Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00405/25.4BEPNF

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	01/23/2026

Tribunal:	TAF de Penafiel

Relator:	ANA PAULA ADÃO MARTINS

Descritores:	SUSPENSÃO DE EFICÁCIA; ESTRANGEIRO; INDICAÇÃO SIS;


Votação:	Unanimidade


Decisão:	Conceder provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Decisão Texto Integral:

Acordam, em Conferência, na Subsecção Administrativa Comum da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

I – RELATÓRIO

“AA”, melhor identificado nos autos, intentou, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel, providência cautelar contra a AGÊNCIA PARA INTEGRAÇÃO, MIGRAÇÕES E ASILO, I.P., com os demais sinais nos autos, pedindo a suspensão de eficácia do acto administrativo proferido pela Requerida, com data de 07.04.2025, que indeferiu o pedido de concessão de autorização de residência peticionado pelo Autor.
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Por sentença de 22.09.2025, foi julgada improcedente a providência cautelar requerida pela não verificação do pressuposto periculum in mora.
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Inconformado com a sentença proferida, dela recorre o Requerente, formulando as seguintes conclusões:
1. Enquanto o recorrente aguardava a decisão da autorização de residência, encontrava-se numa situação de legalidade.
2. Com o indeferimento da autorização de residência e com a respetiva não concessão da mesma o recorrente fica mais vulnerável a abusos.
3. No final do prazo concedido para abandono legal, transforma-se numa situação de permanência irregular.
4. O recorrente, após os 20 dias, terá mesmo de se ausentar forçosamente do país.
5. O ato administrativo em causa é dinâmico na medida em que ao indeferir o pedido de autorização de residência, viu associado a esse indeferimento a ordem de abandono voluntário e coercivo se incumprir o prazo para o voluntário, imposta ao recorrente,
6. Ultrapassados os 20 dias concedidos para tal coloca-o numa situação de permanência irregular e por isso adversa a qualquer comportamento legal regulamentar legal ou social e legitimando até mesmo a sua detenção, como é já do conhecimento público pela divulgação que a comunicação social vem fazendo destas situações.
7. Permanência irregular que se avizinha perante um cidadão que ainda irá atacar o ato administrativo com a respetiva ação judicial é completamente diferente daquela que existia antes.
8. A ordem de abandono do país e, consequente expulsão coerciva são consequências diretas e necessárias daquele ato administrativo.
9. A decisão de indeferimento é um ato de conteúdo negativo, porém, é o ato definidor a situação jurídica, e é o pressuposto do segundo ato “ordem de abandono voluntário” sem o qual este não existiria.
10. Trata-se de uma categoria de atos em que há, efetivamente, uma utilidade na suspensão,
11. Na medida que deles advém efeitos secundários positivos.
12. O que está em causa são os efeitos positivos, agarrados ao ato administrativo de indeferimento do pedido de concessão de autorização de residência.
13. Daí a necessidade da presente providência, único mecanismo processual adequado à suspensão da eficácia do ato.
14. É evidente a iminência da detenção com limitação do direito da liberdade do Recorrente, decorridos que sejam os 20 dias para o abandono voluntário.
15. Não é necessário que o perigo já tenha ocorrido, mas é sim a iminência do mesmo que gera o periculum.
16. Deverá a presente decisão ser revogada e ser substituída por outra decisão que defira a providência cautelar requerida.
17. Decidindo-se a final como se pede na mesma.
18. O fundado receio do perigo na demora da decisão pode concretizar-se em duas modalidades: a ocorrência de uma situação de facto consumado ou prejuízo de difícil reparação.
19. “Facto consumado” ocorre quando a decisão da acção principal não chegar a tempo de dar resposta às pretensões jurídicas envolvidas no litígio, porque a evolução da situação, entretanto, a tornou totalmente inútil.
20. “Prejuízos de difícil reparação” ocorre quando “…a reintegração da legalidade não é capaz de os reparar, ou pelo menos de os reparar integralmente…”- cf. Acórdão STA, 14.06.2018, proc. n.º 0435/18).
21. Através do processo cautelar pretende-se evitar que o tempo necessário ao julgamento do processo principal origine a inutilidade da decisão final
22. Ou coloque o interessado numa situação de facto consumado ou em que o volume ou a qualidade dos prejuízos sofridos inviabilize a possibilidade de reverter a situação que existiria se a ilegalidade não tivesse sido cometida.
23. A Entidade Requerida notificou o Requerente para abandonar voluntariamente o território nacional no prazo de 20 dias,
24. Sob cominação de “…ficar sujeito a detenção por permanência ilegal promovida pelas forças e serviços de segurança e à instauração do procedimento de afastamento coercivo previsto no artigo 146.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de Julho…”
