| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1. RELATÓRIO
J…, identificado devidamente nos autos, inconformado veio interpor recurso jurisdicional da sentença do TAF do Porto – 1º Juízo, datada de 22/10/2003, que, com fundamento na caducidade do direito ao recurso, rejeitou o recurso contencioso instaurado pelo mesmo com o qual pretendia a anulação do acto administrativo proferido em 21/09/1992 pelo Sr. DIRECTOR DA CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES que homologou o parecer da Junta Médica de Revisão da CGA datado de 17/09/1992, acto esse por força do qual lhe foi indeferida a atribuição de uma pensão por invalidez.
Formula, nas respectivas alegações, as seguintes conclusões:
A) “(...) A douta sentença em recurso, deve ser revogada, porque violadora do disposto nos artigos 28º, n.º 1, 31º, n.º 1, 29º, n.º 1 da LPTA, assim como do art. 268º, n.º 4, conjugado com o n.º 3 da CRP.
B) Já que o recurso contencioso interposto é tempestivo;
C) O recorrente, após duas juntas médicas, sendo uma de revisão e datadas respectivamente de 19/05/92 e 17/09/92, viu homologado em 21/09/92 o parecer de 17/09/92;
D) Ora é desta homologação que o recorrente interpôs o devido recurso;
E) De tal acto foi dado conhecimento ao recorrente através de carta de 22/09/92 – fls. 14 do processo administrativo;
F) Porém a notificação do acto administrativo não se confunde com o próprio acto administrativo a notificar;
G) Tem de ser identificado o seu autor, fundamentação e sentido da decisão;
H) Ora dúvidas não há, que só após requerimento de intimação do recorrente, o mesmo constatou que:
- foram dois directores da CGA que proferiram tal acto e o assinaram,
- tinham delegação de poderes,
- conteúdo integral da sua fundamentação;
I) Ou seja tais elementos nunca o recorrente conheceu antes da sua intimação;
J) Ora para exercer o seu direito ao recurso contencioso, tais elementos devem ser facultados e enviados ao recorrente, ou este requerê-los, como efectivamente fez;
L) O recorrente nunca conheceu o fundamento integral e decisório das juntas médicas, determinantes para a apreciação da validade da sua pretensão;
M) E não se diga que a carta posteriormente enviada, datada de 30/12/92, continha a fundamentação do acto. Informou parcialmente da sua fundamentação. Não tinha a fundamentação;
N) O recorrente nunca até à sua intimação «viu» ou apreendeu de modo material e físico o acto administrativo e demais elementos alegados e por isso, só desde esse conhecimento se podia iniciar o prazo do recurso contencioso – cfr. art. 28º, n.º 1, alín. a) e 31º, n.º 1 e ss. da LPTA;
O) E o facto de o recorrente, só com os elementos que tinha, discordar daquilo que lhe comunicavam, nada faz supor que concordava com o dito teor, antes pelo contrário, sempre discordou em todas as instâncias da negação do direito à pensão!
P) O recorrente entendeu que eram suficientes os elementos comunicados para reclamar, mas não entendeu depois que o seriam para recorrer contenciosamente;
Q) Daí que a douta sentença em recurso, deva ser revogada, porque violadora do disposto nos artigos 28º, n.º 1, 31º, n.º 1, 29º, n.º 1 da LPTA, assim como do art. 268º, n.º 4 conjugado com o n.º 3 da CRP.”
O ente recorrido apresentou contra-alegações nas quais formulou as seguintes conclusões:
“(...) A) Através dos ofícios de 22 de Setembro de 1992 e de 30 de Dezembro de 1992, foi dado conhecimento ao recorrente – tal como o próprio reconhece a fls. 16 do processo instrutor, e ainda nas suas conclusões C) a E), M) e P) -, do despacho homologatório da Direcção de Serviços da CGA de 21 de Setembro de 1992.
B) O recorrente imputa àquele acto vícios geradores de mera anulabilidade. C) Decorreram, desde a data em que o acto foi notificado ao recorrente até à data em que aquele interpôs o recurso contencioso de anulação, em 2002.08.16, cerca de 10 anos.
