| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência os juízes da 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Norte: * RELATÓRIO
PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DO PORTO veio interpor recurso da sentença do TAF do PORTO que no presente processo de natureza urgente contra MDPC indeferiu o pedido de emissão de mandado judicial para entrada no prédio sito na Avenida ….., nº 164, 4000-420 Porto.* Conclusões do Recorrente:
A. Vem o presente recurso interposto da douta sentença que decidiu indeferir o pedido de emissão de mandado judicial, por ser manifesta a falta de fundamento legal para a pretensão do Recorrente.
B. A sentença recorrida enferma de erro de julgamento por errónea interpretação e aplicação do artigo 95°, n.º 2 e 3 e RJUE, com a necessária consequência de ser revogada a decisão recorrida.
C. Para tanto, entendeu o tribunal a quo recorrer ao Acórdão n.º 195/2016, de 23 de maio, do Tribunal Constitucional, que decidiu julgar inconstitucional a norma extraída do artigo 95°, n.º 2 do decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de outubro (Regime Jurídico de Urbanização e Edificação - doravante designado de RJUE).
D. Contudo, e pese embora a existência de alguns acórdãos no mesmo sentido do próprio Tribunal Constitucional, existem boas e fortes razões para se defender um entendimento diferente.
E. Desde logo, porque, hoje, encontra-se esta questão resolvida.
F. Os funcionários municipais incumbidos da fiscalização de operações urbanísticas podem realizar inspeções aos locais sujeitos à fiscalização prevista no RJUE, sem prejuízo da obtenção de prévio mandado judicial para a entrada no domicílio de qualquer pessoa sem o seu consentimento, com vista à salvaguarda de um nível aceitável de qualidade de vida no território.
G. Aquele mandado judicial é, nos termos do artigo citado, concedido pelos tribunais administrativos, a pedido do presidente da câmara municipal.
H. O controlo judicial envolvido no mandado judicial não implica um escrutínio de mérito sobre a decisão administrativa tomada, antes se assemelhando à aposição de um visto formal, mediante o qual o juiz controla a compatibilidade da decisão administrativa com alguns parâmetros jurídicos que permitem afirmar o cumprimento de prescrições e exigências de ordem pública.
I. É certo que o Tribunal Constitucional, no Acórdão n.º 195/2016, de 23 de maio, decidindo 'julgar inconstitucional, por violação do disposto na alínea b), do n.º 1, do artigo 165.°, da Constituição da República Portuguesa, a norma, extraída do artigo 95.°, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de outubro (RJUE), que permite a realização de inspeções ao domicílio de qualquer pessoa, sem o seu consentimento, nos termos e para os efeitos do referido diploma, ainda que sem a dispensa de prévio mandado judicial".
J. Porém, a inconstitucionalidade em causa foi declarada em sede de fiscalização concreta da constitucionalidade, pelo que a decisão de inconstitucionalidade tem efeitos restritos à causa submetida a julgamento (eficácia inter partes) e não vincula nem o próprio tribunal que a proferiu nem os demais tribunais que, porventura, tenham de julgar questões similares no futuro.
K. É que, nesse mesmo acórdão, invoca-se que “o Decreto-Lei n. ° 555/99 - editado ao abrigo da Lei n.º 110/99, de 3 de agosto, que autorizou o Governo a legislar, no âmbito do desenvolvimento da Lei de Bases do Ordenamento do Território e do Urbanismo, em matéria de atribuições das autarquias locais no que respeita ao regime de licenciamento municipal de loteamentos urbanos e obras de urbanização e de obras particulares. [...] Percorridas as alíneas do artigo 2.° da Lei, é de concluir que nenhuma delas constituía credencial parlamentar bastante para o Governo editar norma que atribuísse ao juiz da comarca competência para a concessão de mandado para entrada em domicílio de pessoa que não dê o seu consentimento, no qual se desenvolvam atividades sujeitas a fiscalização por parte de funcionários municipais”.
L. Conclui-se, por isso, que a norma, cuja constitucionalidade se sindicava, era inovatória, carecendo, por isso, de específica credencial parlamentar, que não foi concedida pela Lei n.º 110/99, de 3 de agosto, quanto à admissibilidade de restrição ao direito à inviolabilidade do domicílio.
