| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência os juízes da 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Norte:
RELATÓRIO
SMSFCF e MACRBRP vieram interpor recurso do acórdão pelo qual o TAF do PORTO julgou improcedente a presente acção administrativa, na forma especial, que intentaram contra o INSTITUTO DE EMPREGO E FORMAÇÃO PROFISSIONAL, I.P. e, consequentemente, absolveu o Réu dos pedidos (anulação do despacho proferido a 22 de Novembro de 2007 pela Directora do Centro de Emprego do Porto Ocidental relativo à conversão do apoio não reembolsável em reembolsável, à resolução do contrato de concessão de incentivos por incumprimento injustificado e ao reembolso imediato das verbas concedidas). * Conclusões da recorrente SMSFCF:
1ª. Na douta sentença recorrida, o Tribunal a quo não se pronunciou, como data venia lhe cumpria, sobre as questões deduzidas pela Recorrente elencadas em 2 supra e que aqui se dão pro reproduzidas;
2ª. Como tal, a sentença recorrida enferma de nulidade por omissão de pronúncia e, por isso, é nula – cfr., arts. 615º, nº 1, al. d) e 608º, nº 2, todos do Cód. Proc. Civil;
3ª. Quando se entenda que o Tribunal a quo tomou posição expressa sobre aquelas questões, é patente a falta de fundamentação que, de igual modo, convoca a nulidade da decisão proferida – cfr., art. 615º, nº 1, al. b) do Cód. Proc. Civil.
4ª. À luz da documentação junta aos autos impõe-se alterar o ponto 7. da matéria de facto dada como provada, dele se retirando que o Contrato de Concessão de Incentivos Financeiros de fls. … foi celebrado entre o IEFP e as AA. quando, como dele resulta, o mesmo foi celebrado entre o Instituto do Emprego e Formação Profissional (IEFP) e a sociedade O CR, Lda, pessoa colectiva nº 507911644;
5ª. A douta sentença impugnada assenta em fundamentação contraditória – a um tempo, considera-se que o contrato foi celebrado entre o IEFP e a sociedade o CR e, a outro tempo, considera-se que o contrato foi celebrado entre o IEFP e as AA em nome próprio -, o que, revelando alguma ambiguidade, tornam ininteligível a decisão proferida e convoca a sua nulidade – cfr., art. 615º, nº 1, al. c) do Cód. Proc. Civil;
6ª. A personalidade jurídica consiste na possibilidade de ser sujeito de relações jurídicas, ou seja, de direitos e obrigações, sendo que as sociedades comerciais adquirem personalidade jurídica com o registo definitivo dos respectivos actos constitutivos (art. 5º do CSC); por seu turno, a personalidade judiciária consiste na susceptibilidade de ser parte e quem tiver personalidade jurídica tem igualmente personalidade judiciária – cfr., art. 5º, nº 1 e nº 2 do CPC;
7ª. O Contrato de Concessão de Incentivos Financeiros, a que se refere o ponto 3 da matéria de facto dada como provada, foi celebrado em 29 de Novembro de 2006 foi celebrado entre o Instituto do Emprego e Formação Profissional (IEFP) e a sociedade O CR, Lda, pessoa colectiva nº 5…..4, com sede na Rua ….., sala 31 – cfr., doc nº 1 junto com a petição inicial, fls. 111 e seguintes do PA;
8ª. As AA não subscreveram, nem pretenderam subscrever, o Contrato, em seu nome pessoal, como não assumiram para si – nem pretenderam assumir - qualquer um dos direitos e obrigações que dele resultam, nem receberam, ao abrigo do mesmo, qualquer quantia do IEFP;
9ª. Foi a sociedade o CR que recebeu e fez seu o apoio financeiro atribuído nos termos daquele Contrato – vd., doc. nº 3, junto com a petição inicial e fls. … do PA;
10ª. Foi a sociedade, conforme solicitado pelo IEFP, que emitiu, em seu nome, os recibos de quitação correspondentes às quantias entregues.
11ª. Foi à sociedade que foram carregadas as obrigações inerentes à concessão dos incentivos financeiros;
12ª. Foi a sociedade que, entre o mais, efectuou os investimentos previstos no processo de candidatura.
13ª. Foi a sociedade quem procedeu à criação dos postos de trabalho projectados.
14ª. Foi a sociedade que fez prova junto do IEFP de todas as condições estabelecidas no contrato para o recebimento dos apoios concedidos;
15ª. A própria decisão de aprovação do pedido de concessão dos incentivos financeiros em questão prolatada em 27 de Novembro de 2006, à semelhança dos demais documentos do processo, refere expressamente a sociedade O CR como sendo a entidade beneficiária dos incentivos e a entidade a outorgar o contrato subsequente -(cfr., doc. nº 5, junto com a petição inicial);
16ª. As notificações para o exercício do direito de audição foram feitas na pessoa das AA, nos seus domicílios – que não eram a sede da sociedade -, enquanto pessoas individuais e não nas vestes de representantes legais da sociedade O CR – vd., 8. dos factos dados como provados, fls. 215 e ss do PA e 8 da contestação;
17ª. As notificações da decisão administrativa foram feitas na pessoa das AA, nos seus domicílios – que não eram a sede da sociedade -, enquanto pessoas individuais e não nas vestes de representantes legais da sociedade O CR – vd., 11. dos factos dados como provados e 11 da contestação;
18ª. A decisão administrativa enferma de falta de fundamentação de facto e de direito, ou, pelo menos, esta é insuficiente e, como tal, é nula, ou no mínimo, anulável – cfr., art. 124º, 125º, 133º do CPA, 268º, nº 3 da CRP;
19ª. Dela não constam os concretos factos que suportam os juízos meramente conclusivos que a alicerçam, não constando a invocação de quaisquer factos susceptíveis de alicerçarem um juízo normativo de culpa, quer da AA. quer da sociedade, no incumprimento imputado;
20ª. Sendo certo que dela não se alcança se o pedido formulado contra a A. assenta numa responsabilidade principal ou numa responsabilidade solidária paralela à da sociedade.
21ª. O regime jurídico que estabelece e regulamenta a concessão dos incentivos financeiros em causa nos presentes autos não prevê a responsabilidade solidária de quem quer que seja pelo cumprimentos das obrigações assumidas pela entidade beneficiária – cfr., DL nº 132/99 e da Portaria nº 196-A/01.
