notificação da decisão do processo disciplinar ao seu associado, já havia o mesmo prescrito, por decurso do prazo previsto no nº 5 do artigo 178º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (doravante abreviadamente LGTFP);
Mais invoca que o ato suspendendo está ferido de invalidade, atenta a verificada nulidade do procedimento disciplinar por omissão de diligência relevante para o apuramento da verdade material e ainda pelo vício de omissão de pronúncia;
Por último, imputa ao ato suspendendo o vício de falta de fundamentação, julgando assim preenchido o pressuposto respeitante ao fumus boni iuris.
Quanto ao pressuposto atinente ao periculum in mora, argui que a privação de 30 dias de vencimento impossibilitará o seu associado de prover às suas necessidades essenciais, bem como aquelas da sua família, impendendo sobre ele uma despesa mensal fixa de perto de 900 euros. Sublinha que o não recebimento de um mês do seu vencimento colocará em causa a subsistência do seu agregado familiar e a sua habitação, pelo que a suspensão do ato se revela imprescindível para obviar à consumação de danos irreversíveis.
Pugna, a final, pela procedência da presente providência cautelar e pelo consequente decretamento da suspensão da eficácia da decisão tomada pela Senhora Secretária-Geral do Ministério da Saúde, devendo a mesma ser provisoriamente decretada, nos termos do previsto no artigo 131º do CPTA.
1.2. Por despacho proferido a 17/06/2022, foi indeferido o pedido de decretamento provisório da providência formulado pelo Requerente (fls. 356 do SITAF).
1.3. Citada, a Entidade Requerida deduziu oposição, defendendo-se por exceção e por impugnação.
Na defesa por exceção, argui a ilegitimidade passiva do Ministério da Saúde, por preterição de litisconsórcio necessário passivo, alegando, em suma, que a autoria do ato impugnado não é o único critério de aferição da legitimidade processual passiva, devendo ser demandadas todas as entidades a quem o provimento do processo impugnatório possa diretamente prejudicar ou que tenham legítimo interesse na manutenção do ato impugnado.
Considera que, pedindo o Requerente ao Tribunal que declare a nulidade ou anule a decisão da Secretária-Geral do Ministério da Saúde, em discussão dos autos está não apenas em causa a subsistência de tal ato, mas também o ato de 1º grau praticado pelo Conselho Diretivo do INEM, I.P., na medida em que aquele incorpora este último.
Assim, correspondendo este ato ao exercício de uma competência própria do Conselho Diretivo do INEM, I.P., é este titular de um interesse contraposto ao do Requerente, ocorrendo uma situação de litisconsórcio necessário passivo, ao abrigo do previstos nos artigos 10º e 57º do CPTA e ainda 33º, nºs 1 e 2, do CPC, não tendo este instituto legitimidade para figurar na presente ação como contrainteressado.
Pugna, assim, pela sua absolvição da instância.
Na defesa por impugnação, alega, em síntese, no que respeita ao periculum in mora, que se limita o Requerente a alegar meras dúvidas ou receios subjetivos, não logrando provar qualquer risco de facto consumado, mais afirmando que os prejuízos que se visam acautelar são suscetíveis de serem reparados a posteriori, com a reconstituição da situação profissional.
Quanto ao requisito do fumus boni iuris, alega que não é evidente nem manifesta a procedência do pedido na ação principal, não cabendo na presente sede avaliar se a sanção disciplinar aplicada é ilegal.
Considera que não se verifica a prescrição do procedimento disciplinar, atenta a suspensão dos prazos operada pela Lei nº 1-A/2020, de 19 de Março.
Mais sublinha que a instrutora do processo não deixou de apreciar adequadamente toda a prova disponível, por forma a poder propor uma sanção disciplinar em correspondência com o desenvolvimento da fundamentação adotada.
Finalmente, sustenta que a retoma do trabalho por parte do associado do Requerente coloca em crise o interesse público. Pugna, a final, pelo indeferimento da providência cautelar requerida.
1.4. Citado, o Contrainteressado (doravante abreviadamente CI) não deduziu oposição, limitando-se a juntar procuração forense.
1.5. Notificado para o efeito, o Requerente pronunciou-se sobre a exceção arguida pela Entidade Requerida na sua oposição, alegando, em suma, que, não obstante ter o recurso hierárquico por si apresentado natureza facultativa, sempre a última decisão relevante é a do Ministério da Saúde, levando a que seja este a assumir a posição jurídico-processual de Entidade Requerida, como titular de um interesse oposto ao do Requerente;
Sublinha que já não é o ato administrativo praticado pelo INEM, I.P. que está a ser objeto de sindicância, mas antes o do Ministério da Saúde, apenas surgindo aquele como CI porquanto pode ter interesse na manutenção do ato suspendendo como demonstração de que teria instruído bem o processo disciplinar e haveria motivo para aplicação da sanção, mas não tem interesse direto em contradizer.
Pugna, pela improcedência da arguida exceção.
1.5.Por despacho proferido a 12/08/2022, foi julgada improcedente a arguida exceção de ilegitimidade passiva da Entidade Requerida, por preterição de litisconsórcio necessário (cf. fls. 622 e seguintes dos autos).
1.6. A Entidade Requerida juntou o Processo Administrativo instrutor (doravante abreviadamente PA).
1.7. Foi proferido despacho que dispensou a produção de prova por inquirição de testemunhas, por a mesma se afigurar desnecessária, nos termos do nº 1 do artigo 118º do CPTA.
1.8. Por despacho de 12/08/2022, fixou-se o valor da ação em € 30.000,01.
1.9.Em 16/11/2022 o TAF do Porto proferiu saneador-sentença que julgou a presente providência cautelar improcedente, sendo o seu dispositivo do seguinte teor:
«Face ao supra exposto, julga-se a presente providência totalmente improcedente e, consequentemente, absolve-se a Entidade Requerida do pedido.
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Sem custas, atenta a isenção de que beneficia o Requerente (artigo 4º, nº 1, alínea h), do Regulamento das Custas Processuais).
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Registe e notifique.»
1.10. Inconformado com o saneador sentença proferido, o Requerente interpôs o presente recurso de apelação que culminou com as seguintes CONCLUSÕES:
«[A] O recorrente intentou o presente procedimento cautelar em representação do seu associado, e Presidente, «AA», com vista à suspensão da decisão final proferida pelo INEM no âmbito do procedimento disciplinar nº 10/2020-DIS, que determina a aplicação ao identificado associado de uma sanção disciplinar de suspensão por 30 dias.
Vide artigos 1º a 4º supra.
[B] Proferida sentença em 16 de Novembro de 2022, indeferiu o Tribunal ad quo o decretamento da providência, por falta de preenchimento de um dos requisitos previstos no artigo 120º CPTA, a saber o periculum in mora.
[C] Quem possua legitimidade para intentar um processo junto dos tribunais administrativos pode solicitar a adoção da providência ou das providências cautelares, antecipatórias ou conservatórias, que se mostrem adequadas a assegurar a utilidade da sentença a proferir nesse processo, designadamente com vista à suspensão da eficácia de um ato administrativo ou de uma norma – cfr. artigo 112º, nº 1 e 2, alª. a), CPTA.
[D] Para tanto, exige o nº 1 do artigo 120º CPT (...) haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente.
[E] Deve ter-se por facto consumado a situação em que a não se deferir a providência cautelar, o estado de coisas que esse processo principal quer influenciar ganhará, entretanto, a irreversível estabilidade inerente ao que já está terminado ou acabado, ficando tal acção inutilizada «ex ante».
[F] E por prejuízos de difícil reparação aqueles cuja reintegração no plano dos factos se perspectiva difícil, seja por que pode haver prejuízos que, em qualquer caso, se produzirão ao longo do tempo e que a reintegração da legalidade não é capaz de reparar ou, pelo menos, de reparar integralmente.
Vide artigos 6º a 14º supra
[G] A douta sentença ad quo dá como provado que o associado, e seu agregado familiar, têm um rendimento de cerca de 2.200,00€ mensais e despesas fixas de cerca de 1.129,42€, a que acrescem ainda outras despesas, não quantificadas ou quantificáveis tais como saúde, alimentação e higiene, vestuário e calçado, telecomunicações, combustíveis e manutenção de veículo automóvel, impostos, seguros, etc.
Vide artigos 18º a 24º supra.
[H] Pagas as despesas fixas, restam ao associado e seu agregado familiar, que integra um filho menor, 1.070,58€ para as despesas correntes com alimentação, higiene e saúde, além de vestuário e serviços essenciais como água, eletricidade e/ou gás, telecomunicações, combustíveis e manutenção de veículo automóvel, impostos, seguros, etc.
[I] Retirando-se ao associado a retribuição equivalente a 30 dias – 801,91€ – restariam, após pagamento das despesas fixas, somente 268,67€.
[J] Retirando-se ao associado a retribuição equivalente aos 30 dias da sanção restaria, ainda assim, ao agregado familiar rendimento suficiente para pagamento das suas despesas fixas, sendo os 268,67€ é manifestamente insuficiente para acudir às demais despesas correntes
[K] O associado ver-se-ia, assim, na perversa situação de ter de escolher entre satisfazer as necessidades essenciais do seu agregado – que, recorde-se, contém um menor alheio a toda a situação – ou pagar as despesas fixas, o que impõe, direta e necessariamente, o incumprimento das suas obrigações.
Vide artigos 27º a 31º supra.
[L] O associado já se viu desapossado, em Julho de 2022, de 374,22€, encontrando-se na eminência de perder ainda 427,48€, fazendo com que o rendimento disponível para o agregado familiar fazer face às despesas correntes no mês em que tal ocorra se fixe em 642,90€.
Vide artigos 32º a 37º supra.
[M] O não decretamento da suspensão da sanção disciplinar aqui em crise terá como consequência muito mais do que a situação de adversidade e dificuldade referida pela douta sentença ad quo, não se tratando aqui dum mero apertar de cinto, mas de exigir ao associado e seu agregado familiar a opção entre entrar em incumprimento com as suas obrigações perante terceiros ou prover ás suas necessidades essenciais.
Vide artigos 37º a 41º supra.
[N] O não decretamento da suspensão da sanção disciplinar aplicada ao associado faz o mesmo incorrer num prejuízo de difícil reparação, pela dificuldade/impossibilidade de, por via do ressarcimento futuro do(s) valor(es) não recebido(s) em virtude da suspensão, regularizar as situações de incumprimento em que, necessariamente, vai incorrer, comportando juros, sanções e/ou resoluções contratuais, além do atentado à honra e bom nome.
Vide artigos 42º a 46º supra.
[O] Há verdadeiramente o perigo de com a execução do ato suspendendo se criar uma situação de incumprimento para com credores e até de insolvência civil que, uma vez ocorrida na história, fato ou quantia alguma lograrão verdadeiramente indemnizar.
[P] Os factos alegados e provados, bem como os notórios, são aptos e suficientemente relevantes para integrarem prejuízos de difícil reparação e mesmo irreparáveis e irreversíveis porquanto as consequências/danos acima indiciariamente enunciados não são revertíveis com a reposição de salários, na hipótese de procedência da ação principal instrumental da presente providencia cautelar.
