| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
Por acórdão de 12.07.2011 o Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto [TAF] considerou parcialmente procedente a acção administrativa especial em que o autor FA. … demanda o Ministério da Educação [ME] e o Estado Português [EP], e decidiu assim:
a) Anular o acto impugnado, praticado pelo Secretário-Geral do ME em 26 de Abril de 2007, que determinou a cessação da requisição do autor na Direcção Regional de Educação do Norte, e julgar improcedente o pedido de reconstituição da situação que existiria antes da prática do mesmo, isto é, a retoma da requisição do autor na referida Direcção Regional de Educação;
b) Julgar prejudicado o conhecimento do pedido subsidiário que se consubstancia na prática do acto de revogação do acto impugnado;
c) Absolver do pedido indemnizatório formulado a Directora Regional de Educação do Norte, o Secretário-Geral do ME e a Ministra da Educação;
d) Julgar parcialmente procedente o pedido indemnizatório contra o EP, condenando-se este no pagamento ao autor da quantia de 12.000,00€;
e) Face a esta parcial procedência, considerar prejudicado o pedido indemnizatório subsidiário formulado pelo autor na alínea D) do petitório.
Deste acórdão vêm recorrer, de forma independente, o réu ME, o réu EP, e o autor da acção especial.
O réu ME conclui assim as suas alegações:
1- O acórdão do TAF padece de erro de julgamento de direito não fazendo uma correcta interpretação e aplicação das normas e princípios estabelecidos no artigo 268º da CRP, nos artigos 100º, 124º e 125º do CPA e regime da requisição dos docentes estabelecido especialmente nos artigos 67º, 69º e 71º do Estatuto da Carreira Docente;
2- A requisição dos docentes – situação precária por natureza – está delineada e foi prevista em função do interesse da Administração, e não confere ao docente qualquer direito subjectivo, e igualmente não se configura como um interesse legalmente protegido [em termos de poder ser subjectivado] do docente à requisição. Antes se inferindo do regime fixado que ao docente apenas é conferido o direito ou ao menos interesse legalmente protegido quando pretenda não a manutenção da requisição mas a cessação da requisição e que decorre, desde logo, do facto de se fixar na lei a possibilidade da requisição cessar por sua iniciativa – através de requerimento fundamentado – não se prevendo, por outro lado, a possibilidade de requisição a pedido do docente, mas tão-só da Administração, o que decorre do disposto nos artigos 67º, 69º e 71º do ECD;
3- Não obstante a obrigação de fundamentação expressa estar consagrada na CRP e na legislação ordinária – artigos 124º e 125º do CPA – em que se fixam os requisitos a que a mesma deve obedecer, a mesma só é exigida para a tipologia de actos expressamente descritos nesses normativos. Sendo certo que o acto de cessação da requisição impugnado nos presentes autos não se insere, em nosso entender, em nenhuma das situações aí legalmente previstas;
4- Desde logo, na alínea a) do artigo 124º do CPA. Na verdade, conforme atrás defendemos, não há um direito do docente à requisição nem a mesma, tal como está configurado o seu regime, é susceptível de traduzir um interesse legalmente protegido. Pelo contrário, a requisição de docentes está prevista como forma de suprir necessidades de algumas instituições/organismos tendo como pressuposto fundamental o interesse da Administração. Igualmente não se subsume nas situações previstas nas alíneas b) e c) do artigo 124º do CPA dado ser o acto impugnado a cessação da requisição praticado pelo Secretário-Geral do ME, e não qualquer decisão sobre reclamação ou recurso, e não teve por base qualquer pretensão apresentada pelo autor, tão-pouco foi praticado em contrário de proposta, parecer ou informação oficial. E o mesmo naquilo que respeita às situações descritas sob as alíneas d) e e) do preceito anteriormente referido. Sendo que a cessação da requisição a pedido da entidade requisitante «por conveniência de serviço ao abrigo do nº2 do artigo 69º do ECD» sempre foi a prática seguida em todos os outros casos, em que o Secretário-Geral do ME foi chamado a decidir [artigo 57º e documento nº1 junto à contestação];
5- Além desta tipologia de actos que carecem de fundamentação expressa e acessível, estende-se a exigência do dever de fundamentar com o alcance e requisitos definidos no artigo 125º do CPA a outros actos administrativos mas apenas nos casos em que a lei especialmente o exija. Sendo que no caso destes autos, resulta claro que a cessação da requisição de docentes – quando a pedido da entidade requisitante – se basta com a invocação da conveniência de serviço. A favor deste entendimento, para além da referência constante do artigo 124º do CPA «quando a lei especialmente o exija» apoiamo-nos ainda no princípio de que o legislador é coerente e não se socorre de técnicas legislativas diferentes para expressar a mesma ideia. Ora, o certo é que enquanto, por exemplo, e outros haverão, no artigo 25º do DL nº427/89, na versão introduzida pelo DL 218/98, de 17.06, e nº3 do artigo 5º Lei nº100/99, de 31.03, o legislador expressamente exige que a conveniência de serviço seja devidamente fundamentada tal exigência não é formulada no nº2 do artigo 69º do ECD, apenas se exigindo no caso de cessação por iniciativa do docente a apresentação por este de requerimento fundamentado;
6- Concluindo-se, assim, que o acto de cessação da requisição ao abrigo do nº2 do artigo 69º do ECD por conveniência de serviço não está ferido do vício formal de «falta de fundamentação», pelo que deverá ser revogado o acórdão recorrido na parte em que decide sobre a procedência do vício;
7- Igualmente deve ser revogado o acórdão do TAF na parte em que decide pela procedência do vício formal de preterição de audiência dos interessados, porquanto sendo a audiência prévia decorrência da conclusão da instrução, como decorre do artigo 100º do CPA, e não tendo havido no caso dos autos qualquer instrução, a mesma não se impunha, presidindo no caso vertente a mesma razão fundamental que esteve na base do decidido no aresto de 27.01.2011, proferido pelo TCAN, Rº02168/05.0BEPRT, cita-se «Embora bem cientes da importância do cumprimento do dever de audiência prévia, que tem foros de princípio constitucional [267º nº5 da CRP – sobre a relevância constitucional da audiência prévia, ver AC TC de 10.12.2008, publicado no nº17 da II série do DR de 26.01.2009], temos para nós que, neste caso concreto, o seu cumprimento não se impunha. E isto por duas razões. Em primeiro lugar, e é a razão principal, porque estamos face a um recurso em que não houve qualquer instrução. Efectivamente, o pensionista apelou à comissão de recurso sem instruir a sua petição com quaisquer elementos que pudessem pôr em causa a deliberação da comissão de revisão. E podia, naturalmente, tê-lo feito. Assim, e desde logo por falta de instrução, não haveria lugar a audiência prévia por parte da comissão de recurso [artigo 100º nº1 do CPA a contrario]»;
8- O acto impugnado é perfeitamente legal não estando ferido de qualquer vício formal ou substancial, devendo o acórdão recorrido ser revogado na parte em que decide pela sua anulação com base na existência do vício formal de falta de fundamentação e de preterição da formalidade de audiência prévia. E ainda que se concluísse – o que por mera hipótese académica se admite – pela verificação da sua ilegalidade, não deverá a mesma conduzir à sua anulação por aplicação do princípio da inoperância dos vícios ou utile per inutile non vitiatur;
9- O acórdão do TAF incorreu, ainda, em erro de julgamento de facto por errada interpretação, valoração e consideração da prova produzida e constante do processo, designadamente, quanto ao facto de ter o acto da cessação da requisição causado ao autor insónias, alterações de sono e dificuldades em concentrar-se bem como toda a outra sintomatologia descrita nomeadamente nos vários factos enumerados nas alíneas u), v), x), z), A`), B`), C`) H`), I`), J´) e ainda no que se reporta ao facto descrito na alínea L´) em que se diz que «O autor até ao momento da cessação da requisição não sofria de qualquer doença do foro psico-psiquiátrico»;
10- Na verdade, os factos provados, designadamente nas alíneas u), v), x), z), A`), B`), C`) H`), I`), J´) constam de documento junto aos autos [relatório médico junto à petição inicial com o nº17] o qual tem como referência temporal o período de 26.04.2007 e 04.05.2007;
11- Sendo certo que à data em que o autor teve conhecimento da cessação da requisição – 09.05.2007, conforme alínea L) da matéria de facto apurada – todos os factos descritos [sintomatologia] já existiam. O que torna patente que os mesmos nunca poderiam ser causa do acto impugnado;
12- Assim, e atenta a prova documental constante dos autos, que faz prova plena – não foi arguida a falsidade do documento, nem sequer o teor do documento foi contrariado pela prova testemunhal – é evidente que o TAF fez errada interpretação, valoração e consideração da prova produzida, não podendo os factos descritos e supra identificados ser dados como provados ou, caso assim não se entenda, considerar-se não provado o constante da alínea L´) no qual se refere que «O autor até ao momento da cessação da requisição não sofria de qualquer doença do foro psico-psiquiátrico» e apenas como parcialmente provados os restantes, no sentido de que não está provado que a cessação da requisição foi a causa dos factos descritos;
13- Também, porque directamente conexionado com o erro de julgamento [de facto e de direito] em que incorreu o acórdão do TAF, deve ele ser revogado na parte em que se decide julgar parcialmente procedente o pedido indemnizatório formulado pelo autor;
14- Desde logo, não se podem dar como verificados os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual do Estado, instituto ao abrigo do qual se decidiu no acórdão recorrido considerar procedente o pedido de indemnização;
15- O acto impugnado, como exposto, é legal não se verificando, pois, o pressuposto da ilicitude do facto. Mas ainda que porventura – o que não é o caso como defendemos – se viesse a entender que o acto impugnado estava ferido de ilegalidade por vícios de forma, tal não leva necessariamente à existência de um dever de indemnizar. Veja-se por exemplo o AC STA de 24.02.2010, Rº0560/09, em cujo sumário se conclui que «I- Para que se verifique o elemento ilicitude, enquanto pressuposto da obrigação de indemnizar, é necessário que o interessado demonstre que o acto ilegal o atingiu num direito ou posição juridicamente tutelada de natureza substantiva», fazendo-se no corpo do aresto referência a jurisprudência recente do mesmo STA em que se defende que «Só existe responsabilidade civil da Administração relativamente a ilegalidades em que a lesão ocorra dentro do círculo de interesses protegidos pela norma violada, isto é, na zona substantiva e não meramente instrumental da protecção do administrado»;
16- No caso dos presentes autos, de acordo com o entendimento por nós preconizado, e porque, repita-se, não há um direito do docente à requisição nem a mesma se configura como interesse legalmente protegido [em termos de poder ser subjectivado] o acto impugnado – cessação da requisição – não atingiu o autor num direito ou posição juridicamente tutelada, de natureza substantiva, pelo que sempre seria de afastar a ilicitude como pressuposto do dever de indemnizar;
17- Ademais, e ainda na suposição de que o acto impugnado seria ilegal por vício de forma – o que na realidade não se verifica, como anteriormente tivemos oportunidade de referir – teria que se verificar a conexão entre a ilegalidade do acto ilícito e o dano nos termos da jurisprudência que tem vindo a ser seguida pelo STA, cite-se algumas partes, sobretudo a referência a outros acórdãos, do AC de 23.09.2009, Rº01119/08 «Nas situações em que o acto administrativo é anulado por vício de forma, tal facto não gera só por si, direito a indemnização a efectivar-se em sede de responsabilidade civil do Estado, pois a ilegalidade só gerará ilicitude quando tenha influído no sentido da decisão de modo a que se ela se consubstancia num mero vício de forma só haverá direito a indemnização quando se conclua que a decisão seria diversa se a forma tivesse sido respeitada […]»;
18- Certo é que o TAF não conclui que a decisão ínsita no acto impugnado seria diversa caso tivesse o acto sido fundamentado ou se tivesse sido realizada audiência prévia - vícios que o acórdão recorrido assaca ao acto – antes se referindo que, cita-se «Aqui chegados, importa analisar o pedido de reconstituição da situação que existiria se o acto não tivesse sido praticado, pedido esse condenado ao insucesso, dado os vícios que o tribunal considerou padecer o acto.
