Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	02441/25.1BEPRT

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	04/10/2026

Tribunal:	TAF do Porto

Relator:	CELESTINA CAEIRO CASTANHEIRA

Descritores:	SUSPENSÃO DE EFICÁCIA; ARRENDAMENTO APOIADO PARA HABITAÇÃO; OCUPAÇÃO SEM TÍTULO;


Votação:	Unanimidade


Decisão:	Negar provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, a Subsecção Administrativa Comum do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

Relatório:
«AA», residente na Rua 1..., .... 108, Casa ...1, ..., intenta o presente Processo Cautelar contra a Câmara Municipal ..., pedindo a suspensão da eficácia do acto administrativo, para “proceder à desocupação voluntária e entrega da habitação, face à ocupação sem título e como tal abusiva.”

Por decisão proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto foi julgada a presente providência cautelar totalmente improcedente, absolvendo a Entidade Demandada de todo o peticionado.
*
Não se conformando com tal decisão veio a Requerente/Recorrente interpor recurso para este TCAN, deduzindo as suas Alegações, com as seguintes conclusões:
«1º - A Douta Sentença não faz a correcta aplicação do direito aos factos.
2º - Com relevância para a boa decisão da causa, estão provados, os seguintes factos:
A. Por ofício datado de 07.01.2020, «BB» foi notificada da decisão de indeferimento do pedido de inclusão de «AA» no seu agregado familiar relativamente ao fogo municipal sito na Rua 2..., casa ...25, no ... (cf. documento junto aos autos com o processo administrativo, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido).
B. Na sequência do aludido indeferimento, «BB» requereu, em 19.02.2020, a autorização da permanência da filha adoptiva, «AA», por um ano, para a prestação de cuidados de saúde, o que foi autorizado (cf. documento junto aos autos com o processo administrativo, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido).
C. Em 16.12.2020, foi também sido requerida a prorrogação da permanência de «AA» na habitação municipal para continuação da prestação de cuidados, o que foi deferido, dada a avançada idade da inquilina, ainda que através da notificação da decisão, tenha sido ainda informado da inexistência de quaisquer direitos sucessórios, e que após a caducidade da autorização tornar-se-ia ilegítima a ocupação da habitação (cf. documento junto aos autos com o processo administrativo, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido).
D. Em 17.09.2023 faleceu «BB» (cf. documento junto aos autos com o
processo administrativo, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido).
*
E. Por ofício datado de 23.07.2025, «AA» e agregado foi notificada da decisão do Vereador dos «CC» e Espaço Público e Habitação da Câmara Municipal ... com o seguinte teor (cf. documento junto aos autos com a petição e constante do processo administrativo, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido): «(…) A habitação na Rua 2..., Edifício N, casa ...25, ..., propriedade do Município ... e sob estão da [SCom01...], EM, foi atribuída à arrendatária «BB» (entretanto falecida), única pessoa inscrita e autorizada a residir na habitação.
No âmbito do processo administrativo, segundo o que se apurou na fase de instrução e averiguação pelos serviços da Direção da Gestão do Parque Habitacional (...-2025-0002). verifica-se que a habitação se encontra ocupada abusivamente por «AA» e filho.
De acordo com os documentos constantes do processo habitacional, confirmamos que a arrendatária única pessoa inscrita e autorizada a residir na habitação, faleceu a 17/09/2023, conforme assento de óbito n.º ...23, da Conservatória do Registo Civil .... Assim, com o falecimento da arrendatária caduca o respetivo arrendamento apoiado por inexistência de sujeito extinguindo-se, concomitantemente o correspondente direito de ocupação do fogo.

Da análise do processo habitacional verifica-se que foi efetuada averiguação ao local em 07/2023, tendo-se apurado que, para além da arrendatária, residiam na habitação a Sra. «AA» e filho no interior da habitação, foram recolhidas evidências da permanência de elementos não inscritos nem autorizados, nomeadamente, o filho de «AA» tinha o seu próprio quarto.
Convocada para atendimento presencial, a 12/09/2023, compareceu a Sra. «AA», cunhada da arrendatária, que declarou que a arrendatária já contava com 96 anos necessitava de cuidados permanentes e por isso, praticamente não saía de casa e declarou ainda que, esporadicamente também o seu filho e neta pernoitavam na habitação.
Não obstante as declarações, ficou a presente notificada nos termos da legislação em vigor e do prazo de 10 dias para requerer nova autorização de permanência de 3 a pessoa para prestação de cuidados. sem direitos sucessórios e instruir pedido de habitação considerando a posição de especial fragilidade em que se encontrava.
Imediatamente após o atendimento, a 14/09/2023, o filho da Sra. «AA», e respetivo agregado, deslocaram-se ao Gabinete do Inquilino Municipal a fim de instruírem candidatura a habitação social por residirem na habitação há cerca de 4 anos e não disporem de alternativa habitacional.
Considerando que foram prestadas falsas declarações pela Sra. «AA», foi solicitado o assento de óbito da arrendatária, tendo-se confirmado o falecimento desta a 17/09/2023. Somente em janeiro de 2024, a Sra «AA» comunica o óbito da arrendatária e alega não ter alternativa habitacional, tal como o seu filho e nora. Pelo que, não seria sua pretensão entregar as chaves do fogo.
A situação foi reavaliada superiormente e foram notificados os ocupantes para desocupação e entrega voluntária da habitação no prazo de 60 dias. Todavia, decorrido o prazo concedido, não procederam em conformidade.
Resulta ainda do processo habitacional que «AA», foi outrora autorizada a residir na habitação para prestação de cuidados à arrendatária, no entanto, a autorização caducou a 07/2021. Relativamente ao neto e seu agregado, nunca foi solicitada integração. Até à data não se verifica qualquer diligência por parte dos ocupantes no sentido de regularizar a situação.
Ponderados todos os elementos apresentados, verifica-se os ocupantes não têm autorização para residir na habitação, nem possuem qualquer documento que legitime esta ocupação, pelo que, esta é considerada sem título e abusiva.