[Q] É, pois, notória a verificação do periculum in mora: a diminuição salarial provocada gera prejuízos de difícil reparação merecedores de tutela cautelar uma vez que implicam uma alteração drástica ou intolerável no seu padrão de vida e do agregado familiar pondo em risco a satisfação das suas necessidades de sobrevivência e acarretando sofrimentos e restrições relevantes e fundadas.
[R] Vide artigos 47º a 54º supra.
[S] Parte deste irrecuperável prejuízo foi já imposto ao associado pelo cumprimento dos primeiros 14 dias da sanção, dano apenas paralisado pelo efeito proibitivo da continuação da execução do ato suspendendo decorrente do artigo 128º CPTA, tendo a posição assumida na douta sentença o perverso efeito de conceder, ainda que em momento distinto/posterior, a continuação dessa imposição.
[T] O dinheiro devolve-se, mas os juros e as sanções não serão reembolsados, muito menos a angústia e preocupação, as noites mal dormidas, as horas passadas a tentar decidir com que parte dos seus deveres falhar – que são irrecuperáveis e não há Tribunal que os consiga devolver.
Vide artigos 55º a 61º supra.
[U] Através do processo principal, que corre já termos, o recorrente pretende inverter este sentido de coisas – a experiência diz-nos, porém, quando a decisão principal surgir, podendo eventualmente dar-lhe razão, o associado cumpriu já a sanção disciplinar, com tudo o que isso significa em termos de irreversibilidade no tocante à privação do exercício efectivo da sua atividade.
Vide artigos 69º a 72º supra.
[V] Está portanto preenchido o requisito do periculum in mora em concreto descrito na alínea c) do nº 1 do artigo 120º do CPTA, pois que nesta sede não tem de ser um juízo de certeza, mas apenas um juízo de probabilidade, e impõe-se que se atenda a todas as concretas circunstâncias – pessoais, familiares, profissionais – em causa.
Vide artigos 62º a 68º supra.
[W] Deverá, pois, ser a douta sentença ad quo revogada e substituída por decisão que julgue o requisito do periculum in mora preenchido, tudo com as devidas e legais consequências.
Termos em que, julgando o presente recurso procedente, por provado, revogando a douta sentença ad quo e substituindo-a por decisão que julgue preenchido o requisito do periculum in mora, com as demais e legais consequências,
farão V/ Exª., como sempre Inteira e Sã JUSTIÇA!»
1.11. A Entidade Requerida contra-alegou, apresentando as seguintes CONCLUSÕES:
«1.ª - A douta sentença, que recusou a adoção da providência cautelar conservatória requerida, fê-lo por considerar não se encontrar preenchido um dos requisitos da sua procedência, o periculum in mora;
2.ª - Tal recusa de adoção encontra-se devidamente fundamentada, designadamente quanto à insuficiência da prova produzida pelo representado do Requerente, ora recorrente, quanto à alegada “opção entre entrar em incumprimento com as suas obrigações perante terceiros ou prover às suas necessidades essenciais” bem como do seu agregado familiar;
3.ª - A pretensão do recorrente sempre se encontra votada ao insucesso porquanto os pressupostos cumulativos de que depende a concessão de providências cautelares não se encontram observados;
4.ª - Atendendo à causa de pedir que é expendida pelo recorrente, não é possível extrair a existência de um qualquer fundado receio de constituição de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação;
5.ª - Do art.º 1.º, n.º 1 do CPTA decorre que a providência deve ser concedida quando os factos concretos alegados pelo requerente levem a concluir que, caso esta seja negada, seja posteriormente impossível a reintegração da situação factual de acordo com a legalidade ou, em alternativa, haja fundado receio na difícil reparação dos prejuízos causados pelo ato suspendendo, no caso de a ação principal vir a ser julgada procedente;
6.ª - O fundado receio há de corresponder a uma prova a cargo do requerente, aqui recorrente, de que tais consequências são suficientemente prováveis para que se possa considerar compreensível ou justificada a cautela que é solicitada, não bastando a mera alegação vaga e abstrata dos prejuízos de prognose;
7.ª - A prova da existência do direito a acautelar basta-se com indícios de uma probabilidade séria da sua existência, ficando a certeza da sua existência para a ação principal; a prova da produção dos prejuízos de difícil reparação carece da demonstração de que estes são evidentes e reais, através de factos que mostrem ser tais prejuízos fundamentados;
8.ª - Relativamente à verificação deste requisito nos presentes autos importa dizer que só prejuízos de difícil reparação para o interessado, lesões graves que sejam simultaneamente irreparáveis ou de difícil reparação merecem a tutela provisória consentida pelo procedimento cautelar;
9.ª - Não bastam, pois, simples dúvidas ou receios meramente subjetivos assentes numa apreciação ligeira da realidade sob pena de se cair numa situação de concessão indiscriminada de proteção meramente cautelar com o risco inerente de obtenção de feitos que só podem ser obtidos com a segurança e a ponderação garantidas pelas ações principais;
10.ª - Isso mesmo decorre do artigo 114º, nº 3, al. g) do CPTA, onde se estipula:
“No requerimento, deve o requerente:
(...)
g) Especificar, de forma articulada, os fundamentos do pedido, oferecendo prova sumária da respetiva existência.”;
11.ª - O art.º 5.º, nº 1 do CPC, estipulando que “Às partes cabe alegar os factos essenciais que constituem a causa de pedir e aqueles em que se baseiam as exceções invocadas”, impõe ao requerente da providência, o ónus geral de alegar a matéria de facto integradora dos requisitos legais de que depende a concessão da providência requerida;
12.ª - Acontece que na situação em apreço não se antevê qualquer motivo pelo qual possa considerar-se a ocorrência de criação de uma situação de impossibilidade da reintegração específica da esfera jurídica do representado do requerente, ora recorrente, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente;
13.ª- Na situação em análise, o Requerente não logra demonstrar o periculum in Mora, ou seja, se os factos concretos alegados pelo representado do requerente, ora recorrente, inspiram o fundado receio da produção de “prejuízos de difícil reparação” no caso de a providência ser recusada, como aconteceu;
14.ª - Alega o requerente, sem o provar que a privação de 30 dias de vencimento impossibilitará o seu associado de prover às suas necessidades essenciais bem como as da sua família impendendo sobre ele uma despesa fixa mensal de cerca de 900 euros pelo que a suspensão do ato se revela imprescindível para obviar a consumação de danos irreversíveis.
15.º - Com este fundamento, alega que a presente providência cautelar, é imperiosa e imprescindível para evitar a consumação de um dano irreversível;
Ora,
16.ª - A este respeito, não se vislumbra que a aplicação de determinada pena de suspensão possa constituir ou determinar, só por si, uma situação de facto consumado, ou suscetível de causar prejuízos de difícil reparação, uma vez que se o representado do recorrente viesse a merecer vencimento na Ação principal, facilmente a situação seria reversível.
Ou seja,
17.ª - Os prejuízos que se visam acautelar são suscetíveis de serem reparados à posteriori, sendo sempre exequível, com a obtenção de ganho no processo principal, ver reconstituída a sua situação profissional;
18.ª - Com efeito, dúvidas não há que a execução do ato punitivo implicará sempre um prejuízo direto e imediato para o requerente uma vez que a sanção disciplinar de suspensão determina, por tantos dias quantos os da sua duração, o não exercício de funções e a perda das remunerações correspondentes e da contagem do tempo de serviço para antiguidade nos termos e condições previstos na lei (cfr. artigo nº 182º,, nº2, da LTFP), mas não lhes quadra a qualificação de “difícil reparação” para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal;
19.ª -Assim, deve ser indeferida a concessão da suspensão de eficácia de uma pena disciplinar de suspensão por 30 dias, mormente, quando, no caso concreto, 14 dias já foram cumpridos;
20.ª - Sendo certo que todos os prejuízos que naturalmente lhe advirão com a eventual execução do ato punitivo (mais 16 dias de suspensão) não podem revestir o carácter de difícil reparação para os interesses que prossegue no processo principal, os quais não mostra como podem ficar prejudicados com essa execução;
21.ª - Na verdade, tendo em consideração o curto período de tempo remanescente de privação do vencimento para o cumprimento total da sanção disciplinar (16 dias), não é credível a tese catastrofista do alegado risco de sobrevivência;
22.º - Não se podendo olvidar que, quanto aos alegados danos morais (angústia, preocupações, noites mal dormidas...) deverá recorrer-se ao princípio do Código Civil, segundo o qual apenas se deve atender aos danos não patrimoniais que, pela sua gravidade, mereçam a tutela do direito (n.º 1 do art.º 496.º) sendo certo que a gravidade se mede segundo um padrão objetivo, tendo em conta as circunstâncias envolvidas no caso concreto;
23.ª - Diga-se, ainda, com o devido respeito, que tais danos decorrem das razões apuradas no procedimento disciplinar e que conduziram à aplicação da sanção e não da execução desta, pelo que a suspensão da eficácia da decisão não é o meio adequado para evitar tais danos;
24.ª - Efetivamente, a suspensão do ato administrativo que determinou a aplicação da pena não evitará a produção de tais efeitos, mas sim a eventual procedência do recurso, com o reconhecimento da razão que assista à defesa do arguido;
25.ª - Assim, do ponto de vista do representado do requerente, ora recorrente, tais consequências não deixam de se verificar só pelo facto de a decisão sancionadora ser suspensa, pois que a suspensão, não se fundando no mérito da posição do representado do aqui recorrente perante o ato, não possibilitará, por si só, a reparação moral adequada que poderia afastar a sua ocorrência, subsistindo sempre a dúvida sobre as razões determinativas da punição, dúvida que poderá subsistir até decisão final do recurso contencioso, só esta, caso lhe seja favorável, a podendo remover;
26.ª - O que, afinal, é a demonstração da inexistência de nexo de causalidade entre a imediata execução do ato e os alegados danos não patrimoniais;
27.ª - Não nos podemos esquecer que, repita-se, em caso de ganho de causa no processo principal, o representado do aqui recorrente será reintegrado na situação que teria caso não tivesse sido cometida a eventual ilegalidade, sendo-lhe atribuídos todos os direitos inerentes a essa decisão anulatória e dessa forma reposto qualquer hipotético mal-estar devido à imediata execução do ato;
28.ª - Para além de que não pode o recorrente fugir ao facto de que foi movido um processo disciplinar ao seu representado tendo-lhe sido aplicada a sanção de suspensão por 30 dias;
29.ª - Pelo que, quer a sanção disciplinar seja de imediato executada quer não, sempre vai ter as referidas “angústia e preocupação”, não nos parecendo que as mesmas sejam diminuídas pelo facto de a execução ser ou não diferida no tempo já que a seu tempo a situação será sempre clarificada;
30.ª - Aliás, se assim se não entendesse em todas as sanções disciplinares haveria danos morais e seriam automaticamente sempre suspensas.
Termos em que, com o douto suprimento de V. Exas., deve o presente recurso ser julgado improcedente, mantendo-se a douta sentença recorrida, com todas as consequências legais, como é de Lei e de Justiça».
1.12. O Ministério Público junto deste TCA Norte, notificado nos termos e para efeitos do disposto no artigo 146.º, n.º1 do CPTA, não se pronunciou sobre o mérito do recurso.
1.13. Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos juízes desembargadores adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
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II- DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO.