Com efeito, a circunstância de o tribunal considerar que o acto que constitui o objecto da presente acção administrativa especial – o praticado pelo Secretário Geral do Ministério da Educação – padece de vícios de forma – por preterição de audiência prévia e falta de fundamentação – possibilita a prática de novo acto, com o mesmo teor, expurgado dos vícios julgados procedentes, pelo que nunca poderia o tribunal condenar, com base na procedência dos referidos vícios, o réu Ministério da Educação a retomar a requisição do autor na Direcção Regional de Educação»;
19- Acresce que o facto impugnado – cessação da requisição – de acordo com a sua natureza não é, em abstracto, susceptível de provocar os danos verificados. Na realidade, a requisição por força do seu regime legal cessa automaticamente findo o ano lectivo, podendo ainda cessar a qualquer momento por conveniência da administração, o que é do perfeito conhecimento do autor;
20- Atenta a matéria de facto constante dos autos, e designadamente a prova documental, a qual não foi correctamente atendida e valorada no acórdão do TAF, conforme supra exposto, sempre teria que se dar como inverificado o pressuposto «nexo de causalidade» quer – de acordo com o que tem vindo a ser entendido pela nossa jurisprudência – na sua vertente jurídica, que consiste em saber se, à luz da teoria da causalidade adequada, o facto concreto pode ser considerado, em abstracto, causa idónea do dano verificado, quer na sua vertente naturalística que consiste em saber se, em termos de mera fenomenologia real e concreta, o facto deu origem ao dano;
21- Surgindo o dever de indemnizar, com fundamento na responsabilidade extracontratual do Estado por factos ilícitos, apenas quando estejam reunidos os pressupostos de que a mesma depende – facto ilícito, culpa, dano e nexo de causalidade – e não se verificando, desde logo, a ilicitude do acto, e sendo patente, como resulta designadamente da prova documental constante dos autos, a inexistência de nexo causal entre o facto impugnado e os danos, deverá o acórdão recorrido ser, pois, revogada na parte em que condena o Estado ao pagamento ao autor da quantia de 12.000,00€.
Termina pedindo a revogação do acórdão recorrido, na parte em que anula o despacho impugnado por procedência dos vícios de falta de fundamentação e preterição da formalidade de audiência prévia, e na parte em que condena o réu Estado Português a pagar ao autor a quantia de 12.000,00€ a titulo de indemnização.
O réu EP conclui assim as suas alegações:
1- O acórdão recorrido padece de erro de julgamento de direito, por não ter feito correcta interpretação e aplicação das normas e princípios estabelecidos no artigo 268º da CRP, bem como nos artigos 100º nº1, 124º nº1 e 125º nº1 do CPA, e, bem assim, do regime da requisição dos docentes constante do artigos 67º, 69º nº2 e 71º do ECD;
2- A situação de docentes em regime de requisição é medida transitória por essência, é estabelecida e regulada só pelo interesse da Administração, pelo que, em qualquer momento, por mera conveniência de serviço desta, pode ser dar por finda nos termos do artigo 69º nº2 do ECD, sem que confira àquele qualquer direito subjectivo ou interesse legalmente protegido;
3- Apesar da obrigação de fundamentação estar plasmada nos artigos 124º nº1 e 125º nº1 do CPA, onde se elencam os respectivos requisitos, a mesma só é imposta para os actos expressamente descritos nestes normativos;
4- Sendo certo que o acto de cessação da requisição impugnado nestes autos se fundamentou em conveniência do interesse público, por iniciativa da Administração, não se insere, em nenhuma das situações legalmente previstas, tanto mais que se tratou de um acto relativo ao funcionamento interno de um serviço, pelo que não está ferido do vício formal de «falta de fundamentação», por não carecer de ser demonstrado;
5- O recorrido teve conhecimento do que se determinou, uma vez que o disposto no artigo 69º nº2 do ECD possibilita cessar a requisição, a qualquer momento, por conveniência de serviço, o que ocorre por aplicação de norma estatutária, que é do seu conhecimento pessoal e funcional, motivo pelo qual a fundamentação do acto é clara e concreta;
6- Mais improcede a arguição do vício formal de preterição de audiência prévia, como previsto no artigo 100º nº1 CPA, por não ter havido anteriormente à prolação do acto, qualquer acto instrutório;
7- Mesmo que tivesse havido lugar a audiência prévia, caberia averiguar precedentemente, se a sua preterição teria eficácia invalidante, na formulação do despacho recorrido, ou, se seria insignificante quanto à deliberação final tomada;
8- O acórdão do TAF incorre em erro de julgamento, por violação do princípio da inoperância dos vícios – utile per inutile non vitiatur - ao ter conferido eficácia invalidante à não realização de audiência prévia;
9- Mais deveria ter o tribunal “a quo” melhor analisado o acto como “acto vinculado”, o que a par da matéria de facto dada como provada, sem que o autor tenha tomado posição expressa quanto a ela e de sentido contrário, em termos decisórios, resulta que num juízo de prognose póstuma, seguramente, se poderia ter decidido que a rejeição que foi tomada era a única concretamente possível, independentemente das vicissitudes incorridas no procedimento;
10- Atenta a natureza instrumental e procedimental do vício determinado pelo tribunal, o autor do acto sempre pode renová-lo, expurgando-o do vício que o afectava, nos termos dos artigos 135º a 137º do CPA;
11- Mais incorreu o aresto em erro de julgamento de facto por equívoco de interpretação, valoração e consideração da prova produzida, especialmente por se ter ponderado que acto recorrido de cessação da requisição causou ao autor insónias, alterações de sono e dificuldades em concentrar-se, bem como, toda a outra sintomatologia descrita, mormente nos factos enumerados nas alíneas U), V), X), Z), A´), B´), C´), H´), I´), J´) e ainda no que se reporta ao facto descrito na alínea L´) no qual se refere que «O autor até ao momento da cessação da requisição não sofria de qualquer doença do foro psico-psiquiátrico» – ver artigo 659º nº2 do CPC;
12- Os acontecimentos dados como provados e descritos nas mencionadas alíneas U) a J´), são mencionados em documento junto aos autos, na petição inicial, nº17 [relatório médico], temporalmente situados no período decorrente entre 26 de Abril e 4 de Maio seguinte, no ano de 2007;
13- Uma vez que o autor teve conhecimento do despacho de cessação da requisição, no dia 9 de Maio de 2007, conforme a alínea L´) da matéria de facto apurada, os factos anteriormente descritos nas precedentes alíneas eram já seus conhecidos, o que torna pacífico que nunca poderiam ter sido causados pelo acto impugnado, perante a sucessão de datas ocorrida;
14- Uma vez que o documento em causa fez prova plena, é notório que o TAF fez uma errada interpretação, valoração e consideração em sede de prova produzida, o que prejudica que os factos acima mencionados possam ser dados como provados, ou, caso assim não se entenda, pelo menos, considerar-se como não provado o constante da alínea L´) e uma vez que não está provado que o acto de cessação da requisição foi a causa dos factos descritos – ver artigo 655º nº1 do CPC;
15- Decorre destes erros de julgamento de facto e de direito, que o pedido de indemnização formulado pelo autor contra o réu Estado Português, tem de improceder pela totalidade, uma vez que não estão verificados quaisquer dos pressupostos em que assenta a responsabilidade civil extracontratual do Estado, nos termos dos artigos 2º a 8º do DL nº48.051, de 21.11.67;
16- O acto impugnado de cessação de requisição, foi proferido de acordo as normas legais que lhe são atinentes, pelo que, está desde logo, afastado o requisito da ilicitude do facto – ver o artigo 483º nº1 do CC;
17- Mesmo que, por mero acaso [que se não admite], se viesse a conceber que o acto impugnado está acometido de ilegalidade por vício de forma, não decorre forçosamente um dever de indemnizar;
18- Ainda que o acto seja tido como acto ilegal, o autor não foi atingido em direito ou em posição juridicamente tutelada de natureza substantiva, mas antes numa zona meramente instrumental da sua protecção, que não é merecedora de qualquer tutela e o que também afasta a exigência da ilicitude;
19- Admitindo que o acto impugnado esteja afectado por vício de forma, necessário é que ocorra a ligação entre a ilegalidade do acto ilícito e o dano, pois que, tal facto não gera de per si, o direito a indemnização a efectivar-se em sede de responsabilidade civil, uma vez que a ilegalidade só originará ilicitude quando se determine que a resolução seria diferente se a forma tivesse sido respeitada;
20- No acórdão recorrido não se determinou que a deliberação contida no acto impugnado seria diferente no caso do acto ter sido fundamentado, ou ter sido realizada a audiência prévia, na esteira dos vícios que nele se imputam ao acto;
21- O acto impugnado de cessação da requisição, pela sua natureza não é, em abstracto, susceptível de provocar os danos verificados, uma vez que pode findar a qualquer momento por conveniência da Administração, ou até findar, automaticamente, no final do ano lectivo, de acordo com o seu regime legal, como é do perfeito conhecimento do autor e para o que deve estar preparado;
22- Da conjugação da matéria de facto provada e prova documental, como acima dito, tem-se como não observado o requisito do «nexo de causalidade»; 23- Uma vez que não está preenchido o requisito da ilicitude, e decorrendo da prova documental a inexistência de nexo causal entre o facto impugnado e os danos, não há fundamento legal para que o réu Estado Português tivesse sido condenado no pagamento ao autor da quantia de 12.000,00€;
24- O acórdão recorrido não procedeu a uma correcta e pertinente fixação da factualidade, face aos elementos de prova dos autos, por não estarem provados requisitos de que a lei faz depender a obrigação de indemnizar, o que constitui erro de julgamento de facto e de direito relativamente à apreciação e valoração da prova produzida, nos termos dos artigos 655º nº1 e 659º nº2 do CPC, os quais se invocam, para os devidos efeitos legais;
25- Decidindo, como decidiu, o TAF violou o disposto nos artigos 268º CRP, 100º, 124º, 125º, 135º a 137º do CPA, 67º, 69º nº2, e 71º do ECD, 2º a 8º do DL nº48.051, de 21.11.1967, 483º nº1 “a contrario sensu” e 563º do CC, 655º nº1 e 659º nº2 do CPC.