25. O prazo concedido (20 dias úteis) já foi ultrapassado,
26. A Entidade Requerida notificou o Requerente da possibilidade de detenção como ato subsequente ao incumprimento do afastamento voluntário.
27. O ato de afastamento voluntário, por sua vez, é subsequente ao ato de indeferimento da autorização de residência temporária, cuja legalidade o Requerente impugna.
28. O incumprimento da decisão de afastamento voluntário é condição contributiva para a detenção com vista ao afastamento coercivo.
29. A mera possibilidade de ser detido num centro de instalação temporária tem, segundo as regras do senso comum, consequências gravosas sobre a situação pessoal, psicológica, emocional, familiar, profissional ou social do Requerente. 30. A mera possibilidade de uma pessoa ser detida, a qualquer momento, por uma força policial, configura uma restrição de um dos direitos fundamentais mais próximos à dignidade da pessoa humana.
31. A liberdade e a segurança individual não é apenas direito dos nacionais portugueses, mas de todas as pessoas que se encontrem em território nacional.
32. Está verificado o fundado receio do Requerente sofrer prejuízo de difícil reparação até à decisão da causa principal”,
33. O procedimento de expulsão coerciva inicia-se após o termo do prazo para o abandono voluntário, não impedirá a detenção do Recorrente pelas forças policiais e todo o efeito negativo que tal situação gera na vida do Recorrente.
34. O Recorrente julga que fumus boni iuris é evidente na sua pretensão formulada.
35. A Entidade Requerida não consultou o Estado Membro Autor da indicação no sistema de informação Schengen relativa ao Recorrente.
36. Tal consulta é obrigatória, como resulta do verbo “dever” e do vocábulo “sempre” devidamente escritos na norma, tratando-se, por isso, de uma formalidade essencial.
37. A mera indicação no sis é, por si só, insuscetível de justificar o indeferimento automático da concessão de autorização de residência.
38. Há que saber a razão da inscrição sis e se a gravidade dos factos que dela constam são suficientes ou determinantes para o indeferimento da autorização de residência por colocarem em causa a ordem ou seguranças públicas.
39. A ausência de consulta no âmbito do sis consubstancia uma formalidade essencial para o acerto da decisão.
40. A providência deve ser recusada se os danos para o interesse público que resultariam da sua concessão forem superiores aos danos dos interesses particulares do Requerente.
41. Não há qualquer indício no processo que o Recorrente seja um perigo para a ordem ou segurança públicas.
42. É publico e notório que os imigrantes que se encontram inseridos no mercado de trabalho têm contribuído de forma determinante, não só para a sobrevivência da segurança social, mas também para colmatar a falta de mão de obra que há em alguns setores essenciais da nossa economia, nomeadamente, construção civil, trabalho rural e restauração.
43. Nos autos não há qualquer indício que o Recorrente constitua algum perigo para a ordem e seguranças públicas nacionais.
44. Não há, pois, perigo para o interesse público.
45. O artigo 120.º, n.º 3 do CPTA permite ao tribunal adotar outra providência em substituição da que é requerida,
46. Desde que se limite ao necessário para evitar a lesão dos interesses defendidos pelo requerente e quando tal se revele menos gravoso para os interesses públicos em presença.
47. O que é pedido pelo Recorrente é a suspensão do ato administrativo negativo de indeferimento da autorização de residência.
48. A tutela cautelar permite ao tribunal alterar e até substituir a providência requerida, desde que se afigure necessária para evitar a lesão dos interesses do Requerente e menos gravosa para os demais interesses em presença (artigo 120.º, n.º 3 do CPTA).
49. Trata-se de uma permissão, mas também de um dever (poder-dever) que impende sobre o tribunal em acautelar a situação carente de tutela urgente.
50. O tribunal pode autorizar provisoriamente o início de uma atividade ou a adopção de uma conduta ou regular provisoriamente a situação jurídica em liça (artigo 112.º, n.º 2, alíneas d) e e) do CPTA).
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A Entidade Requerida não apresentou contra-alegações.
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O Ministério Público junto deste Tribunal Central, regularmente notificado nos termos e para os efeitos previstos no artigo 146º, nº 1 do CPTA, não emitiu parecer.
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Sem vistos, atento o disposto nos arts. 36º nºs 1 e 2 e 147º do CPTA, mas com prévia divulgação do projecto de acórdão pelos Senhores Juízes Desembargadores Adjuntos, o processo vem submetido à Conferência.
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II – DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO

Atentas as conclusões das alegações do recurso interposto, que delimitam o seu objecto, nos termos dos art.s 635º, nºs 4 e 5 e 639º, nºs 1 e 2 do CPC, ex vi art 140º, nº 3 do CPTA, a questão decidenda reside em saber se o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento de direito ao rejeitar a providência cautelar requerida.
Previamente, importa conhecer do efeito do recurso.
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III – QUESTÃO PRÉVIA

Do efeito do recurso:
No recurso interposto, foi requerida a atribuição de efeito suspensivo, ao abrigo do disposto no art. 143.º n.º 4 do CPTA.
O Tribunal a quo fixou – e bem - ao recurso efeito meramente devolutivo.
Impõe o nº 1 do art. 143º do CPTA, como regra geral, terem os recursos ordinários efeito suspensivo da decisão recorrida e, por sua vez, o nº 2, estabelece as excepções àquela regra, com a atribuição de efeito meramente devolutivo.
Assim, e no que ao caso revela, é meramente devolutivo o recurso interposto de decisões respeitantes a processos cautelares (cfr. al. b) do nº 2 do artigo 143º).
O regime estatuído nos números seguintes (nºs 3, 4 e 5) – que permitem que, a pedido da parte, o tribunal possa alterar o efeito-regra dos recursos, o efeito suspensivo – é um contraponto à regra do nº 1. Reporta-se aos casos em que, sendo de atribuir efeito suspensivo ao recurso por força do nº 1, foi requerida a atribuição de efeito devolutivo (cfr n.º 3), prevendo-se, em seguida e sequencialmente, os casos em que os danos decorrentes dessa atribuição se mostrem inferiores (n.º 4) ou superiores àqueles que podem resultar da sua não atribuição (n.º 5).
Assim, o n.º 4 do art.º 143.º não é aplicável “às situações de efeito devolutivo por determinação da lei, que diretamente decorrem do disposto no n.º 2, sem dependência de requerimento, e não são, por isso, passíveis de decisão de atribuição ou recusa por parte do juiz (cf. Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha in “Comentário ao CPTA”, 5.ª edição, 2022, pág. 1156 e acórdão do STA, de 03.11.2022, Proc. 01465/19.2BELSB, publicado em www.dgsi.pt ).
Termos em que se mantém o efeito fixado.
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IV- FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO

A sentença recorrida julgou indiciariamente provados os seguintes factos:

1. O Requerente é de nacionalidade Paquistanesa. (cfr. fls 3 do pa).
2. Em 30 de julho de 2023, o Requerente, apresentou manifestação de interesse junto da Requerida. (cfr. documento nº. 1 junto com o requerimento inicial).
3. A Entidade Requerida agendou recolha de dados biométricos ao Requerente em 12 de dezembro de 2024. (cfr. documento nº. 2 junto com o requerimento inicial).
4. A Entidade Requerida emitiu proposta de indeferimento relativamente à autorização de residência efetuado em nome do Requerente. (cfr. documento nº. 3 junto com o requerimento inicial).
5. Da proposta identificada no ponto anterior extrai-se que:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(cfr. documento nº. 3 junto com o requerimento inicial).
6. A Entidade requerida indeferiu a pretensão do Requerente em 07.04.2025. (cfr. documento nº. 4 junto com o requerimento inicial).
7. Da decisão identificada no ponto anterior, extrai-se que:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(cfr. documento nº. 4 junto com o requerimento inicial).
8. A Entidade Requerida efetuou a seguinte consulta de segurança, conforme se extrai:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

(cfr. fls 13 do pa).
9. O Requerente efetuou descontos para o Instituto da Segurança Social de outubro a dezembro de 2023. (cfr. documento nº. 07 junto com o requerimento inicial).
10. O Requerente efetuou descontos para o Instituto da Segurança Social de janeiro a dezembro de 2024. (cfr. documento nº. 07 junto com o requerimento inicial).
11. O Requerente efetuou descontos para o Instituto da Segurança Social de janeiro a maio de 2025. (cfr. documento nº. 07 junto com o requerimento inicial).
12. O Requerente apresentou declaração de IRS respeitante ao ano de 2024. (cfr. documento nº. 08 junto com o requerimento inicial).
13. Em 21 de novembro de 2024, a Freguesia ... e ... emitiu “atestado” de onde se extrai que o Requerente reside naquela freguesia. (cfr. fls 27 do pa).
14. O Requerente não tem antecedentes criminais. (cfr. fls 26 a 27 do pa).
15. O Requerente é detentor de número de identificação fiscal. (cfr. fls 11 do pa).
16. O Requerente é detentor de número de identificação da segurança social. (cfr. fls 10 do pa).
17. Em 01 de dezembro de 2024, foi celebrado entre o Requerente e a Empresa “[SCom01...]
[SCom01...] Unipessoal, Lda” “contrato de trabalho a termo certo e tempo incerto.” (cfr. fls 38 a
40 do pa).
18. Do contrato identificado no ponto anterior extrai-se que o contrato cessa a sua vigência em
31 de maio de 2025. (cfr. fls 38 do pa). (alterado nos termos infra)
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Por se nos afigurar de maior exactidão, o facto 18. passa a conter o seguinte teor:

18. Nos termos do contrato que antecede, foi acordado entre as partes que a empresa [SCom01...]
[SCom01...] Unipessoal, Lda” “admite o Requerente ao serviço no dia 01.12.2024” (cfr. cláusula 1ª); que a empresa [SCom01...] Unipessoal, Lda” contrata o requerente e este aceita “pelo prazo de 1 (uma) ano, com início em 01 de dezembro de 2024, cessando a sua vigência em 31 de maio de 2025” (cfr. cláusula 4ª, nº 2); que o “período experimental será de 30 dias” (cfr. claúsula 6ª); e que, “na falta de declaração em contrário das partes envolvidas, o contrato renova-se automaticamente no final do termo estabelecido, por igual período, estando, no entanto a sua renovação sujeita à verificação das condições da sua celebração. Mediante acordo das partes o contrato a termo certo pode não estar sujeito a renovação” (cfr. cláusula 9ª) - cfr. fls 38 do pa).
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V- FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
Em causa nos autos está um pedido de suspensão de eficácia do acto administrativo proferido pela Requerida, com data de 7 de Abril de 2025, pelo qual indeferiu o pedido de concessão de autorização de residência apresentado pelo Requerente, ora Recorrente.
Como é sabido, destina-se a tutela cautelar a assegurar a utilidade da sentença que vier a ser proferida no processo principal, obviando ao prejuízo da demora inevitável do referido processo.
Estabelece o art.º 120º, nº 1, do CPTA que, “as providências cautelares são adoptadas quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente”.
Significa isto que a adopção de uma providência cautelar depende, em primeira linha, do preenchimento de dois requisitos cumulativos, tradicionalmente designados, na doutrina e na jurisprudência, como periculum in mora (i.e., constituição de uma situação de facto consumado ou produção de prejuízos de difícil reparação) e fumus boni iuris (i.e., probabilidade da pretensão formulada ou a formular no processo principal vir a ser julgada procedente).
Todavia, a concessão de uma providência cautelar não depende, apenas, da verificação destes requisitos, impondo-se ainda que seja respeitado o princípio da proporcionalidade, consagrado no nº 2 do mesmo artigo, nos termos do qual “a adopção da providência ou das providências é recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adopção de outras providências”.
O Tribunal a quo – após refutar a inadmissibilidade da tutela cautelar, por falta de instrumentalidade e a falta de interesse em agir que vinham alegadas pela Requerida, na oposição apresentada – rejeitou a providência requerida por entender não verificado o requisito periculum in mora.
Não podemos concordar com o decidido.
Este Tribunal Central Administrativo Norte foi já chamado a pronunciar-se sobre situações idênticas aos presentes autos, tendo concluído – de forma unânime - pelo preenchimento dos requisitos necessários à concessão da providência cautelar requerida (cfr. acórdãos proferidos a 19.12.2025, no processo nº 333/25.3BEPNF, e a 09.01.2026, nos processos nºs 384/25.8BEPNF.CN1. e 324/25.4BEPNF.CN1.) – nesta data, ainda não publicados -, entendimento que é de manter e que, por facilidade, seguiremos de perto.
Principiemos pelo requisito apreciado na sentença recorrida.