22ª. Por isso que, quando se entenda que o nº 2 da cláusula 10ª do contrato convenciona uma responsabilidade solidária da AA. pelo cumprimento das obrigações da sociedade, é o mesmo ilegal por violar o regime legal constante do DL nº 132/99 e da Portaria nº 196-A/01, e, como tal, deverá ser desaplicada;
23ª. Sempre e em todo o caso, como daquela cláusula não se retira qual o âmbito da responsabilidade solidária das AA. pois nela não são indicadas e identificadas as concretas e específicas obrigações da sociedade pelas quais poderiam ser chamadas a responder, é a mesma, em face da sua indeterminabilidade, nula – cfr., art. 280º, nº 1, do Cód. Civil;
24ª. Revestindo-se a maior parte das obrigações assumidas pela sociedade de um carácter de pessoalidade fica, por natureza, afastado o regime da solidariedade em relação às mesmas, não se inscrevendo, de qualquer modo, no âmbito daquela responsabilidade solidária a restituição de quaisquer quantias devidas pela sociedade por força e na sequência da resolução do contrato firmado;
25ª. Tendo o contrato de concessão de incentivos sido firmado entre o IEFP e a sociedade O CR, Lda., o procedimento administrativo desencadeado pelo IEFP com vista à sua resolução e devolução das quantias entregues deveria ter sido desencadeado contra aquela sociedade, o que não sucedeu - cfr., art. 55º do CPA
26ª. Não podendo o procedimento administrativo desencadeado contra as AA. produzir quaisquer efeitos no âmbito de um contrato no qual não intervieram em nome próprio e que teve a sociedade O CR, Lda. como outorgante;
27ª. O procedimento em causa bem como a decisão nele proferida, porque instaurado e tramitado à margem e à revelia da sociedade, é inócuo e ineficaz, não sendo susceptível de produzir quaisquer efeitos e de afectar os direitos e obrigações que decorrem para a sociedade do contrato celebrado;
28ª. Tanto mais que a sociedade não foi, até à presente data, notificada de qualquer declaração resolutória do Contrato, nem da decisão administrativa que determinou a devolução das quantias – cfr., art. 436º do Cód. Civil e 268º, nº 3, da CRP, art. art. 55º e 66º do CPA.
29ª. A sociedade não foi notificada para exercer o direito de audição previsto nos arts. 8º e 100º do CPA, o que acarreta a invalidade insuprível da decisão proferida – cfr., art. 8º, 100º, 133º, nº 1, e nº 2, al. d) do CPA e art. 267º, nº 5 da CRP,
30ª. A entender-se que a AA. subscreveram em nome próprio o Contrato temos que aquela posição contratual, com o conhecimento e a anuência do IEFP, foi transmitida para a sociedade o CR, Lda. – vd., tb., art. 424º do Cód. Civil.
31ª. Tanto quanto se alcança da notificação dirigida à A., da qual consta uma indicação resumida do conteúdo e objecto da decisão administrativa - a decisão administrativa exarada no despacho melhor identificado no intróito supra não foi notificada à A. -, o Contrato não foi, até à data, resolvido e, como tal, falece ao IEFP o direito de converter em subsídio reembolsável o subsídio atribuído à sociedade, de declarar o vencimento da dívida e de exigir a devolução da totalidade das importâncias concedidas, consubstanciando, assim, a decisão proferida, uma violação de lei por subversão do regime legal instituído do que resulta a sua anulabilidade – cfr., art. 135º do CPA.
32ª. A decisão administrativa ao considerar verificada uma situação de incumprimento contratual determinando, sem mais, a conversão do subsídio atribuído em subsídio reembolsável, o vencimento imediato da dívida bem como ao exigir a devolução da totalidade do subsídio concedido, acrescido dos juros legais, sem dar cumprimento prévio ao disposto nas cláusulas 11º e 12º do Contrato, não se coaduna com o regime previsto no próprio contrato celebrado e é claramente violadora do princípio da proporcionalidade consagrado no art. 5º do CPA e padece, assim, de um vício de violação de lei que convoca a sua anulabilidade – cfr., art. 135º do CPA, art. 266º, da CRP
33ª. O art. 25º, nº 3 da Portaria nº 196-A/01 não respeita o princípio geral estabelecido no art. 22º, nº 4, do DL nº 132/99, de 21.4, diploma que consagra os princípios gerais de enquadramento da política de emprego os quais a Portaria em causa visava regulamentar e concretizar.
34ª. Pois enquanto que o art. 22º, nº 4, do DL nº 132/99, previa a possibilidade de a restituição dos apoios financeiros concedidos ser efectuada apenas de um modo parcial (“no todo ou em parte”), o art. 25º, nº 3 da Portaria nº 196-A/01 estabelece de um modo fechado e exclusivo a obrigação da restituição in totum das quantias disponibilizadas.
35ª. Em face do regime regra estabelecido no art. 22º, nº 4, do DL 132/99, de 21.4, quer o art. 25º, nº 3, da Portaria nº 196-A/2001, de 10.3, quer mesmo o nº 3 da cláusula 13ª do Contrato, são ilegais e como tal deverão ser desaplicadas.
36ª. O disposto no art. 25º, nº 3 da Portaria nº 196-A/01, de 10.3, que consagra a obrigação de o beneficiário devolver todas as quantias recebidas decretada que seja a resolução do contrato na sequência de um incumprimento injustificado, sem, por um lado, atender às concretas condições em que se verificou esse incumprimento e, por outro lado, desconsiderando o eventual cumprimento parcial do contrato que se tenha verificado, traduz uma violação do princípio constitucional da proporcionalidade estabelecido nos arts. 2º, 18º, nº 2 e 266º, nº 1 e nº 2 da CRP.
37ª. A decisão administrativa ao determinar a devolução da totalidade das quantias recebidas pela sociedade sem levar em linha de conta o facto de a sociedade ter criado e mantido os 5 postos a que se vinculou, faz uma interpretação inconstitucional do art. 22º, nº 4, do DL nº 132/99, de 21.4 e do art. 25º, nº 3 da Portaria nº 196-A/01, de 10.3 por violadora do princípio constitucional da proporcionalidade consagrado nos arts. 2º, 18º, nº 2 e 266º, nº 1 e nº 2 da CRP.
38ª. Na decisão recorrida, violaram-se as disposições legais supra citadas.
Termos em que, na procedência do recurso, requer-se a V. Exas. se dignem revogar a decisão recorrida, com todas as legais consequências.* Conclusões da recorrente MACRBRP:
1) A A. outorgou o contrato de Incentivos financeiro aqui em causa em 29.11.2006, em nome e representação da sociedade anteriormente constituída em 16.11.2006, O CR, LDA, na qualidade de sócia gerente, conforme expressamente o R. fez constar na identificação dos outorgantes no dito contrato, que foi por si inteiramente elaborado e junto a estes autos sob o nº 2 da PI.