Assim sendo, nos termos do n º 2 do artigo 35.º da Lei n.º 81/2014, de 19 de dezembro, com a redação dada pela Lei n.º 3212016, de 24 de agosto. os ocupantes estão obrigados a desocupar a habitação e entregá-la livre de pessoas e bens à [SCom01...], EM, sendo que caso esta determinação não seja voluntariamente cumprida, há lugar à execução do despejo nos termos do disposto no artigo 28.º daquele diploma legal.
Assim, com os fundamentos acima enunciados e no uso de competências delegadas pelo Senhor Presidente da Câmara Municipal ..., por intermédio da Ordem de Serviço n.º ...67... no Senhor Vereador com o Pelouro do Urbanismo e Espaço Público e o Pelouro da Habitação. Arquiteto «DD», publicada no Boletim Municipal n.º 4466, de 23 de novembro de 2021, notifica-se V.(s) Ex.a(s) que deverão proceder, no prazo de 30 dias, à desocupação e entrega voluntária da casa na Rua 2..., Edifício N, casa ...25, no ..., nos termos do disposto no artigo 35.º da Lei n.º 8112014, de 19 de dezembro, com a redação dada pela Lei n.º 3212016, de 24 de agosto, com os fundamentos supra descritos.
Mais se notifica que, caso esta determinação não seja voluntariamente cumprida, há lugar à execução do despejo nos termos do disposto no artigo 28.º daquele diploma legal. (…)».
F. Em 08.09.2025, «AA» requereu, através do seu mandatário, a concessão de apoio judiciário para a instauração da presente acção, na modalidade de dispensa de taxa de justiça e demais encargos com o processo (cf. documento junto aos autos com a petição inicial, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido).
G. Em 08.09.2025, deu entrada neste tribunal de petição inicial, que deu origem aos presentes autos (cf. informação constante do sistema informático de apoio aos tribunais, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido).
3º - A Recorrente não tem que provar por forma cabal os factos concretos alegados, integrantes do requisito da alínea b) do n. 1 do art. 120º do CPTA, bastando que eles sejam credíveis e suscetíveis de formarem a convicção de que a execução do acto causará, provavelmente, prejuízos de difícil reparação.
4º - Esse juízo de verosimilhança partirá desses factos, que devem ser credíveis, e, inclusivamente, de dados da experiência comum, importando para o efeito que eles não sofram contestação relevante pelos requeridos.
5º - Determina a alínea a) do n.º 1 do artigo 120º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, que uma providência cautelar é decretada quando seja evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal.
6º - O que é evidente não precisa de ser explicado, para um destinatário mediano, bem entendido.
O que precisa de explicação já não é evidente.
7º - Só nos casos em que procedência da pretensão se mostre indiscutível, patente e, por isso, a decisão final do processo principal, salvo circunstâncias anormais e imprevisíveis, se mostre como algo certo, inexorável, se pode dizer que a procedência é evidente (neste sentido ver os acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 19.1.2006, recurso 01295/05, e de 28-06-2007, recurso 02225/07).
8º - Pois apenas nestes casos se justifica a desnecessidade de demonstrar os requisitos exigidos por lei para o decretamento das providências cautelares, em concreto os que são exigidos nas restantes alíneas do mesmo n.º 1, e no n.º 2, do artigo 120º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
9º - São, portanto, raros os casos em que esta previsão se pode dar por preenchida.
10º- Como dizem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, no Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, ed. 2005, p. 120, “Os próprios exemplos que o legislador indica no preceito sugerem, porém, que este preceito deve ser objecto de uma aplicação restritiva: a evidência a que o preceito se refere deve ser palmar, sem necessidade de quaisquer indagações”.
11º - Ou, como se refere, entre outros, no acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 29.04.2010, processo 02484/09.2BEPRT:
“Só em relação aos vícios graves, aqueles que concretizam uma lesão insuportável dos valores protegidos pelo direito administrativo e que por isso implicam a nulidade do acto, é que é possível verificar o requisito previsto no artigo 120º, alínea a) do CPTA porque em relação à violação de preceitos de forma em sentido amplo, o que inclui a forma e o próprio procedimento, incluindo vícios cominados com a anulabilidade, nem sempre a preterição da forma conduz à anulação.” 12º - Fora das situações em que a solução jurídica se imponha sem necessidade de qualquer indagação ou explicação para além da simples indicação da evidência, e das situações de vícios graves, impõe-se demonstrar os requisitos para o deferimento da providência, mencionados nas aludidas alíneas b) e c).
13º - Ora, no caso em apreço, não é, por ora, evidente nem a procedência nem a improcedência da acção principal pelo impõe-se, verificar se estão reunidos os requisitos a que alude a alínea b) do n.º 1 do artigo 120º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos:
14º- O non malus fumus iuris.
Determina este preceito:
“Quando, estando em causa a adopção de uma providência conservatória, haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular nesse processo ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito”.
15º - Como se refere no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 28.10.2009, Proc. n.º 0826/09, reiterando entendimento jurisprudencial que ali invoca, face “… ao art. 120.º, n.º 1 b) e n.º 2 do CPTA, são três os requisitos de que depende a concessão de uma providência conservatória (como é o caso da suspensão de eficácia do acto) e cuja verificação é cumulativa: - o fumus boni iuris, na sua formulação negativa; - o periculum in mora; - a superioridade dos danos resultantes da sua concessão, relativamente aos que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adopção de outras providências”.
16º - No que diz respeito, desde logo, ao fumus non malus iuris, sustentou-se, impressivamente, no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 13.05.2009, proc. n.º 0156/09, que o «tribunal apenas se deve basear, para a formulação dos juízos a que se refere o art. 120.º, numa apreciação perfunctória, que é própria da tutela cautelar, sobre a (in)existência de circunstâncias que possam obstar ao conhecimento do mérito da causa e sobre a probabilidade de êxito que o requerente poderá ter no processo principal. Trata-se, pois, de juízos formulados sob reserva de, no processo principal, se poder chegar a uma conclusão diferente».
17º - Reportando-nos ao caso concreto está em causa saber se é válido o motivo essencial para fazer cessar o arrendamento.
18º - Como já se referiu anteriormente, tal motivo não é válido, uma vez que o art.º 6º n.º1 alín. a) in fine da Lei 81/2014 de 19 de Dezembro, consagra uma exceção, inteiramente aplicável ao caso em apreço, e tal nem sequer foi tido e consideração pelo Digno tribunal «a quo».
19º - Mostra-se, portanto, muito provável ou manifesta a procedência da acção principal, embora não evidente.
20º- Relativamente a este perigo, O Digno tribunal a quo entende de facto estar preenchido.
21º - O acto recorrido causa prejuízo de difícil reparação aos requerentes, que extravasa o prejuízo avaliado ou quantificado pecuniariamente, já que estão em causa interesses de maior relevo, nomeadamente valores morais e familiares.
22º - Por outro lado, a suspensão em causa, não determina a grave lesão do interesse público. No caso em apreço, acontece até o inverso.
23º - O interesse público foi e está defendido, uma vez que, a permanência da requerente naquele local, corresponde ao seu direito enquanto cidadã, não podendo ser posto em causa sem qualquer motivo plausível e legal.
24º - Por outro lado é também um direito consagrado constitucionalmente - Direito à Habitação e Urbanismo - art. 65º da C.R.P..
25º - Pelo que deve decretar-se a suspensão da eficácia do despacho recorrido.
26º- A douta decisão violou, por erro de interpretação e de aplicação nomeadamente, o disposto nos artigos 6º Lei 81/2014 de 19 de Dezembro; 2º e), 120º e 125º n.º1 do CPPT, bem como art.º 62º CRP.
Nestes Termos, deve ser dado provimento ao recurso e revogada a Douta Sentença
recorrida.»
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Notificada a Requerida/Recorrida Câmara Municipal ..., apresentou as suas contra- alegações, sem deduzir conclusões, finalizando que:
«… A DECISÃO RECORRIDA DEVE MANTER-SE POR NÃO TER VÍCIOS, NEM ERROS DE JULGAMENTO E, CONSEQUENTEMENTE, O RECURSO - SE ADMITIDO - DEVE SER INDEFERIDO NA TOTALIDADE SÓ ASSIM SE FAZENDO INTEIRA JUSTIÇA.»