Como vemos, com os mesmos fundamentos alegados pelo ME, o réu EP pede a revogação do acórdão recorrido, e a sua consequente absolvição do pedido.
O autor, FA. …, conclui assim as suas alegações:
1- O facto de o despacho impugnado não ter qualquer fundamentação – tal como decidiu o TAF – é um factor que indica o desvio do poder, sendo demonstrativo, pelo menos indiciariamente, que o que o órgão autor do acto poderia ter usado para o fundamentar não seria acolhido pela lei como uma causa de cessação da requisição porque evidenciaria em si o próprio desvio de poder;
2- A prova do desvio do poder tem de ser exigida ao impugnante dentro do possível, pois é patente que quem pratica acto com desvio de poder não escreve no acto a verdadeira fundamentação do mesmo, ou seja, não verte no despacho o motivo determinador da sua prática, pelo que é de admitir que a prova possa ser deduzida pelo tribunal pela utilização das presunções judiciais, partindo de factos desconhecidos para afirmar um facto desconhecido;
3- Tem o apelante para si ter o TAF factos suficientes para aferir aplicação das regras da experiência, factos que lhe permitissem concluir que o acto ora em causa foi praticado com desvio de poder, designadamente: ficou provado que a requisição do aqui apelante durava há mais de 18 anos, de onde se infere que o serviço que o mesmo prestava era importante e relevante e que em bom rigor apesar de assente numa base de requisição, o apelante era praticamente um funcionário permanente daquela Direcção; ficou provado que ao apelante foi instaurado no dia 23.04.2007 processo disciplinar e que precisamente no mesmo dia a senhora Directora da DREN – a mesma que ordenou a instauração daquele processo – requereu ao Senhor Secretário do Estado, por fax [um meio expedito] a cessação de requisição de alguém relativamente ao qual havia acabado de instaurar esse mesmo processo; que o fez sem apontar qualquer razão justificativa para o caso; a cessação da requisição daí a uns tempos, mais precisamente 4 meses de modo automático, mas houve necessidade de a tornar imediata, logo em Abril;
4- Resulta patente dos factos elencados, que à falta de outro fundamento apontado expressamente para a cessação da requisição, esse fundamento só pode ser o facto de supostamente o apelante ter praticado um acto pelo qual foi mandando instaurar um processo disciplinar, pois não há outro;
5- Sem prescindir, e mesmo que assim não se entenda, sempre se dirá que nas situações em que o acto carece de qualquer fundamentação viola o direito a uma tutela judicial efectiva a oneração do autor com o ónus da prova dos factos integrantes do desvio do poder, pois se falta a fundamentação – qualquer que ela seja não existe - e não competindo ao autor fazer a prova de factos negativos, ou seja, a não existência de qualquer motivo que tivesse podido legalmente concorrer para a cessação daquela requisição, entende o apelante que exigir-lhe a prova de que o acto cessou por um motivo irreal constitui, pelo menos se não se cingir a uma demonstração indiciária desse mesmo facto, uma prova impossível, na qual a demonstração alguma vez de um desvio de poder será uma mera miragem;
6- Assim, entende o apelante que pelo menos quando a fundamentação é inexistente o ónus da prova do motivo real que fundamentou o acto – neste caso a cessação – compete ao autor do acto e não ao apelado, e não tendo o apelado feito essa prova, a sua defesa só poderá ser indeferida;
7- Partindo de qualquer dos vícios determinantes da invalidação do acto impugnado, é manifesto que o Secretário de Estado não podia deixar de ter a intenção de praticar um acto ilícito, pois que é patente que o mesmo com vícios tão manifestamente ilegais, como demonstrado pelo próprio tribunal, o réu, praticando-os, conformou-se com o resultado que é a ilicitude tendo-o praticado portanto com dolo eventual;
8- Em face do exposto, entende o apelante que o acto deverá também ser anulado por desvio de poder e que deverá o Secretário de Estado ser condenado no pagamento da indemnização, revogando-se, nessa parte, o acórdão recorrido, tudo por violação do artigo 20º da CRP, 519º do CPC e do 342º CC.
Termina pedindo a revogação do acórdão recorrido na parte em que julga improcedente o vício de desvio de poder, e na que absolve o Secretário-Geral do ME do pedido de indemnização.
O ME, agora Ministério da Educação e Ciência [MEC], contra-alegou concluindo assim:
1- O acto de cessação da requisição ao abrigo do nº2 do artigo 69º do ECD, por conveniência de serviço, não está, em nosso entender, ferido do vício formal de “falta de fundamentação”;
2- Contudo, ainda que se entenda, o que por mera hipótese académica se admite, que o acto impugnado não está suficientemente fundamentado, tal não poderia levar à conclusão de que, por essa via, se estava perante um acto ferido do vício de desvio de poder como pretende o recorrente autor. A ser assim, todos os actos praticados com falta ou deficiente fundamentação estariam também sempre feridos do vício de desvio de poder, o que levaria à impossibilidade de um acto anulado por falta de fundamentação poder voltar a ser praticado, ainda que sem o vício formal, o que é completamente contra o entendimento que tem vindo a ser seguido pela doutrina e jurisprudência;
3- Não houve qualquer intencionalidade escondida e encapotada no acto de cessação da requisição praticado pelo Senhor Secretário-Geral no sentido de aplicar ao autor, ora recorrente, qualquer sanção disciplinar ou promover uma qualquer perseguição politica ou ideológica. Na verdade, reitera-se, o Secretário-Geral decidiu no caso do recorrente da mesma forma que sempre decidiu quando lhe era submetida para decisão proposta de cessação da requisição dos docentes promovida pelas entidades requisitantes, conforme se comprova nos autos;
4- Como jurisprudência uniforme o «vício de desvio de poder, não obstante ter lastro factual dificilmente captável, exige que o impugnante alegue, e prove, os factos que permitam concluir pela verificação de discrepância entre o fim visado pela norma e o motivo principalmente determinante da prática do acto impugnado»;
5- Tal não se verifica no caso, não resultando minimamente comprovados nos autos factos que permitam concluir que o propósito do acto praticado pelo Senhor Secretário-Geral fosse outro que não a mera conveniência de serviço;
6- Sendo certo que circunstâncias ditas pelo recorrente, nomeadamente – (1) a duração da requisição [que, diga-se, em prol da verdade dos factos não teve a duração de 18 anos, dado ter o recorrente exercido durante algum deste período de tempo também funções de dirigente e neste caso em comissão de serviço e não em regime de requisição, conforme admite nos artigos 1º a 5º da petição inicial]; (2) a instauração de um processo disciplinar – este da competência da Directora Regional de Educação do Norte – (3) Inexistência de excesso de funcionários na DREN e (4) a fundamentação do acto de cessação da requisição praticado pelo Secretário-Geral nos termos do disposto no nº2 do artigo 69º do ECD - não são susceptíveis de demonstrar que o acto praticado pelo Secretário-Geral, cessação da requisição [não se perca de vista que é este o acto impugnado], à semelhança, repita-se, de outras cessações de requisição de serviço a pedido das requisitantes, o fosse em desvio de poder ou praticado com dolo. O que claramente não se verificou.
Termina pedindo o não provimento do recurso do autor.
O EP também contra-alegou, mas sem formular conclusões.
Não houve pronúncia nos termos do artigo 146º nº1 do CPTA.