2) Tal sociedade foi constituída, conforme expresso no Objecto social do pacto social da mesma e consta, sob a matrícula 507911644 da conservatória do registo comercial do Porto, com o fim de explorar a actividade de prestação de serviços de Catering e foi com base no pressuposto do exercício de tal actividade pela sociedade representada pela aqui A. que os subsídios aqui em causa foram concedidos, conforme expressamente dito no contrato e designadamente no seu art. 1º.
3) Foi a A. quem, em 25.09.2007, levou espontaneamente e de motu proprium ao conhecimento do R. que a empresa de que era sócia gerente se encontrava física e legalmente impossibilitada de cumprir com as obrigações assumidas pelo contrato de incentivos outorgado, como já anteriormente o havia feito em 07.08.2007.
4) A dita sociedade O CR, LDA apresentou-se à insolvência em 18.12.2007, com base na sua iminência - no estrito cumprimento do prescrito no art. 18º, nº 4, do CIRE e sob pena de cair sob a alçada do mais preceituado no art. 186º e 189º do mesmo código, sendo que a mesma veio a ser efectivamente declarada por Douta Sentença proferida em 08.01.2008 – Cfr. Doc. nº 3 junto com a PI.
5) Por Douta Sentença proferida nos autos próprios de incidente de qualificação de Insolvência, oportunamente proferida em 27.11.2009, foi atribuído carácter fortuito à mesma, autos esses já findos e arquivados.
6) Assim só por aqui bem se vendo que, muito ao contrário do pelo R. presumido ou sugerido sob o art. 68º da sua douta Contestação, o Despacho ora em crise não se mostra estribado na realidade dos factos, antes imputa incorrectamente e pressupõe a prática de actos de má gestão pela A. como causa do incumprimento das obrigações da sociedade O CR, LDA – o que, pelo que fica dito, já se viu não ter acontecido.
7) De tudo quanto fica dito e alegado, resultará já claro que o Douto Acórdão e Despacho objecto do mesmo em crise encerram em si mesmos vícios que o ferem de anulabilidade e que não são de somenos monta, já que são feridos de violação de lei, por violação dos art.ºs 100.º e 101.º do CPA, devendo por isso ser nulo;
8) Verifica-se a ausência total de fundamentação do Despacho do IEFP de 22/07/2007, já que assentando numa realidade não subsumível aos preceitos que o R. alega sustentarem o mesmo, já que e como alegado sob o art. 49º da sua contestação e aceite pelo Acórdão de que se recorre, “(…) que apenas as situações de carácter excepcional (…)”, como já supra descrito, poderiam , em seu entendimento, justificar o incumprimento do contrato aqui em causa, devendo por isso ser declarado nulo;
9) Sendo que devem V. Exas., aplicando cabalmente a lei em vigor e os termos do contrato de concessão de incentivos, considerar que se encontram reunidos os elementos de facto e de direito para considerar que existe relativamente às AA. incumprimento justificado do contrato, fruto da obrigação legal de apresentação à insolvência da sociedade CR Lda. com base na sua iminência - no estrito cumprimento do prescrito no art. 18º, nº 4, do CIRE e sob pena de cair sob a alçada do mais preceituado no art. 186º e 189º do mesmo código, já declarada como fortuita, e não tendo a mesma sido culposa ou dolosamente provocada pelas AA. inexistiu qualquer acção ou omissão dolosa ou negligente das AA., considerando-se justificado o incumprimento que é alheio à vontade do promotor, até porque os riscos correm de igual forma para ambas as partes, tendo por isso o Despacho em crise violador, não só das disposições legais em vigor, como dos termos do próprio contrato de concessão de incentivos, facto que o torna ilegal e consequentemente nulo, nulidade que desde já se requer seja declarada, já que o R. não procedeu a uma correcta e adequada leitura e subsunção dos factos à Lei, já que aplicou esta a uma realidade que não existia ou que era bem diversa da que teve em conta.
10) Na verdade, os factos que levaram ao incumprimento da manutenção da obrigação contratualmente assumida do nível de emprego – que é o que aqui está em causa – à época – 2007 – como presentemente, nada têm de “normal”, antes são claramente e para usar a terminologia do R., absolutamente excepcionais e de alteração de ordem pública, considerando-se até como razões de carácter excepcional o facto de ver o nosso país a ser governado por uma Troika, Comissão Europeia, FMI e BCE, no país ou as finanças a estarem como estão, o nível de endividamento e das taxas de juro, de desemprego ou de inflação serem o que são e tudo o mais que, actualmente, é público e notório;
11) Mas sendo que um organismo público como o R., que actua exactamente nessa área, não poderia, como não deverá e nem poderá, desconhecer a lei, o que tudo consubstancia, em consequência e nos termos e para os efeitos do previsto nos arts. 124º e 125º do CPA, falta de fundamentação do Douto Despacho ora em crise e a sua consequente nulidade;
12) Como se deixou dito, o R. celebrou o contrato aqui em causa com a sociedade O CR, LDA, tendo a A. outorgado o mesmo na qualidade de representante legal da mesma, e na qualidade de responsável solidária, nunca foi notificada, em frontal violação ao prescrito no art. 66º do CPA., pelo menos enquanto garante solidária da obrigação assumida pela referida sociedade, não podendo o Despacho em crise produzir os efeitos pretendidos quanto à A. por violação de lei;
13) Existindo ainda no âmbito dos termos do Douto Despacho claro abuso de Direito, nos termos e para os efeitos do disposto no art. 334º do Cód. Civil e que, nesses como nos mais prescritos no nº 6 do art. 91º do CPTA, ora se deixa expressamente invocados para todos os devidos e legais efeitos, devendo ser declarada a nulidade do mesmo;
14) Sendo que, nos termos e para os efeitos previstos no último dos citados preceitos legais, entende a A. que tudo quanto fica dito configurará seguramente alteração anormal das circunstâncias, nos termos e para os efeitos mais previstos no art. 437º do citado código, devendo, como ora expressamente requereu a A. na PI, ser-lhe concedido o direito à sua modificação, no sentido de não lhe ser exigível, nos termos da cláusula 10ª ou de quaisquer outras do contrato junto a Fls …, a devolução dos subsídios aqui em causa e por tanto ser ofensivo da boa-fé e da cabal aplicação da lei e da subsunção dos factos ao direito, já que o incumprimento sempre terá que ser declarado como justificado;
15) Verifica-se, assim, existir falta e contradição da fundamentação do Douto Despacho em crise - como bem demonstra o alegado sob o art. 49º da douta Contestação apresentada a Fls …, quando o R. refere que “(…) na legislação aplicável não existe a figura do incumprimento injustificado, mas apenas as situações de carácter excepcional, como sejam as situações de cataclismo ou de alteração de ordem pública, relativamente às quais não é possível imputar ao particular a eventual responsabilidade pelo incumprimento (…)”,
16) Pois que, por um lado, já se viu que efectivamente se verificam as ditas circunstâncias excepcionais que deveriam levar o R. a ter considerado as obrigações assumidas pela representada da A. e ela própria, pelo contrato aqui em causa, extintas, pela impossibilidade objectiva do seu cumprimento, pelo que também o Douto Acórdão de que se recorre, limitando-se a aderir ao alegado pelo R. e não aplicando a lei ao caso concreto, jamais deveria ter absolvido o R. do pedido, bem como deveria ter declarado nulo o Despacho em crise,
Tudo nos termos das alegações e conclusões supra expostas,
Termos em que, e nos melhores de direito aplicáveis, deverá o douto Acórdão recorrido ser revogado em conformidade, conhecendo-se e declarando-se que existe o vício de falta de fundamentação e violação de lei, do Despacho proferido pelo R. IEFP em 22/11/2007 que declara a conversão em reembolsável do apoio financeiro a fundo perdido que foi concedido às AA., o vencimento imediato da totalidade da dívida e a devolução imediata das importâncias.