2.1.Conforme jurisprudência firmada, o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões da alegação do apelante, não podendo este Tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso – cfr. artigos 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), 608.º, n.º2, 635.º, nºs 4 e 5 e 639.º, nºs 1 e 2, do CPC ex vi artigos 1.º e 140.º do CPT.
Acresce que por força do artigo 149.º do CPTA, o tribunal ad quem, no âmbito do recurso de apelação, não se queda por cassar a sentença recorrida, conquanto ainda que a declare nula, decide “sempre o objeto da causa, conhecendo de facto e de direito”.
2.2. Assentes nas mencionadas premissas, as questões que se encontram submetidas à apreciação deste TCAN resumem-se a saber se a decisão recorrida decidiu erradamente ao dar como não verificado o requisito do periculum in mora, e consequentemente, ao julgar improcedente a providência requerida.
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III.FUNDAMENTAÇÃO
A.DE FACTO
3.1.A 1.ª Instância deu como indiciariamente provada, após uma análise perfunctória dos elementos de prova trazidos a juízo, a seguinte factualidade:
«A) A 01/07/2020, o Conselho Diretivo do CI deliberou instaurar um processo disciplinar sob a forma comum contra o Representado do Requerente, processo esse que correu termos sob o nº 10/2020-DIS e no qual foi nomeada como instrutora «BB» (cf fls. 166 e 270 do PA);
B) A 12/01/2021, e após a realização de diversas diligências instrutórias, foi deduzida acusação contra o Representado do Requerente, na qual consta, designadamente, o seguinte: “(...) 1º No dia 11 de Abril de 2019, o trabalhador «AA» encontrava-se de serviço na Ambulância de Emergência Médica (AEM) Matosinhos 1, no Turno da Manhã, ou seja, no período compreendido entre as 08h00m e as 16h00m do referido dia (...) 2.º Por sua iniciativa, no referido dia, pelas 10h00m, o trabalhador «AA» ligou para o Sr. Coordenador Operacional dos TEPH, da DRN do INEM, IP, informando-o de que se iria ausentar do local de trabalho, onde se encontrava, a fim de exercer funções de Vice-Presidente do Sindicato dos Técnicos Emergência Hospitalar (STEPH), em concreto, para participar numa entrevista, na qualidade de entrevistado, durante o período estimado de 2 horas (...). 3.º Assim tal como comunicado, o trabalhador «AA» ausentou-se do seu local de trabalho, desde as 10h06m até às 11h45m, período em que a AEM Matosinhos, na qual o trabalhador se encontrava de serviço, esteve inoperacional por motivos imputáveis ao trabalhador (...). 4.º Posteriormente, cerca das 11h45m, mediante contacto telefónico, informou o Sr. Coordenador Operacional dos TEPH da DRN, «CC», de que havia regressado ao serviço, o que se verificou (...). 5.º Deste modo, a comunicação da sua ausência no local de trabalho para o exercício da actividade sindical, não respeitou o tempo determinado na Lei de aviso prévio, em concreto, de um dia de antecedência, nas situações de ausência por motivos sindicais, nos termos do disposto no n.º 10 do art.º 345º da LTFP. 6.º Posteriormente, apenas a 16 de Abril de 2019, ou seja, cinco dias depois do dia da ausência (parcial) do trabalhador naquele turno, pelas 09h09m, mediante o envio de comunicação electrónica (e-mail), a Direcção do STEPH informou o Departamento de Gestão e Recursos Humanos (DGRH) do INEM, IP, de que o trabalhador «AA» esteve ausente no dia 11 de Abril de 2019, no período compreendido entre as 10h06m e as 11h45m, justificando a sua ausência nesse dia «por compromissos sindicais» (...). 7.º A comunicação electrónica supra mencionada enviada pela Direcção do STEPH, mostrou-se assim intempestiva em incumprimento do prazo de um dia de antecedência estabelecido na Lei para o aviso prévio nas situações em que a ausência do trabalhador tenha como fundamento o exercício de actividade sindical (...). 8.º Efectivamente, da comunicação efectuada pelo trabalhador via telefone e, posteriormente, via e-mail pela Direcção do STEPH, não ficou demonstrado o carácter imprevisível, inadiável e imperioso da sua ausência ao serviço no referido dia, nem tão pouco foi demonstrada a impossibilidade do trabalhador «AA» ser substituído por outro elemento da direcção do STEPH, de forma a que não houvesse prejuízo para o serviço público, em resultado da sua ausência sem aviso prévio (...). 9.º Isto é, não ficou demonstrado pelo trabalhador «AA», Vice-Presidente da Direcção do STEPH, no momento da comunicação via telefone, nem em momento posterior, que a sua ausência ao servido, que determinou a inoperacionalidade do meio de emergência AEM Matosinhos 1, se devia a uma situação imprevisível e que era passível de se sobrepor à prossecução do superior interesse público em causa (...). Acresce que, 10.º Na fase de contenção da pandemia provocada pelo vírus «SARS-COV-2», a Guarda Nacional Republicana (GNR) disponibilizou ao INEM, IP, 2 (duas) linhas de descontaminação em Lisboa e no Porto, destinadas exclusivamente à descontaminação de ambulâncias dedicadas ao transporte de casos suspeitos de Covid-19, através da utilização do descontaminante «zoono», adquirido pelo Instituto (...). 11.º Face à diminuição progressiva e sustentada do número de doentes/casos suspeitos de COVID-19 transportados pelas AEM do INEM, IP, a partir do dia 31/05/2020, pelas 21h, foram retomados os procedimentos prévios internos de limpeza e higienização das AEM, nos termos definidos no «Plano de Higienização da Ambulância», na versão dada pela revisão de 29 de Maio de 2020, elaborado pela Comissão de Prevenção e Controlo de Infecção e Resistência Antimicrobianos, abreviadamente CPCIRA, do INEM, IP (...). 12.º Deste facto, foi dado conhecimento aos trabalhadores da DRN do INEM, IP, pelo Coordenador Geral Regional TEPH, da DRN, por comunicação electrónica datada de 29 de Maio de 2020, por incumbência do Coordenador Geral Nacional dos TEPH, informando que a partir daquela data a linha de descontaminação operacionalizada pela GNR, no Porto, encontrava-se desactivada, sendo retomados os procedimentos internos anteriores (...). 13.º Na mesma comunicação, foi salientado que sempre que as tripulações estivessem perante um transporte de um «doente suspeito/confirmado COVID-19» os procedimentos de higienização devem contemplar o definido no Ponto n.º 4 da Orientação Técnica n.º 2/2020 e Ponto n.º 6 da Orientação Técnica n.º 3/20 (...). 14.º Acontece que, no dia 03 de Junho de 2020, foi exibida no canal de televisão «Porto Canal», uma peça jornalística sobre a actividade operacional do INEM, IP, no âmbito da situação de pandemia declarada pela Organização Mundial de Saúde, provocada pelo vírus «SARS-COV-2», intitulada «AMBULÂNCIAS DO INEM DESINFETADAS NA RUA - Veículos são limpos em plena via pública, quer tenham transportado doentes com COVID ou não COVID» (...). 15º A notícia em apreço ficou igualmente disponível para consulta, partilha, audição e visualização, pelos utilizadores, no sítio da Internet do mesmo canal de televisão (...). 16.º Nas imagens são demonstrados os trabalhadores «DD» (n.º mecanográfico ...) e «AA» (n.º mecanográfico ...), ambos TEPH, em procedimento de limpeza e descontaminação da AEM de Matosinhos, no exterior da base dos meios de emergência do grande Porto- a base da AEM Porto 1, após transporte de um doente suspeito de «COVID-19», no âmbito da ocorrência (...). 17º De acordo com a tripulação da AEM, os procedimentos de limpeza e descontaminação da AEM Matosinhos foram efectuados naquele local, contrariamente ao local preconizado, isto é, na base da respectiva AEM Matosinhos, por alegada indicação dos elementos do Comando da Zona Marítima do Norte (CZMN), pois o Instituto partilha instalações com o Instituto de Socorros a Náufragos de Matosinhos (...). 18º Com base na informação transmitida pela tripulação da AEM, que se revelou em sede de instrução ser falsa, foi dada como alternativa à tripulação, pela Coordenação TEPH, que a operação de limpeza e descontaminação fosse efectuada na base dos meios de emergência médica pré-hospitalar do Grande Porto, por ser uma base própria com acesso exclusivo a trabalhadores do INEM, IP, e por se encontrarem salvaguardadas as condições de segurança para os profissionais e respeitadas as recomendações de boas práticas nacionais e internacionais (...). 19.º No entanto, contrariamente à dinâmica habitual das tripulações, da visualização das imagens captadas que compõem a notícia em apreço, verifica-se que a AEM Matosinhos se encontrava estacionada com a pate traseira virada para a via pública, de portas abertas, sem que a tripulação da ambulância mantenha um contacto directo com o interior da base, expondo todo o seu interior, no âmbito dos procedimentos de limpeza e descontaminação (...). 20.º Por outro lado, é igualmente demonstrado o trabalhador «AA», equipado com luvas e máscara descartáveis, a aplicar um produto desinfectante sob a mala de abordagem, no chão, na via pública, no exterior da base, ao invés de realizar o procedimento na bancada de limpeza de sujos existente no seu interior e destinada para o efeito (...). 21.º Salienta-se que, as imagens foram captadas no decorrer das operações de limpeza e descontaminação da AEM, com o consentimento e o conhecimento dos trabalhadores «AA» e «DD» (...). 22.º Na medida em que, é retratado o procedimento de limpeza e de desinfecção dos equipamentos e das superfícies, através da captação de imagens dos trabalhadores no interior da ambulância em apreço e de pormenores do equipamento e superfícies, imagens estas que não poderiam ser obtidas sem que o repórter de imagem/operador de câmara se aproximasse da AEM e, por conseguinte, dos trabalhadores que se encontravam no local, deixando assim de captar imagens da via pública, passando a captar imagens especificamente da AEM Matosinhos, nos termos alusivos ao tema da peça jornalística (...). 23.º Pelo exposto, conclui-se que as imagens captadas sem autorização superior e com o consentimento dos trabalhadores, conjugadas com o título da notícia e o alegado perigo para a saúde pública, colocam em causa a honra e a consideração, o prestígio e a credibilidade, quer do INEM, IP, quer dos seus trabalhadores, atenta a sua missão, junto da população (...). II. DO DIREITO. 24.º O trabalhador «AA», enquanto TEPH, em exercício de funções públicas, está sujeito aos deveres gerais previstos no art.º 73º da LTFP, aos respectivos deveres funcionais, às normas e procedimentos internos inerentes à função que exerce e ao Código de Ética dos Profissionais do INEM, IP (...). 25.º Ora, nos termos do disposto no artigo 183º da LTFP, considera-se que comete infracção disciplinar o trabalhador que, pelo seu comportamento, por acção ou omissão, ainda que meramente culposo, viole deveres gerais ou especiais inerentes à função que exerce. 26.º Dispõe o art.º 185º da LTFP, que «a sanção de multa é aplicável a casos de negligência ou má compreensão dos deveres funcionais», nomeadamente pelo «defeituoso cumprimento ou desconhecimento das disposições legais e regulamentares ou das ordens superiores, demonstrem falta de zelo pelo serviço» (...). 27.