Do periculum in mora
Alegou o Requerente, designadamente nos pontos 50 a 65 do requerimento inicial, que a não suspensão dos efeitos do acto suspendendo obsta a que o mesmo permaneça em território nacional, ficando sujeito às consequências de não abandonar voluntariamente o território, designadamente detenção por força policial e procedimento de expulsão, causando-lhe danos irrecuperáveis ou de difícil recuperação; que trabalha, tem residência fixa em Portugal, paga as suas contribuições à Segurança Social e paga os seus tributos à Administração Tributária; que tem cá os seus amigos e a sua vida toda organizada; que não pode agora voltar para o seu país de origem e deixar tudo o que aqui construiu, sendo que o tempo decorrido e o modo como se ausentou para imigrar, também não lhe deixa condições actuais de subsistência no seu país de origem; que ignora como vai a Segurança Social restituir-lhe as contribuições que pagou; que entretanto deverá abandonar o país voluntariamente; que aguardar pela decisão da accão principal a instaurar, e não tendo a mesma efeito suspensivo, é levar a que o Autor tenha de abandonar Portugal imediatamente, ou, se o não fizer, seja enviado coercivamente para o seu país de origem e aí aguardar a decisão final, que pode inclusive declarar o acto como anulado, e permitir-se o seu retorno, o que inviabiliza, na prática, de todo o eventual êxito da acção principal.
A Entidade Requerida, sem impugnar os factos alegados, defende que inexiste periculum in mora na medida em que o Requerente não é titular de qualquer direito para se encontrar no país sendo todos os seus argumentos genéricos.
Vejamos.
Com a notificação do acto de indeferimento de autorização de residência, a AIMA notificou também o Recorrente para abandonar voluntariamente o território nacional no prazo de 20 dias, nos termos do artigo 138º da Lei 23/2007, sob cominação de “…ficar sujeito a detenção por permanência ilegal promovida pelas forças e serviços de segurança e à instauração do procedimento de afastamento coercivo previsto no artigo 146.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de Julho, na sua atual redação.”
O artigo 146.º da Lei n.º 23/2007, de 04.07 (na redacção dada pela Lei n.º 41/2023, de 02.06), prevê que a ilegalidade da permanência de um cidadão estrangeiro em território nacional pode originar a sua detenção “por autoridade policial, devendo ser presente, no prazo máximo de 48 horas a contar da detenção, ao juiz do juízo de pequena instância criminal, na respetiva área de jurisdição, ou do tribunal de comarca, nas restantes áreas do País, para validação e eventual aplicação de medidas de coação”; podendo ser determinada a sua colocação em centro de instalação temporária, para posterior procedimento de afastamento coercivo (cfr. artigo 145.º e 149.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de Julho).
Temos, assim, que, ou o Recorrente abandona voluntariamente o país no prazo concedido ou não abandona e permanece irregularmente em território nacional, sujeitando-se a ser detido e interrogado, em sede de interrogatórios policiais e judiciais, com aplicação e sujeição a medidas de coacção e eventual posterior afastamento coercivo ou expulsão do território nacional.
Permanecendo em território nacional, a possibilidade de ser detido, a qualquer momento, por uma força policial, e assim, ser privado de se movimentar em liberdade e segurança, acarreta, de acordo com as regras do senso comum, graves consequências a nível psicológico, emocional, familiar e profissional.
Igualmente, a ausência do território nacional – seja voluntária ou imposta – fará com que o Requerente perca o seu trabalho e, com isso, perca ou veja significativamente restringidas as suas condições de sobrevivência, por falta do rendimento que usufruía enquanto trabalhador por conta de outrem, sendo plausível que, face ao tempo decorrido – atente-se que, de acordo com a factualidade apurada, o Requerente encontra-se em território nacional, pelo menos, desde 30.07.2023 - não terá de imediato condições actuais de subsistência no seu país de origem.
Quando a acção principal for decidida, caso venha a ser julgada procedente, a Administração será condenada a retomar o procedimento. Porém, o Requerente já não se encontrará em Portugal para poder retomar a situação em que se encontrava.
Importa assinalar que a sentença recorrida assenta a sua posição, em parte, no pressuposto de que “o termo do contrato de trabalho celebrado com o Requerente já se encontra ultrapassado, desconhecendo-se porque não se alega nem se indiciariamente prova que emprego detém atualmente o Requerente”.
Todavia, não é essa a nossa leitura dos factos.
O que resulta da factualidade apurada – mormente o facto 17. e o facto 18., com a alteração sofrida, que mais não é do que uma reprodução de parte do clausulado – é que o contrato foi celebrado pelo prazo de 1 ano - sendo indicado o dia 01.12.2024 como data de início e o dia 31.05.2025 como data de cessação -, com possibilidade de renovação.
Naturalmente que o contrato padece de um lapso, por falta de coerência entre o tempo de duração indicado (1 ano) e a data de cessação indicada (que implicaria que a duração fosse, afinal, de 6 meses), que não foi esclarecido nos autos.
Não obstante, atento o teor do contrato junto – e na ausência de outros elementos, acrescida da circunstância de a Entidade Requerida não por em causa, nem em sede procedimental, nem em sede judicial, que o Requerente esteja empregado -, este ter-se-á renovado, “no final do termo estabelecido, por igual período”, pelo que, pelo menos, até 31.11.2025, o contrato de trabalho estaria ainda em vigor.
Serve o exposto para que se possa afirmar a existência de um fundado receio de que, quando o processo principal termine e sobre ele venha a ser proferida uma decisão, essa decisão (se favorável ao Autor) não venha já a tempo de dar resposta cabal à pretensão objecto de litígio, seja porque a evolução das circunstâncias durante a pendência do processo a tornou inútil, seja porque tal evolução conduziu à produção de danos de difícil reparação.
Nestes termos, temos por verificado o periculum in mora, procedendo o erro de julgamento imputado à sentença recorrida.
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Atenta a natureza cumulativa dos pressupostos legais de adopção das providências cautelares, importa agora, em substituição, aferir se se verificam os demais requisitos:

Do fumus boni iuris

O Requerente viu indeferido o seu pedido de autorização de residência - apresentado nos termos do disposto no n.° 2 do artigo 88.° da Lei n.° 23/2007, de 04.07, na sua atual redacção - por “não reunir os requisitos exigidos nas disposições normativas aplicáveis, nomeadamente o disposto na alínea i) do n.° 1 do art.° 77.° do referido diploma legal”.
No requerimento inicial, o Requerente alega que a Entidade Requerida deveria ter efectuado uma instrução diversa daquele que efectuou, mais concretamente, deveria ter consultado o Estadomembro que indicou o Autor para uma recusa de entrada e permanência no espaço Schengen, o que não se verificou, levando assim a Entidade Requerida a violar a lei, bem como o princípio da justiça, razoabilidade, boa-fé e da colaboração com os particulares, bem como o procedimento por si adoptado afrontou o princípio da cooperação leal com a União Europeia; que a decisão padece da falta de fundamentação violando-se assim o princípio do contraditório; e que caberia a Portugal diligenciar junto do Estado terceiro no sentido de tal obstáculo legal que impede o deferimento da sua pretensão ser eliminado o que não o fez.
A este respeito, defende a Entidade Requerida que a decisão que se pretende suspender obedeceu aos trâmites legais e que não podia exarar outra decisão que não fosse a de indeferimento do pedido requerido, por manifesta falta de preenchimento de requisito cumulativo basilar para concessão de autorização de residência temporária disposto na alínea i) do nº 1 do artigo 77.º da Lei 23/2007, de 04 de Julho.
Cumpre agora averiguar, numa análise sumária, se é provável a procedência da acção principal. Principiemos por convocar o regime legal atinente.
O Requerente apresentou manifestação de interesse ao abrigo do nº 2 do art.º 88.º da Lei n.º 23/2007 de 4 de julho, na redacção última, anterior à sua revogação, com o seguinte teor:
“Mediante manifestação de interesse apresentada através do sítio da AIMA, I. P., na Internet ou diretamente numa das suas delegações regionais, é dispensado o requisito previsto na alínea a) do n.º 1 do artigo 77.º, desde que o cidadão estrangeiro, além das demais condições gerais previstas naquela disposição, preencha as seguintes condições: a) Possua um contrato de trabalho ou promessa de contrato de trabalho ou tenha uma relação laboral comprovada por sindicato, por representante de comunidades migrantes com assento no Conselho para as Migrações ou pela Autoridade para as Condições do Trabalho; b) Tenha entrado legalmente em território nacional; c) Esteja inscrito na segurança social, salvo os casos em que o documento apresentado nos termos da alínea a) seja uma promessa de contrato de trabalho.” O mencionado artigo 77º da Lei n.º 23/2007 de 4 de julho, na redacção à data, dispunha, no nº 1, que:
“1 - Sem prejuízo das condições especiais aplicáveis, para a concessão da autorização de residência deve o requerente satisfazer os seguintes requisitos cumulativos:
a) Posse de visto de residência válido, concedido para uma das finalidades previstas na presente lei para a concessão de autorização de residência, ou posse de visto para procura de trabalho;
b) Inexistência de qualquer facto que, se fosse conhecido pelas autoridades competentes, devesse obstar à concessão do visto;
c) Presença em território português, sem prejuízo do disposto no n.º 6 do artigo 58.º;
d) Posse de meios de subsistência, tal como definidos pela portaria a que se refere a alínea d) do n.º 1 do artigo 52.º; e) Alojamento;
f) Inscrição na segurança social, sempre que aplicável;
g) Ausência de condenação por crime que em Portugal seja punível com pena privativa de liberdade de duração superior a um ano;
h) Não se encontrar no período de interdição de entrada e de permanência em território nacional, subsequente a uma medida de afastamento;
i)Ausência de indicação no Sistema de Informação Schengen;
j) Ausência de indicação no SII UCFE para efeitos de recusa de entrada e de permanência ou de regresso, nos termos dos artigos 33.º e 33. º-A.
(…)”
6 - Sempre que o requerente seja objecto de indicação de regresso ou de recusa de entrada e de permanência, emitida por um Estado membro da União Europeia ou onde vigore a Convenção de Aplicação, este deve ser previamente consultado em conformidade com o artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 ou com o artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860, ambos do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de Novembro de 2018.
7 - Para efeitos do disposto no número anterior, com excepção dos casos em que a indicação diga respeito apenas a permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada, é aplicável o regime excepcional previsto no artigo 123.º, sendo a decisão final instruída com proposta fundamentada que explicite o interesse do Estado Português na concessão ou na manutenção do direito de residência.”
In casu, não se mostra preenchido o requisito “Ausência de indicação no Sistema de Informação Schengen”.
In casu, resulta dos autos que “impende sobre o requerente uma medida cautelar, nos termos do artigo 3º do Regulamento (EU) 2018/1060”, estando sujeito “a uma decisão de regresso”, emitida por França, com data de inserção a 07.11.2024 (cfr. factos 4 a 7).
Tanto bastou para que a Entidade Requerida recusasse o pedido de autorização de residência, por incumprimento de um dos requisitos (cumulativos) legalmente previstos.
Sucede que o nº 6 do artigo 77º prevê que “Sempre que o requerente seja objecto de indicação de regresso ou de recusa de entrada e de permanência, emitida por um Estado membro da União Europeia ou onde vigore a Convenção de Aplicação, este deve ser previamente consultado em conformidade com o artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 ou com o artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860, ambos do Parlamento Europeu e do
Conselho, de 28 de Novembro de 2018.”
E acrescenta o nº 7 do art. 77º que “Para efeitos do disposto no número anterior, com excepção dos casos em que a indicação diga respeito apenas a permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada, é aplicável o regime excepcional previsto no artigo 123.º, sendo a decisão final instruída com proposta fundamentada que explicite o interesse do Estado Português na concessão ou na manutenção do direito de residência.”
Os mencionados Regulamentos (UE) 2018/1861 e (UE) 2018/1860, ambos do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de Novembro de 2018, estabelecem respectivamente:
- as condições e os procedimentos a aplicar à introdução e ao tratamento no SIS de indicações relativas a nacionais de países terceiros, bem como ao intercâmbio de informações suplementares e de dados suplementares para efeitos de recusa de entrada e de permanência no território dos Estados-Membros;
- as condições e os procedimentos a aplicar à introdução e ao tratamento de indicações sobre nacionais de países terceiros visados por decisões de regresso emitidas pelos Estados-Membros no Sistema de Informação de Schengen (SIS), estabelecido pelo Regulamento (UE) 2018/1861, bem como ao intercâmbio de informações suplementares sobre essas indicações.