M. O raciocínio exposto foi corroborado, ainda, pelo Acórdão n.º 160/2012, quanto à não sanação do vício de inconstitucionalidade orgânica, por força da republicação determinada pelo artigo 4.° da Lei n.º 60/2007, de 4 de setembro, nos seguintes termos: “Na verdade, a mera republicação de decreto-lei governamental, sem que seja acompanhada de alteração do(s) preceito(s) anteriormente ferido(s) de inconstitucionalidade orgânica, constitui um mero expediente de técnica legística, que visa facilitar a apreensão do conteúdo normativo dos atos legislativos, sem que signifique uma integral novação de toda e cada uma das normas constantes do diploma republicado. Diferente seria, caso a Lei n.º 60/2007 tivesse procedido a uma revogação global do decreto-lei em causa, mediante aprovação de um novo texto normativo, ainda que este recuperasse uma parcela significativa das normas anteriormente vigentes. Não foi isso, porém, o que sucedeu”.
N. Entretanto, tendo em conta a publicação do Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, que procedeu à alteração do CPTA e de outros diplomas legais, entre os quais o RJUE, com o objetivo de clarificar algumas regras procedimentais e de competência, vindo dar uma nova redação ao artigo 95°, n.º 3, isto é, reconhecendo aos tribunais administrativos a competência para conceder mandado para entrada em domicílio de pessoa que não dê o seu consentimento, no qual se desenvolvam atividades sujeitas a fiscalização por parte de funcionários municipais, considera-se que o entendimento resultante de tal decisão constitucional não deverá ser transponível, sem mais, para o caso dos autos.
O. É que este diploma foi precedido pela Lei de Autorização n.º 100/2015, de 19 de agosto, que conferia expressamente uma autorização ao Governo para alterar o n.º 3 do artigo 95° do RJUE, no sentido de reconhecer aos tribunais administrativos a competência para conceder mandado para entrada em domicílio de pessoa que não dê o seu consentimento, no qual se desenvolvam atividades sujeitas a fiscalização por parte de funcionários municipais - cfr. Artigo 4°, alínea b) - vide Fernanda Paula Oliveira, Maria José Castanheira Neves, Dulce Lopes, in Regime Jurídico da Urbanização e Edificação Comentado, 2016 — 3ª edição, pág. 624.
P. Assim sendo, encontra-se esta questão da inconstitucionalidade orgânica resolvida e, consequentemente, sanada, por via da Lei n.º 100/2015, pelo que não subsistem fundamentos para concluir pela inconstitucionalidade dos n.ºs 2 e 3 do artigo 95° do RJUE, os quais deveriam ter sido aplicados ao caso sub judice.
Q. Até porque, importa salvaguardar, que a redação do artigo 95° do RJUE a que a decisão do Tribunal Constitucional se reporta é uma redação anterior ao referido Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro.
R. Face ao exposto, é forçoso concluir pela errónea interpretação do artigo 95°, n.º 2 e 3 do RJUE, por parte do tribunal recorrido, e que determinou a decisão de indeferir o pedido de emissão de mandado judicial e cuja revogação se impõe.
Nestes termos, e nos que V. Exas. muito doutamente suprirão, deve ser dado provimento ao presente recurso, revogando-se a decisão recorrida, com o que V. Exas. farão, como sempre, inteira e sã JUSTIÇA!* Ao abrigo do artigo 146º/1 do CPTA o Ministério Público pronunciou-se no sentido de ser concedido provimento ao presente recurso jurisdicional.* FACTOS
Consta na sentença:
«II. Factos (com interesse para a decisão a proferir):
1. No dia 2/05/2017, a Sra. HC, na qualidade de procuradora do Sr. MDPC, comunicou o início de trabalhos sem descriminação dos mesmos, através do registo n.º 144681/17/CMP, na Avenida ….., n.º 164 – cfr. fls. 1 a 6 do PA, que aqui se dá por integralmente reproduzido.
2. No dia 16/05/2017, o Senhor CALWA participou à Polícia de Segurança Pública, que no imóvel onde tem o seu estabelecimento comercial o senhorio, MDPC, “deu início a obras de reconstrução nos pisos superiores, sem que tivesse informado com a devida antecedência o lesado. Comunicou ainda que face ao exposto, devido a uma abertura realizada na placa que divide o rés-do-chão e primeiro piso, todos os artigos e outros itens existentes na sua loja encontram-se totalmente cobertos de pó.” – cfr. fls. 13 do PA, que aqui se dá por integralmente reproduzido
3. A 18/05/2017, recebeu o Requerente uma participação do Senhor CALWA (registada com o n.º 162676/17/CMP), a expor que o proprietário do imóvel aqui em apreço começou obras nos pisos superiores do prédio no dia 26 de abril de 2017, ou seja, antes da referida comunicação ao Município e não avisou o arrendatário, tendo inutilizado a sua loja devido a tanta terra e poeiras – cfr. fls. 9 do P.A. que aqui se dá por integralmente reproduzido.