Mais requer a V. Exa., se digne conceder o benefício de apoio judiciário na modalidade de dispensa de pagamento total de taxa de justiça e demais encargos com o processo.* Em contra alegação o Recorrido limitou-se a “louvar o douto acórdão recorrido” e dizer que deve ser negado provimento ao recurso.* O Ministério Público emitiu parecer no sentido de que deverá ser negado provimento ao recurso.* FACTOS
Consta no acórdão recorrido:
«II – Factos (com relevância para a decisão a proferir):
1. A promotora SMSFCF, conjuntamente com MACRBRP, apresentaram no Centro de Emprego em 29 de Maio de 2006, uma candidatura aos apoios previstos na legislação em epígrafe no âmbito das Iniciativas Locais de Emprego, para a qual criaram, posteriormente, a entidade, “O CR, Lda”, que mereceu despacho favorável da Senhora Directora, em 15 de Novembro de 2006, exarado na Informação nº 3940/DN/EOC, de 02 de Novembro de 2006 (cfr. fls. 2 e seguintes do P.A. apenso que aqui se dão por integralmente reproduzidos)
2. Nos termos da sobredita Informação, para um investimento total de 41 737,52 €, e pela criação de 5 postos de trabalho foi aprovado um apoio financeiro, atribuído sob a forma de subsídio não reembolsável, no montante global de 36.120,24 €, dos quais:
- 34 731,00€, pela criação de 5 postos de trabalho;
- 1 389,24€, a título de majoração por se tratar de um desempregado de longa duração (cfr. fls. 98 e seguintes do P.A. apenso que aqui se dão por integralmente reproduzidos)
3. Foi assinado o respectivo Contrato de Concessão de Incentivos e, oportunamente, pagos os valores supra referidos a título de subsídio não reembolsável (cfr. fls. 111 e seguintes do P.A. apenso que aqui se dão por integralmente reproduzidos)
4. Entretanto compareceu, no Centro de Emprego, alguém que se intitulou como colaborador da empresa e responsável pela contabilidade da entidade promotora transmitindo a intenção das promotoras de encerrar a actividade.
5. Posteriormente, compareceram as promotoras, no Centro de Emprego confirmando a intenção de encerrar a actividade, por dificuldades económicas.
6. Em 7 de Agosto de 2007, deu entrada no Centro de Emprego uma carta das promotoras onde alegam que se encontram na impossibilidade física e legal, de cumprir com as obrigações assumidas, nos seguintes termos:
“36.º - Desta forma, as requerentes encontram-se presentemente, e em absoluto, totalmente incapazes de solver os seus compromissos
37.º - E, designadamente, de pagar os salários dos trabalhadores ao seu serviço, ou aos seus fornecedores, bem como impostos e outras obrigações legais.
(…)
41.º - E assim também, justificando porque não poderão cumprir as obrigações contratualmente assumidas com o IEFP.
42.º - Dado estarem assim absoluta e legalmente impedidas de cumprir com o mesmo, e designadamente de manter os postos de trabalho a que se obrigaram, pagando os respectivos salários.” (cfr. fls. 131 e seguintes do P.A. apenso que aqui se dão por integralmente reproduzidos)
7. Em 10 de Agosto de 2007, foi analisada a pretensão das promotoras e tendo em conta o incumprimento declarado do contrato de concessão de incentivos firmado entre as promotoras e o IEFP, IP, foi consubstanciado na Informação n.º 3277/DN-EOC/2007 o seguinte despacho proferido pela Directora do Centro de Emprego a 7 de Setembro de 2007:
“Concordo com o ponto 8 da presente informação, pelo que, entendo que o caso em apreço não traduz incumprimento justificado. Assim, nos termos do art. 100.º do CPA, deverá a entidade ser notificada da intenção de converter o apoio atribuído sob a forma de subsídio não reembolsável em reembolsável e consequentemente o vencimento imediato da totalidade da dívida ou, obtida cobrança coerciva, se a mesma não for devolvida voluntariamente no prazo de 60 dias úteis a contar da data da respectiva notificação.” (cfr. fls. 223 e seguintes do P.A. apenso que aqui se dão por integralmente reproduzidos)
8. A 10 de Setembro de 2007, foi enviado o Ofício à promotora, ora Autora em sede de audiência prévia, nos termos e para os efeitos do art. 100.º do CPA. (cfr. fls. 215 e seguintes do P.A. apenso que aqui se dão por integralmente reproduzidos)
9. Em 26 de Setembro de 2007, deu entrada a resposta da Autora em sede de audiência prévia. (cfr. fls. 228 e seguintes do P.A. apenso que aqui se dão por integralmente reproduzidos)
10. Por despacho de 22 de Novembro de 2007, exarado na Informação nº 4489/DN-EOC/2007, de 22 de Novembro, foi analisada a resposta das promotoras e tendo em conta o incumprimento injustificado das obrigações assumidas no Contrato de Concessão de Incentivos, foi:
- Declarada, nos termos da Lei, a conversão em reembolsável do apoio financeiro a fundo perdido que lhes foi concedido, o vencimento imediato da totalidade da dívida, no valor de 36.120,24€ e, consequentemente decidida a devolução imediata das importâncias concedidas e,
- Obtida cobrança coerciva nos termos do Decreto-Lei nº 437/78, de 28 de Dezembro, se aquela não fosse efectuada voluntariamente no prazo de 60 dias úteis a contar da respectiva notificação (Processo Administrativo, fls. 233 e seguintes).