Prevê o artigo 27º do Regulamento (UE) 2018/1860 a “Consulta prévia antes da concessão ou prorrogação de um título de residência ou de um visto de longa duração”, nos seguintes termos:
“Sempre que um Estado-Membro pondere conceder ou prorrogar um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro visado numa indicação para efeitos de recusa de entrada e de permanência introduzida por outro Estado-Membro, os Estados-Membros em causa consultam-se reciprocamente, através do intercâmbio de informações suplementares, de acordo com as seguintes regras:
a) O Estado-Membro de concessão consulta o Estado-Membro autor da indicação antes de conceder ou prorrogar o título de residência ou o visto de longa duração;
b) O Estado-Membro autor da indicação responde ao pedido de consulta no prazo de 10 dias de calendário;
c) A falta de resposta dentro do prazo referido na alínea b) significa que o Estado-Membro autor da indicação não se opõe à concessão ou prorrogação do título de residência ou do visto de longa duração;
d) Ao tomar a decisão pertinente, o Estado-Membro de concessão tem em conta os motivos da decisão do Estado- Membro autor da indicação e tem em consideração, em conformidade com o direito nacional, qualquer ameaça para a ordem pública ou para a segurança pública que possa ser colocada pela presença do nacional de país terceiro em questão no território dos Estados-Membros; e) O Estado-Membro de concessão notifica o Estado-Membro autor da indicação da sua decisão; e f) Sempre que o Estado-Membro de concessão notificar o Estado-Membro autor da indicação da sua intenção de conceder ou prorrogar o título de residência ou o visto de longa duração ou da sua decisão nesse sentido, o Estado-Membro autor da indicação suprime a indicação para efeitos de recusa de entrada e de permanência. A decisão final de conceder ou não um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro cabe ao Estado-Membro de concessão.”
Por sua vez, prevê o Regulamento (UE) 2018/1860, no seu art. 9º, a “Consulta prévia antes da concessão ou prorrogação de um título de residência ou de um visto de longa duração”, nos seguintes termos: “Sempre que um Estado-Membro ponderar conceder ou prorrogar um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro visado por uma indicação para efeitos de regresso introduzida por outro Estado-Membro, que seja acompanhada de uma proibição de entrada, os Estados-Membros em causa consultam-se reciprocamente, através do intercâmbio de informações suplementares, de acordo com as seguintes regras:
a) O Estado-Membro de concessão consulta o Estado-Membro autor da indicação antes de conceder ou prorrogar o título de residência ou o visto de longa duração;
b) O Estado-Membro autor da indicação responde ao pedido de consulta no prazo de 10 dias de calendário;
c) A falta de resposta no prazo referido na alínea b) significa que o Estado-Membro autor da indicação não se opõe à concessão ou prorrogação do título de residência ou do visto de longa duração;
d) Ao tomar a decisão pertinente, o Estado-Membro de concessão tem em conta os motivos da decisão do Estado- Membro autor da indicação e tem em consideração, em conformidade com o direito nacional, qualquer ameaça para a ordem pública ou para a segurança pública que possa ser colocada pela presença do nacional de país terceiro em questão no território dos Estados-Membros; e) O Estado-Membro de concessão notifica o Estado-Membro autor da indicação da sua decisão; e
f) Sempre que o Estado-Membro de concessão notificar o Estado-Membro autor da indicação da sua intenção de conceder ou prorrogar o título de residência ou o visto de longa duração ou da sua decisão nesse sentido, o EstadoMembro autor da indicação suprime a indicação para efeitos de regresso.
A decisão final de conceder ou não um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro cabe ao Estado-Membro de concessão.”
Da concatenação dos nºs 1, 6 e 7 artigo 77º da Lei 23/2007 e dos citados Regulamentos, não concluímos, como faz a Entidade Requerida, que a indicação SIS constitua um requisito de indeferimento automático de autorizações de residência.
Uma coisa é sustentar que a entidade competente deve, como regra geral, conceder autorização de residência quando o requerente preencha todos os requisitos previstos nas alíneas a) a j).
Outra, bem diversa, é tomar a “Indicação no Sistema de Informação Schengen (SIS)” de regresso ou de recusa de entrada e de permanência, como requisito negativo (cumulativo) para indeferir pedidos de autorização de residência.
Veja-se que o nº 6 do art. 77º exige que “sempre que o requerente seja objecto de indicação de regresso ou de recusa de entrada e de permanência, (…), este deve ser previamente consultado em conformidade com o artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 ou com o artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860, ambos do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de Novembro de 2018” (sublinhados nossos).
Ora, esta obrigação de consulta resultaria totalmente inútil ou desprovida de sentido, se se entendesse que a AIMA se encontra vinculada a indeferir pedidos de autorização de residência, sempre que o requerente seja objecto de indicação SIS, o que não se mostra razoável.
Sendo que, após tal consulta, a falta de resposta no prazo de 10 dias significa que o EstadoMembro autor da indicação não se opõe à concessão ou prorrogação do título de residência ou do visto de longa duração e “ao tomar a decisão pertinente, o Estado-Membro de concessão tem em conta os motivos da decisão do Estado-Membro autor da indicação e tem em consideração, em conformidade com o direito nacional, qualquer ameaça para a ordem pública que possa ser colocada pela presença nacional de país terceiro em questão no território dos Estados-Membros”.
Em suma, a existência de indicação de SIS não é fundamento bastante, automático e vinculado de indeferimento de pedido de concessão de autorização de residência.
Recai, pois, sobre a Requerida a obrigatoriedade de proceder à consulta prévia do Estadomembro que emitiu a indicação SIS, “em conformidade com o artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 ou com o artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860, ambos do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de novembro de 2018.”.
Assim, sempre que estiver em curso procedimento administrativo com vista à concessão ou prorrogação de título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro, no qual o requerente é objecto de indicação de regresso ou de recusa de entrada e de permanência, emitida por um Estado membro da União Europeia ou onde vigore a Convenção de Aplicação, o Estado-Membro da concessão, antes de emitir uma decisão, deve consultar o Estado-Membro da indicação, o qual deverá responder ao pedido de consulta, no prazo de 10 dias de calendário, equivalendo a falta de resposta, dentro daquele prazo, a não oposição à concessão ou prorrogação do título de residência ou do visto de longa duração.