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Notificado nos termos e para efeitos do disposto no art. 146.º do CPTA, o Ministério Público junto deste Tribunal, não emitiu parecer.

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Com dispensa de vistos, atenta a sua natureza urgente, vem o presente processo submetido
à Conferência desta Secção do Contencioso Administrativo para decisão.

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Delimitação do objeto de recurso:
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 144.º, n.º 2, e 146.º, n.º 1, do CPTA e dos artigos 608.º, n.º 2, 635.º, nºs. 4 e 5, e 639.º, do Código de Processo Civil, aplicáveis por força do disposto no artigo 140.º, n.º 3, do CPTA, não sendo lícito ao Tribunal ad quem conhecer de matérias nelas não incluídas, salvo as de conhecimento oficioso.
Importa aferir se a sentença padece dos invocados erros de julgamento.

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Fundamentação
Os Factos
Para a decisão do recurso, importa considerar a seguinte matéria de facto fixada na decisão
recorrida:
«A. Por ofício datado de 07.01.2020, «BB» foi notificada da decisão de indeferimento do pedido de inclusão de «AA» no seu agregado familiar relativamente ao fogo municipal sito na Rua 2..., casa ...25, no ... (cf. documento junto aos autos com o processo administrativo, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido).
B. Na sequência do aludido indeferimento, «BB» requereu, em 19.02.2020, a autorização da permanência da filha adoptiva, «AA», por um ano, para a prestação de cuidados de saúde, o que foi autorizado (cf. documento junto aos autos com o processo administrativo, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido).
C. Em 16.12.2020, foi também sido requerida a prorrogação da permanência de «AA» na habitação municipal para continuação da prestação de cuidados, o que foi deferido, dada a avançada idade da inquilina, ainda que através da notificação da decisão, tenha sido ainda informado da inexistência de quaisquer direitos sucessórios, e que após a caducidade da autorização tornar-se-ia ilegítima a ocupação da habitação (cf. documento junto aos autos com o processo administrativo, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido).
D. Em 17.09.2023 faleceu «BB» (cf. documento junto aos autos com o
processo administrativo, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido).
E. Por ofício datado de 23.07.2025, «AA» e agregado foi notificada da decisão do Vereador dos «CC» e Espaço Público e Habitação da Câmara Municipal ... com o seguinte teor (cf. documento junto aos autos com a petição e constante do processo administrativo, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido):
«(…) A habitação na Rua 2..., Edifício N, casa ...25, ..., propriedade do Município ... e sob estão da [SCom01...], EM, foi atribuída à arrendatária «BB» (entretanto falecida), única pessoa inscrita e autorizada a residir na habitação.
No âmbito do processo administrativo, segundo o que se apurou na fase de instrução e averiguação pelos serviços da Direção da Gestão do Parque Habitacional (...-2025-0002). verifica-se que a habitação se encontra ocupada abusivamente por «AA» e filho.