4. Na sequência da queixa apresentada, os serviços do Requerente encetaram as diligências necessárias para apurar a situação reportada.
5. Para além disso, no dia 30/05/2017, um agente da Polícia Municipal teve de se deslocar ao edifício aqui em apreço em virtude de ali terem ocorridos danos materiais em estabelecimento comercial, causados por obras no edifício – cfr. informação com a referência n.º I/181625/17, a fls. 20 do PA, que aqui se dá por integralmente reproduzido.
6. E no dia 31/05/2017, o mesmo agente principal regressou ao mesmo local por forma a conseguir encontrar-se com o responsável pelas obras, tendo sido possível contactar o empreiteiro das mesmas, melhor identificado na referida informação.
7. No dia 5/06/2017 foi promovida uma inspecção ao local, na presença do Senhor GC, irmão da proprietária – cfr. fls. 15 do PA. que aqui se dá por integralmente reproduzido.
8. Nessa inspecção foi possível verificar que encontravam-se trabalhos em curso, os quais consistiam na reparação de paredes, tetos e pavimentos, estes isentos de controlo prévio – cfr. fls. 15 do PA. que aqui se dá por integralmente reproduzido.
9. Ainda no decurso de inspecção verificou-se obras de alteração em curso, que consistiam na elevação da cércea da cobertura, aproximadamente 75 cm, conforme registo fotográfico da I/192350/17 para a qual se remete e aqui se dá por integralmente reproduzida – a fls. 16 a 18 do PA. que aqui se dá por integralmente reproduzido.
10. Deste modo, foi produzido o registo da participação n.º (PI - 1219 - 2017), no sistema informático GIC, de modo a que a Divisão Municipal de Execuções Fiscais e Contra Ordenações (DMEFCO) pudesse dar início ao respetivo processo contra-ordenacional (fls. 15 do PA que aqui se dá por integralmente reproduzido).
11. Assim, no dia 13/06/2017, foi emitida ordem de embargo por despacho do Exmo. Senhor Vereador com o Pelouro do Comércio, Turismo e Fiscalização, no uso da competência delegada pelo Presidente da Câmara, conforme Ordem de Serviço nº I/310719/16/CMP, de 21/10/2016 – cfr. fls. 18 do PA. que aqui se dá por integralmente reproduzido.
12. No dia 16/06/2017, foi efetuada uma visita ao local, sendo que do exterior identificaram-se em curso trabalhos, contudo após várias tentativas e solicitação a um trabalhador presente para facultar o acesso ao local não foi possível entrar no imóvel em apreço – cfr. I/196340/17 a fls. 19 do PA. que aqui se dá por integralmente reproduzido.
13. Consequentemente, não foi possível dar cumprimento à ordem de embargo das obras de alteração em curso na cobertura do prédio descritas na referida I/192350/17.
14. No dia 21/06/2017, um agente da Polícia Municipal teve de se deslocar ao edifício aqui em apreço em virtude de uma reclamação de queda de um teto falso no estabelecimento comercial do Senhor CALWA, causada pelas obras efectuadas nos pisos superiores do mesmo edifício – cfr. informação com a referência n.º I/211183/17, a fls. 32 do PA, que aqui se dá por integralmente reproduzido.
15. Acresce que, comparecerem também os Sapadores Bombeiros do Porto e um técnico da Proteção Civil, sendo que como não havia nenhum engenheiro de serviço, no dia seguinte, dia 22/06/2017, foi efectuada uma nova visita ao prédio em questão, com o objectivo de reconhecer a situação e avaliar o risco para a saúde pública e segurança e património, nos termos previstos no n.º 8 do artigo 90º do RJUE, face à probabilidade de continuidade de queda de revestimento do teto – cfr. informação n.º I/209486/17 a fls. 23 e 24 do PA. que aqui se dá por integralmente reproduzido.
16. No dia 10/07/2017, deu entrada nos serviços municipais, uma nova participação subscrita pela Advogada do Senhor CALWA, registada sob o n.º 221950/17/CMP, e que aqui se dá por integralmente reproduzida (fls. 25e 26 do PA que aqui se dá por integralmente reproduzido).
17. Na sequência desta participação, foi promovida nova inspecção ao local, no dia 12/07/2017 – cfr. fls. 27 do PA. que aqui se dá por integralmente reproduzido.
18. Foi proposto solicitar a colaboração por parte da Polícia Municipal para notificar pessoalmente o proprietário, no sentido de facultar o acesso ao prédio, sito na Avenida ….., n.º 164, no dia 19/07/2017, pelas 9h45m – cfr. fls. 27 e 29 do PA. que aqui se dá por integralmente reproduzido.