D) O prazo para a interposição de recurso contencioso de um acto anulável é de dois meses quando, como no presente caso, o recorrente residia em Portugal Continental – artigo 28º, n.º 1, da LPTA;
E) Se o recorrente considera que a notificação do acto foi deficiente, poderia sempre ter requerido, no prazo de um mês, a notificação das partes que julgava omissas ou a passagem da respectiva certidão do acto administrativo, nos termos do artigo 31º, n.º 1 da LPTA;
F) Os prazos estabelecidos para a interposição de recursos contenciosos de anulação são prazos de caducidade e justificam-se por razões de certeza e de segurança jurídica.
G) Pelo que se impunha a conclusão a que chegou a douta sentença recorrida, ou seja, de que a interposição do recurso contencioso da anulação é intempestiva.
H) Pelo exposto, não violou a douta sentença recorrida nenhuma das normas invocadas pelo recorrente.”
O Ministério Público junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido do improvimento do recurso (cfr. fls. 63).
Colhidos os vistos legais junto dos Exmos. Juízes-Adjuntos, cumpre apreciar e decidir. * 2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, sendo certo que o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações nos termos dos arts. 660º, n.º 2, 664º, 684º, n.ºs 3 e 4 e 690º, n.º 1 todos do Código de Processo Civil (CPC) “ex vi” art. 102º da LPTA.
A questão suscitada reconduz-se, em suma, em determinar se ocorreu ou não violação dos normativos legais invocados pelo recorrente por parte da decisão jurisdicional objecto de impugnação quando esta decidiu rejeitar o recurso contencioso deduzido com fundamento na ocorrência da caducidade do direito ao recurso e consequente extemporaneidade na sua interposição. * 3. FUNDAMENTOS
3.1. DE FACTO
Da decisão recorrida e no uso do disposto no art. 712º, n.º 1 do CPC “ex vi” arts. 01º e 102º da LPTA, têm-se como provados, considerando os documentos juntos e processo administrativo apenso aos autos, os seguintes factos:
I) Em 21-09-1992, por decisão de 2 Directores da Caixa Geral de Aposentações, foi homologado o parecer da Junta Médica de Revisão de 17-09-1992, proferida no uso da delegação de poderes publicada no D.R. II Série n.º 178 de 03-08-1990 (fls. 12 do processo administrativo);
II) O recorrente foi notificado por carta de 22-09-1992 com o teor de fls. 14 do processo administrativo que aqui se tem por reproduzido, do qual resulta que:
“(...) ASSUNTO: JUNTA MÉDICA DE REVISÃO
(...) Comunico a V. Ex.ª que o resultado da Junta Médica de Revisão da Caixa Geral de Aposentações realizada em 17 de Setembro de 1992, foi o seguinte:
As lesões apresentadas não resultaram de desastre ocorrido no exercício das suas funções e por motivo do seu desempenho.
Com os melhores cumprimentos.
O’ Chefe do Serviço (...)”;
III) Por carta de 01-10-1992, subscrita e assinada pelo recorrente e dirigida à Caixa Geral de Depósitos – Dir. dos Serviços de Previdência, este manifesta relativamente ao assunto da carta referida em II) não estar de acordo com a decisão tomada “(...) já que está em desacordo total com a decisão da competente Junta Militar do Exército, existirem lesões graves que poderão ser comprovadas e as minhas condições actuais não serem as normais condições de um normal trabalhador (...)” e conclui requerendo “(...) que seja reapreciado este processo e a decisão da junta, através de convocação de nova junta ou outro processo, de acordo com as leis gerais existentes. (...).” (fls. 16 do processo administrativo);
IV) A carta identificada em III) mereceu resposta da Direcção dos Serviços de Previdência da C.G.D. com data de 30-12-1992 onde se refere que “(...) porque não existe fundamento legal que permita alterar as resoluções proferidas no seu processo, torna-se inviável dar sequência à pretensão formulada na carta a que me reporto. (...)” (fls. 17 do processo administrativo);
V) A petição do presente recurso contencioso foi remetida a este Tribunal por meio de carta registada em 2002.08.14, a qual aqui deu entrada e foi registada em 16.08.2002 sob o n.º 8826 (fls. 2 e 19 dos autos);
VI) O recorrente deu entrada em 29/07/1999 nos serviços da C.G.A. de requerimento no qual solicitava que fosse informado da “(...) situação do meu processo. Aguardo a reforma e até à data nada me foi dito. (...).” (cfr. fls. 24 do processo administrativo apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido);