11. A Autora foi notificada deste despacho, através do ofício nº 4491 /DN-EOC/2007, de 22 de Novembro.
12. Não tendo a Autora procedido à devolução de qualquer quantia, no sobredito prazo de 60 dias úteis, foi extraída certidão de dívida e enviado o processo para o competente serviço de finanças.* Não se deram como provados quaisquer outros factos com relevo para a decisão a proferir.* A formação da convicção do Tribunal acerca de cada facto baseou-se essencialmente numa apreciação livre (art.ºs 396º do Código Civil e 655º, n.º 1 do Código de Processo Civil, ex vi do art.º 1º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos) da prova documental constante dos autos, seja a apresentada pelas partes seja a constante do P.A. apenso devidamente referido acima, aquando da referência à factualidade dada como provada. Recorreu, ainda, o Tribunal, às regras da experiência comum. * DIREITO
RECURSOS INTERPOSTOS POR SM e MA
As questões a resolver consistem na arguição de nulidade da sentença (conclusões 1ª a 3ª e 5ª da recorrente SA) e nos erros de julgamento que lhe são imputados em ambos os recursos, com expressão nas respectivas conclusões.
Ambas as Recorrentes, por diferentes palavras e divagações argumentativas, dirigem no essencial contra o acórdão recorrido o mesmo tipo de críticas, as quais serão tratadas em conjunto.* Arguição de nulidade da sentença (acórdão)
Na sua 1ª conclusão a Recorrente SA remete para as questões “elencadas em 2 supra”, referindo-se ao ponto 2 do corpo da sua alegação de recurso, que se transcreve:
«2. Na petição inicial, a recorrente suscitou, entre o mais:
- Que a decisão administrativa não foi notificada à sociedade O CR, Lda., entidade que celebrou o Contrato de Concessão de Incentivos Financeiros;
- Que quando se entendesse que aquele contrato foi firmado pelas AA em nome próprio, se teria de considerar que a respectiva posição contratual foi transmitida para aquela sociedade;
- Que o contrato não foi objecto de resolução por parte do IEFP;
- Que o IEFP verificado o incumprimento do contrato e antes de promover a sua resolução – quando se admita que isso sucedeu - estava constituído no dever de estabelecer um prazo para a regularização da situação;
- Que a decisão administrativa não foi notificada à A., apenas tendo-lhe sido remetido um resumo da mesma;
- Que em face do regime regra estabelecido no art. 22º, nº 4, do DL 132/99, de 21.4, quer o art. 25º, nº 3, da Portaria nº 196-A/2001, de 10.3, quer mesmo o nº 3 da cláusula 13ª do Contrato, por não prever, designadamente, a possibilidade de a parte ser obrigada apenas a uma restituição parcial, são ilegais e como tal deveriam ser desaplicadas;
- Que o art. 25º, nº 3 da Portaria nº 196-A/01, de 10.3 é inconstitucional por violar os arts. 2º, 18º, nº 2 e 266º, nº 1 e nº 2 da CRP;
- Que a decisão administrativa ao determinar a devolução da totalidade das quantias recebidas pela sociedade sem levar em linha de conta o facto de a sociedade ter criado e mantido os 5 postos a que vinculou, faz uma interpretação inconstitucional do art. 22º, nº 4, do DL nº 132/99, de 21.4 e do art. 25º, nº 3 da Portaria nº 196-A/01, de 10.3 por violadora do princípio constitucional da proporcionalidade consagrado nos arts. 2º, 18º, nº 2 e 266º, nº 1 e nº 2 da CRP.
Sucede que, na douta decisão recorrida, o Tribunal a quo não se pronunciou sobre as questões acima sumariadas, como lhe cumpria.
(…)
Deste modo, a douta decisão recorrida é nula por o tribunal ter deixado de pronunciar-se sobre questões que devia conhecer, nulidade que deve ser arguida por via de recurso – cfr., art. 615º, nº 4, do Cód. Proc. Civil.
Quando se entenda que o Tribunal a quo tomou posição expressa sobre aquelas questões, é patente a falta de fundamentação que, de igual modo, convoca a nulidade da decisão proferida – cfr., art. 615º, nº 1, al. b) do Cód. Proc. Civil.»* O TAF proferiu despacho de sustentação nestes termos:
«O Tribunal tem o dever de se pronunciar sobre todas as questões relevantes para a decisão a proferir.
E fê-lo, neste caso.
No entanto, tal como sucedeu aqui, caso a solução dada pelo Tribunal para uma questão prejudique a apreciação das demais, não há qualquer omissão de pronúncia. Ademais, não se poderão confundir as questões nucleares que os litigantes submetem à apreciação e decisão do tribunal com as razões, de facto ou de direito, argumentos e pressupostos em que fundam a respectiva posição na questão (cf., por exemplo, Acs. do Tribunal Central Administrativo - Norte, de 18.12.2008 e 10.04.2008, ambos em www.dgsi.pt).»
A arguição de nulidade do acórdão é feita por remissão para o nº2 do corpo da alegação de recurso onde as questões alegadamente objecto de omissão de pronúncia estão apenas “sumariadas”, sendo a sua configuração concreta por sua vez remetida, em 2ª via, para a “petição inicial”, indiferenciadamente e no seu todo.
Esta forma de arguição per relationem seria admissível se feita de forma inequívoca, no mínimo para os artigos correspondentes. Mas no caso surge como remissão indiferenciada para um articulado prolixo, com 146 artigos, alguns complexos, situação que primo conspectu não permite estabelecer uma correspondência precisa entre as nulidades invocadas e esses artigos.
Sem dúvida é sobre o alegante que incide o ónus de definir, precisar e substanciar as causas de nulidade de sentença invocadas, não sendo tolerável a incerteza e até a quebra de equidistância em que seria colocado o Tribunal ad quem, perante a tarefa de selecionar do arrazoado de uma das partes as hipotéticas razões integrativas das nulidades por ela arguidas.
Afastada a omissão de pronúncia, certo é que a sentença comporta razões de facto e de direito suficientes para justificar de modo silogístico, como é corrente dizer-se, a decisão proferida e portanto não incorre também em causa de nulidade enquadrável no artigo 615º/1/c) do CPC.
Assim a arguição de nulidade do acórdão não improcede.* Impugnação do julgamento em matéria de facto
Trata-se agora da 4ª conclusão da Recorrente.
O âmago factual em 7 da matéria de facto é o despacho da Directora do Centro de Emprego. Aquilo que a Recorrente critica não passa de uma referência para enquadramento desse despacho no fluxo do procedimento. Igualmente irrelevante o modo de alusão ao contrato, estando o essencial, que é o seu conteúdo, integrado em 3 da matéria de facto, por remissão para fls 223 e seguintes do PA, acrescendo que, tendo sido junto à PI como Doc. 1, consta ainda de fls 34 e seguintes destes autos. Deste modo, a matéria de facto relevante está devidamente consignada, não existindo qualquer necessidade nem vantagem em proceder a alterações que apenas visam antecipar e modular argumentos que terão lugar apropriado na discussão de direito à luz desses factos (despacho e contrato). Assim, a alteração é indeferida.* Impugnação em matéria de direito
Continuando na leitura das conclusões das Recorrentes verifica-se que o seu cavalo de batalha consiste na alegação de que as Autoras não outorgaram por si e para si o Contrato, não se vincularam ao cumprimento das obrigações dele resultantes, não o incumpriram e não assumiram a responsabilidade pelo seu incumprimento, pois tudo isso seria apenas imputável à sociedade «O CR, Lda», que as Autoras apenas representaram na qualidade de gerentes e à qual foram concedidos os incentivos financeiros em causa.