19. No dia 17/07/2017, foi notificado o proprietário do imóvel, através da Polícia Municipal – cfr. fls. 30 do PA. que aqui se dá por integralmente reproduzido.
20. Face à necessidade efectiva de se realizar uma inspecção ao prédio em questão, a fim de avaliar a sua legalidade urbanística, designadamente no que se refere às alegadas obras ilegais denunciadas pelo processo 144681/17/CMP foi determinado que não restava outra alternativa que não seja a de recorrer a obtenção de um mandado judicial para esse efeito, conforme o disposto no n.º 2 do artigo 95º do RJUE – cfr. I/233892/17 a fls. 30 e 31 do PA. que aqui se dá por integralmente reproduzido.
21. No dia 20/07/2017, os serviços municipais notificaram o Requerido do teor da informação n.º I/233892/17 – cfr. fls. 35 e 36 do PA. * Inexistem factos não provados com relevância para a decisão a proferir. * A convicção do Tribunal baseou-se no acordo das partes, onde o mesmo foi possível e nos documentos juntos aos autos, mormente o P.A. apenso.» * DIREITO
Transcreve-se o essencial da decisão recorrida:
«Do que se vem de expor grassa à evidência que se mostra consagrada no artigo 95º do Decreto-Lei nº. 555/99, de 16.12 [Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (RJUE)], a possibilidade, para o que ora nos interessa, dos funcionários municipais responsáveis pela fiscalização de obras, desde que previamente munidos de um mandado judicial para entrada no domicílio pretendido, realizarem inspeções aos locais sem o prévio consentimento do interessado.
Acontece, todavia, que o Tribunal Constitucional, no recentíssimo Acórdão n.º 195/2016, de 23 de maio, decidiu julgar inconstitucional a norma extraída do artigo 95.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de outubro [Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (RJUE)], que permite a realização de inspeções ao domicílio de qualquer pessoa, sem o seu consentimento, nos termos e para os efeitos do referido diploma, ainda que sem a dispensa de prévio mandado judicial.
Pese embora a aludida inconstitucionalidade tenha sido conhecida e decidida em sede de fiscalização concreta, a doutrina acolhida neste Acórdão tem a força persuasiva que é - e deve ser - inerente ao respeito pela sua qualidade e pelo seu valor intrínseco, devendo, por isso, ser ponderada e, em princípio, respeitada, a não ser que existam novos factos, argumentos, razões ou circunstâncias que, não tendo sido considerados, possam justificar uma nova e diferente decisão, o que não se vislumbra no caso concreto, merecendo, por isso, a mesma integral acolhimento na situação visada nos autos.
Desta feita, e sopesando que, à luz do disposto no artigo 204º da CRP, nos feitos submetidos a julgamento não podem os Tribunais aplicar normas que infrinjam o disposto na Constituição ou princípios neles consignados, assoma como evidente que carece o Requerente de fundamento legal para obter a pretendida emissão de mandado judicial para entrada no prédio sito na Avenida ….., nº 164, Porto.
Por todo o exposto, porque é manifesta a falta de fundamento legal para a pretensão do Requerente, cumpre indeferir o requerido, absolvendo-se o requerido em conformidade.»
Ressuma do transcrito que o único e decisivo obstáculo ao deferimento da pretensão do Autor/Recorrente em 1ª instância adveio da força persuasiva da decisão do Tribunal Constitucional, no Acórdão n.º 195/2016, de 23 de maio, que julgou inconstitucional a norma extraída do artigo 95.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Outubro que contém o Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (RJUE).
Sendo assim importa observar mais de perto a doutrina subjacente a tal decisão.
Lê-se no referido Acórdão do TC n.º 195/2016, publicado no Diário da República n.º 99/2016, Série II de 2016-05-23:
«Nestes termos, conclui-se que qualquer restrição ao direito à inviolabilidade do domicílio está inserida no âmbito da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, pelo que a possibilidade de o Governo legislar, sobre essa matéria, está condicionada à existência de lei de autorização que abranja esse específico aspeto, no seu conteúdo. (…)
Por tudo quanto fica exposto, conclui-se que a norma, extraída do artigo 95.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de outubro (RJUE), na parte em que permite a realização de inspeções ao domicílio de qualquer pessoa, sem o seu consentimento, nos termos e para os efeitos do referido diploma, ainda que sem a dispensa de prévio mandado judicial, é organicamente inconstitucional, por violação do disposto na alínea b), do n.º 1 do artigo 165.º, da Constituição da República Portuguesa.