º No que concerne ao direito de exercício da actividade sindical por trabalhador, perante a entidade empregadora pública, determina o artigo 345º, n.º 10 da LTFP, que «a associação sindical deve comunicar, com um dia de antecedência ou, em caso de impossibilidade, num dos dois dias úteis imediatos, aos órgãos ou serviços onde exercem funções os membros da direcção referidos nos números anteriores, as datas e o número de dias que os mesmos necessitam para o exercício das respectivas funções». 28.º Deste modo, atenta a factualidade apurada e melhor descrita nos artigos 1.º a 9.º da acusação, o trabalhador «AA» violou os seguintes deveres gerais, o que constitui a prática de 1 (uma) infracção disciplinar, subsumível à al. b) do art.º 185º da LTFP, e punível com a sanção de multa, prevista na alínea b) do n.º 1 do artigo 180º e caracterizada no n.º 2 do art.º 181º, ambos da LTFP: a) o dever geral de prossecução do interesse público, previsto na al. a) do n.º 2 do artigo 73º da LTFP, na medida em que, ao ausentar-se do serviço sem respeitar tempo de aviso prévio, ou, em situação de impossibilidade, justificando num dos dois dias úteis imediatos, não zelou pelo cumprimento das disposições legais aplicáveis à situação em apreço, bem sabendo que a sua ausência, apenas comunicada no próprio dia, minutos antes de se ausentar, iria provocar a inoperacionalidade da AEM Matosinhos 1, na qual se encontrava de serviço; b) o dever geral de zelo, previsto na alínea e) do n.º 2 do artigo 73º da LTFP, pois o trabalhador, com mais de 10 anos de experiência profissional, cuja responsabilidade é acentuada pelo exercício da actividade sindical, apesar de ter pleno conhecimento dos seus deveres e da sua missão e atribuições no INEM, IP, não agiu com o dever de cuidado que se lhe impunha, tendo em vista cumprimento zeloso das disposições legais aplicáveis à situação legal em concreto, de forma a ver garantido o cumprimento da missão do INEM, IP, ou seja, a prestação de cuidados de emergência médica pré-hospitalar, o que seria possível se a sua ausência tivesse sido comunicada previamente, permitindo que o serviço fosse organizado de forma a manter a operacionalidade permanente da AEM. 29.º Atento o exposto, o trabalhador «AA» agiu assim de forma livre, deliberada e consciente, pois foi sua vontade agir do modo como agiu, bem sabendo e não ignorando, nem podendo ignorar, que a conduta por si praticada era ilícita e punida por Lei. 30.º Mesmo assim, o trabalhador não se coibiu de agir como agiu, conformando-se com o resultado da sua conduta. 31.º Assim, a factualidade melhor descrita nos artigos 1º a 9º da acusação, integram a prática de 1 (uma) infracção disciplinar, incorrendo, em abstracto, na aplicação da sanção disciplinar de multa, fixada em 4 (quatro) remunerações base diárias, pela prática de 1 (uma) infracção, nos termos do disposto na al. d) do art.º 185º da LETFP. 32.º Por outro lado, determina o art.º 186º da LTFP que, a sanção de suspensão é aplicável aos trabalhadores que actuem com grave negligência ou com grave desinteresse pelo cumprimento dos deveres funcionais e àqueles cujos comportamentos atentem gravemente contra a dignidade e o prestígio da função, nomeadamente quando desobedeçam escandalosamente, ou perante o público e em lugar aberto ao mesmo, às ordens superiores. 33.º Termos em que, ao actuar conforme descrito nos artigos 10.º a 23.º da presente acusação, que se dão por integralmente reproduzidos, o trabalhador violou os seguintes deveres gerais, constituindo a prática de 2 (duas) infracções disciplinares, subsumíveis à al. g) do artº 186º da LTFP, e puníveis com sanção disciplinar de suspensão, caracterizada no n.º 3 e n.º 4 do artº 181º, ambos da LTFP: a) o dever geral de prossecução do interesse público, previsto na alínea a) do n.º 2 do artigo 73º da LTFP, por ter actuado em total desrespeito do interesse público inerente à missão do INEM, IP, que pressupõe a confiança da comunidade nos seus trabalhadores, pois é através do seu agir que se objectiva a prossecução do interesse público a que se encontra adstrito; b)o dever geral de zelo, previsto na alínea e) do n.º 2 do artigo 73º da LTFP, pois ao agir como descrito, apesar de ter conhecimento dos procedimentos internos, espelhados nas Orientações Técnicas emitidas pelo Departamento de Emergência Médica e no Plano de Higienização da Ambulância, elaborado pela Comissão de Prevenção e Controlo de Infecção e Resistência Antimicrobianos do INEM, IP, não aplicou as ordens e instruções dadas por superior hierárquico no exercício das suas funções, contra os objectivos do serviço, em total desadequação das suas competências. 34.º Quanto ao Código de Ética dos profissionais do INEM, IP, o trabalhador desrespeitou as Normas Gerais de Conduta, na medida em que, em relação à comunicação social, (6) as informações prestadas aos meios de comunicação social, incluindo as informações obtidas através da captação de imagem, devem possuir carácter informativo e contribuir para a boa imagem do serviço público e para a criação de valor e dignificação do INEM, IP, devendo a sua oportunidade ser validada pela linha hierárquica relevante quando prestadas por colaborador não mandatado para agir na qualidade de porta-voz para o exterior, o que não se verificou. 35.º Com efeito, o trabalhador «AA» permitiu que as imagens fossem captadas junto da ambulância, propriedade do INEM, IP, bem sabendo que não havia sido autorizada a sua captação e que não se encontrava a respeitar os procedimentos e normas técnicas internas aplicáveis à operação de descontaminação e limpeza dos equipamentos, e assim contribuindo para a divulgação de uma imagem negativa e para a perda de confiança da população, perante a actuação do INEM, IP, no cumprimento da sua missão. 36.º O trabalhador violou, ainda, as seguintes normas específicas de conduta do Código de Ética dos profissionais do INEM, IP, (...) a saber: 1) o dever de adoptar um comportamento profissional, que pressupõe o seu empenho no sentido de prestar serviço, de acordo com as normas técnicas e profissionais relevantes, o que não se verificou; 2) o dever de lealdade para com o instituto, pois perante a situação com que se deparou, sabendo que se encontrava a ser filmado, não se empenhou em salvaguardar o seu prestígio, credibilidade e boa imagem do organismo e da sua função, multo pelo contrário. 37.º O trabalhador «AA» agiu assim de forma livre, deliberada e consciente, bem sabendo que a sua conduta era ilícita e, como tal, proibida por Lei. 38.º Ainda assim, o trabalhador não se coibiu de agir como agiu. 39.º Face ao exposto, à conduta descrita nos artigos 10.º a 23.º da acusação, é aplicável ao trabalhador «AA» a sanção disciplinar de suspensão, fixada em 20 (vinte) dias, por cada infracção, tendo como efeito, por tantos dias quantos os da sua duração, o não exercício de funções e a perda das remunerações correspondentes e da contagem do tempo de serviço para antiguidade (arte 182º, n.º 2 da LTFP). 40.º Ora, na aplicação das sanções disciplinares atende-se aos critérios gerais enunciados nos artigos 184.º a 188.º da LTFP, à natureza, à missão e às atribuições do órgão ou serviço, ao cargo ou categoria do trabalhador, às particulares responsabilidades inerentes à modalidade do seu vínculo de emprego público, ao grau de culpa, à sua personalidade e a todas as circunstancias em que a infracção tenha sido cometida que militem contra ou a favor dele (artigo 189º da LTFP). 41.º Ao trabalhador deverá ser aplicada uma única sanção disciplinar pelas infracções apreciadas em processos apensados, em cumprimento do disposto no art.º 180º, n.º 3, da LTFP. 42.º O trabalhador não possui antecedentes disciplinares (...). 43.º Verifica-se a existência de 3 (três) circunstâncias agravantes especiais, previstas nas alíneas b), d) e g) do n.º 1, do artigo 191.º da LTFP: i) a produção efectiva de resultados prejudiciais ao serviço e ao interesse geral, pois o trabalhador podia prever essa consequência como efeito necessário da sua conduta, melhor descritas nos factos constantes dos artigos 1.º a 23.º da acusação; ii) a comparticipação com outros indivíduos para a sua prática; e iii) a acumulação de 3 (três) infracções. 44.º Inexistem quaisquer circunstâncias dirimentes e atenuantes da responsabilidade do trabalhador previstas no art.º 190º, da LTFP, que permitam excluir a ilicitude ou a culpa. 45.º Em conclusão, atenta a descrição dos factos supra enunciados, ao trabalhador «AA» poderá ser aplicada, em abstracto, a sanção disciplinar única de suspensão, fixada em 40 (quarenta) dias, prevista no art.º 180º n.º 1, al. c), caracterizada no art.º 181º, n.º 3, cujos efeitos estão previstos no art.º 182º, n.º 2 e n.º 3, todos da LTFP. 40.º Termos em que, ao trabalhador «AA» é fixado o prazo de 10 (dez) dias úteis, a contar da data em que for notificado da acusação para, querendo, deduzir defesa escrita, de acordo com o disposto no n.º 1 do artigo 214º da LTFP. 47.º Note-se que, a falta de resposta dentro do prazo estabelecido vale como efectiva audiência, para todos os efeitos legais, conforme estipulado no n.º 7 do artigo 216º da LTFP. (...)” (cf. fls. 84 e seguintes do PA);
C) A 13/01/2021, a decisão indicada em B) foi comunicada ao Representado do Requerente, e a 18/01/2021 foi a mesma comunicada ao Ilustre Mandatário deste (cf. fls. 83 e seguintes do PA);
D) A 08/02/2021, o Representado do Requerente apresentou a sua defesa escrita, o que fez nos seguintes termos: “(...) A – Por excepção: Da Prescrição do Procedimento Disciplinar. 1. – Invoca-se desde já, para todos os devidos e legais efeitos, a Prescrição do Procedimento Disciplinar, já que, como prevê o art.º 178º, n.º 5 da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas: «O procedimento disciplinar prescreve decorridos 18 meses, a contar da data em que foi instaurado, quando, nesse prazo, o trabalhador não tenha sido notificado da decisão final.» 2. – Ora, é precisamente este o epílogo inevitável do presente procedimento disciplinar, uma vez que, como o presente processo disciplinar foi instaurado em 10 de Julho de 2019, por Deliberação do Conselho Directivo do Instituto Nacional de Emergência Médica, I.P, exarada na acta n.º ...8 daquele Conselho, 3. - Pelo que, como só agora está a ser notificado da dedução da Acusação, estando ainda em curso prazo para apresentação de Defesa Escrita e tendo-se completado já em 10 de Janeiro de 2021 os 18 meses previstos no art.º 178.º n.º 5 da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, sem a emissão e notificação da Decisão Final, 4. - Levando em conta que ainda por cima o Processo 28/2019-DIS foi apenso ao Processo 22/2019-DlS, tendo este sido instaurado em 19 de Novembro de 2019, como acima referido e logo expresso no início da Acusação deduzida contra o ora Trabalhador, 5. - Aquela Prescrição do processo disciplinar contamina o Processo 28/2019-DIS por força da apensação operada e da cumulação de infracções resultantes dos dois processos, 6. - Pelo que, como em 10 de Janeiro pretérito se completou o prazo de 18 meses desde que foi instaurado o presente processo disciplinar, 7. - Deverá o mesmo ser arquivado liminarmente, o que se requer desde já a V. Ex.