VII) A tal pedido foi enviada resposta nos termos constantes de carta datada de 10/05/2000 inserta a fls. 26 do processo administrativo apenso e cujo teor aqui se tem por reproduzido;
VIII) O recorrente mediante requerimento subscrito pelo seu ilustre mandatário e que deu entrada nos serviços da C.G.A. em 08/01/2002 dirigido ao Director, peticionou a emissão de certidão de documentos nos termos e com o teor constante de fls. 27 a 29 do processo administrativo apenso que aqui se dá por reproduzido;
IX) O recorrente mediante requerimento subscrito pelo seu ilustre mandatário e que deu entrada nos serviços da C.G.A. em 04/04/2002 dirigido ao Director, peticionou a emissão de certidão de documentos nos termos e com o teor constante de fls. 30 e 31 do processo administrativo apenso que aqui se dá por reproduzido;
X) O recorrente em 24/05/2002 instaurou no então TAC de Lisboa processo de intimação para passagem de certidão contra o Director da C.G.A. para satisfação do pedido de emissão de certidão referido em IX) (cfr. fls. 34 a 38 do processo administrativo apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido);
XI) O pedido de emissão de certidão referido em IX) foi satisfeito com o envio de cartas datadas de 05/06/2002, dirigidas ao recorrente e ao seu ilustre mandatário (cfr. fls. 32 e 33 do processo administrativo apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido), facto que foi comunicado na resposta apresentada em 20/06/2002 no âmbito do processo judicial referido em X) pelo que neste processo veio a ser proferida sentença, datada de 10/07/2002, a julgar extinta a instância por inutilidade superveniente da lide (cfr. fls. 40 a 45 do processo administrativo apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido). «» 3.2. DE DIREITO
Assente a factualidade apurada cumpre, agora, entrar na análise das várias questões suscitadas para se concluir pela procedência ou improcedência da argumentação desenvolvida pelo recorrente no recurso jurisdicional “sub judice”.
O recorrente insurge-se contra a decisão impugnada, que rejeitou o recurso contencioso por extemporaneidade, nos termos do art. 57º, § 4º do RSTA, invocando, no essencial, duas ordens de razões:
I) O recurso foi interposto tempestivamente porquanto o recorrente até ao recebimento de certidão na pendência do meio processual de intimação para passagem de certidão não tinha sido devidamente notificado da decisão da autoridade recorrida;
II) Só com o recebimento daquela certidão o mesmo dispôs dos elementos necessários e adequados para deduzir a presente impugnação judicial através de recurso contencioso de anulação, sendo certo que tendo solicitado à autoridade recorrida o teor da decisão, ao abrigo do disposto no art. 31º da LPTA, só com a sua recepção é que se iniciava o decurso do prazo de impugnação.
Vejamos.
Tem sido entendimento jurisprudencial maioritário e quase uniforme, que aqui se acolhe e que reflecte a acrescida exigência do texto constitucional resultante da revisão de 1997 bem como a orientação jurisprudencial do Tribunal Constitucional em tal matéria (cfr. entre outros, Acs. n.º 348/98 in: DR II Série de 30/11/1998; n.º 438/02, de 23/10/2002, in: ww.tribunalconstitucional.pt/jurisprudencia.htm”], o de que a notificação deve conter obrigatoriamente os elementos essenciais apontados no art. 68º do CPA (entre os quais se conta a indicação do autor do acto, o sentido da decisão com o seu texto integral do acto, a data da decisão), sob pena de se ter por inverificado o requisito de eficácia subjectiva relativamente ao acto em causa que, deste modo, não será oponível ao interessado, e também o entendimento de que os mecanismos processuais a que aludem os arts. 31º e 82º e ss. da LPTA são de exercício facultativo por parte dos interessados, não se traduzindo num qualquer tipo de ónus processual que sobre eles impenda, como contrapartida para o não início do prazo de impugnação contenciosa do acto [cfr., entre outros, Acs. do STA de 17/12/1999 (Pleno) - Proc. n.º 44.065, de 17/02/2000 (Pleno) - Proc. n.º 37.614, de 24/05/2001 - Proc. n.º 47.316, de 30/10/2001 - Proc. n.º 47.717, de 22/11/2001 - Proc. n.º 47.979, de 04/02/2003 (Pleno) - Proc. n.º 40.952, de 19/02/2003 - Proc. n.º 87/03, de 25/03/2004 - Proc. n.º 967/03, de 03/05/2004 - Proc. n.º 1811/03, de 25/05/2004 - Proc. n.º 1568/02 todos in: “www.dgsi.pt/jsta”].