De Facto
São os seguintes os factos considerados provados pelo acórdão recorrido:
A) O autor é professor de Inglês da Escola Secundária Carolina Michaëllis;
B) O autor, desde 1988, está requisitado na Direcção Regional de Educação do Norte [DREN], tendo exercido os cargos de Chefe de Divisão e de Director de Serviço, em comissão de serviço;
C) Entre 26.10.2002 e 10.03.2005 desempenhou as funções de deputado na Assembleia da República, em representação do PSD;
D) Até então, tinha desempenhado, naquela DREN, as funções inerentes a Director de Serviços;
E) O autor, após a cessação do mandato como deputado, em 10.03.2005, regressou à dita DREN para desempenhar funções, como professor requisitado, nos serviços de recursos humanos;
F) Na sequência de uma participação subscrita pelo Director de Serviços de Recursos Humanos da DREN, foi instaurado ao autor, por despacho de 23.04.07 proferido pela Directora da DREN, processo disciplinar, tendo sido determinada a suspensão preventiva do ora autor, por se “considerar que o comportamento do prof. requisitado Dr. FA. … põe em causa o normal funcionamento do serviço” - ver documento 11 junto com a petição inicial que se dá por integralmente reproduzido;
G) O autor interpôs recursos hierárquicos, dirigidos quer ao Secretário de Estado da Educação quer à Ministra da Educação, visando a referida suspensão preventiva, tendo, nos mesmos, requerido a revogação imediata da referida suspensão - ver documentos 2 e 3 juntos com a petição inicial, que se dão por integralmente reproduzidos;
H) No dia 30.04.2007 foi iniciada a instrução do processo disciplinar [PD] - ver documento 5 junto com a petição inicial;
I) A Directora da DREN remeteu, em 23.04.2007, ao Secretário-Geral do Ministério da Educação [ME], telecópia com o seguinte teor:
“Nos termos do nº2 do artigo 69º do ECD solicito a V. Exa. que considere, com efeitos imediatos, a cessação nestes serviços, do docente acima mencionado”, o ora autor – ver documento 10 junto com a petição inicial que se dá por integralmente reproduzido;
J) O Secretário-Geral do ME, em 26.04.2007, exarou, sobre o documento supra referido, despacho com o seguinte teor:
“Autorizo com produção de efeitos a 30 de Abril de 2007” [acto impugnado] - ver documento 10 junto com a petição inicial;
L) O autor foi notificado do aludido despacho através de ofício datado de 09.05.2007 – ver documento 6 junto com a petição inicial;
M) O autor interpôs recursos hierárquicos dirigidos à Ministra e Secretário de Estado da Educação, requerendo a revogação da cessação de requisição – ver documentos 15 e 16 juntos com a petição inicial;
N) Foi, no âmbito do PD instaurado ao autor, elaborado relatório final no qual foi proposta a aplicação de pena de multa, graduada em 250€, suspensa por um ano - ver documento de folhas 131 a 140 dos autos que se dá como reproduzido;
O) Tendo a Directora da DREN invocado impedimento para deliberar sobre o PD instaurado ao autor, foi proferido, em 23.07.2007 pela Senhora Ministra da Educação, despacho de arquivamento do mesmo – ver documento 12 junto com a petição inicial que se dá por reproduzido;
P) O recurso hierárquico referido em M) – dirigido ao Secretário de Estado da Educação - foi indeferido por despacho proferido pelo referido Secretário de Estado em 27.07.2007 – ver documento de folhas 173 a 177;
Q) A requisição do autor na DREN, vigente à data dos factos, cessaria automaticamente em Agosto de 2007;
R) O autor, quando regressou à Escola Secundária Carolina Michaëllis foi chamado, na época de exames, a efectuar vigilâncias;
S) Entre o dia em que o autor foi suspenso e o dia em que viu cessada a sua comissão de serviço nada mudou no serviço em causa que justificasse a referida cessação;
T) A circunstância de ter visto cessar a sua requisição na DREN terá envergonhado o autor perante os seus colegas de trabalho, amigos e conhecidos;
U) A cessação da requisição causou ao autor insónias, alterações do sono e dificuldades em concentrar-se;
V) O que lhe provocou cefaleias, falta de apetite e astenia inexplicada;
X) Bem como sensação permanente de náuseas e tonturas;
Z) Desinteresse pelos hábitos quotidianos;
A’) O autor apresentava tendencialmente um discurso redondo e repetitivo e, por vezes, dificuldades em alinhar correctamente processos lógicos de raciocínio;
B’) O autor sofreu de crises de pânico e de cariz obsessivo;
C’) A cessação da requisição colocou o autor num estado de ansiedade e nervosismo;
D’) O autor foi medicado com anti-depressivos e ansiolíticos;
E’) O autor não conseguia deixar de pensar na cessação da requisição, que o afastou das funções que exercia na DREN;
F’) O autor era um trabalhador empenhado, que gostava das funções que desempenhava na DREN;
G’) O autor tinha relações de companheirismo com os colaboradores da DREN, sendo que, em relação a alguns, as relações eram também de amizade;
H’) O facto de se ver sem poder ir trabalhar para a DREN, sem o contacto diário com os colegas de trabalho e sem a realização pessoal e profissional que o exercício das suas funções lhe trazia, colocou o autor num estado depreciativo da sua pessoa e de frustração;
I’) O autor chegou a tentar o suicídio, após o que recebeu tratamento medicamentoso e ajuda profissional imediata;
J’) Foi diagnosticada ao autor uma neurose depressiva reactiva a factores de ordem sócio-profissional, causada pela cessação da requisição;
L’) O autor, até ao momento da cessação da requisição, não sofria de qualquer doença do foro psico-psiquiátrico;
M’) O autor esteve de baixa alguns dias;
N’) O autor foi colocado na biblioteca da Escola Secundária Carolina Michaëllis, dado em Maio já não ser possível atribuir-lhe horário lectivo;
O’) O autor pretendia continuar requisitado na DREN, no ano lectivo de 2007/2008, tendo dado a sua anuência à prorrogação da sua requisição.
Nada mais foi considerado pertinente e provado.
De Direito
I. Cumpre apreciar as questões suscitadas pelos recorrentes, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas para esse efeito pela lei processual aplicável - ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 685º-A nº1, todos do CPC, aplicáveis ex vi artigo 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA. II. O acórdão recorrido, que foi proferido pelo TAF do Porto em 12.07.2011, julgou parcialmente procedente esta acção administrativa especial na qual o autor, professor FA. …, demanda o ME e o EP, e anulou o despacho de 26.04.2007 do Secretário-Geral do ME por falta de fundamentação e preterição de audiência prévia, bem como condenou o réu EP a pagar ao autor o montante de 12.000,00€ a título de ressarcimento de danos morais para ele derivados da prática do despacho ilegal [note-se que a restrição dos réus, inicialmente demandados, e dos pedidos que foram inicialmente formulados, resulta aqui da depuração que foi efectuada no acórdão recorrido, e que não foi posta em causa nos recursos interpostos].
Os réus ME e EP, nas respectivas conclusões dos seus recursos, independentes, apontam ao acórdão recorrido erro de julgamento de facto [ver as conclusões 9ª a 12ª do ME e 11ª a 14ª do EP] e erros de julgamento de direito [ver as conclusões 1ª a 8ª, e 13ª a 21ª, do ME, 1ª a 10ª, e 15ª a 25ª, do EP], visando, com o provimento dos mesmos, a revogação do acórdão recorrido na parte em que julga procedentes os vícios de falta de fundamentação e de preterição de audiência prévia, e na parte em que condena o réu EP a pagar ao autor a quantia de 12.000,00€ a titulo de indemnização por danos morais.
Por sua vez o autor, enquanto recorrente, imputa ao acórdão recorrido erro de julgamento de direito [ver as conclusões 1ª a 7ª], visando a revogação do mesmo na parte em que julgou improcedente o vício de desvio de poder que apontou ao despacho impugnado, e na parte em que absolveu o respectivo autor do pedido de indemnização.
E ao conhecimento de tais erros de julgamento, de facto e de direito, se reduz o objecto deste recurso jurisdicional.
III. Do alegado erro de julgamento de facto.
Tanto o recorrente ME como o recorrente EP defendem que os factos consignados nas alíneas U) V) X) Z) A’) C’) H’) I’) e J’) não podem ser dados como provados porque o meio de prova que os sustenta, o relatório médico que foi junto com a petição inicial [documento nº17], tem por referência temporal o período de 26.04.2007 e 04.05.2007, sendo certo que o autor apenas teve conhecimento da cessação da requisição em 09.05.2007 [ver a alínea L) do provado]. E, a serem dados como provados, então não poderão conviver com o conteúdo da alínea L’), segundo o qual o autor, até ao momento da cessação da requisição, não sofria de qualquer doença do foro psico-psiquiátrico. E, na medida em que assim não decidiu, concluem, o TAF fez errada valoração da prova, nomeadamente do relatório médico junto com a petição inicial.
Cremos bem que não assiste razão aos dois recorrentes.
Constatamos que dos factos que eles consideram erradamente provados apenas os contidos nas alíneas V, Z, X, I’, J’ e L’ [que correspondem, respectivamente, aos quesitos 7, 9, 8, 18, 19 e 20, da Base Instrutória] se alicerçaram no relatório médico junto com a petição inicial [documento nº17], e, destes, só o contido na alínea X teve esse relatório médico como meio de prova exclusivo. Efectivamente, todos os outros se basearam também em prova pessoal, isto é, nos depoimentos de algumas das testemunhas seguintes: o psiquiatra CC. … [psiquiatra que acompanhou o autor a partir de 30.05.2007], o médico AP. … [clínico geral, com formação também em psiquiatria, médico do autor há cerca de 10 anos, e signatário do referido relatório médico], e a professora MV. … [a Presidente do Conselho Directivo da Escola Secundária Carolina Michaëllis à data do regresso do autor].
Face a esta constatação, e à circunstância de os dois recorrentes, apesar dos depoimentos dessas testemunhas terem sido gravados, não terem cumprido as exigências do artigo 685º-B, nº1 alínea b), e nº2, do CPC [ex vi 140º do CPTA], fica este tribunal ad quem impossibilitado, na prática, de realizar a judiciosa apreciação do erro de julgamento de facto relativamente às invocadas alíneas, com excepção da alínea X). Esta, de facto, encontra no relatório médico, como dissemos, o seu exclusivo meio de prova.
Importa sublinhar, pois, que embora o teor do relatório médico, assinado pelo Dr. AP. …, refira uma sintomatologia captada desde a consulta de 26.04.2007 até à data em que foi emitido, ou seja, até 04.05.2007, nada permite a este tribunal ad quem excluir a possibilidade de que os depoimentos prestados em complemento do mesmo não tenham habilitado o TAF a responder aos quesitos, aqui em causa, da forma como o fez.
Cumpre salientar, ainda, o que é válido também para o caso da alínea X), que apesar de estar provado, na alínea L), que o autor foi notificado do despacho que autorizou a cessação da requisição através de ofício datado de 09.05.2007, nada impede que ele, autor, tenha obtido conhecimento do conteúdo, ou pelo menos do sentido desse mesmo despacho, desde a data da sua prolação, isto é, precisamente a data da consulta referida no relatório médico: 26.04.2007.
De qualquer modo, sublinhe-se, os factos que estão integrados nas alíneas C’ [quesito 12] e H’ [quesito 17] nada têm a ver com o relatório médico em questão.