ª e se invoca expressamente, para todos os devidos e legais efeitos por força da aplicação da norma do art.º 178.º n.º 5 da LTFP. Da Prescrição da Infracção Disciplinar. 8. - A não ser concedida a prescrição do procedimento disciplinar acima invocada, o que só por mera cautela de patrocínio se concebe, temos que invocar desde já a prescrição da infracção disciplinar que alegadamente deu causa ao Processo Disciplinar ...19..., .... - Uma vez que este foi instaurado em 19 de Novembro de 2019, de acordo com a Deliberação do Conselho Directivo do INEM, exarada na Acta n.º ...2, após o decurso de um Processo de Inquérito n.º 08/2019-INQ, iniciado em 3 de Junho de 2019. 10. - Para verificar se existiam indícios alegadamente suficientes para justiçar a instauração de um processo disciplinar, o que foi o caso, por Decisão do Conselho Directivo do INEM, IP, datada de 19 de Novembro de 2019, 11. - Na sequência das conclusões assumidas pela Exma. Senhora Instrutora (que, por sinal, é a mesma do presente processo disciplinar) daquele processo de inquérito, 12. - A qual propôs a instauração de um processo disciplinar comum contra o aqui Trabalhador, proposta esta que foi assumida e acolhida pelo Conselho Directivo do INEM, IP, na data acima referida. 13. - Só que, da análise do n.º 1 do art.º 178.º acima referido podemos constatar que: «A infracção disciplinar prescreve no prazo de um ano sobre a respectiva prática, salvo quando consubstancie também infracção penal, caso em que se sujeita aos prazos de prescrição estabelecidos na lei penal à data da prática dos factos.» (...) 33. - Daqui que, como esses factos terão ocorrido em 11 de Abril de 2019, logo o processo disciplinar que se lhes sucedeu (28/2019-DIS), teria que estar concluído até ao dia 11 de Outubro de 2020, 34. - O que também não aconteceu. 35. - Pelo que, seja por força do que prevê o n.º 1 do art.º 178.º, seja por força do que determina o art.º 178.º n.º 5 da LGTFP, aquela suposta infracção disciplinar e este processo disciplinar estão prescritos, o que se invoca desde já para todos os devidos e legais efeitos, designadamente, para efeitos de arquivamento dos presentes autos. B – Por Impugnação: 36. – Quanto aos factos de que vem acusado, o aqui Trabalhador nega peremptoriamente as circunstâncias de que vem acusado. (...) 59. – Prevê ainda a Acusação que no dia 3 de Junho de 2020, foi exibida uma peça jornalística no «Porto Canal» sobre a actividade operacional do INEM, IP, no âmbito da situação da pandemia declarada pela OMS, intitulada pelo Porto Canal: «Ambulâncias do INEM desinfectadas na rua – Veículos são limpos em plena via pública quer tenham transportado doentes com COVID ou não COVID». 60. – Ora, imputa a Acusação que esta peça jornalística – da exclusiva responsabilidade do Porto Canal, sublinhe-se desde já – só teria sido possível com a colaboração do aqui Trabalhador e do seu colega de turno «DD». 61. – Algo absolutamente falso como facilmente se poderá demonstrar. 62. – Na verdade, aquela reportagem foi feita na via pública, na Rua ..., no Porto, sendo que quem estava a filmar nem sequer contactou com o aqui Trabalhador, não se lhe dirigiu a palavra, não entrevistou o aqui Trabalhador, não solicitou sequer se se podia aproximar para colher imagens, tendo-se limitado a circular na rua com uma câmara mas sem que manifestasse intenção ou interesse em filmar ou interrogar quem quer que fosse. 63. – Também não é de todo verdade que a posição da ambulância, com a traseira virada para a rua, em caso algum tenha tido como propósito permitir a filmagem dos trabalhos de limpeza e descontaminação, 64. – Sendo absolutamente estranha esta imputação e acusação colocada ao aqui Trabalhador quando quem naquela manhã esteve à conversa com a pessoa que estava a filmar foi o próprio Exmo. Senhor Dr. «EE», Director Regional do Norte do INEM, IP, à época, ao contrário do aqui Trabalhador que se limitou a efectuar o seu trabalho e em cumprir as suas funções sem que alguém o abordasse. 65. – Aliás, nem o aqui Trabalhador teria qualquer hipótese de impedir o que quer que fosse, no que à filmagem diz respeito, porque quem estava com a câmara se encontrava na via pública, sendo impossível de controlar ou impedir por quem quer que fosse, à excepção das autoridades policiais. 66. – Mais, é absolutamente especulativa a afirmação constante do art.º 19.º da Acusação, segundo a qual a AEM Matosinhos quando estava a ser efectuada a descontaminação, se encontrava com a parte traseira virada para a via pública, de portas abertas, sem que a tripulação da ambulância mantivesse um contacto directo com o interior da base, expondo todo o seu interior, no âmbito dos procedimentos de limpeza e descontaminação, com o intuito de favorecer e facilitar a peça jornalística. 67. – Como acima já dissemos, tal é da exclusiva responsabilidade do Porto Canal e não houve qualquer contacto antes, durante ou depois da mesma com o aqui arguido. 68. – Se a reportagem foi desencadeada e se na mesma foram exibidas declarações do Presidente do Conselho Directivo do INEM, IP, Exmo. Senhor Dr. «FF», ou do Presidente do Sindicato dos Técnicos de Emergência Pré-Hospitalar, Dr. «GG», tal deveu-se a iniciativa própria do Canal, sem qualquer intervenção do aqui trabalhador. 69. – Em reforço disto mesmo, então, e «mutatis mutandis», numa altura em que se sucedem dezenas de reportagens sobre as filas de ambulâncias à entrada das Urgências dos hospitais por causa dos efeitos da Pandemia, com recolha de imagens do exterior e até do interior das ambulâncias como já todos pudemos constatar, então teriam que ser instaurados dezenas de processos disciplinares pelos INEM, IP e por várias corporações de bombeiros, uma vez que todos os dias são recolhidas dezenas e dezenas de imagens daquelas ambulâncias, estacionadas em zonas de acesso privado dos hospitais, ao contrário do que acontecia na situação do ora arguido, que era na via pública, e tal recolha de imagens só poderia acontecer com a suposta colaboração de trabalhadores e colaboradores do INEM. 70. – É evidente que não é isso que acontece, uma vez que com o recurso ao zoom de longo alcance que aquelas câmaras de filmar possuem, é muito fácil fazer filmagens à distância, e visualizar-se o interior das ambulâncias sem que os tripulantes possam impedir, excepto se fecharem as portas, algo que não poderia acontecer porque estava em curso uma descontaminação. 71. – Mais, relativamente a este dia e a esta situação em concreto, sempre se aduzirá que nem sequer poderia estar colocada de outra forma a ambulância e porquê? 72. – Porque se estivesse de frente para a via pública, a porta lateral da ambulância teria que ser aberta para o lado das instalações de um restaurante que fica situado imediatamente a seguir à base do Grande Porto, 73. – Havendo, como é evidente o absoluto risco de contaminação de quem lá trabalhava, sendo que, os trabalhadores do mesmo circulam naquela artéria e estando em curso a descontaminação haveria o risco de poderem ser contaminados e infectados com SARS Cov-2. 74. – Ainda sem deter, não deixa de ser eloquente que se questione o posicionamento da ambulância como supostamente desadequado, mas não se demonstra nos presentes autos que tivesse sido consultado o NUCE (Núcleo de Condução de Emergência) para vir esclarecer ou informar qual o posicionamento adequado da ambulância naquele espaço e naquelas circunstâncias. 75. – Finalmente, e porque não pode deixar passar em claro o aqui Trabalhador que nada contribuiu para a recolha de imagens, jamais aceitará a imputação que lhe é feita nos art.ºs 22.º e 23.º da Acusação, uma vez que, se se deslocou para aquele local a ambulância foi por indicação do Coordenador Operacional, 76. – Na justa medida em que, logo que comunicou a ocorrência de ter ficado com o fato rasgado ao seu Coordenador Operacional, perguntou àquele Coordenador se podiam ir para ..., para fazer a descontaminação da ambulância, o que foi negado, tendo sido indicado que deviam proceder à descontaminação na base da AEM de Matosinhos, partilhada com o Instituto de Socorro a Náufragos de Matosinhos. 77. – O aqui trabalhador contactou o SIRA, que indicou também que devia ser na base da AEM de Matosinhos, contudo, o Oficial de Dia informou que não se sentia confortável que a descontaminação fosse efectuada lá, nas instalações do Comando Marítimo da Zona Norte onde a base da AEM de Matosinhos partilha aquelas instalações com 9 (nove) elementos do Instituto de Socorro a Náufragos, não se sentia confortável em que o procedimento fosse realizado naquele local, 78. – Daqui que, por indicação de «CC», Coordenador Operacional, se tenham dirigido à base da AEM Porto 1, sita na DRN, após contactar este. 79. – Como é evidente e dado que apenas foram para a base da AEM Porto 1 por indicação do Coordenador Operacional, tiveram que fazer lá a descontaminação, não deixando de causar estranheza a informação prestada pelo Exmo. Senhor Director Regional do Norte, à época, Dr. «EE», segundo a qual a ambulância não podia ser limpa e descontaminada nas instalações do INEM/Gabinete de Logística e Operações, quando nesse mesmo dia 2 (duas) ambulâncias estavam lá a ser limpas. 80. - Aqui chegados e para deixar tudo claro, o aqui Trabalhador também afirma que, ao contrário do que refere a Acusação, não houve qualquer conversa com quem quer que seja do Comando da Zona Marítima. 81. – Uma última referência apenas para outra falsidade e acusação infundada ao aqui Trabalhador, a qual se prende com a referência constante do art.º 20.º da Acusação, de que este aquando das filmagens estaria a descontaminar a mala de abordagem, no chão e em plena via pública, colocando em causa a saúde pública, esta não estava contaminada pois não foi exposta ao doente. O que o Trabalhador fez foi apenas uma limpeza de rotina como se faz semanalmente, na própria base onde não existe bancada nenhuma de sujos, como se alega também na Acusação. Isto, a não ser que se considere uma banca com torneira, como a que existe na base, uma bancada de sujos... 82. – Por tudo isto e atendendo à ausência do nexo de imputação objectiva, se percebe que, as acusações constantes desta peça processual jamais poderão permitir a aplicação de qualquer sanção disciplinar, uma vez que não existiu violação dos deveres de zelo, prossecução do interesse público e de lealdade para com a entidade empregadora pública, 83. – Na medida em que, (...) não existiu qualquer colaboração, permissividade, conluio, cumplicidade ou negligência que tivesse permitido a recolha de imagens, apenas efectuada na via pública e a qual o aqui trabalhador jamais poderia impedir. 84. – Não se podendo deixar de referir nesta sede que, nesse mesmo dia da reportagem, quem estava a recolher as imagens e a filmar falou com o Exmo. Senhor Director Regional, à época, Dr. «EE», 85. – E este também não impediu qualquer recolha de imagens ou ordenou a saída do local. (...)” (cf. fls. 47 e seguintes do PA);
E) No âmbito da instrução dos autos, foram ouvidas as testemunhas arroladas pelo Representado do Requerente na sua defesa escrita (cf. fls. 28 e seguintes do PA);