Daí decorrem como corolários muitos outros vícios imputados à sentença, por exemplo, que a sociedade não foi visada no procedimento administrativo, não foi notificada para exercer o direito de audiência prévia, não foi notificada de qualquer declaração resolutória do contrato e por aí adiante.
Importa decidir esta questão básica, começando por extrair do acórdão recorrido o seguinte:
«De resto, ao contrário do que pretende o A., aqui não estamos na presença de um contrato no sentido estrito do termo, sendo disso ilustrativo o entendimento adoptado pelo Supremo Tribunal Administrativo no acórdão proferido no proc. n.° 015 12/03, de 16/12, in www.dgsi.pt :
“I - Não tem a natureza contratual a relação jurídica estabelecida entre o Instituto do Emprego e Formação Profissional (IEFP) e os beneficiários de apoios financeiros pela contratação de jovens a procura do primeiro emprego.
II - O acto de atribuição de apoio é um acto unilateral autoritário, sendo as sanções pelo não acatamento das condições impostas fixadas normativamente, não evidenciando o termo de responsabilidade assinado pelo requerente do apoio um acordo de vontades gerador de efeitos jurídicos, mas tão só a aceitação das condições para aquela atribuição”.
Não estamos, pois, in casu, na presença de contrato administrativo, pois não existiu acordo de vontades gerador de efeitos jurídicos, mas um acto unilateral e autoritário (acto administrativo sujeito a encargo), o que exclui a possibilidade de qualificação do “contrato de concessão de incentivos” como um contrato administrativo, nos termos definidos pelo art° 178° do Código do Procedimento Administrativo.
Veja-se o que sobre assunto semelhante se expendeu no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 19 de Setembro de 2006:
“O beneficiário de uma ajuda concedida com base em declarações por ele prestadas que se verifica não terem sido correctas - por intermédio de um controlo efectuado dentro do prazo que estava à partida estabelecido para esse efeito -, não pode beneficiar da aparência de boa-fé nem da consequente legítima confiança na manutenção do acto. Além disso esta situação está sujeita a um regime jurídico próprio em que a consolidação do acto fica dependente dos pressupostos e prazos constantes da legislação relativa às ajudas de Estado ou comunitárias, pelo que não é aplicável o prazo de revogação do n.º 1 do art.º 141.º do CPA.
III - A referência contida no nº 1 do Despacho Normativo nº 230/93 - “que se destinem ao mercado nacional” – deve entender-se com o significado de que os produtos deviam ser consumidos no mercado nacional, e não apenas nele comercializadas, porque se tratava de produtos em geral destinados a consumo imediato e para a situação de consumos intermédios exigia aquele DN que fosse efectuada declaração e escrita apropriados e em separado.”
É claro que perante esta tomada de posição do Tribunal a quo, todas as linhas argumentativas das Recorrentes que pressupõem a natureza contratual da relação jurídica estabelecida – e que são quase todas, incluindo algumas esboçadas a título de omissão de pronúncia insuficientemente caracterizada – soçobraram em 1ª instância, senão por decisão expressa, no mínimo por prejudicialidade, isto é, por incompatibilidade lógica com a solução dada às questões expressamente decididas (artigo 608º/2 do CPC).
Entende-se porém que esse enquadramento jurídico encontrado pelo TAF, embora não inverosímil em face das especialíssimas características do “contrato” em causa, não é o mais adequado.
Desde logo porque no primeiro dos acórdãos do STA citados, único que versa sobre questão idêntica à destes autos se discute o regime do DL 34/96, de 18 de Abril, enquanto o Contrato aplicável nestes autos se rege pela Portaria 196-A/2001, de 10 de Março, que, como se refere no seu artigo 1º (Objecto) “regulamenta as modalidades específicas de intervenção do programa de estímulo à oferta de emprego, na sua componente de criação de emprego, nos termos das alíneas b) a e) do artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 132/99, de 21 de Abril” (que sucedeu ao aludido DL 34/96).
E depois porque a figura do contrato administrativo surge como adequada.
Com efeito, na actual evolução do Direito Administrativo já se perderam (ou continuam adiadas) as expectativas de convergência dos “contratos administrativos” com os contratos privados da Administração Pública, inclusivamente numa figura unificada de “contratos públicos”, como preconizava Maria João Estorninho na obra significativamente intitulada “Requiem pelo Contrato Administrativo”. Para confirmar que apesar do requiem o contrato administrativo sobreviveu basta observar o artigo 1º/5 do CCP aprovado pelo DL 18/2008, de 29 de Janeiro.
À data dos factos destes autos vigorava nessa matéria o CPA cujo artigo 179º estatuía que «Os órgãos administrativos, na prossecução das atribuições das pessoas colectivas em que se integram, podem celebrar contratos administrativos, salvo se outra coisa resultar da lei ou da natureza das relações a estabelecer». Daí conclui judiciosamente João Caupers (Introdução ao D. Administrativo, 10ª ed., p. 281) que “O contrato administrativo ficou então colocado no mesmo plano do acto administrativo, enquanto meios normais de exercício da actividade administrativa”. E foi exactamente nesse pendor de convergência funcional do contrato administrativo mais com o acto administrativo mais do que com o contrato privado que se afirmou anteriormente que a solução do TAF não era inverosímil.
Ainda no plano dogmático, considerando a evolução legislativa, e tal como sustenta João Caupers na obra citada, continua a ser preferível a definição dada por Sérvulo Correia: “O contrato administrativo constitui um processo próprio de agir da Administração Pública que cria, modifica ou extingue relações jurídicas, disciplinadas em termos específicos do sujeito administrativo, entre pessoas colectivas da Administração ou entre a Administração e os particulares”. A qual em nada contraria a amplíssima definição legal do artigo 178º/1 do CPA: «Diz-se contrato administrativo o acordo de vontades pelo qual é constituída, modificada ou extinta uma relação jurídica administrativa».
Ora, o Contrato em causa nestes autos concretiza justamente uma dessas situações em que se implementam políticas da Administração (no caso a “política de emprego” conforme artigo 1º do DL Decreto-Lei 132/99 de 21 de Abril) em veste contratual mas sob a égide do direito Administrativo e segundo regras, no caso de natureza legislativa, rigidamente pré-estabelecidas.