Quer isto dizer que ao acto, ainda que válido, faltará a respectiva eficácia subjectiva, não operando a caducidade do efeito impugnatório enquanto tais elementos não forem levados ao conhecimento do interessado, sendo que este, em tais circunstâncias, poderá socorrer-se do expediente processual do art. 31º da LPTA, sem que isso constitua para ele um ónus, ou seja, não revertendo contra si a não utilização de tal expediente processual em termos de o seu não uso determinar a extemporaneidade do recurso contencioso.
Assenta tal orientação jurisprudencial no entendimento de que só a notificação integral do acto assegura a função garantística de um direito fundamental (à notificação e à fundamentação do acto administrativo), consagrado no art. 268º, n.º 3 da CRP, pois que só esse tipo de notificação permite assegurar ao lesado o pleno conhecimento do acto administrativo praticado.
Estamos em inteira consonância com este entendimento jurisprudencial, que nos parece ser o que melhor se adequa à importância nuclear do instituto da notificação (cfr. arts. 66º e ss. do CPA) bem como às alterações introduzidas no texto constitucional pela revisão constitucional de 1997 (Lei Constitucional n.º 1/97, de 20 de Setembro), concretamente no n.º 3 do art. 268º da CRP, nos termos do qual “os actos administrativos estão sujeitos a notificação aos interessados, na forma prevista na lei, e carecem de fundamentação expressa e acessível quando afectem direitos ou interesses legalmente protegidos”, tendo a expressão assinalada (“e acessível”) sido acrescentada relativamente ao texto anterior.
Tal exigência acrescida de uma fundamentação acessível só pode entender-se numa perspectiva finalista de acessibilidade do interessado ao conteúdo integral da motivação contida na decisão administrativa, em ordem a colocá-lo, sem mais, na posse de todos os elementos que o elucidem sobre o teor e fundamentos da decisão.
Ressuma, pois, da jurisprudência supra aludida que os arts. 66º e 68º do CPA desempenham um aspecto ou papel garantístico em execução da orientação constitucional fixada nesta sede, culminando com o objectivo de abrir ao interessado a defesa dos seus interesses quer na via graciosa quer na via contenciosa, sendo que se estivermos perante notificação imperfeita (falta algum dos elementos elencados no art. 68º do CPA) tal decorre sempre de uma falta ou falha da Administração já que a mesma está vinculada legalmente a efectuar as notificações nos exactos termos previstos no citado normativo.
Daí que sendo a falta imputável à Administração seria inadmissível que o particular visse entravada ou dificultada a sua defesa, ainda que na via administrativa, e fosse ele a sofrer os efeitos das deficiências de funcionamento da Administração.
Não é, pois, de aceitar que um erro imputável à Administração se voltasse contra o interessado impossibilitando-o de aceder atempadamente à via administrativa ou contenciosa e, muito menos, a que a própria Administração dele se pudesse aproveitar.
A falta ou errada indicação de um elemento essencial da notificação (equivalente à sua falta) determina a ineficácia do acto administrativo [cfr. neste sentido, entre muitos outros, Acs. do STA de 19/02/1997 (Pleno) - Proc. n.º 32.347), de 03/12/1998 - Proc. n.º 32.761), de 28/03/2001 - Proc. n.º 43.368), de 21/01/2003 - Proc. n.º 44.491, de 03/05/2004 - Proc. n.º 1811/03 todos in: “www.dgsi.pt/jsta”).