Em suma, não dispondo este tribunal superior, porque não lhe foram fornecidos como manda a lei, todos os elementos indispensáveis à judiciosa decisão do erro de julgamento de facto invocado, não poderá deixar de manter o julgamento que foi realizado pelo tribunal a quo, onde o julgador beneficiou da oralidade e imediação da prova pessoal efectuada.
Do exposto resulta, ainda, não se poder concluir por qualquer contradição entre as alíneas referidas e o conteúdo da alínea L’). É que, repetimos, a data de 09.05.2007 é a data do ofício notificativo que foi enviado ao autor da acção, e não, como com conveniência dizem os recorrentes, a data do conhecimento do despacho impugnado. Este conhecimento pode ter sido, perfeitamente, anterior a essa data.
Termos estes, sintéticos, em que alicerçamos a improcedência do erro de julgamento de facto levado às conclusões dos recorrentes ME e EP.
IV. Dos erros de julgamento de direito alegados pelos recorrentes ME e EP.
Os recorrentes ME e EP defendem, nas suas alegações, e levam às respectivas conclusões, a tese de que o despacho impugnado, que autorizou a cessação da requisição do autor na DREN, não carecia de ter uma fundamentação formal, com os requisitos que são exigidos pelo artigo 125º do CPA, porque, alegam, não se insere em qualquer das situações previstas no artigo 124º do mesmo diploma legal. E na medida em que assim não decidiu, concluem eles, o acórdão do TAF errou no seu julgamento de direito.
O acórdão recorrido, depois de ter efectuado o enquadramento constitucional, e legal, do dever geral de fundamentação dos actos administrativos, fez o seguinte julgamento do caso concreto:
[…]
No caso em apreço, constitui entendimento do tribunal padecer o acto impugnado do vício que lhe é assacado. Na verdade, conforme se extrai, respectivamente, das alíneas I) e J) da matéria de facto assente, a Directora da DREN remeteu ao Secretário-Geral do ME, em 23.04.2007, telecópia com o seguinte teor:
«Nos termos do nº2 do artigo 69º do ECD solicito a V. Exa. que considere, com efeitos imediatos, a cessação nestes serviços, do docente acima mencionado», tendo o Secretário-Geral do ME, em 26.042007, exarado, sobre esse documento, despacho com o seguinte teor:
«Autorizo com produção de efeitos a 30.04.2007» - acto visado nestes autos – sendo que, quer da solicitação remetida pela Directora da DREN, quer do acto praticado pelo Secretário-Geral do ME, não consta qualquer motivo que permita ao autor conhecer porque é que o acto impugnado foi praticado, sendo manifestamente insuficiente para cumprir o desiderato da função de fundamentação do acto a invocação, por parte da Directora da DREN, do nº2 do artigo 69º do ECD, norma essa que prevê que «a requisição ou o destacamento podem ser dados por findos, a qualquer momento, por conveniência de serviço, ou a requerimento fundamentado do docente», sendo que, tendo sido a requisição dada como finda por decisão do Secretário-Geral do ME, nenhum motivo é aduzido, quer no acto, quer na solicitação da Directora da DREN, que permita saber qual a conveniência de serviço que esteve na base do acto impugnado, pelo que procede a arguição da alegação do vício em apreço, gerador de anulabilidade do acto.
[…]
A obrigação de fundamentar a decisão administrativa surge como uma concretização da obrigação geral de fundamentação dos actos administrativos, os quais, de forma expressa e acessível devem dar a conhecer aos respectivos destinatários os motivos por que se decide de determinado modo e não de outro [artigos 268º nº3 CRP, 124º e 125º CPA].
A fundamentação do acto não consubstancia apenas um dever da administração, é também um direito subjectivo do administrado a conhecer os fundamentos factuais e as razões legais que permitem à autoridade administrativa conformar-lhe negativamente a sua esfera jurídica.
Fundamentar é, portanto, enunciar explicitamente as razões ou motivos que conduziram a entidade administrativa à prática do acto, é enunciar as premissas de facto e de direito nas quais a respectiva decisão administrativa assenta.
O dever/direito de fundamentação visa, além do mais, impor à administração que pondere muito bem antes de decidir, e permitir ao administrado seguir o processo mental que conduziu à decisão, a fim de lhe poder esclarecidamente aderir, ou de lhe poder reagir através dos meios legais ao seu dispor.
A obrigação de fundamentação constitui pois, e deste modo, um importante sustentáculo da legalidade administrativa, e o direito à fundamentação constitui um instrumento fundamental da garantia contenciosa, pois que é elemento indispensável na interpretação do acto administrativo.
A fundamentação de facto não tem de ser prolixa, bastando ser clara e sucinta, e a fundamentação de direito não poderá ser de tal forma genérica que não permita entender as concretas razões de direito que motivaram o acto.
A fundamentação do acto administrativo deverá ser suficiente, clara, congruente e contextual. É suficiente se, no contexto em que o acto foi praticado, permitir que um destinatário normal apreenda o itinerário cognoscitivo e valorativo da decisão tomada. Será clara se permitir compreender, sem incertezas e perplexidades, o sentido e motivação dessa decisão, e congruente se ela surge como conclusão lógica das razões apresentadas. É contextual quando se integra no texto do próprio acto, que a inclui ou para ela remete, ou dele é, pelo menos, contemporânea.
No dizer de jurisprudência constante e uniforme dos tribunais, a fundamentação é um conceito relativo, que varia em função do tipo concreto de cada acto e das circunstâncias em que ele é praticado, cabendo ao tribunal, perante cada caso, ajuizar da sua suficiência mediante a utilização deste critério prático: indagar se um destinatário normal, perante o teor do acto e das suas circunstâncias, fica em condições de perceber o motivo pelo qual se decidiu num sentido e não noutro, de forma a conformar-se com o decidido ou a reagir-lhe pelos meios legais.
Esta doutrina, reiteradamente sublinhada pelos nossos tribunais superiores, tem completa aplicação neste caso concreto.
Ao contrário do que parecem defender os recorrentes, ME e EP, não é correcto extrair do texto do artigo 69º, nº2, do ECD [Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário, republicado pelo DL nº15/2007 de 19.01] a conclusão de que o acto administrativo que dá por finda uma situação de requisição não precisa ser fundamentado. É que, não obstante a situação de a requisição, como instrumento legal da mobilidade dos docentes [artigo 64º, nº1 alínea c), do ECD], estar vinculada ao interesse público da conveniência de serviço quer na sua constituição quer na sua intempestiva extinção, isso não significa que ela não gere interesses legalmente protegidos para o docente requisitado [artigo 124º nº1 alínea a) do CPA], e que os serviços e organismos centrais e regionais do ME possam pôr e dispor a seu bel-prazer da forma e do local da sua prestação de funções. Precisamente porque o poder discricionário que é conferido às entidades requisitantes quanto ao momento da cessação da requisição está vinculado ao interesse público da conveniência do serviço é que se torna necessária a fundamentação do acto que põe inopinadamente termo a tal situação de mobilidade.
Essa obrigação de fundamentar não só imporá a indispensável ponderação do interesse público pela entidade decisora, exigindo-lhe e permitindo-lhe uma decisão bem pensada e legalmente alicerçada, como permitirá ao docente requisitado, enquanto sujeito de direito, não apenas interessado mas por ela directamente visado, entendê-la e conformar-se ou não com a mesma, reagindo-lhe, se for o caso.
Para além de que tal fundamentação surge como indispensável ao controlo legalmente possível por banda dos tribunais, na medida em que, não podendo o poder judicial sindicar o momento e o mérito da decisão, por respeito ao princípio da separação de poderes, podê-lo-á e devê-lo-á fazer no tocante à vinculação da mesma ao interesse público que se lhe impõe.
Se isto é assim em geral, isto é, relativamente a qualquer acto administrativo que cesse inopinadamente uma situação de requisição, ainda mais o é no presente caso, em que a situação de requisição se vinha prolongando no tempo de forma inusitada, de tal modo que, e na prática, o docente requisitado era mais da DREN do que da Escola Secundária Carolina Michaëllis.
Impunha-se, assim, que o despacho impugnado, do Secretário-Geral do ME, ou ao menos a solicitação que do mesmo foi feita pela Directora da DREN, contivesse os elementos factuais suficientes para que o visado pudesse entender a cessação da sua requisição, e para que, reagindo a ela, tal como fez, o poder judicial pudesse cumprir o seu dever de sindicância do acto quanto à sua vinculação funcional.
E isso não foi feito, absolutamente.
Como vemos, não estamos perante caso em que se imponha ao tribunal ponderar, tal como pretendem os recorrentes, se apesar da falta de fundamentação o acto impugnado deve ser aproveitado, por inoperância do vício [utile per inutile non vitiatur]. É que este aproveitamento do acto viciado apenas se imporia no caso de podermos ter a certeza de que com ou sem fundamentação o sentido da decisão teria de ser o mesmo, o que decididamente não acontece. Com a falta absoluta de fundamentação de facto, de que o acto impugnado padece, fica o tribunal impossibilitado de aferir se o elemento funcional, ou seja, a conveniência de serviço, ocorre ou não de forma a justificar a cessação inopinada da requisição, e, do mesmo modo, fica impossibilitado de emitir qualquer juízo sobre a manutenção, ou não, do sentido da sua decisão tomada.
Deverá, assim, manter-se o julgamento de procedência do vício de falta de fundamentação que foi realizado pelo TAF.
Mas os recorrentes, ME e EP, nas suas respectivas conclusões, defendem ainda ser errado o julgamento efectuado pelo TAF quanto ao vício de preterição de audiência prévia, que também considerou procedente.
O acórdão recorrido, depois de ter efectuado o enquadramento constitucional e legal do dever de audiência prévia, e de o qualificar como direito subjectivo público e manifestação do princípio geral do contraditório, fez o seguinte julgamento do caso concreto:
[…]
No caso em apreço, e tendo presente que o autor se encontrava requisitado na DREN desde 1988, tendo exercido os cargos de Chefe de Divisão e Director de Serviço, em comissão de serviço, tendo, após a cessação do mandado de deputado na Assembleia da República, que ocorreu em 10 de Março de 2005, regressado à aludida Direcção Regional para desempenhar funções, como professor requisitado, nos serviços de recursos humanos, impunha-se que, previamente à prática do despacho impugnado, o mesmo fosse ouvido relativamente ao projectado acto de cessação da requisição, não tendo assim sucedido, o não exercício do direito procedimental em apreço, quando a fundamentação do acto não permite concluir estarmos perante o exercício de um poder vinculado, redunda em vício de violação de lei, gerador de anulabilidade do acto.