A necessidade de constituição de novas “entidade” é apenas mais um instrumento dessa política, na medida em que, ao serem integrados em estruturas societárias ou associativas supostamente estáveis, se admite que os novos empregos criados possam perdurar incondicionados às variadíssimas contingências de vida, vontade e disponibilidade pessoal dos promotores.
Neste sentido veja-se o Artigo 9.º da Portaria n.º 196-A/2001, de 10 de Março:«Noção
Consideram-se iniciativas locais de emprego, para efeitos do disposto no presente diploma, os projectos que dêem lugar à criação de novas entidades, independentemente da respectiva forma jurídica e que originem a criação líquida de postos de trabalho, contribuindo para a dinamização das economias locais, mediante a realização de investimentos de pequena dimensão.»
Mas atente-se em que, depois de no artigo 2º/1 da Portaria n.º 196-A/2001, de 10 de Março, se admitir que «Podem candidatar-se aos apoios previstos no presente diploma pessoas Singulares…» se estatui depois no nº4 «Sempre que se trate de projectos de iniciativas locais de emprego ou de projectos de emprego promovidos por beneficiários das prestações de desemprego, os respectivos promotores devem obrigatoriamente proceder à constituição e registo da entidade a criar, nos termos legalmente exigidos, no prazo máximo de seis meses a contar da data de aprovação da candidatura.» Está portanto manifesta a distinção entre os “promotores” e a “entidade” a criar, sendo certo que em caso de incumprimento injustificado das obrigações contratadas não só a entidade mas também os promotores são obrigados a reembolsar o IEFP.
Neste sentido, veja-se ainda da mesma Portaria:
«Artigo 25.º
Contrato de concessão de incentivos
1 - A concessão de apoios ao abrigo do disposto no presente diploma é precedida da assinatura de um contrato de concessão de incentivos, entre os promotores e o IEFP, conforme modelo e conteúdo a aprovar por despacho do Ministro do Trabalho e da Solidariedade.
2 - O contrato de concessão de incentivos previsto no número anterior deve conter, sempre que for caso disso, uma menção expressa ao co-financiamento comunitário dos apoios atribuídos nos termos do presente diploma.
3 - Em caso de incumprimento injustificado das obrigações assumidas através do contrato de concessão de incentivos, o promotor é obrigado a reembolsar o IEFP, nos termos do Decreto-Lei n.º 437/78, de 28 de Dezembro.»
Por seu turno estabelece este DL 437/78, de 28 de Dezembro:
«Art. 6º - 1 No caso de aplicação indevida do apoio recebido ou incumprimento injustificado do determinado no despacho de concessão, e mediante despacho fundamentado das entidades que tenham subscrito o referido despacho de concessão, será declarado o vencimento imediato da dívida e obtida a cobrança coerciva da mesma, de acordo com o disposto neste diploma, se não for encontrada solução alternativa que assegure o nível de emprega.»
Como se refere no acórdão recorrido:
«O art° 26º, n.º 3 da Portaria na 196-A/2001, de 10 de Março, com as alterações introduzidas pela Portaria na 255/2002, de 12 de Março, que se passa a transcrever, estabelece o seguinte: "( ... ) Em caso de incumprimento injustificado das obrigações assumidas através do contrato de concessão de incentivos, o promotor é obrigado a reembolsar o IEFP, nos termos do Decreto-Lei na 437/78, de 28 de Dezembro. ( ... )"
Isto resulta, aliás, do clausulado do Contrato de Concessão de Incentivos, mais concretamente do ponto 3 da Cláusula 13º, onde se diz que: "( ... ) No caso de incumprimento injustificado das obrigações assumidas, constantes do presente contrato de incentivos, da Portaria na 196-A/200 1, de 10 de Março ( ... ) será resolvido este contrato ( ... ) declarado o vencimento imediato da dívida, convertendo-se o subsídio não reembolsável em reembolsável e, consequentemente, exigida a devolução das importâncias concedidas ( ... )" »
Em suma, quer as Autoras, na qualidade de promotoras, quer a entidade criada para enquadrar os novos postos de trabalho a financiar, ou seja, a sociedade «O CR, Lda», nos termos da lei e da Cláusula 10ª do Contrato, ficaram solidariamente responsáveis pelo cumprimento das obrigações assumidas, mormente a de manterem durante o período de 4 anos os contratos de trabalho correspondentes aos postos de trabalho financiados, sem qualquer intervenção e muito menos prevalência das regras de direito privado invocadas pelas Recorrentes. De resto e de contrário seria extremamente fácil as promotoras eximirem-se às responsabilidades contraídas, logo que concedido o financiamento e antes de decorridos os 4 anos de sujeição às obrigações contratadas, fosse por alienação da sua quota na sociedade, fosse por cessação da actividade da empresa por qualquer forma, incluindo apresentação à insolvência.
A relação jurídico-administrativa configurada é muito diferente do padrão privatístico e, portanto, falecem sem qualquer dúvida todos os argumentos que as Recorrentes invocam no sentido de endereçar para «O CR, Lda» todas as responsabilidades decorrentes do incumprimento do contrato.* Quanto à impugnação da situação de incumprimento injustificado do contrato, por erro nos pressupostos, quer por a Administração não ter atendido às concretas condições desse incumprimento, quer por desconsiderar um eventual incumprimento parcial, quer enfim por hipotética verificação de alteração anormal das circunstâncias, nos termos do artigo 437º do Código Civil, também não assiste razão às Recorrentes.
Em primeiro lugar, competia ao incumpridor provar que o incumprimento se justificava, como se refere em caso similar, no Acórdão deste TCAN de 04-02-2010, Proc. 02553/06.0BEPRT, o que de modo nenhum fizeram.
Muito pelo contrário, as circunstâncias objectivas testemunham no sentido de que as Autoras não perseveraram no cumprimento do contrato e que desistiram perante as primeiras dificuldades. Basta dizer que sendo o contrato celebrado em 29-11-2006, logo em Agosto de 2007 deu entrada no Centro de Emprego uma carta das promotoras a confirmar a declaração já anteriormente comunicada no sentido da impossibilidade de cumprimento e da intenção de cessar a actividade – cfr. 4, 5 e 6 da matéria de facto.
É inclusivamente legítimo duvidar que a sociedade alguma vez tenha exercido qualquer actividade, pelo menos não há disso notícia, sendo certo que era às Autoras que cabia alegar e demonstrar nesse sentido, o que não fizeram.