De acordo com os documentos constantes do processo habitacional, confirmamos que a arrendatária única pessoa inscrita e autorizada a residir na habitação, faleceu a 17/09/2023, conforme assento de óbito n.º ...23, da Conservatória do Registo Civil ....
Assim, com o falecimento da arrendatária caduca o respetivo arrendamento apoiado por inexistência de sujeito extinguindo-se, concomitantemente o correspondente direito de ocupação do fogo.
Da análise do processo habitacional verifica-se que foi efetuada averiguação ao local em 07/2023, tendo-se apurado que, para além da arrendatária, residiam na habitação a Sra. «AA» e filho no interior da habitação, foram recolhidas evidências da permanência de elementos não inscritos nem autorizados, nomeadamente, o filho de «AA» tinha o seu próprio quarto. Convocada para atendimento presencial, a 12/09/2023, compareceu a Sra. «AA», cunhada da arrendatária, que declarou que a arrendatária já contava com 96 anos necessitava de cuidados permanentes e por isso, praticamente não saía de casa e declarou ainda que, esporadicamente também o seu filho e neta pernoitavam na habitação.
Não obstante as declarações, ficou a presente notificada nos termos da legislação em vigor e do prazo de 10 dias para requerer nova autorização de permanência de 3 a pessoa para prestação de cuidados. sem direitos sucessórios e instruir pedido de habitação considerando a posição de especial fragilidade em que se encontrava.
Imediatamente após o atendimento, a 14/09/2023, o filho da Sra. «AA», e respetivo agregado, deslocaram-se ao Gabinete do Inquilino Municipal a fim de instruírem candidatura a habitação social por residirem na habitação há cerca de 4 anos e não disporem de alternativa habitacional.
Considerando que foram prestadas falsas declarações pela Sra. «AA», foi solicitado o
assento de óbito da arrendatária, tendo-se confirmado o falecimento desta a 17/09/2023.
Somente em janeiro de 2024, a Sra «AA» comunica o óbito da arrendatária e alega não ter alternativa habitacional, tal como o seu filho e nora. pelo que, não seria sua pretensão entregar as chaves do fogo.
A situação foi reavaliada superiormente e foram notificados os ocupantes para desocupação e entrega voluntária da habitação no prazo de 60 dias. todavia, decorrido o prazo concedido, não procederam em conformidade.
Resulta ainda do processo habitacional que «AA», foi outrora autorizada a residir na habitação para prestação de cuidados à arrendatária, no entanto, a autorização caducou a 07/2021. Relativamente ao neto e seu agregado, nunca foi solicitada integração.

Até à data não se verifica qualquer diligência por parte dos ocupantes no sentido de regularizar a situação.
Ponderados todos os elementos apresentados, verifica-se os ocupantes não têm autorização para residir na habitação, nem possuem qualquer documento que legitime esta ocupação, pelo que, esta é considerada sem título e abusiva.
Assim sendo, nos termos do n º 2 do artigo 35.º da Lei n.º 81/2014, de 19 de dezembro, com a redação dada pela Lei n.º 3212016, de 24 de agosto. os cupantes estão obrigados a desocupar a habitação e entregá-la livre de pessoas e bens à [SCom01...], EM, sendo que caso esta determinação não seja voluntariamente cumprida, há lugar à execução do despejo nos termos do disposto no artigo 28.º daquele diploma legal.
Assim, com os fundamentos acima enunciados e no uso de competências delegadas pelo Senhor Presidente da Câmara Municipal ..., por intermédio da Ordem de Serviço n.º ...67... no Senhor Vereador com o Pelouro do Urbanismo e Espaço Público e o Pelouro da Habitação. Arquiteto «DD», publicada no Boletim Municipal n.º 4466, de 23 de novembro de 2021, notifica-se V.(s) Ex.a(s) que deverão proceder, no prazo de 30 dias, à desocupação e entrega voluntária da casa na Rua 2..., Edifício N, casa ...25, no ..., nos termos do disposto no artigo 35.º da Lei n.º 8112014, de 19 de dezembro, com a redação dada pela Lei n.º 3212016, de 24 de agosto, com os fundamentos supra descritos.
Mais se notifica que, caso esta determinação não seja voluntariamente cumprida, há lugar à execução do despejo nos termos do disposto no artigo 28.º daquele diploma legal. (…)».
F. Em 08.09.2025, «AA» requereu, através do seu mandatário, a concessão de apoio judiciário para a instauração da presente acção, na modalidade de dispensa de taxa de justiça e demais encargos com o processo (cf. documento junto aos autos com a petição inicial, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido).
G. Em 08.09.2025, deu entrada neste tribunal de petição inicial, que deu origem aos presentes autos (cf. informação constante do sistema informático de apoio aos tribunais, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido).
*
a) Factos não provados: inexistem com relevância para a decisão da causa.
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Motivação de facto: A matéria de facto julgada como indiciariamente provada foi a considerada relevante para a decisão da causa, atentos os critérios legais de decisão da presente providência, assentando a convicção deste Tribunal no teor dos documentos integrantes do processo judicial, que se dão como integralmente reproduzidos e que se encontram discriminados nos vários pontos do probatório, os quais, dada a sua natureza e qualidade, mereceram a credibilidade do tribunal, em conjugação com o princípio da livre apreciação da prova e com as regras da experiência comum.»