[…]
Embora bem cientes da importância do cumprimento do dever de audiência prévia, que tem foros de princípio constitucional [267º nº5 da CRP – sobre a relevância constitucional da audiência prévia, ver AC TC de 10.12.2008, publicado no nº17 da II série do DR de 26.01.2009], temos para nós que, tal como defendem os recorrentes, neste caso o seu cumprimento não se impunha.
Entendemos assim, não porque a situação concreta se integre em alguma das hipóteses legais previstas no artigo 103º do CPA. De facto, não se tratará de um caso de inexistência legal, ou de dispensa administrativa, do cumprimento do dever de audiência prévia. Do que se trata é que, neste caso, mal ou bem, o despacho impugnado, que autorizou a cessação da requisição do autor na DREN, foi proferido sem ter havido qualquer instrução, sendo certo que, nos termos da respectiva lei procedimental [artigo 100º do CPA], a obrigação de audiência prévia se impõe à entidade decisora uma vez concluída a instrução, ou seja, surge como necessário contraditório do sentido de decisão [projecto] que se pretende extrair dos factos e razões jurídicas apresentadas.
Efectivamente, decorre dos pontos I) e J) da matéria de facto provada que o despacho de 26.04.2007 do Secretário-Geral do ME foi proferido sobre a solicitação feita pela DREN sem qualquer diligência ou acto de permeio, e que esta solicitação, que lhe foi remetida a 23.04.2007, também não foi antecedida de qualquer diligência ou de qualquer outro acto de natureza instrutória, apresentando apenas, a seu montante, a instauração do processo disciplinar ao docente autor desta acção especial, e a sua suspensão preventiva, tudo no mesmo dia 23.04.2007 [pontos F) I) e J) da matéria provada]. A ilegalidade do despacho impugnado poderá e deverá procurar-se, pois, noutros âmbitos que não o da falta de audiência prévia, porquanto a imposição desta, em concreto, não decorre do procedimento que o precede.
Deverá, assim, ser julgado procedente o erro de julgamento de direito alegado pelos recorrentes, ME e EP, relativamente ao vício de preterição de audiência prévia, e nessa medida deve ser revogado o acórdão recorrido.
Por fim, e no que a eles diz respeito, discordam os recorrentes, ME e EP, do julgamento feito pelo TAF quanto à parcial procedência do pedido de indemnização formulado pelo autor com fundamento em responsabilidade civil extracontratual dos entes públicos, porque entendem não estar preenchido o requisito da ilicitude, porque o acto é legal, ou porque a ilegalidade não é ilicitude, nem o requisito do nexo de causalidade.
Deixaremos a apreciação deste erro de julgamento de direito, porém, e porque o mesmo depende em boa parte da solução a dar a um outro erro de direito invocado no recurso jurisdicional interposto pelo autor da acção, para a parte final deste acórdão.
V. Dos erros de julgamento de direito alegados pelo recorrente autor.
Este considera ser errado, sobretudo, o julgamento realizado no acórdão recorrido sobre o vício de desvio de poder, que insiste dever ser procedente pois o tribunal dispõe de elementos bastantes para o efeito.
A este respeito, foi o seguinte o julgamento do TAF:
[…]
Conforme diz Freitas do Amaral, desvio de poder «é o vício que consiste no exercício de um poder discricionário por um motivo principalmente determinante que não condiga com o fim que a lei visou ao conferir aquele poder».
O vício de desvio de poder pressupõe, assim, uma discrepância entre o fim legal e o fim real.
Para determinar a verificação de vício de desvio de poder é necessário proceder às seguintes operações:
a) Apurar qual o fim visado pela lei ao conferir a certo órgão administrativo um determinado poder discricionário [que se designa por fim legal];
b) Indagar qual o motivo principal motivador da prática do acto administrativo em apreço [fim real];
c) Determinar se este motivo principal determinante condiz ou não com aquele fim legalmente estipulado.
No caso em apreço referiu o autor que o verdadeiro fundamento do acto impugnado foi a circunstância de ser militante do PSD e as suas palavras sobre a polémica à volta da licenciatura do Primeiro-Ministro JS. …, facto que, elencado no item 4º da Base Instrutória, não logrou o autor provar, pelo que face à carência de fundamentação do acto, supra registada, e à ausência de prova do facto supra descrito, improcede a alegação do vício ora em apreço, não constituindo o mesmo a aplicação de uma sanção disciplinar encapotada, ao contrário do alegado pelo autor.
[…]
Já deixámos dito acima, ao tratar da falta de fundamentação do despacho impugnado, que mesmo no âmbito do poder discricionário a Administração está vinculada, ao menos, ao elemento funcional desse poder, isto é, ao fim de interesse público a que a respectiva norma confere relevância para atribuir aquela margem de liberdade.
Esta limitação imanente da margem de livre decisão administrativa, pela qual a Administração não pode determinar a sua actuação por qualquer fim que não seja de natureza pública, e nem sequer é livre de escolher o fim público que quer prosseguir em cada caso, porque esta opção não é feita por ela enquanto poder secundário, mas pela Constituição e pelo legislador ordinário no exercício da função primária do Estado, encontra assento, desde logo, na sua sujeição aos princípios estruturantes da legalidade e da prossecução do interesse público [artigo 3º e 4º do CPA].
Estes princípios, com o da proporcionalidade, da boa-fé e da justiça, são limites imanentes da discricionariedade administrativa, e a sua violação assume significado autónomo nas decisões que são tomadas pela Administração.
Apenas haverá desvio de poder, como bem salienta o acórdão do TAF, na esteira da doutrina e de vasta jurisprudência, quando o motivo principalmente determinante pelo qual o acto administrativo foi praticado não condisser ou não se compatibilizar com a prossecução do fim público eleito pela norma habilitante do exercício do poder discricionário. E se isto acontecer, o autor do acto administrativo estará, além do mais, e no exercício de um poder secundário, a substituir a função primária do Estado.
Sublinhamos que para a configuração do vício de desvio de poder apenas releva o fim desviante que coincida com o motivo principalmente determinante da decisão administrativa, dado que com este poderão conviver outros motivos legais, desde que não principalmente causais da mesma.
Face a este cenário jurídico, isto é, face a decisão administrativa tomada ao abrigo de um poder discricionário, o poder judicial não pode, em regra, e sob pena de sair violado o princípio da separação de poderes, sindicar o mérito e a oportunidade daquela decisão, apenas o podendo fazer relativamente ao cumprimento do elemento funcional da norma habilitante do poder discricionário exercido. Mas, mesmo aqui, essa intromissão do poder judicial no âmbito do poder administrativo apenas será legítima caso se mantenha no seu grau mínimo, que corresponde, precisamente, a apreciar qual o motivo principalmente determinante do acto administrativo, do eventual desvio de poder.
Este grau mínimo de poder judicial surge como indispensável à aferição do cumprimento, por parte da Administração, dos princípios já supra referidos, nomeadamente dos princípios da legalidade e da prossecução do interesse público, e como necessário à efectiva tutela judicial a que os administrados têm direito [artigos 20º, e 268º nº4, da CRP].
Como é pacificamente aceite pela doutrina e pela jurisprudência, para que seja possível anular um acto administrativo com fundamento em desvio de poder, o autor terá de alegar e provar qual o fim visado pela lei ao conferir o poder discricionário [fim legal], qual o motivo principalmente determinante da prática do acto administrativo em causa [fim real], e que este último não condiz com aquele fim legal. E isto mesmo é dito, e bem, no acórdão recorrido.
A conjugação desta exigência de alegação e prova com o dito grau mínimo de ingerência por parte do tribunal, para ser respeitada a separação de poderes, implica que somente quando for possível ao julgador reconhecer e isolar o motivo que, de um modo exclusivo, ou preponderante, determinou o acto administrativo, é que se poderá anular este com fundamento no desfasamento entre o motivo real e o fim legal.
No nosso caso, o fim legal resulta inequívoco do artigo 69º, nº2, do ECD: a requisição ou o destacamento podem ser dados por findos, a qualquer momento, por conveniência do serviço ou a requerimento fundamentado do docente.
Esta conveniência do serviço, como ampla e indeterminada que é, terá de ser concretizada, em cada caso, pela entidade requisitante e decisora, no âmbito da fundamentação da sua decisão de cessação da requisição, sob pena de o poder discricionário que lhe é conferido abrir portas a toda a arbitrariedade, e de se tornarem insindicáveis eventuais violações dos ditos princípios da legalidade e prossecução do interesse público.
Mas no presente caso, porque o despacho impugnado carece totalmente de fundamentação de facto, apenas se fazendo apelo, na solicitação emitida pela Directora da DREN, àquele artigo 69º, nº2, do ECD, torna-se impossível aferir de uma forma directa qual o fim real do mesmo, isto é, qual o motivo principalmente determinante da cessação da requisição do ora recorrente.
O docente visado fica, assim, impedido de entender, e reagir, à conveniência real do serviço que impôs a decisão tomada, e o tribunal a ele que recorre, em desespero de causa, resta incapaz de sindicar a bondade das suas razões, e mais, se entende bastar a dita invocação da norma legal, passa a ser conivente com a eventual ilegalidade por ela camuflada.
A prova directa do fim real do acto administrativo, porque no fundo é uma prova de intenção, é evidente que raramente sucede, pois só poderia derivar de uma fundamentação confessória ínsita no próprio acto, ou de uma confissão judicial que o respectivo autor dificilmente se inclinará a fazer. Não é nada estranho, por conseguinte, que o quesito 4º da base instrutória [onde se perguntava se o fundamento do acto impugnado foi a circunstância de o autor ser militante do PSD e as palavras do autor sobre a polémica da licenciatura do Primeiro-Ministro J...] tenha obtido resposta negativa.
Porém, perante esta evidência, e mesmo por causa dela, uma coisa temos como certa, é que o princípio da tutela judicial efectiva, constitucionalmente consagrado, terá de assegurar, sob pena de se transformar e se diluir numa tutela judicial meramente aparente, que o fim real do acto administrativo se possa demonstrar por outro modo que não o da prova directa, ainda que isso implique uma descida no grau de convicção exigível ao julgador.