Só após a consulta do Estado-membro autor da indicação é que o Estado-Membro de concessão proferirá a decisão final de conceder ou de não conceder um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro.
O que se entende pois só essa consulta prévia permitirá averiguar o que originou a indicação e a gravidade dos factos que a sustentam, salvaguardando o interesse público inerente a este subprocedimento de consulta e, reflexamente, interesses do requerente (mormente, em ser suprimida a indicação SIS).
Sem efectuar essa consulta prévia, a AIMA não conhecerá a real natureza e dimensão da indicação introduzida, o que releva para efeitos de aferição do enquadramento jurídico da situação do requerente.
A importância e natureza obrigatória da consulta em causa encontra-se justificada, designadamente, nos considerandos (16) do Regulamento (UE) 2018/1860 e (28) Regulamento (UE) 2018/1861, conforme segue:
“(16) O presente regulamento deverá estabelecer regras obrigatórias para a consulta entre as Estados-Membros a fim de evitar ou reconciliar instruções contraditórias. As consultas deverão ser realizadas quando os nacionais de países terceiros que possuam ou estiverem em vias de obter um título de residência ou um visto de longa duração válidos emitidos por um Estado-Membro forem visados por indicações para efeitos de regresso inseridas por outro EstadoMembro, em especial se a decisão de regresso for acompanhada de uma proibição de entrada, ou caso possam surgir situações contraditórias à entrada nos territórios dos Estados-Membros.”.
“(28) O presente regulamento deverá estabelecer regras obrigatórias para a consulta e notificação das
autoridades nacionais no caso de um nacional de país terceiro ser detentor ou poder obter um título de residência ou um visto de longa duração válidos concedidos num Estado-Membro, e outro Estado-Membro tencionar introduzir ou já ter introduzido uma indicação para efeitos de recusa de entrada e de permanência relativa a esse nacional de país terceiro. Tais situações suscitam graves incertezas para os guardas de fronteira, as autoridades policiais e os serviços de imigração. Por conseguinte, é conveniente prever um prazo obrigatório para uma consulta rápida com um resultado definitivo, a fim de assegurar que os nacionais de países terceiros que têm o direito de residir legalmente no território dos Estados-Membros tenham o direito de aí entrar sem dificuldades e que os que não têm o direito de entrar sejam impedidos de o fazer.”.
Afigura-se-nos, pois, como defende o Requerente, ora Recorrente, que a Entidade Requerida errou na interpretação da legislação aplicável ao caso ao considerar que, perante a mera existência de uma indicação em SIS, se encontra vinculada a indeferir o pedido de autorização de residência, por não reunir os requisitos exigidos nas disposições normativas aplicáveis, nomeadamente o disposto na alínea i) do n.º 1.ºdo art.º 77.º.
Erro esse que aparenta redundar também num défice instrutório do procedimento administrativo, com preterição da formalidade legalmente exigível de realização da consulta ao Estado-Membro autor da indicação no SIS, susceptível de alterar o sentido decisório.
Donde, é provável a procedência da acção principal, com a anulação do acto administrativo em crise e a condenação a Entidade Demandada a retomar o procedimento administrativo em causa.
Termos em que temos por preenchido o requisito fumus boni iuris.
*
Da ponderação dos interesses contrapostos
Vimos já que, não obstante verificados os pressupostos previstos no nº 1 do artigo 120º do CPTA, sempre a providência poderá ser recusada “quando devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa” (cfr. nº 2).
Quer isto dizer que a providência pode e deve ser recusada se os danos para o interesse público que resultariam da sua concessão forem superiores aos danos dos interesses particulares do requerente cautelar. O que implica um juízo de valor fundado na comparação da situação do requerente (dos seus interesses) com a situação dos demais titulares de interesses contrapostos, segundo critérios de proporcionalidade.
Ora, das circunstâncias do caso concreto não releva lesão grave do interesse público que deva prevalecer sobre os prováveis prejuízos causados ao requerente.
De resto, a este respeito, vem alegado pela Requerida que o interesse público que aqui se patenteia é o de salvaguardar o valor constitucionalmente tutelado da segurança pública e, bem assim, o cumprimento das normas sobre entrada, permanência, saída e afastamento plasmadas na Lei nº 23/2007, normativo de ordem pública, que vincularam a insusceptibilidade de enquadramento no artº 88º nº 2 da Lei nº 2372007, dirimido na presente providência; que a eventual concessão da providência, porque a pretensão material do requerente é infundada e viola a lei, é fortemente lesiva do interesse público, em termos tais que impossibilita qualquer comparação com os danos que possa vir a sofrer, decorrentes da sua conduta ilegal; o interesse público relaciona-se com o princípio da legalidade, nos termos do qual a Administração está vinculada pelas normas que reconhecem direitos e tutelam interesses particulares (vinculação negativa) e pelas que fixam o interesse público a prosseguir e as condutas a observar tendo em vista aquele objetivo (vinculação positiva); que os interesses do requerente não estão tutelados na Lei de Estrangeiros e/ou na CRP, não se vislumbrando qualquer violação dos princípios que regem a atividade administrativa, mas e somente, o estrito cumprimento dos princípios da legalidade, igualdade, proporcionalidade e boa-fé, bem como, das normas que regem os procedimentos administrativos.
Vemos, pois, que a Entidade Requerida faz corresponder os interesses públicos à ausência de aparência do direito invocado pelo Requerente.
Donde, atento o entendimento que recaiu sobre o preenchimento do requisito fumus boni iuris, soçobra também aquela alegação.
No mais, não vem alegado nem se detecta nos autos qualquer indício de o requerente ser um perigo para a ordem ou segurança públicas do Estado português ou de qualquer outro Estado Membro. Recorde-se que o Recorrente se encontra em território nacional, pelo menos, desde
30.07.2023.
Pelo que, não se vislumbra qualquer perigo ou dano para o interesse público que prevaleça sobre os danos aos interesses do Requerente identificados supra, em sede do periculum in mora.
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Nestes termos, concede-se provimento ao recurso, devendo revogar-se a sentença recorrida e, em substituição, julgar procedente a providência cautelar requerida.
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VI – DECISÃO

Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes da Subsecção Comum da Secção do Contencioso Administrativo do TCA Norte em conceder provimento ao recurso e, consequentemente, revogar a sentença recorrida e, em substituição, conceder a providência cautelar requerida.
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Custas a cargo da Recorrida.
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Registe e notifique.
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Porto, 23 de Janeiro de 2026

Ana Paula Martins
Luís Migueis Garcia
Catarina Vasconcelos