O acto ineficaz não é oponível ao interessado que pode, assim, enquanto não for devidamente notificado, impugná-lo a todo o tempo (cfr., neste sentido, Drs. Santos Botelho, Cândido de Pinho e Pires Esteves, in: “Código de Processo Administrativo - Anotado e Comentado”, 5ª edição, pág. 346 - anotação 4 ao art. 68º).
Na situação “sub judice” face à factualidade tida como apurada nos autos e que se mostra supra fixada [cfr. n.ºs I), II), III), IV), V), VI), VII), VIII), IX), X) e XI)] temos, salvo melhor entendimento, que o recorrente não se pode considerar como notificado devidamente do acto administrativo em questão através das notificações operadas em 22/09/1992 e 30/12/1992 mediante as cartas ao mesmo remetidas e que se mostram reproduzidas sob os n.ºs II) e IV) da factualidade apurada.
Na verdade, da leitura das referidas missivas não se vislumbra que as mesmas cumpram minimamente os requisitos impostos pelo art. 68º do CPA para a notificação dos actos administrativos, porquanto em parte alguma das mesmas se refere ou identifica o acto administrativo final e lesivo do procedimento em análise, se reproduz o seu texto e conteúdo, se identifica o seu autor e data do mesmo.
Também não se pode inferir do requerimento datado de 01/10/1992 e que foi apresentado pelo recorrente [cfr. n.º III) da factualidade apurada] que o mesmo conhecia ou sabia da existência do acto administrativo recorrido, sua extensão, seu conteúdo, sua data e autoria, conclusão que não é abalada e até pode ser reafirmada face ao teor da factualidade fixada sob os n.ºs VI), VII), VIII), IX), X) e XI) da matéria de facto.
Com efeito, resulta da análise daquela factualidade fixada nesta instância no uso dos poderes conferidos pelo art. 712º do CPC “ex vi” arts. 01º e 102º da LPTA e fazendo apelo aos elementos documentais carreados para os autos pela própria entidade recorrida com a junção do processo administrativo, que o recorrente apenas veio a ser devidamente notificado do acto administrativo em crise quando, na sequência de pedido de intimação para emissão de certidão e na pendência dos referidos autos, lhe foi enviada carta datada de 05/06/2002 contendo todos os elementos necessários à cabal e adequada notificação do referido acto administrativo prolatado em 21/09/1992.
É que da análise do processo administrativo junto aos autos não se mostra comprovada qualquer realidade factual que nos permita extrair outra conclusão que não seja aquela a que supra chegámos porquanto do seu teor não se infere com suficiência que a actividade desenvolvida pela autoridade recorrida, em sede de notificação do acto administrativo lesivo dos direitos do recorrente, cumpriu os normativos que se lhe impunham e a que estava vinculada, mormente, do seu art. 68º do CPA.
Deste modo, e na esteira da orientação jurisprudencial atrás preconizada, estamos perante uma ausência de notificação válida, pelo que não pode ter-se por iniciado o prazo de interposição do recurso contencioso com o envio das cartas datadas de 22/09/1992 e/ou de 30/12/1992, pois, que, nos termos do art. 29º da LPTA, se conta, tratando-se de acto expresso, da respectiva notificação.
Também não pode concluir-se que o início da contagem daquele prazo de impugnação se possa contar da data do pedido de cópia formulado à entidade recorrida pois a eventual insuficiência da notificação efectuada não constituiu razão bastante para o recorrente interpor recurso dentro do prazo legal para o efeito ainda antes da entrega dessa cópia.
É que o que está em causa, como vimos, a partir da comprovada ausência de notificação válida, não é o diferimento do início do prazo, mas sim a inexistência de qualquer prazo iniciado, por ausência do elemento referenciador do seu termo “a quo” – a notificação válida do interessado, tanto mais que o interessado não está obrigado a lançar mão do expediente previsto nos arts. 31º e 82º e ss. da LPTA já que se trata de faculdade e não de ónus que sobre o mesmo impenda, nem o não uso tempestivo daquela faculdade determina ou implica a perda do direito ao recurso com a consequente extemporaneidade do recurso contencioso.