Falamos, obviamente, da presunção judicial, que se alicerça num conjunto de factos que lhe servem de fundamento, e sobre os quais raciocina o julgador usando máximas da experiência comum, regras práticas da vida, ensinamentos da observação empírica dos factos. E a verdade é que, neste âmbito jurídico em que nos movemos, nada parece obstar ao funcionamento deste meio de prova indirecta [artigo 351º do CC].
No caso, como o presente, em que o acto administrativo carece totalmente de fundamentação de facto, a não ser admitida esta prova indirecta tornar-se-á impossível a prova do vício de desvio de poder, pois o lesado nem sequer disporá dos pressupostos de facto a que reagir, nomeadamente por os considerar errados.
Além disso, resolver este problema através da execução do julgado anulatório, por procedência de vício de falta de fundamentação, redundaria em o respectivo tribunal abdicar de conceder a efectiva tutela judicial ao administrado que invoca desvio de poder, pois seria remeter para o âmbito do procedimento administrativo a solução de uma ilegalidade invocada no âmbito da instância judicial. Sendo que, para além disso, nada mais seria que adiar o problema e permitir que a Administração pudesse remendar a ilegalidade eventualmente cometida, obrigando o administrado a reagir, de novo, a um acto administrativo ora bem fundamentado, imputando-lhe nomeadamente erro nos pressupostos de facto.
Assim, uma vez articulados, em sede judicial, factos que sirvam de alicerce a presunção judicial, legalmente permitida, e relativa a invocado desvio de poder concernente a acto administrativo que não se encontra fundamentado, incumbe à entidade demandada fazer a contra-prova dos factos base da presunção, nomeadamente articulando, e provando, na própria instância judicial, os factos que omitiu em sede de fundamentação do acto impugnado.
Note-se que o recurso, cremos que indispensável nestes casos de alegado desvio de poder, à prova indirecta através de presunção judicial, ainda significa mantermo-nos na regra geral do ónus da prova do artigo 342º, nº1, do CC. Todavia, parece-nos mesmo de ponderar, nestes casos, uma verdadeira inversão do ónus de prova, uma vez que foi a própria entidade autora do acto administrativo que, devido à falta de fundamentação, ilegal e culposamente tornou impossível a prova do onerado [artigo 344º nº2 do CC].
Seja como for, isto é, seja com base em presunção judicial seja com base em inversão do ónus da prova, estamos certos que o vício de desvio de poder imputado ao despacho ora impugnado deverá ser julgado procedente, ao arrepio do decidido em 1ª instância.
Resulta do provado, na verdade, que no próprio dia 23.04.2007, em que foi participado à Directora da DREN que o recorrente autor, o professor FA. …, se referiu de forma que foi considerada reprovável ao então Primeiro-Ministro [na altura o Engenheiro J…], foi ordenada a abertura de processo disciplinar, foi determinada a sua suspensão preventiva, e foi solicitado ainda ao Secretário-Geral do ME a cessação da sua requisição nos serviços da DREN, nos termos do artigo 69º nº2 do ECD.
Esta requisição do ora recorrente na DREN vinha-se prolongando desde 1988, intervalada pelo desempenho, em comissão de serviço, dos cargos de Chefe de Divisão e de Director de Serviço, e pelo desempenho das funções de deputado, pelo Partido Social Democrata, entre 26.10.2002 e 10.03.2005, e cessaria automaticamente no final de Agosto de 2007. Todavia, o recorrente, que gostava das funções que desempenhava na DREN, em cujo avio ele era reconhecidamente empenhado, já tinha dado a sua anuência à prorrogação dessa sua requisição no ano lectivo 2007/2008.
O processo disciplinar veio a ser arquivado, pela própria Ministra da Educação, em 23.07.2007, porém, e entretanto, fruto do despacho impugnado, a partir do dia 30.04.2007 o recorrente regressou à Escola Secundária a cujo quadro pertencia: a Carolina Michaëllis.
Nada, em termos de exercício de funções por parte do docente requisitado, e de circunstâncias e necessidades de serviço por banda da DREN, surge como susceptível de justificar a cessação de funções do docente recorrente. Nem os demandados tal alegaram na acção, limitando-se a refutar, sem explicar, a ocorrência de desvio de poder.
O que temos é um docente, requisitado desde há vários anos, na perspectiva de terminar essa situação de requisição daí a cerca de 4 meses, e já tendo dado a sua anuência à respectiva prorrogação, a ver, inopinadamente, cessada a situação de requisição na decorrência de um episódio infeliz.
Todo este quadro factual, quer pela sua decorrência no tempo, quer pela sua conotação política, quer pela ausência de motivos de conveniência de serviço susceptíveis de justificar o decidido pela entidade administrativa, legitima-nos e exige-nos, enquanto tribunal julgador, a concluir no sentido de que o motivo principalmente determinante da cessação da requisição do docente FA. … ao serviço da DREN foi de sancionamento pela conduta participada que deu origem ao processo disciplinar, o qual veio a ser arquivado, e à suspensão preventiva de funções, que veio a terminar com a efectivação da sua cessação de funções na DREN.
A esta conclusão, de procedência do invocado vício de desvio de poder, chegamos pela via indirecta da presunção judicial, mas à mesma chegaríamos, e até mais velozmente, pela via da referida inversão do ónus da prova, dado que as entidades demandadas, que obviamente têm o domínio das razões reais subjacentes ao despacho impugnado, e que não verteram na respectiva fundamentação, e têm, portanto, a facilidade em articulá-las e prová-las em tribunal, nada disso fizeram, limitando-se a esperar que o autor desenvolvesse uma prova directa impossível, senão diabólica.
Deverá, assim, ser julgado procedente o erro de julgamento de direito alegado pelo recorrente, professor FA. …, quanto à apreciação do vício de desvio de poder que foi efectuada pelo TAF, e, nessa medida, ser revogado o acórdão recorrido.
Este recorrente aponta, ainda, errado julgamento de direito ao acórdão recorrido na parte em que absolve do pedido indemnizatório o autor do acto impugnado, sendo que este erro de julgamento será apreciado de seguida, concatenado com o que remanesce dos outros dois recursos [ver parte final do ponto IV deste acórdão].
VI. Dos erros de julgamento sobre o pedido indemnizatório.
Deste julgamento de direito todos os recorrentes discordam: ME, EP, e autor.
Como acima deixamos dito [ponto II deste acórdão], o TAF considerou apenas procedentes, dos vícios apontados ao despacho impugnado, o de falta de fundamentação e de preterição de audiência prévia, e, no tocante ao pedido de indemnização pelos danos resultantes para o autor de conduta ilícita e culposa da Administração [o pedido é deduzido contra a Directora da DREN, o Secretário-Geral do ME, a Ministra da Educação, e EP], apenas o julgou procedente contra o EP, que condenou a pagar ao autor a quantia de 12.000,00€ por danos morais.
Para chegar a esta condenação, entendeu-se no acórdão do TAF que as ilegalidades formais procedentes, e nomeadamente a de falta de fundamentação do acto impugnado, podiam ser qualificadas como ilicitude, e ainda que esta ilicitude, culposa, foi a causa adequada dos danos morais dados como provados.
Os recorrentes ME e EP discordam, porque entendem não estar verificado, e desde logo, aquele indispensável pressuposto da ilicitude da conduta administrativa. Para eles, o acto é totalmente legal, mas, mesmo que carecesse de fundamentação, a ilegalidade formal nunca poderia consubstanciar uma ilicitude. Além disso, e mesmo admitindo haver ilicitude, dizem que não se verifica o nexo de causalidade adequada entre a conduta ilícita e culposa e os danos morais, que, assim foram erradamente ressarcidos.
O recorrente FA. … discorda, apenas, da absolvição do Secretário-Geral do ME do pedido de indemnização. Segundo ele, o autor do despacho impugnado agiu com dolo eventual, por isso deve ser condenado, solidariamente com o réu EP, a indemnizá-lo. Cala as demais absolvições do pedido, e tudo indica que se conforma com o montante indemnizatório.
Vejamos.
O enquadramento constitucional [22º da CRP] e legal [artigos 2º, 3º, e 6º, do DL nº48051, de 21.11.1967, 483º, 487º nº2, 563º e 564º, do CC] da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas de direito público, no domínio dos actos de gestão pública, e seus respectivos pressupostos, está bem feito no acórdão recorrido. Não vamos repeti-lo.
A respeito do pressuposto da ilicitude, o aresto recorrido, depois de chamar a atenção para que o conceito de ilicitude não se reconduz, sem mais, ao conceito de ilegalidade, faz uma incursão pelo acórdão 154/2007 do nosso Tribunal Constitucional [com data de 02.03.2007], que julgou inconstitucional, por violação do princípio da responsabilidade extra-contratual do Estado, consagrado no artigo 22º da CRP, a norma constante do artigo 2º, nº1, do DL nº48.051, de 21.11.67, interpretada no sentido de que um acto administrativo anulado por falta de fundamentação é insusceptível, absolutamente e em qualquer caso, de ser considerado um acto ilícito, para o efeito de poder fazer incorrer o Estado em responsabilidade civil extra-contratual por acto ilícito, para terminar concluindo da forma seguinte:
[…]
Nesta sequência, considerando a situação em presença, constitui entendimento do tribunal, que pese embora o acto em crise esteja ferido de vício de forma [preterição de audiência prévia e falta de fundamentação], tal ilegalidade permite e é bastante para suportar com êxito o pedido indemnizatório formulado pelo autor, pois que o acto anulado afectou os direitos e interesses do autor ao nível do desenvolvimento da actividade profissional que este vinha desenvolvendo na DREN, actividade que cessou por força do acto impugnado.
[…]
A ilegalidade objectiva exprime uma desconformidade entre um determinado comportamento e a norma legal que regula o mesmo. A ilegalidade subjectiva vive paredes-meias com a ilicitude, e traduz-se na qualidade jurídica da acção humana que exprime a divergência de uma concreta conduta, ou comportamento, com a ordem jurídica. E, quando esta divergência com a ordem jurídica, e ilegal, portanto, se traduz em violação de normas destinadas a proteger os direitos ou interesses jurídicos relevantes que foram lesados, estaremos perante uma conduta ilícita.