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O Direito
Considerada a factualidade fixada, importa, analisar os fundamentos do recurso jurisdicional. A requerente veio intentar o presente Processo Cautelar contra a Câmara Municipal ..., pedindo a suspensão da eficácia do acto administrativo, para “proceder à desocupação voluntária
e entrega da habitação, face à ocupação sem título e como tal abusiva.”

Por decisão proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto foi julgada a presente providência cautelar improcedente, por não verificação do requisito do fumus boni iuris, absolvendo a Entidade Demandada de todo o peticionado.
Ora, o processo cautelar é um processo que tem uma finalidade própria que é assegurar a utilidade da lide, de um processo, principal, que normalmente é mais longo porque implica uma cognição plena. São características das providências cautelares: a instrumentalidade, que é a dependência, na função e não apenas na estrutura de uma ação principal; a provisoriedade, pois que não está em causa a resolução definitiva de um litígio e a sumariedade, que se manifesta numa cognição sumária da situação de facto e de direito, própria de um processo urgente.
Os critérios de que depende a concessão de todas as providências cautelares encontram-se plasmados no art. 120.º do CPTA, com exceção das situações previstas nos arts. 132.º n.º 4 e 133.º, n.º 2) do mesmo diploma.
Dispõe o artigo 120.º do CPTA, que tem por epígrafe “Critérios de decisão”, o seguinte:
1 - Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, as providências cautelares são adotadas quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente.
2 - Nas situações previstas no número anterior, a adoção da providência ou das providências é recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências.
3 - As providências cautelares a adotar devem limitar-se ao necessário para evitar a lesão dos interesses defendidos pelo requerente, devendo o tribunal, ouvidas as partes, adotar outra ou outras providências, em cumulação ou em substituição daquela ou daquelas que tenham sido concretamente requeridas, quando tal se revele adequado a evitar a lesão desses interesses e seja menos gravoso para os demais interesses públicos ou privados, em presença.
4 - Se os potenciais prejuízos para os interesses, públicos ou privados, em conflito com os do requerente forem integralmente reparáveis mediante indemnização pecuniária, o tribunal pode, para efeitos do disposto no número anterior, impor ao requerente a prestação de garantia por uma das formas previstas na lei tributária.
5 - Na falta de contestação da autoridade requerida ou da alegação de que a adoção das providências cautelares pedidas prejudica o interesse público, o tribunal julga verificada a inexistência de tal lesão, salvo quando esta seja manifesta ou ostensiva.
6 - Quando no processo principal esteja apenas em causa o pagamento da quantia certa, sem natureza sancionatória, as providências cautelares são adotadas, independentemente da verificação dos requisitos previstos no n.º 1, se tiver sido prestada garantia por uma das formas previstas na lei tributária.

Assim, o artigo 120.º do CPTA estabelece o requisito do periculum in mora ao exigir, para a adoção da providência cautelar que “haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente pretende ver reconhecidos no processo principal”.
O Tribunal deve, pois, fazer um juízo de prognose, colocando-se na situação futura de uma hipotética sentença de provimento, para concluir se há, ou não, razões para recear que tal sentença venha a ser inútil, por entretanto se ter consumado uma situação de facto incompatível com ela, ou por se terem produzido prejuízos de difícil reparação para quem dela deveria beneficiar, que obstam à reintegração específica da sua esfera jurídica.
Neste juízo, o fundado receio há-de corresponder a uma prova, em princípio a cargo do requerente, de que tais consequências são suficientemente prováveis para que se possa considerar “ compreensível ou justificado ” a cautela que é solicitada - cfr. Vieira de Andrade, in A Justiça Administrativa (Lições), 5.ª Edição, Almedina, pág. 308.
O critério do periculum in mora manteve-se com o mesmo sentido, na revisão operada pelo DL. n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, devendo dar-se por verificado nos casos em que a não concessão da providência cautelar possa conduzir a impossível ou difícil restabelecimento da situação, no plano dos factos, que deveria existir antes da atuação ilegal (ou seja, respetivamente, a uma situação de facto consumado ou de produção de prejuízos de difícil reparação).
Por outro lado, a providência só será concedida quando seja de admitir “que seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente” pela qual se atribui relevo ao critério do fumus boni iuris que, neste domínio, intervém na sua formulação positiva, sobre o requerente impende o encargo de fazer prova perfunctória do bem fundado da pretensão deduzida no processo principal, sendo aqui naturalmente aplicáveis os critérios edificados pela doutrina do processo civil sobre a apreciação perfunctória da aparência de bom direito a que o juiz deve proceder no âmbito dos processos cautelares.
O requisito da probabilidade de êxito da procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal - antes exigidos, apenas para as designadas providências antecipatórias - constitui uma novidade, introduzida no nosso ordenamento jurídico, pela revisão de 2015 - enquanto critério comum a todas as providências.
Como refere Mário Aroso de Almeida, o legislador da revisão de 2015 “…veio introduzir uma novidade sem precedentes no nosso ordenamento jurídico (…): a de submeter ao critério do fumus boni iuris, com a configuração que, em processo civil, lhe atribui o nº 1 do artigo 368º do CPC, a adoção das providências cautelares conservatórias e, em particular, da providência da suspensão da eficácia de atos administrativos - providência cuja atribuição, importa recordá-lo, nunca, até à entrada em vigor do CPTA, tinha estado dependente da formulação de qualquer juízo sobre o bem fundado da pretensão impugnatória do requerente.” - in Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2016, p. 452.
O que significa que, em todas as providências, mesmo nas designadas de conservatórias, o fumus boni iuris releva-se como critério essencial ou decisivo, cabendo ao julgador, ainda que em termos instrumentais, sumários e provisórios “avaliar a probabilidade da procedência da ação principal, isto é, em regra, (…) a existência do direito invocado pelo particular ou da ilegalidade que ele diz existir (…).”. - cfr. Vieira de Andrade in “A Justiça Administrativa (Lições)”, 2014, 13.º ed., p. 314.
Passando a impender sobre o requerente da tutela cautelar, em qualquer situação, o ónus de fazer
prova sobre o bem fundado da pretensão deduzida no processo principal.
Neste contexto, o Tribunal deve, nos limites próprios da tutela cautelar e suas características intrínsecas, formular um juízo positivo de probabilidade de êxito da ação principal, maior ou menor, quanto à procedência dos argumentos aduzidos, ou seja, quanto à existência do direito.
Para o que, sempre numa análise perfunctória, relevará, desde logo, os argumentos aduzidos pelo requerente cautelar, bem como os da contraparte e a maior ou menor complexidade da questão decidenda.
Resulta ainda do n.º 2 do artigo 120.º do CPTA que nas situações previstas no número anterior, a adoção da providência ou das providências é recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências.
Assim, a concessão de uma providência cautelar depende ainda dum juízo de ponderação dos interesses em jogo na situação concreta, de forma que a providência deve ser recusada se os danos que se pretendem evitar com a mesma se mostrarem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, isto é, quando o prejuízo resultante para o requerido se mostre superior ao prejuízo que se quer afastar com a providência.
Sendo que, os requisitos plasmados no art. 120.º do CPTA são cumulativos, pelo que a não verificação de um desses requisitos, determina a improcedência do pedido sem necessidade de analisar os outros.