F) Concretamente, a 03/03/2021, foi pela Instrutora Designada ouvida a testemunha de defesa «HH», Técnico de Emergência Pré-hospitalar, o qual afirmou, designadamente: “(...) 4) Questionado sobre o teor dos artigos 64 e 65 da defesa, respondeu que, no dia 3 de Junho de 2020, cerca das 14h, estava a aguardar na central de camionagens que fica ao lado da Base da AEM Porto 1, onde permaneceu cerca de 1h até à chegada da camioneta, tendo observado, nesse período, a AEM, que estava estacionada no exterior desta base, a ser limpa e desinfectada pelos colegas da AEM; referiu que achou estranho que o estivessem a fazer naquele local; apercebeu-se também que se encontrava no local um senhor com uma Câmara de filmagem, tendo pensado do momento que o INEM, IP, poderia estar a realizar um vídeo institucional/interno; 5) Acrescentou que viu sempre um indivíduo junto da câmara, no período em que permaneceu na central de camionagens; (...) 7) Questionado se naquele período viu o mesmo indivíduo abordar a equipa que se encontrava no local a proceder à limpeza e descontaminação, respondeu que apenas o viu falar com o anterior Director responsável pela Delegação Regional do Norte do INEM, IP; (...)” (cf. fls. 29 e seguintes do PA);
G) A 10/12/2021, a Senhora Instrutora do processo disciplinar elaborou o relatório final, o qual se dá aqui por integralmente reproduzido, no qual foi dada como provada a matéria de facto constante dos pontos 16 a 30 da acusação, mais se considerando que incorreu o Representado do Requerente em violação do dever geral de prossecução do interesse público, o dever geral de zelo e ainda as normas específicas de conduta do Código de Ética dos Profissionais do INEM, IP, propondo, a final, a aplicação da sanção disciplinar de 30 dias de suspensão (cf. fls. 13 e seguintes do PA);
H) A 28/12/2021, o Conselho Directivo do INEM, IP deliberou aplicar ao Representado do Requerente a sanção disciplinar de trinta dias de suspensão, tendo por base os fundamentos de facto e de direito constantes do Relatório Final (cf. fls. 23 do PA);
I) A 12/01/2022, a deliberação identificada supra foi comunicada ao Mandatário do Representado do Requerente (cf. fls. 9 do PA);
J) A 31/01/2022, o Representado do Requerente dirigiu à ER um designado recurso tutelar sobre a deliberação identificada em G), o qual se dá aqui por integralmente reproduzido, e no qual veio arguir, sumariamente a omissão de pronúncia sobre a arguição de prescrição do procedimento disciplinar, mais se defendendo por impugnação (cf. fls. 243 e seguintes do PA);
K) A 16/03/2022, auscultado que foi quanto ao recurso hierárquico interposto pelo Representado do Requerente, o Conselho Directivo do INEM, IP deliberou manter a decisão recorrida, deliberação essa que se dá aqui por integralmente reproduzida, mais tendo remetido o processo instrutor à Exma. Senhora Ministra da Saúde (cf. fls. 272 e seguintes do PA);
L) A 23/05/2022, e no âmbito de delegação de poderes, a Senhora Secretária-Geral da Saúde decidiu negar provimento ao recurso interposto pelo Representado do Requerente, mantendo a decisão recorrida, tendo por base os fundamentos de facto e de direito constantes do parecer emitido a 10/05/2022, o qual se dá aqui por integralmente reproduzido (cf. fls. 286 e seguintes do PA);
M) A decisão identificada em L) foi comunicada ao Representado do Requerente, assim como ao Requerente, a 26/05/2022, por carta registada com aviso de recepção (cf. documento junto com o requerimento inicial sob o nº 1);
N) A aplicação da sanção disciplinar identificada em L) iniciou-se a 08/06/2022 (cf. acordo das partes);
O) Os autos de providência cautelar tendente à suspensão da eficácia do acto identificado em L) deram entrada neste Tribunal a 15/06/2022, tendo a 17/06/2022 sido proferido despacho de admissão liminar (cf. fls. 1 e seguintes dos presentes autos);
P) A 21/06/2022, a Entidade Requerida e o CI foram citados para os presentes autos (cf. fls. 467 e seguintes dos presentes autos);
Q) A retribuição base do Representado do Requerente é no valor de € 801,91 (cf. acordo das partes);
R) O Representado do Requerente aufere ainda a quantia anual de € 6.360,00 a título de rendimentos prediais (cf. documento junto aos autos a fls. 640);
S) A esposa do Representado do Requerente aufere a quantia anual de € 15.285,77 a título de rendimentos da categoria A (cf. idem);
T) O Representado do Requerente suporta o pagamento mensal de € 87,41 a título de crédito à habitação, quanto a um apartamento de sua propriedade (cf. documento junto com o requerimento inicial sob o nº 11);
U) O Representado do Requerente suporta ainda o pagamento mensal da quantia de € 215,20, relativamente ao crédito identificado em T) (cf. documento junto com o requerimento inicial sob o nº 12);
V) O Representado do Requerente e a sua esposa suportam, conjuntamente, a quantia mensal de € 427,15 relativamente ao crédito à habitação própria do agregado familiar (cf. documentos juntos com o requerimento inicial sob os nºs 13 e 14);
W) Por outro lado, o Representado do Requerente liquida mensalmente, conjuntamente com a sua esposa, o valor de € 69,45 relativamente a um crédito pessoal (cf. documento junto com o requerimento inicial sob o nº 15);
X) O Representado do Requerente suporta, juntamente com a esposa, a quantia anual de € 3.962,50 com despesas de educação do seu filho menor (cf. documento junto aos autos a fls. 640).
*
Factos não provados:
Com relevância para a apreciação da lide, resultaram como não provados os seguintes factos:
1. O Representado do Requerente ajuda e contribui com o fornecimento de alimentação ao sobrinho da esposa, bem como suporta os encargos com consultas de psicologia e psiquiatria desse sobrinho, e a medicação de que necessita para os respetivos tratamentos.
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Não existem outros factos com interesse para a decisão a proferir.»
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III.B. DE DIREITO
b.1. do erro de julgamento por se ter decidido não estar preenchido o pressuposto do periculum in mora.
3.2. O Apelante interpôs recurso de apelação do saneador-sentença recorrido assacando-lhe erro de julgamento em matéria de direito, uma vez que, a seu ver, o Tribunal a quo decidiu erradamente a providência requerida ao dar como não preenchido o requisito do periculum in mora, e, consequentemente, ao julgar improcedente a providência cautelar requerida, não suspendendo a produção de efeitos da sanção disciplinar de suspensão do exercício de funções por 30 dias, proferida pelo INEM, aplicada ao seu associado, no âmbito do procedimento disciplinar n.º 10/2020-DIS, até à decisão final do processo principal, como era seu intento.
Aduz para o efeito que a decisão recorrida, deu como provado que o seu associado, e o seu agregado familiar, têm um rendimento de cerca de 2.200,00€ mensais e despesas fixas de cerca de 1.129,42€, a que acrescem ainda outras despesas, não quantificadas ou quantificáveis tais como saúde, alimentação e higiene, vestuário e calçado, telecomunicações, combustíveis e manutenção de veículo automóvel, impostos, seguros, etc, donde decorre que, pagas as despesas fixas, restam ao seu associado e respetivo agregado familiar, que integra um filho menor, 1.070,58€ para as despesas correntes com alimentação, higiene e saúde, além de vestuário e serviços essenciais como água, eletricidade e/ou gás, telecomunicações, combustíveis e manutenção de veículo automóvel, impostos, seguros, etc.
Assim, retirando-se ao associado a retribuição equivalente a 30 dias, correspondente a 801,91€, restariam, após pagamento das despesas fixas, somente a quantia de 268,67€, quantia que é manifestamente insuficiente para acudir às demais despesas correntes, pelo que, o seu associado ver-se-ia, assim, na perversa situação de ter de escolher entre satisfazer as necessidades essenciais do seu agregado, que conta um menor alheio a toda a situação, ou pagar as despesas fixas, o que impõe, direta e necessariamente, o incumprimento das suas obrigações.
Mais aduz que o seu associado já se viu desapossado, em julho de 2022, de 374,22€, encontrando-se na eminência de perder ainda 427,48€, fazendo com que o rendimento disponível para o agregado familiar fazer face às despesas correntes no mês em que tal ocorra se fixe em 642,90€, pelo que o não decretamento da suspensão da sanção disciplinar aqui em crise terá como consequência muito mais do que a situação de adversidade e dificuldade referida pela sentença ad quo, não se tratando aqui dum mero apertar de cinto, mas de exigir ao associado e seu agregado familiar a opção entre entrar em incumprimento com as suas obrigações perante terceiros ou prover às suas necessidades essenciais.
Há verdadeiramente, na sua ótica, o perigo de com a execução do ato suspendendo se criar uma situação de incumprimento para com credores e até de insolvência civil que, uma vez ocorrida na história, fato ou quantia alguma lograrão verdadeiramente indemnizar, dando aso a danos que não são revertíveis com a reposição de salários, na hipótese de procedência da ação principal instrumental da presente providencia cautelar.
Conclui ser notória a verificação do periculum in mora: a diminuição salarial provocada gera prejuízos de difícil reparação merecedores de tutela cautelar uma vez que implicam uma alteração drástica ou intolerável no seu padrão de vida e do agregado familiar pondo em risco a satisfação das suas necessidades de sobrevivência e acarretando sofrimentos e restrições relevantes e fundadas.
Mas sem razão, como bem decidiu a 1.ª Instância.
O Tribunal a quo, depois precisar que na situação em análise, a pretensão requerida consiste na adoção de uma providência conservatória, como reação ao ato de conteúdo lesivo, que se consubstancia na aplicação de uma sanção disciplinar, consistindo em 30 dias de suspensão, com perda de remuneração, cuidou de enunciar os requisitos previstos no artigo 120.º do CPTA, de cujo preenchimento depende a sua concessão, analisando-os, em separado, precisando que relativamente ao periculum in mora, se impõe aferir da existência de um perigo de inutilidade da decisão a proferir no processo principal, ainda que meramente parcial, pela constituição de uma situação de facto consumado ou pelo receio de se produzirem prejuízos de difícil reparação.
Lê-se na decisão recorrida, a respeito deste pressuposto a seguinte fundamentação:
«(…)
Atendendo à configuração da situação jurídica trazida a juízo e ao tipo de danos que o Requerente alega, não é crível concluir-se pela existência de qualquer facto consumado ou que ocorram prejuízos de difícil reparação.
Sendo aceite, uniformemente, pela jurisprudência dos tribunais superiores portugueses que a aplicação de penas disciplinares que se consubstanciam em perda de vencimento por um considerável período de tempo são de molde a propiciar a ocorrência de prejuízos de difícil reparação (neste sentido, por todos, Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 11/09/2019, P. 049/19.0BALSB, disponível em www.dgsi.pt), é também certo que tudo dependerá de uma análise casuística, e da exacta ponderação quanto à irreversibilidade da situação gerada.