Para haver direito a indemnização por parte do lesado não será bastante, assim, a violação de uma norma, mas é exigível que essa norma violada se destine a proteger o direito ou o interesse jurídico lesado. Exige-se que a ilegalidade se traduza na violação de direitos subjectivos do lesado, ou, pelo menos, de interesses cuja protecção a norma violada visava proteger.
No presente caso, para além da procedência do vício formal de falta de fundamentação de facto, julgamos procedente, também, a ilegalidade substancial de desvio de poder, que foi imputada ao acto impugnado.
Dissemos, e agora mantemos, que o dever de fundamentar as decisões administrativas não se traduz somente numa obrigação da Administração, mas configura também um direito subjectivo público do administrado. A fundamentação destina-se a permitir a este, além do mais, compreender a decisão que lesa a sua esfera jurídica, e poder reagir-lhe de uma forma efectiva. A falta de fundamentação acaba, no fundo, por contender com a tutela judicial efectiva a que tem direito o administrado.
E isto é tanto mais assim no presente caso, em que também ocorre o vício de desvio de poder, o qual, levando à anulação do acto impugnado sem possibilidade da sua repetição, que podia acontecer numa situação apenas de falta de fundamentação, deixa totalmente pendentes eventuais danos provocados pela conduta administrativa formal e substancialmente ilegal.
Estamos convictos, destarte, que tanto as normas que exigem a fundamentação do acto administrativo [artigos 268º, nº3, CRP, 124º e 125º CPA], como o princípio da legalidade [3º CPA] e o princípio da prossecução do interesse público e protecção dos direitos e interesses dos cidadãos [4º CPA], visam, todos eles, e além do mais, proteger os administrados de condutas lesivas e arbitrárias da Administração, garantindo-lhes que num Estado de Direito nada pela Administração será decidido sem fundamento legal razoável e sem causa final de interesse público.
E é nesta medida que o artigo 69º, nº2, do ECD, concede poder discricionário à Administração para declarar finda, a qualquer momento, uma determinada situação de requisição, mas vinculado à causa final da conveniência de serviço, que terá, em cada caso, de ser concretizada de forma suficiente na fundamentação do acto.
É esta vinculação ao elemento funcional da norma que, no caso da cessação da requisição, garantirá ao requisitado, que entretanto organizou a sua vida de acordo com a situação de requisição e gerou, muito legitimamente, um conjunto de interesses satélites, que a sua situação, embora precária, não será alterada de forma arbitrária, por motivos diferentes dos que são exigidos por lei, sejam eles de ordem política, ideológica, ou de mera conveniência particular.
As ilegalidades julgadas procedentes consubstanciam, neste caso concreto, verdadeira conduta ilícita da Administração, susceptível de lesar o requisitado na sua esfera de interesses legalmente protegidos pelo âmbito das normas referidas.
Deverá, pois, improceder este segmento de erro invocado pelos recorrentes ME e EP.
Também não assiste razão aos recorrentes, ME e EP, no tocante à sua discordância sobre o nexo de causalidade adequada.
Esse nexo causal passará pela ligação etiológica entre a apurada conduta ilícita e culposa da Administração, consubstanciada na falta de fundamentação e desvio de poder, e os danos morais provados.
Essa ligação etiológica deverá ser apreciada, como é sabido, em termos de causalidade adequada, ou seja, ela apenas existirá quando o facto ilícito e culposo for a causa adequada do dano [artigo 563º CC].
Entende-se, na verdade, que o artigo 563º do nosso Código Civil consagrou a teoria da causalidade adequada, na formulação negativa proposta por ENNECERUS-LEHMAN: a condição será inadequada quando, segundo a sua natureza geral, é indiferente para a produção do dano [ver, sobre o tema, Vaz Serra, BMJ, nº84, páginas 284 e seguintes, e nº100, páginas 127 e seguintes; Antunes Varela, Das Obrigações em Geral, 10ª edição, páginas 898 e seguintes; Almeida e Costa, Direito das Obrigações, 9ª edição, páginas 711 e seguintes; Rui de Alarcão, Direito das Obrigações, 1983, página 281; e, entre outros, AC STJ de 11.06.2003, Rº03ª3883 e AC STJ de 29.06.2004, Rº05B294].
Deste modo, o facto-condição só não deve ser considerado causa adequada do dano quando se mostre, pela sua natureza geral, e de acordo com a ordem natural das coisas, de todo inadequado para a sua produção, e que o dano terá ocorrido devido a circunstâncias anómalas ou excepcionais. Assim, o juízo de adequação causal terá de enraizar na relação intrínseca entre facto-condição e dano, de forma a aferir se este dano surge como consequência normal e típica daquele facto, ou seja, se decorre de forma adequada do mesmo.
Sublinhe-se que, a tal respeito, a nossa mais alta jurisprudência vem fazendo algumas precisões com interesse para a análise deste caso concreto. Por um lado, vem-se entendendo que a exigência do nexo de causalidade adequada não pressupõe a exclusividade do facto condicionante do dano, nem exige uma causalidade directa ou imediata, mostrando-se compatível com casos de concorrência de outros factos condicionantes, bem como com casos de causalidade indirecta. E por outro lado, vem-se distinguindo duas vertentes na análise do nexo de causalidade adequada: a naturalística, que consistirá em saber se, em termos de mera fenomenologia real e concreta, o facto-condição deu origem ao dano [vertente esta contida no restrito âmbito da matéria de facto]; e a jurídica, que consistirá em saber se, à luz da teoria da causalidade adequada, o facto concreto poderá ser considerado, e em abstracto, causa idónea [adequada] do dano verificado.
No caso, essa vertente naturalística do nexo causal cremos que se verifica, na medida em que a conduta da Administração, embora focalizada no despacho impugnado que autorizou a cessação da requisição do professor FA. … na DREN, culmina toda uma situação nascida com a participação de 23.04.2007, de tal forma que isso nos impôs a procedência do vício de desvio de poder. O acto impugnado não pode, nem deve, pois, para efeitos de causalidade adequada, ser arrancado da sua circunstância e analisado isoladamente, como se nada mais existisse. Impõe-se, antes, a sua abordagem dinâmica, inserido na respectiva cadeia teleológica, real e concreta, e no âmbito da qual ele emerge como causa natural dos danos morais apurados.
A vertente jurídica também se verifica, pois essa fenomenologia real e concreta, tida como causa natural dos danos morais apurados, só deixa de poder ser sua causa adequada se for de todo indiferente, segundo a ordem natural das coisas, segundo as regras da vida e da experiência comum, para a produção dos mesmos. Que não é o caso.
Falecem, portanto, as razões invocadas pelos recorrentes, ME e EP, para verem revogado o acórdão do TAF quanto ao seu segmento indemnizatório.
Por fim, reage o recorrente, autor, à absolvição do Secretário-Geral do ME quanto ao pedido de indemnização formulado.
Recordemos que o acórdão recorrido absolveu deste pedido a Directora da DREN, a Ministra da Educação, e o Secretário-Geral do ME, acabando por nele condenar parcialmente só o EP. Mas o recorrente reage, somente, à absolvição do autor do despacho impugnado, o Secretário-Geral do ME, defendendo que ele agiu com dolo eventual.
Mas este erro de julgamento deverá também improceder.
Na verdade, não estamos aqui no âmbito do exercício do direito de regresso, previsto no artigo 2º, nº2, do DL nº48051, de 21.11.1967, mas antes no da responsabilização directa do agente administrativo, no caso, o dito Secretário-Geral, ou seja, da sua responsabilização nos termos do artigo 3º desse mesmo diploma legal, que estipula que os titulares do órgão e os agentes administrativos do Estado e demais pessoas colectivas públicas respondem civilmente perante terceiros pela prática de actos ilícitos que ofendam os direitos destes ou as disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, se tiverem excedido os limites das suas funções ou se, no desempenho destas e por sua causa, tiverem procedido dolosamente [nº1], e que em caso de procedimento doloso, a pessoa colectiva é sempre solidariamente responsável com os titulares do órgão ou os agentes [nº2].
No nosso caso, não temos dúvida de que o desvio de poder que foi julgado procedente se concentrará, sobretudo, na fenomenologia que está a montante do acto impugnado, e que o suscitou, enquanto autorização pelo Secretário-Geral da cessação solicitada pela Directora da DREN.
Mas, saber se aquele que autorizou representou como possíveis as ilegalidades que foram procedentes, nomeadamente a de desvio de poder, e mesmo assim autorizou a cessação da requisição que lhe foi solicitada, de todo indiferente a esses desvalores jurídicos, e aos danos que poderiam ser causados ao visado, é coisa que não resulta minimamente da matéria de facto provada.
Não restava senão absolver o Secretário-Geral do ME do pedido de indemnização que lhe era directamente dirigido. O que foi feito, e bem.
De quanto ficou dito resulta, cremos, que deverá ser concedido apenas parcial provimento aos três recursos jurisdicionais. Todavia, e apesar disso, o sentido do acórdão do TAF deve manter-se, embora com a fundamentação decorrente do presente acórdão.
Assim se decidirá.DECISÃO Nestes termos, acordam em conferência, os Juízes deste Tribunal Central, no seguinte:
- Conceder parcial provimento aos recursos interpostos pelo Ministério da Educação, pelo Estado Português, e pelo Autor desta acção administrativa especial;
- E, em conformidade com esse provimento parcial, manter o decidido pelo acórdão recorrido embora com o actual fundamento.
As custas, relativamente aos recursos independentes do ME e do EP, serão pagas pelos respectivos recorrentes na proporção de 2/3, e com redução a metade da taxa de justiça, sendo que o recorrido não terá de pagar o 1/3 restante por não ter contra-alegado – artigos 446º do CPC, 189º do CPTA, 73º-A e 73º-E, nº1 alínea a), do CCJ.
As custas, relativamente ao recurso do autor da acção, serão pagas pelo recorrente e pelos recorridos, na proporção de 1/3 para o primeiro e 2/3 para os segundos, com redução a metade da taxa de justiça - artigos 446º do CPC, 189º do CPTA, 73º-A e 73º-E, nº1 alínea a), do CCJ.
D.N.Porto, 11.01.2013 Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Fernanda Brandão
Ass. Antero Pires Salvador |