Vejamos:

Da sentença recorrida resulta o seguinte teor:” Ou seja, o periculum in mora traduz-se no fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal. Enquanto o fumus boni iuris corresponde a uma forte probabilidade de a pretensão formulada no processo principal vir a ser julgada procedente.
Já quanto à ponderação de interesses, estatui o n.º 2 do artigo 120.º do CPTA, que se recusará a adopção da providência cautelar requerida quando devidamente ponderados interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão forem superiores aqueles que resultariam da sua recusa. Cumprirá, então, fazer a ponderação sobre se a atribuição da providência cautelar não causará danos despropositados nos interesses públicos e privados em presença.
Feito este breve enquadramento teórico, importa agora atender à pretensão material da aqui Autora, correspondente à suspensão da decisão do Vereador da Câmara Municipal ..., notificada por ofício de 23.07.2025, que ordenou a desocupação voluntária da casa municipal sito na Rua 2..., no edifício N, casa ...25, no ..., por não deter título que legitime essa mesma ocupação, uma vez que a arrendatária autorizada falecera, e a Autora apenas fora autorizada a residir na habitação para a prestação de cuidados àquela.
Sustentando a Autora que o acto a suspender, e que pretende impugnar através de acção administrativa, viola o direito à habitação consagrado no artigo 65.º da Constituição da República Portuguesa, para além de não se encontrar devidamente fundamentado.
No entanto, compulsado o acto administrativo suspendendo, e o respectivo teor, do mesmo resulta com clareza os fundamentos que sustentam a ordem de desocupação da habitação, correspondentes à ocupação abusiva da habitação, porquanto a única arrendatária autorizada a aí residir, teria falecido a 17.09.2023, e a Autora apenas ter sido autorizada a residir naquela, temporariamente, com vista a prestar os cuidados de que a arrendatária falecida necessitava.
Constando inclusivamente do acto administrativo suspendendo que o mesmo foi praticado ao abrigo do disposto no artigo 35.º da Lei n.º 81/2014, de 19 de Dezembro, com a redacção conferida pela Lei n.º 32/2016, de 24 de Agosto, sob a epígrafe “Ocupação sem título”, segundo o qual: «(…) 1 - São consideradas sem título as situações de ocupação, total ou parcial, de habitações de que sejam proprietárias as entidades referidas no n.º 1 do artigo 2.º por quem não detém contrato ou documento de atribuição ou de autorização que a fundamente.
2 - No caso previsto no número anterior o ocupante está obrigado a desocupar a habitação e a entregá-la, livre de pessoas e bens, até ao termo do prazo que lhe for fixado, não inferior a três dias úteis, na comunicação feita para o efeito, pelo senhorio ou proprietário, da qual deve constar ainda o fundamento da obrigação de entrega da habitação. (…)».
Resultando ainda do probatório de que aquando da autorização temporária da habitação, que tinha sido concedida à Autora para a prestação de cuidados à arrendatária, expressamente fora mencionado que de tal autorização não decorreriam quaisquer direitos sucessórios e que após o término do prazo concedido, tornar-se-ia ilegítima a ocupação da mesma.
Nem mesmo a Autora alega a detenção de qualquer título administrativo que a legitime a habitar aquele fogo municipal, o que à luz do disposto no n.º 2 do artigo 35.º da Lei n.º 81/2014, de 19 de Dezembro, determinaria a obrigação de desocupação da habitação social, entregando-o livre de pessoas e bens.
Ainda assim, alega agora a Autora que o acto suspendendo é diretamente violador do consignado no artigo
65.º, n.º 1, da CRP.
Contudo, o direito à habitação, segundo o previsto no artigo 65.º, n.º 1 da Lei Fundamental, pelo qual: “Todos têm direito, para si e para a sua família, a uma habitação de dimensão adequada, em condições de higiene e conforto e que preserve a intimidade pessoal e a privacidade familiar.” não se encontra suficientemente densificado no sentido de conferir aos cidadãos um direito imediato a uma prestação efetiva dos poderes públicos mediante a disponibilização de uma habitação.
Carece, antes, de uma densificação pelo legislador ordinário que, no caso, foi feita, designadamente, através da Lei n.º 81/2014, de 19.12, que estabelece o novo regime do arrendamento apoiado para habitação.
Por tal direito estar dependente de concretização legal, só pode exigir-se o seu cumprimento nas condições e nos termos definidos pela lei, isto é, o direito à habitação constitucionalmente consagrado não é diretamente aplicável nem exequível por si mesmo, não conferindo aos Requerentes um direito imediato a uma prestação efetiva mediante a disponibilização de uma habitação, antes garantindo o estabelecimento de critérios objetivos e imparciais no acesso dos interessados às habitações oferecidas pelo sector público (cf., neste sentido, J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, “Constituição da República Portuguesa Anotada”, volume I, 4.ª edição, Coimbra Editora, p. 835).