No caso presente, note-se que já foi executada cerca de metade da sanção disciplinar aplicada ao Representado do Requerente, concretamente, 14 dias, no período que mediou entre 8 e 21 de Junho do corrente ano (vide pontos N), O) e P) da matéria de facto dada como provada), estando apenas em causa a execução do remanescente da pena, isto é, 16 dias, ou cerca de 51% do total.
Não se olvide que, à luz do previsto no artigo 128º do CPTA, após a citação fica a Entidade requerida proibida de prosseguir com a execução do acto suspendendo, que já não de repor os efeitos do acto já consumados, como se a sua execução nunca se tivesse iniciado.
Mais se afirme que a decisão final de eventual suspensão da eficácia do acto não produz efeitos repristinatórios quanto aos efeitos já produzidos, entretanto, conforme se retira cristalinamente do disposto no artigo 129º do CPTA.
Retomando o caso concreto, não veio o Requerente informar os autos de que tenha o seu Representado incorrido em incumprimento das obrigações creditícias por si assumidas, ou em qualquer situação de insolvabilidade pessoal, em virtude da execução dos referidos 14 dias de suspensão.
Aceitando o Tribunal, como é de senso comum, que a aplicação da pena disciplinar em questão acarretará, como já terá parcialmente acarretado, uma situação de adversidade e dificuldade ao Representado do Requerente, não se olvide que exige a lei a verificação de uma autêntica situação de facto consumado, ou da ocorrência de prejuízos de impossível ou difícil reparação.
Refira-se que, conforme resultou da matéria de facto dada como provada, a esposa do Representado do Requerente aufere também um vencimento certo, regular e de algum relevo (mais de € 1.000,00 por mês), sendo que este último aufere também rendimentos prediais, no valor mensal superior a € 400,00, rendimentos esses que acrescem ao rendimento de trabalho dependente.
Assim, não se aventa que facto consumado ou prejuízo de difícil reparação possa advir da eventual mora na prolação da sentença na acção principal, atenta a duração remanescente da privação de rendimentos por parte do Representado do Requerente, uma vez que os referidos prejuízos sempre serão susceptíveis de ser reintegrados por via do pagamento de um montante indemnizatório, caso se verifique que incorreu a Entidade Requerida em ilegalidade na prática do acto suspendendo.
Sublinhe-se: já não está em causa, na presente lide, a execução de uma sanção disciplinar de 30 dias se suspensão, mas apenas de 16, porquanto 14 foram já executados.
Nestes termos, não tendo sido em momento algum alegado qualquer facto susceptível de fazer gerar um prejuízo de difícil reparação ou de facto consumado, não se verifica o preenchimento do primeiro requisito para o decretamento da presente providência, do perciulum in mora, o que desde já se declara.
Sendo os requisitos constantes do artigo 120º do CPTA de natureza cumulativa, basta a falta de preenchimento de um deles para que a providência cautelar não possa ser decretada, pelo que se afigura inútil a apreciação da verificação ou não dos demais, conhecimento este que fica assim prejudicado.
Consequentemente, está a presente providência votada à improcedência, o que desde já se declara.».
A demora de um processo judicial não deve prejudicar a parte que tem razão, devendo o processo garantir ao autor, quando vencedor, a tutela que ele receberia se a decisão fosse proferida no preciso momento da instauração da lide.
As providências cautelares são precisamente os mecanismos processuais que o legislador disponibiliza para impedir que durante a pendência de qualquer ação principal a situação de facto se altere de modo a que a decisão nela proferida, sendo favorável ao autor (requerente no processo cautelar), perca toda a sua eficácia ou parte dela.
O decretamento de providências cautelares no contencioso administrativo, independentemente da sua natureza, encontra-se sujeito aos critérios cumulativos previstos no n.º 1 e no n.º 2 do art.º 120º do CPTA, e que são os seguintes:
(i)que haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal (periculum in mora);
ii) que seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente (fumus boni iuris), e,
iii) que da ponderação dos interesses públicos e privados em presença se conclua que os danos resultantes da concessão da providência não se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa ou que, sendo superiores, possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências (juízo de ponderação de interesses destinado a aferir a proporcionalidade e a adequação da providência).
Como se sabe, o artigo 120.º do CPTA sofreu uma profunda alteração por força da revisão operada pelo D.L. n.º 214-G/2015, tendo-se eliminado a diferença de requisitos para a adoção de providências antecipatórias e providências conservatórias, e passado a prever-se critérios comuns para ambos os tipos de providências. Ademais, deixou também de prever-se a possibilidade/critério da adoção de uma providência em função da probabilidade séria, evidente ou manifesta da pretensão formulada ou a formular no processo principal, designadamente, por estar em causa a impugnação de ato manifestamente ilegal, de ato de aplicação de norma já anteriormente anulada ou de ato idêntico a outro já anteriormente anulado, declarado nulo ou inexistente.
São, portanto, em regra, três os requisitos de que depende a concessão de providências cautelares em processo administrativo, sendo que, perante a verificação da falta de um dos requisitos necessários ao seu decretamento, veja-se, do periculum in mora, será inútil aferir do preenchimento dos demais requisitos, atinentes ao fumus boni iuris e à ponderação dos interesses, necessários para ser decretada a providência cautelar à luz do disposto no artigo 120.º, n.ºs 1 e 2 do CPTA, conquanto os requisitos em causa são de verificação cumulativa.
O primeiro desses requisitos é o periculum in mora, o qual encontrar-se-á preenchido sempre que exista fundado receio de que, quando o processo principal termine e sobre ele venha a ser proferida uma decisão, essa decisão já não venha a tempo de dar resposta adequada ou cabal às situações jurídicas e pretensão objeto de litígio: (i) seja porque a evolução das circunstâncias durante a pendência do processo tornou a decisão totalmente inútil; (ii) seja porque tal evolução gerou ou conduziu à produção de danos dificilmente reparáveis.
O fundado receio há- de corresponder a uma prova, por regra a cargo do requerente, de que tais consequências são suficientemente prováveis para que se possa considerar «compreensível ou justificada» a cautela que é solicitada.
Segundo Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto F. Cadilha “deve considerar-se que o requisito do periculum in mora se encontra preenchido sempre que os factos concretos alegados pelo requerente permitam perspetivar a criação de uma situação de impossibilidade da restauração natural da sua esfera jurídica, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente” -Cfr. in “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 4ª edição, Almedina, 2017, pp. 970-972 (anotação 2. ao art.º 120º).
Na aferição deste requisito, segundo o ensinamento do professor José Carlos Vieira de Andrade – in “A Justiça Administrativa” 4º ed. p. 298-, o juiz deve “(...) fazer um juízo de prognose, colocando-se na situação futura de uma hipotética sentença de provimento, para se concluir se há, ou não, razões para recear que tal sentença venha a ser inútil por se ter consumado uma situação de facto incompatível com ela, ou por entretanto se terem produzido prejuízos de difícil reparação para quem dela deveria beneficiar, que obstam à reintegração específica da sua esfera jurídica”.
Ainda nas palavras de Abrantes Geraldes, o fundado receio a que a lei se refere é o receio “(…) apoiado em factos que permitam afirmar, com objetividade e distanciamento, a seriedade e atualidade da ameaça e a necessidade de serem adotadas medidas tendentes a evitar o prejuízo. Não bastam, pois, simples dúvidas, conjeturas ou receios meramente subjetivos ou precipitados assentes numa apreciação ligeira da realidade, embora, de acordo com as circunstâncias, nada obste a que a providência seja decretada quando se esteja ainda face a simples ameaças advindas do requerido, ainda não materializadas, mas que permitam razoavelmente supor a sua evolução para efetivas lesões” - Cfr. in “Temas da Reforma do Processo Civil”, volume III, 3ª edição, Almedina, pág. 103.
Daí que, se quanto ao juízo de probabilidade da existência do direito invocado (fumus boni iuris) se admite que o mesmo possa ser de mera verosimilhança, já quanto aos critérios a atender na apreciação do periculum in mora os mesmos devem obedecer a um maior rigor na apreciação dos factos integradores de tal requisito visto que a qualificação legal do receio como fundado visa restringir as medidas cautelares, evitando a concessão indiscriminada de proteção meramente cautelar com o risco inerente de obtenção de efeitos que só podem ser obtidos com a segurança e ponderação garantidas pelas ações principais - Cfr. Ac. do TCAN, de 14/03/2014, proc. n.º 01334/12.7BEPRT-A.
O requerente não está desonerado de provar os factos integradores dos pressupostos previstos para a concessão da providência, pelo que, nesse desiderato, o mesmo deve alegar, de forma concreta, razões convincentes e objetivas nas quais sustenta a causa petendi em que fundamenta a sua pretensão cautelar- Cfr. entre outros, Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 14/07/2008 (proc. n.º 0381/08), de 19/11/2008 (proc. n.º 0717/08) e de 22/01/2009 (proc. n.º 06/09); assim como os Acórdãos do Tribunal Central Administrativo Norte de 11/02/2011 (proc. n.º 01533/10.6BEBRG), de 08/04/2011 (proc. n.º 01282/10.5BEPRT-A), de 08/06/2012 (proc. n.º 02019/10.4BEPRT-B), de 14/09/2012 (proc. n.º 03712/11.0BEPRT), de 30/11/2012 (proc. n.º 00274/11.1BEMDL-A), de 25/01/2013 (proc. n.º 02253/10.7BEBRG-A), de 25/01/2013 (proc. n.º 01056/12.9BEPRT-A), de 08/02/2013 (proc. n.º 02104/11.5BEBRG), de 17/05/2013 (proc. n.º 01724/12.5BEPRT), de 31/05/2013 (proc. n.º 00019/13.1BEMDL), de 14/03/2014 (proc. n.º 01334/12.7BEPRT-A), de 17/04/2015 (proc. n.º 03175/14.8BEPRT) ,de 31/08/2015 (proc. n.º 00370/15.6BECBR) e de 20.10.2017 (proc. N.º 01565/16.0BEBRG-A).
Da consideração conjunta do regime prescrito nos artigos 112º, n.º 2, alínea a), 114º, n.º 3, alíneas f) e g), 118º e 120º do CPTA não resulta prevista nenhuma presunção iuris tantum quanto à existência dos aludidos requisitos como mera decorrência da execução dum ato.
Conforme se sumariou em Acórdão deste TCAN, de 17/04/2015, proferido no processo n.º 02410/13.4BEPRT:«I - A concessão das providências cautelares, no tocante ao requisito do periculum in mora exigido pelo artigo 120º, nº 1, alíneas b) e c), do CPTA, assenta nos factos alegados pelas partes. Uma alegação insuficiente e meramente “conclusiva”, porque desprovida dos factos essenciais que constituem a causa de pedir, não é adequada para a averiguação do preenchimento de tal requisito.
II - Cabe ao requerente alegar factos concretos que permitam ao julgador apreciar e eventualmente concluir pela existência de uma situação de carência económica relevante para preenchimento do requisito do periculum in mora previsto na alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA (…).
III - Se ao tribunal é lícito considerar os factos instrumentais que resultem da instrução da causa, bem como os factos daí resultantes que sejam complemento ou concretização dos que as partes hajam alegado e também os factos notórios e aqueles de que tenha conhecimento por virtude do exercício das suas funções, como dispõe o nº 2 do artigo 5º do CPC, já vedado lhe é erigir ele próprio uma causa de pedir, quanto aos factos essenciais, mediante inquirição de testemunhas sobre matéria meramente conclusiva e afirmações de ordem tabelar por referência à facti species da respetiva norma legal: Sairia violado gravemente o princípio da imparcialidade do juiz.»