Como se refere no supra citado acórdão deste TCAN de 04-02-2010:
«Cumpria-lhe, pois, argumentar factos concretos nomeadamente donde resulte a sua boa diligência a nível de marketing, promoção e publicidade da empresa, e factos concretos porque apesar da diligência e gestão concreta invocada mesmo assim foi totalmente impossível a sua viabilidade.
É que não se pode considerar como justificado um incumprimento tendo por base os riscos normais da actividade económica os quais têm necessariamente de ser suportados pelos agentes económicos já que, sendo a criação de postos de trabalho o pressuposto essencial para a concessão de apoios financeiros neste domínio, não pode a alegada crise da economia sem mais (que aliás já existia aquando da realização do contrato), e era facto público e notório, justificar o incumprimento.
É que, tendo em conta a natureza e finalidade do apoio concedido – a criação de postos de trabalho –, se os beneficiários ao incorrer em incumprimento, não tivessem que reembolsar à Administração o apoio concedido, com base na mera alegação invocada nos autos, bastando o envio de uma carta à Administração a comunicar a resolução do contrato de concessão de incentivos seria extremamente fácil minar as capacidades financeiras do Estado.»
Mais adiante, sobre o tema do incumprimento total ou parcial, lê-se no mesmo acórdão:
«E não podemos esquecer que está em causa um incumprimento que se tornou injustificado por a parte a quem competia justificar o incumprimento não o ter feito, pelo que sendo o objectivo do contrato manter o nível de emprego pelo período de quatro anos não podemos dizer que tê-lo mantido por apenas um ano e meio é cumprimento parcial do contrato.
Tanto assim que resulta do art. 11º nº4 da Portaria 196-A 2001 de 10/3º o apoio financeiro é dado em função de cada posto de trabalho e do nº6 do mesmo que, casa haja lugar à execução parcial (só faz sentido se entendermos execução parcial justificada) a restituição parcial do apoio concedido ao promotor apenas se põe se a parte não executada não puser em causa a viabilidade económico-fim do projecto.
Ora, não só estamos perante um incumprimento injustificado o que desde logo afasta o direito a qualquer restituição parcial, como sempre estava posta em causa a viabilidade do projecto já que o mesmo só tem sentido se o for para o referido prazo de quatro anos.
O projecto pura e simplesmente não foi cumprido.»
Por grande maioria de razão será legítimo concluir nos presentes autos, em que o nível de emprego nem sequer foi mantido por um ano e meio, mas apenas por meio ano, que o contrato pura e simplesmente não foi cumprido e a decisão recorrida também neste aspecto fica incólume relativamente às críticas que lhe são dirigidas.* Fundamentação da decisão administrativa
Lê-se a este respeito no acórdão recorrido:
«Quanto à fundamentação, esta não merece reparos, conforme veremos infra.
Note-se que esta (a fundamentação) é um dever genérico da Administração, na sua actuação. O art. 124º do Código do Procedimento Administrativo, na esteira do n.º 3 do art. 268º da Constituição da República Portuguesa, consagra um dever geral de fundamentação dos actos administrativos, dever que o art. 125º do Código do Procedimento Administrativo concretiza.
Preceitua o art. 125º do Código do Procedimento Administrativo — sob a epígrafe “Requisitos da fundamentação” - nos n.ºs 1 e 2, o seguinte:
“1. A fundamentação deve ser expressa, através da sucinta exposição dos fundamentos de facto e direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto.
2. Equivale à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto.”
A fundamentação, ainda que sucinta, deve ser suficiente para convencer (ou não) o particular e permitir-lhe o controlo do acto. Traduz-se isto em dizer que o particular deve ficar na posse de todos os elementos de facto e de direito que conduziram à decisão, ou seja, deve dar-se-lhe, ainda que de forma sucinta, nota do “itinerário cognoscitivo e valorativo” seguido para a tomada de decisão. Só assim o particular pode analisar a decisão e ponderar se lhe dá ou não o seu acordo; também só por essa via, ele fica munido dos elementos essenciais para poder impugnar a decisão: só sabendo quais os factos concretos considerados pela Administração, ele pode argumentar se eles se verificam ou não; só conhecendo os critérios valorativos da Administração sobre esses factos, ele pode discuti-los, apresentar outros ou até valorá-los doutra forma; finalmente, só em face das normas legais invocadas, ele pode discernir se são essas ou outras as aplicáveis ao caso. Pretende-se, pois, que fique ciente do modo e das razões por que se decidiu num ou noutro sentido.
Neste caso, tal desiderato foi plenamente conseguido. A jurisprudência tem entendido que tal assim é ainda que por remissão para informação que igualmente seja remetida destinatários do acto em crise (o Supremo Tribunal Administrativo tem considerado válida esta forma de fundamentação – cfr., por exemplo, o acórdão nº 064/03, de 15.01.2004). Tanto assim foi que as AA. lograram, nos respectivos articulados, aduzir argumentos (independentemente da sua validade) pretendendo rebater os fundamentos usados para sustentar a posição tomada na decisão em crise.»
Também este aspecto da decisão recorrida se afigura isenta de críticas.
Nos termos do artigo 125º/1 do CPA, é de enaltecer o facto de a fundamentação ser “sucinta”, preferência legal que se reputa avessa a considerações secundárias que apenas teriam como efeito desfocar os motivos determinantes da decisão.
Por outro lado não faria sentido no caso aplicar o regime da suspensão do contrato, uma vez que este seria um instrumento adequado para aplicar “até à regularização da situação”, como se refere na Cláusula 12ª e não para aplicar a uma situação comprovadamente inviável.
De resto a suspensão ou a resolução do contrato (Cláusulas 12ª e 13ª) são direitos opcionais da Administração em caso de incumprimento do contrato, inexistindo qualquer indicação literal ou racional no sentido de que a suspensão deva preceder necessariamente a resolução.
Tudo depende da situação concreta e, no caso dos autos, tanto quanto se depreende dos factos assentes, a suspensão seria totalmente desadequada à declaração das próprias promotoras no sentido de estarem “absoluta e legalmente impedidas de cumprir com o mesmo” – cf. 6 da matéria de facto.
Por outro lado, perante os factos assentes chega a ser risível a alegação de que “o Contrato não foi, até à data, resolvido” – cf. conclusão 31ª da recorrente SA. É claro que o contrato foi resolvido nos termos da Cláusula 13ª, ao ser declarada a conversão do apoio financeiro em apoio reembolsável e o vencimento imediato da totalidade da dívida. É que as declarações negociais são uma expressão racional da vontade do declarante e não um ritual cuja magia só funciona mediante palavras sacramentais.
Em suma, os recursos não merecem provimento.*** DECISÃO
Pelo exposto acordam em negar provimento aos recursos.
Porto, 7 de Julho de 2017
Ass. João Beato
Ass. Hélder Vieira
Ass. Rogério Martins |