Esse prazo no caso só poderia iniciar-se, pois, após a entrega da cópia do texto integral do despacho em causa formulado pelo recorrente à autoridade administrativa recorrida, o que permite concluir que o recurso contencioso em apreço não poderá ser considerado extemporâneo face ao que resulta da factualidade apurada porquanto o recorrente apenas tomou conhecimento de todos os elementos necessários e adequados à impugnação do acto em crise, por legalmente impostos pelo art. 68º do CPA, quando foi recepcionada a carta que lhe foi enviada com data de 05/06/2002, data de recepção essa que inclusivamente não é certa dado nada nos autos comprovar a data de expedição daquela carta e muito menos a data da sua recepção.
Desta feita, tendo-se o recorrente como apenas notificado do acto administrativo recorrido em data posterior a 05/06/2002 verifica-se que o prazo de impugnação contenciosa fundada em vícios de mera anulação, como é o caso em apreciação, apenas expiraria em 16/09/2002 já que o recorrente dispunha do prazo legal de 02 meses previsto para tal impugnação [cfr. arts. 28º, n.ºs. 1, al. a) e 2 da LPTA e 279º do CC] e o termo deste haver ocorrido em férias judiciais o que implica que a sua dedução tempestiva teria de ser feita até ou logo no primeiro dia útil após férias judiciais [cfr. arts. 10º da L.O.T.J. à data vigente e 279º, al. e) do CC], que, no caso, é 16/09/2002.
A regra geral em matéria de apresentação da petição dos recursos contenciosos é a de que a mesma é feita na secretaria do tribunal a que é dirigida (cfr. art. 35º, n.º 1 da LPTA), salvo nas hipóteses contempladas nos n.ºs. 2 a 5 do mesmo preceito.
Sem que as hipóteses previstas nos n.ºs. 2 a 4 se revelem de interesse para a situação “sub judice” temos que decorre do n.º 5 do aludido preceito que “A petição pode ser enviada, sob registo postal, à secretaria do tribunal a que é dirigida, quando o respectivo signatário não tiver escritório na comarca da sede desse tribunal”, situação que ocorre nos autos (cfr. fls. 18 e 19 dos autos).
Ora o presente recurso contencioso foi interposto em 14/08/2002 [cfr. n.º V) da matéria de facto apurada], data em que os tribunais ainda se encontravam de férias judiciais e como tal antes do término do prazo de que o mesmo dispunha para o deduzir, não ocorrendo ou operando, pois, a caducidade do direito à interposição do recurso contencioso de anulação por parte do recorrente.
Assim e em conclusão temos que desconhecendo o recorrente qual era o acto recorrível e o seu autor, porque lhe não foi indicado, de forma clara e inequívoca, pela autoridade recorrida, nem se mostrando provado nos autos que tal acto tenha sido notificado ao recorrente nos termos exigidos pelos art. 68º do CPA, 29º, 31º ambos da LPTA e 268º, n.º 3 da CRP antes do envio e recepção da carta datada de 05/06/2002, sendo que era à autoridade recorrida que cabe o ónus de tal alegação e prova por se tratar de matéria de excepção (cfr. art. 342º, n.º 2 do CC), não podia o presente recurso contencioso ter sido rejeitado, com fundamento na sua extemporaneidade dado, nos termos supra descritos, ter sido deduzido tempestivamente.
Decidindo em contrário, a decisão recorrida efectuou errada interpretação e aplicação do disposto nos arts. 28º, n.º 1, 29º e 31º todos da LPTA, bem como do art. 268º, n.º 3, da CRP, pelo que não pode manter-se.* 4. DECISÃO
Nestes termos, acordam os juízes deste Tribunal em conceder provimento ao recurso, revogando a decisão recorrida e ordenando a remessa do processo ao actual Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto – 1º Juízo para aí prosseguir os seus termos, se a tal qualquer outra causa não obstar.
Sem custas. * Porto, 2004/10/14
Carlos Carvalho
Maria Isabel S. Pedro Soeiro
Jorge Miguel B. Aragão Seia |