Com efeito, como reiteradamente tem afirmado a jurisprudência dos nossos tribunais superiores, “o direito social à habitação, não confere um direito imediato a uma prestação efectiva dos poderes públicos mediante a disponibilização de uma habitação, antes rege na garantia de critérios objectivos e imparciais no acesso dos interessados às habitações oferecidas pelo sector público”, pelo que com fundamento no disposto no artigo 65.º, n.º 1 da CRP é manifesta a improbabilidade de procedência da ação (cf., em sentido próximo, os acórdãos do Tribunal Central Administrativo Sul de 18.06.2020, proferido no processo n.º 334/20 e do Tribunal Central Administrativo Norte de 14.09.2018, proferido no processo n.º 00598/17, ambos disponíveis em www.dgsi.pt).
Donde se conclui que, do direito à habitação constitucionalmente consagrado, não resulta uma norma imediatamente exequível que impeça a desocupação de imóveis ocupados ilicitamente.
Ou, dito de outro modo, face à inaplicabilidade direta de tal norma constitucional, a mesma não legitima a ocupação de imóveis propriedade da Entidade Requerida, designadamente daqueles que se destinam a habitação social, sem autorização do respetivo proprietário e/ou da entidade gestora.
Todavia, o legislador previu efectivamente no artigo 28.º, n.º 6, da Lei n.º 81/2014, de 19.12, sob a epígrafe “Despejo”, que: “Os agregados alvos de despejo com efetiva carência habitacional são previamente encaminhados para soluções legais de acesso à habitação ou para prestação de apoios habitacionais.”.
Ocorre que os Tribunais superiores já se pronunciaram relativamente à aplicação do supra referido normativo no sentido de que: (i) o cumprimento da obrigação de encaminhamento aí prevista exige apenas a prestação de informações sobre as soluções legais de acesso à habitação e os apoios habitacionais existentes, mas não da realização de diligências concretas para a obtenção de nova habitação, (ii) a mesma pressupõe a prévia existência da ordem de despejo, (iii) o cumprimento da obrigação legal não é uma consequência necessária e automática do despejo, dado que apenas beneficiam do encaminhamento previsto na lei os agregados alvo de despejo com efectiva carência habitacional e (iv) a efectivação do respectivo despejo não está legalmente dependente da existência de uma alternativa concreta para a resolução do problema habitacional, constituindo uma mera obrigação de meios e não de resultado (cf. para mais esclarecimentos, o Ac. do STA de 02.05.2024, Proc. n.º 02681/17.7BEPRT, disponível em www.dgsi.pt).
Pelo que, e por todo o quanto exposto, não se afigurando de todo provável que a pretensão a deduzir na acção principal venha a ser julgada procedente, e atenta a natureza cumulativa dos requisitos da concessão da tutela cautelar, terá de improceder a presente acção.”