III - Decisão
Nestes termos, decide-se:
a) julgar inconstitucional, por violação do disposto na alínea b), do n.º 1, do artigo 165.º, da Constituição da República Portuguesa, a norma, extraída do artigo 95.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de outubro (RJUE), que permite a realização de inspeções ao domicílio de qualquer pessoa, sem o seu consentimento, nos termos e para os efeitos do referido diploma, ainda que sem a dispensa de prévio mandado judicial.»* Tal doutrina do TC não se encontra ultrapassada no âmbito da legislação em que foi proferida, mas perdeu actualidade perante a nova legislação vigente à data dos factos relevantes nos presentes autos.
Sinteticamente, já não ocorre a situação de inconstitucionalidade orgânica justificativa daquela decisão do TC. Cumpre ver porquê.
Consta do DL n.º 214-G/2015, de 02 de Outubro:
«No uso da autorização legislativa concedida pela Lei n.º 100/2015, de 19 de agosto, revê o Código de Processo nos Tribunais Administrativos, o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, o Código dos Contratos Públicos, o Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação, a Lei de Participação Procedimental e de Ação Popular, o Regime Jurídico da Tutela Administrativa, a Lei de Acesso aos Documentos Administrativos e a Lei de Acesso à Informação sobre Ambiente. (…)
Artigo 7.º
Alteração ao Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro
Os artigos 85.º, 95.º e 112.º do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro, passam a ter a seguinte redação:
«Artigo 85.º
[...]
8 - Compete aos tribunais administrativos de círculo onde se localiza o prédio no qual se devam realizar as obras de urbanização conhecer os pedidos previstos no presente artigo.
9 - [...].
Artigo 95.º
[...]
3 - O mandado previsto no número anterior é requerido pelo presidente da câmara municipal junto dos tribunais administrativos e segue os termos previstos no código do processo nos tribunais administrativos para os processos urgentes.»
Por sua vez lê-se na referida Lei n.º 100/2015, de 19 de agosto, que a Assembleia da Republica confere ao Governo, nos termos do seu artigo 4º, b) autorização legislativa para «Alterar o n.º 8 do artigo 85.º, o n.º 3 do artigo 95.º e o artigo 112.º do RJUE, no sentido de atribuir aos tribunais administrativos a competência para conceder a autorização judicial para a execução de obras de urbanização por terceiros e para conceder mandado para entrada em domicílio de pessoa que não dê o seu consentimento, no qual se desenvolvam atividades sujeitas a fiscalização por parte de funcionários municipais».
Alteração legislativa que foi concretizada e rege a situação em análise nestes autos.
Como referem Fernanda Paula Oliveira, Maria José Castanheira Neves, Dulce Lopes, in Regime Jurídico da Urbanização e Edificação Comentado, 2016, 4ª edição, nota 5 ao artigo 95º do RJUE, a questão levantada no citado Ac. do TC encontra-se resolvida nos termos da referida evolução legislativa.
Cai assim a única objecção à aplicação da norma em que se fundou a decisão de 1ª instância.
No que se refere ao mérito da pretensão, entende-se que a factualidade assente em 1ª instância suporta confortavelmente a necessidade da emissão do mandado judicial para entrada no prédio em causa, como única forma de serem eficazmente exercidas no caso as competências do Município em matéria de controlo da edificação urbana.
Na obra e localização citada (nota 5 ao art. 95º RJUE) lê-se ainda com proveito:
“O controlo judicial envolvido no mandado judicial não implica um escrutínio de mérito sobre a decisão administrativa tomada, não se confundindo com um qualquer mecanismo de impugnação do acerto daquela decisão ou de apreciação da sua validade. Antes se assemelha à aposição de um visto formal, mediante o qual o juiz controla a compatibilidade da decisão administrativa com alguns parâmetros jurídicos que permitem afirmar o cumprimento de prescrições e exigências de ordem pública, como a participação do particular no âmbito dos procedimentos administrativos em curso ou, pelo menos, tratando-se de ações de fiscalização, a garantia da solicitação esclarecedora de entrada no domicílio e a competência para ordenar a realização da diligência.”
Em suma, mostram-se verificados os necessários pressupostos legais para a emissão de mandado judicial, por forma a permitir o acesso dos serviços do Município ao local indicado, pelo que é de conceder provimento ao recurso e deferir a pretensão formulada pelo Recorrente em 1ª instância.*** DECISÃO
Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, revogar a sentença e julgar procedente o pedido de emissão de mandado judicial requerido para entrada no prédio sito na Avenida Rodrigues de Freitas, nº 164, 4000-420 Porto.
Custas pelo Recorrido.
Porto, 12 de Janeiro de 2018
Ass. João Beato
Ass. Hélder Vieira
Ass. Joaquim Cruzeiro |