(…)».
As considerações efetuadas não podem, contudo, significar que se exija ao requerente em sede cautelar um esforço titânico de alegação e prova de factos que consubstanciem o fundado receio de que o processo principal, uma vez decidido, se torne inútil para a defesa dos interesses do requerente.
A verificação do preenchimento do periculum in mora tem de fazer-se tendo em conta a alegação e a prova de factos, pelo requerente, que permitam ao julgador, com base numa análise conscienciosa, assente num juízo de razoabilidade, antever que as consequências referidas, verificar-se-ão, com um grau de probabilidade suficiente para fundar a procedência da providência cautelar. Alguma doutrina tem vindo a considerar que esta exigência tem sido, na nossa jurisprudência, exagerada.
Quanto ao requisito do fumus boni iuris, ou aparência do bom direito, o n.º 1 do art.º 120º do CPTA, exige, para a concessão da providência cautelar, que seja provável que a pretensão formulada ou a formular pelo requerente no processo principal venha a ser julgada procedente.
Trata-se, portanto, de um juízo positivo, ainda que perfunctório, sobre o bem fundado da alegação que o requerente da tutela cautelar pretende fazer valer no processo principal- Cfr. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, “Manual de Processo Administrativo”, Almedina, 2014, pág. 477;
Assim, ainda que em termos sumários, o juiz tem o poder e o dever de avaliar a probabilidade da procedência da ação principal, avaliando a existência do direito invocado pelo requerente ou da ilegalidade que ele diz existir, uma vez que a referência do legislador ao fumus visa exprimir que a convicção prima facie do fundamento substancial da pretensão é adequada à decisão cautelar, ao contrário do que se exige na decisão dos processos principais- Cfr. JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, “Justiça Administrativa – Lições”, 15ª edição, Almedina, 2016, pp. 318 e 321.
Não obstante, o grau de probabilidade da existência do fundamento material da providência não poderá servir para anular o caráter sumário do processo em que a mesma deverá ser julgada, e muito menos significa uma antecipação do juízo a formular em sede de processo principal.
Por fim, e como a concessão da providência cautelar não depende apenas do preenchimento dos requisitos do periculum in mora e do fumus boni iuris, torna-se ainda necessário efetuar uma ponderação dos interesses públicos e privados em jogo, como impõe o n.º 2 do artigo 120.º do CPTA, de forma a acautelar-se o princípio da proporcionalidade, podendo o juiz recusar a providência cautelar requerida se entender que a sua concessão provocará danos ao interesse público ou a interesses de terceiros superiores aos que resultam, para a esfera jurídica do requerente, em caso do seu indeferimento.
Revertendo à situação em análise, recorde-se que a 1.ª Instância considerou que o Apelante não logrou provar a constituição de uma situação de facto consumada ou mesmo a produção de efeitos de difícil reparação e, consequentemente, considerou como não preenchido o requisito do periculum in mora e atento o caráter cumulativo dos requisitos inerentes ao decretamento da providência, considerou ainda ser despiciendo tecer mais considerandos acerca do requisito fumus boni iuris e da ponderação de interesses, nos termos e para os efeitos do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA.
A ponderação que a 1.ª Instância efetuou para chegar à conclusão em como não se verificava o requisito do periculum in mora, no recorte da situação em análise, não merece a censura que o Apelante lhe dirige.
A questão essencial está em saber se com a imediata execução do ato se verifica – ou não – uma situação de facto consumado ou produtora de prejuízos de difícil reparação para o associado do Apelante, caso a sanção disciplinar de suspensão do exercício de funções por um período de 30 dias, não seja suspensa nos seus efeitos por via do decretamento da presente providência cautelar.
E a esse respeito, perante os contornos da caso concreto, não podemos aquiescer com o apelante.
O apelante alega que a privação de 30 dias de vencimento, por força da execução da sanção impossibilitará o seu associado de prover às suas necessidades essenciais bem como as da sua família, conquanto, impendendo sobre ele uma despesa fixa mensal de cerca de 900 euros, apenas resta ao agregado familiar o rendimento mensal disponível de 268,67€, e por isso, sustenta que a suspensão do ato se revela imprescindível para obviar a consumação de danos irreversíveis, designadamente, a possibilidade de entrar numa situação de insolvência.
Prima facie, como bem observou a 1. ª Instância, já não está em causa no âmbito dos presentes autos a suspensão de efeitos de uma sanção disciplinar de suspensão do exercício de funções pelo período de 30 dias, mas apenas os efeitos dessa sanção em relação a um período de 16 dias, uma vez que, essa sanção já foi cumprida em relação a um período de 14 dias, e como tal, quanto a esse período os seus efeitos já se produziram nada podendo ser decidido em sede cautelar em ordem a neutralizar as consequências daí decorrentes.
Assim, restam 16 dias de suspensão do exercício de funções para cumprir em consequência da sanção disciplinar que foi aplicada ao associado do apelante, circunstância que, de per si, naturalmente que retira peso/dimensão aos efeitos negativos gerados na esfera jurídica do associado do Apelante para efeitos de avaliação/ponderação do requisito do periculum in mora.
Com relevo para ajuizarmos sobre a verificação ou não do requisito do periculum in mora, importa convocar a matéria de facto dada como provada.
A esse talhe, coligida a matéria de facto, provou-se indiciariamente que: (i) a retribuição base do representado do apelante é de € 801,91 mensais e que o mesmo percebe, anualmente, de rendimentos prediais, a quantia de € 6.360,00- cfr, alíneas Q) e R) do probatório, e que, ; (ii) que a mulher do associado do Apelante aufere um rendimento anual / categoria A, no montante de € 15.285,77 – cfr. alínea S) do probatório.
A consideração deste factos permitem concluir que o associado do Apelante não conta apenas e unicamente com o rendimento proveniente do seu trabalho para fazer face às suas despesas e do seu agregado familiar, na medida que não só aufere rendimentos prediais, como a sua mulher também aufere uma remuneração. Sendo assim, a privação do seu salário durante o período de tempo em causa, não traduz para o associado do Apelante e o seu agregado familiar a falta de perceção de qualquer rendimento durante a suspensão do exercício de funções decorrente da execução da sanção disciplinar que lhe foi aplicada.
É certo que ter-se provado indiciariamente que o associado do Apelante tem a onera-lo as seguintes despesas:
(i) o pagamento mensal da quantia de € 87,41, a título de crédito à habitação, quanto a um apartamento de sua propriedade – cfr. al. T) do probatório;
(ii) (ii) o pagamento mensal da quantia de € 215,20, relativamente ao crédito identificado em T)- cfr. al.U do probatório;
(iii) o pagamento da quantia mensal de € 427,15 relativamente ao crédito à habitação própria do agregado familiar- cfr. al.V) do probatório;
(iv) o pagamento da quantia de € 69,45, relativamente a um crédito pessoal- cfr. al.W) do probatório;
(v) a quantia anual de € 3.962,50, a título de despesas de educação do seu filho menor- cfr.al.X do probatório.
A este respeito, dir-se-á, ser incontestável que a privação do valor do salário auferido pelo associado do Apelante, mesmo que apenas por referência a 16 dias de trabalho, não deixa de ter consequências hostis na sua esfera jurídica. O que já não se aceita, tal como também entendeu a 1.ª Instância, é que nas concretas circunstâncias de vida do associado do Apelante essa privação de salário provoque na sua esfera jurídica e do seu agregado familiar danos consumados ou prejuízos de difícil reparação, de tal modo que, caso venha a obter sucesso na ação principal, esse facto não permitirá reparar as consequências negativas provocadas na sua esfera jurídica.
É certo que o associado do apelante tem despesas fixas que absorvem cerca de 50% do rendimento do agregado familiar e que a subtração do seu salário deixa sobrante uma parcela de rendimento insuficiente para cobrir as despesas normais de um agregado familiar, como alimentação, água , luz, etc.
Porém, trata-se de uma privação de rendimento restrita a um curto período de tempo, o que sempre dá espaço ao associado do Apelante para gerir o cumprimento das suas obrigações, restringindo-se nas despesas não fixas, sendo certo que o mínimo de subsistência digna encontra-se garantido, até porque, não é certamente pela privação de 16 dias de rendimento, que esse mínimo garantido de subsistência lhe será coartado.
Repete-se, não se olvida que a execução da sanção disciplinar aplicada ao associado do apelante não é isenta de prejuízos para a esfera jurídica deste, comportando um prejuízo direto e imediato, uma vez que a sanção disciplinar de suspensão determina, por tantos dias quantos os da sua duração, o não exercício de funções e a perda das remunerações correspondentes e da contagem do tempo de serviço para antiguidade nos termos e condições previstos na lei (cfr. artigo nº 182º,, nº2, da LTFP).
Porém, como precisa o apelado, « não lhes quadra a qualificação de “difícil reparação” para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal». O associado do Apelante tem rendimentos prediais e a sua mulher trabalha, o que tudo permite ao agregado gerir o rendimento por forma a satisfazer as suas necessidades básicas até à sobrevinda, no mês seguinte, do salário integral, pelo que, os prejuízos que possam decorrer como consequência normal e adequada dessa situação, não podem naturalmente revestir o carácter de difícil reparação para os interesses que o mesmo prossegue no processo principal.
No que tange aos alegados danos morais, como a angústia, preocupações, noites mal dormidas, que são inerentes a situações desta jaez e de cuja ocorrência não se duvida, a sua relevância, de acordo com o princípio estabelecido no n.º1 do art. 496.º do C. Civil está sujeita à relevância desses danos, conquanto, de harmonia com o critério estabelecido nessa norma, a apenas se deve atender aos danos não patrimoniais que, pela sua gravidade, mereçam a tutela do direito, sendo certo que a gravidade se mede segundo um padrão objetivo, tendo em conta as circunstâncias envolvidas no caso concreto, o que n o caso nos conduz para a irrelevância desses danos.
Ademais, como enfatiza o apelado, esses danos são decorrência essencialmente das “razões apuradas no procedimento disciplinar e que conduziram à aplicação da sanção e não da execução desta, pelo que a suspensão da eficácia da decisão não é o meio adequado para evitar tais danos”, pelo que, “a suspensão do ato administrativo que determinou a aplicação da pena não evitará a produção de tais efeitos, mas sim a eventual procedência do recurso, com o reconhecimento da razão que assista à defesa do arguido”.
Termos em que, sem necessidade de mais desenvolvimentos, se impõe julgar improcedente o presente recurso e confirmar integralmente a sentença recorrida.
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IV-DECISÃO
Nesta conformidade, acordam os Juízes Desembargadores deste Tribunal Central Administrativo do Norte, em negar provimento ao recurso interposto e, em consequência, confirmam a decisão recorrida.
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Sem custas, considerando a isenção de que beneficia o Apelante (artigo 4º, nº 1, alínea h), do Regulamento das Custas Processuais).
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Notifique.
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Porto, 30 de junho de 2023
Helena Ribeiro
Luís Migueis Garcia
Paulo Ferreira de Magalhães |