Desde já se dirá que bem andou o tribunal a quo.
A propósito da verificação do requisito do fumus boni iuris, a recorrente no requerimento inicial alega que o despacho recorrido está eivado dos vícios de forma e de violação de lei; que a execução do acto administrativo em causa, vem afetar interesses legalmente protegidos da requerente, nomeadamente o direito constitucional à habitação, pelo que tinha de ser obrigatoriamente fundamentado nos termos do art.º 124º n.º1 a) do C.P.A. e 268º n.º 3 da C.R.P.; que o despacho recorrido é inválido porquanto não esclarece concretamente a motivação do acto, desconhecendo-se as razões de facto e de direito que a ele levaram; o acto administrativo em causa está insuficientemente fundamentado, o que equivale à falta de fundamentação ( cfr. Art.º 125º n.º 1 e 2 do C.P.A. ), gerando por isso vício de forma. A execução do acto representa para a requerente uma violência, ofendendo o princípio da Justiça, pelo que há também violação de lei.
Não vislumbra este tribunal qualquer violação dos invocados direitos ou princípios.
Como é entendimento pacífico na jurisprudência e na doutrina constitucionalista e como defendido, o direito à habitação, tal como previsto no artigo 65.º, consagra antes de mais um dever de promoção por parte do Estado - a chamada 'reserva do possível' - e não uma prestação automaticamente exigível por qualquer cidadão individual, a qualquer tempo, fora do quadro legal e regulamentar previamente estabelecido.
Ora, não pode a Autora/Requerente, com base exclusiva na invocação do direito à habitação, pretender impor à Administração uma obrigação concreta de manter uma situação de ocupação precária ou de atribuir, com preterição de outros candidatos, uma habitação social, sob pena de se violarem os princípios da legalidade administrativa, da igualdade de acesso e da imparcialidade, que vinculam a atuação dos poderes públicos.
Aliás, é precisamente para assegurar a realização progressiva deste direito que existem regulamentos municipais de habitação social, normas de seriação, critérios de atribuição, limites de rendimentos e tipologias mínimas adequadas aos agregados familiares, cuja observância se impõe não só por razões de legalidade, mas também por razões de equidade no acesso a um bem escasso como é a habitação pública.
Assim, não é constitucionalmente admissível que se utilize o artigo 65.º da CRP como fundamento isolado para exigir, judicialmente, a concretização de um direito que depende de avaliação técnica, critérios objetivos e procedimentos administrativos devidamente regulados.
Tal exigência, se acolhida, configuraria uma subversão do modelo constitucional, legal e regulamentar de gestão do parque habitacional público - não somente no ... - em claro prejuízo de todos os outros cidadãos em situação análoga ou até mais vulnerável, que aguardam, dentro da legalidade, a sua vez na seriação.
Como resulta da matéria provada aquando da autorização temporária da habitação, que tinha sido concedida à Autora para a prestação de cuidados à arrendatária, expressamente fora mencionado que de tal autorização não decorreriam quaisquer direitos sucessórios e que após o término do prazo concedido, tornar-se-ia ilegítima a ocupação da mesma.
Aliás, nem a requerente alega a detenção de qualquer título administrativo que a legitime a habitar aquele fogo municipal, o que à luz do disposto no n.º 2 do artigo 35.º da Lei n.º 81/2014, de 19 de Dezembro, determinaria a obrigação de desocupação da habitação social, entregando-o livre de pessoas e bens.
Ora, a permanência na habitação depois da morte da arrendatária da apelante ou de quem quer que seja é ilegal e abusiva, não dispondo a aqui recorrente qualquer título que a autorize a habitar no locado razão pela deliberação da desocupação do mesmo é legítima e legal não padecendo de qualquer vício.
Admitir situação inversa equivaleria a criar um precedente de difícil repercussão, permitindo que cidadãos ingressem e permaneçam em habitações públicas a qualquer título, sem observância dos critérios legais e regulamentares, configurando uma usurpação indevida da posse e comprometendo a segurança jurídica e a equidade na atribuição dos recursos habitacionais.
Veja-se a este propósito o acórdão TC n.º 197/2023 proferido no âmbito do processo n.º 401/2020 - proferido noutro contexto, mas donde se extrai que (…)“ O artigo 65. º da Constituição configura o direito à habitação como um direito fundamental de natureza social, o que pressupõe a mediação do legislador ordinário com vista à concretização do respetivo conteúdo, conforme tem sido sinalizado em jurisprudência reiterada do Tribunal Constitucional (cfr., por exemplo, os Acórdãos n.ºs 130/92, 131/92, 280/93, 829/96, 32/97, 508/99, 29/00, 374/02 e 590/2004). Como foi especialmente assinalado no Acórdão n.º 829/1996, as especificidades e condições concretas do direito à habitação, na sua dimensão prestacional ou positiva, sempre dependerão «da concretização da tarefa constitucionalmente atribuída ao Estado» (itálico nosso), decorrendo desta conceção «que o único sujeito passivo do direito à habitação condensado no artigo 65º é o Estado». Esta compreensão das coisas decorre, com meridiana clareza, do estatuto deste direito, ou seja, da sua inserção no catálogo dos direitos económicos, sociais e culturais - concretamente, dos direitos sociais - e não nos direitos, liberdades e garantias, razão pela qual não lhe é constitucionalmente atribuída, por via de regra, a aplicabilidade direta.
Nesta mesma linha, pronunciou-se já este Tribunal Constitucional, designadamente no seu Acórdão n.º 32/97 (tendo reiterado este mesmo entendimento no Acórdão n.º590/2004), onde esclarece: «O direito à habitação, como direito social que é, quer seja entendido como um direito a uma prestação não vinculada, recondutível a uma mera pretensão jurídica (cfr. J. C. Vieira de Andrade, ob. cit., pp. 205 e 209) ou, antes, como um autêntico direito subjectivo inerente ao espaço existencial do cidadão (cf. J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, cit., p. 680), não confere a este um direito imediato a uma prestação efectiva, já que não é directamente aplicável nem exequível por si mesmo» o que confirma que «ele só surge depois de uma interpositio do legislador, destinada a concretizar o seu conteúdo, o que significa que o cidadão só poderá exigir o seu cumprimento, nas condições e nos termos definidos pela lei.».

Ponderando o direito alegado pela recorrente, com os deveres que sobre a mesma
impendem, forçoso é concluir que o ato impugnado não terá violado o referido direito à habitação.
Acresce que, o ato administrativo em causa está perfeita e suficientemente fundamentado, bastando para tal, atendermos ao respetivo teor, resultando com clareza os fundamentos que sustentam a ordem de desocupação da habitação, correspondentes à ocupação abusiva da habitação, porquanto a única arrendatária autorizada a aí residir, teria falecido a 17.09.2023, e a Autora apenas ter sido autorizada a residir naquela, temporariamente, com vista a prestar os cuidados de que a arrendatária falecida necessitava.
Nestes termos, temos de concluir pela não verificação do requisito do fumus boni iuris,
essencial ao decretamento da providência cautelar, como resulta da sentença recorrida.
Assim, não há qualquer utilidade no conhecimento das alegações atinentes aos demais
requisitos do artigo 120.º do CPTA.
Pelo que, considerando que os pressupostos de concessão das providências cautelares são de verificação cumulativa, não há que prosseguir para análise dos demais pressupostos - cfr. Acórdão do STA, de 27/02/2025, proferido no âmbito do proc. n.º 291/24.1BEALM.

Decisão
Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Subsecção Administrativa Comum do Contencioso Administrativo do TCA Norte, em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida

Custas a cargo da recorrente, sem prejuízo do apoio judiciário de que beneficie.

Registe e notifique.

Celestina Caeiro Castanheira (Relatora)
Catarina Vasconcelos
(1.ª Adjunta)
Ana Paula Martins
(2.ª Adjunta)

Porto, 10 de abril de 2026