| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I. RELATÓRIO
M.I.M.A.C. (devidamente identificada nos autos) autora na ação administrativa que instaurou no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto contra o MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO, inconformada com a decisão de absolvição do réu da instância com fundamento na verificação da exceção dilatória de ilegitimidade passiva, proferida no despacho-saneador datado de 18/02/2019, dela interpôs o presente recurso de apelação, pugnando pela sua revogação com prosseguimento dos autos, formulando as seguintes conclusões, nos seguintes termos:
1. A Recorrente não se pode conformar a sentença proferida pelo Tribunal a quo, porquanto a mesma efectuou uma errada interpretação do direito.
2. Com a interposição da presente acção, a Recorrente pretendeu obter, da parte da entidade demandada Ministério da Educação, o pagamento de umas férias vencidas e não gozadas.
3. Entre a Recorrente e o Réu vigora um contrato de trabalho em funções públicas, sendo essa a relação jurídica material subjacente ao litígio.
4. Assim, para obter a condenação do Ministério da Educação ao pagamento das referidas férias vencidas e não gozadas, a Recorrente interpôs a presente acção “contra a outra parte na relação material controvertida” – cf. artigo 10º do CPTA.
5. Consequentemente e ao contrário do decidido pelo Tribunal a quo, a entidade demandada Ministério da Educação é parte legítima, pelo que a decisão aqui recorrida deve ser anulada com todas as legais consequências.
6. A Recorrente ao peticionar também a anulação da decisão do Director da sua Escola, decisão consubstanciada no Doc.6 junto com a pi, fê-lo por considerar que o mesmo decidiu indeferir, limitando-se a aderir aos fundamentos da informação que lhe havia sido prestada pelo Instituto de Gestão Financeira do Ministério da Educação.
7. A considerar que tal decisão não constitui acto administrativo impugnável, a solução de direito passaria pela convolação da presente acção em acção administrativa de condenação à prática do acto, mantendo, contudo, o Ministério da Educação a legitimidade passiva.
8. Sempre com o devido respeito, a Recorrente nunca poderia demandar o Instituto de Gestão Financeira, porquanto não existe qualquer relação jurídica material subjacente.
9. Essa relação jurídica, que origina e legitima a pretensão condenatória da Recorrente, consiste num contrato de trabalho em funções públicas com o Ministério da Educação, pelo que só esta entidade pode ser considerada como tendo legitimidade passiva.
10. De tudo o que se disse se conclui pelo vício da sentença recorrida, que deverá conduzir à sua anulação, com todos os legais e consequentes efeitos.
Não foram apresentadas contra-alegações.
* Remetidos os autos a este Tribunal em recurso, neste notificado, nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 146º e 147º do CPTA, a Digna Magistrada do Ministério Público emitiu Parecer no sentido de o recurso merecer provimento, nos termos seguintes:
I
Inconformada com a sentença do TAF do Porto que absolveu da instância o Réu “Ministério da Educação”, com fundamento na excepção de ilegitimidade passiva deste último, a Autora veio recorrer daquela sentença com os fundamentos constantes das conclusões do recurso, que aqui se dão por reproduzidas.
II
Analisadas a sentença e as conclusões da Recorrente, resulta que a única questão controvertida até ao presente consiste em saber se o “Ministério da Educação” tem ou não legitimidade passiva para ser demandado na presente acção administrativa.
Salvo melhor opinião, entendemos que o Recorrido não padece de ilegitimidade e, como tal, o recurso merece proceder pelos seguintes motivos.
III
Dispõe o art. 10º, nº 1, do CPTA que “cada acção deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida e, sendo caso disso, contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor”, considerando-se como tais aquelas que, mesmo não sendo parte na relação, possam sair prejudicadas com a procedência da lide ou tenham interesse legitima na manutenção da situação jurídica estabelecida.
Nos processos que tenham por objecto o exercício de poderes de autoridade para a emissão de actos administrativos da autoria de determinado órgão de um ente público, como sucede nas acções administrativas especiais, rege o n º 2 do art. 10 º do CPTA, o qual estipula que “parte demandada é a pessoa colectiva de direito público ou, no caso do Estado, o ministério a cujos órgãos seja imputável o acto jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar o acto jurídico impugnado”
No caso dos autos, a Autora/Recorrente veio pedir a condenação do Ministério da Educação à prática dos actos administrativos devidos e conducentes ao pagamento de € 1.553,65, respeitantes ao período de férias correspondentes ao trabalho prestado em 2013, que não pôde gozar em 2014 por motivo de doença.
Assim sendo, o pedido consiste num crédito laboral decorrente da existência de um contrato de trabalho em funções públicas existente entre a Autora e o Ministério da Educação e, como tal, contende directamente com os interesses do Réu, “Ministério da Educação”.
E, face aos termos em que a A. expôs e configurou a presente acção, a mesma consiste numa acção de condenação à prática de acto administrativo legalmente devido, nos termos do disposto nos artigos 66º e 71 º do CPTA.
Consequentemente, por aplicação do disposto nos nº 1, 2 do art. 10 do CPTA, o “Ministério da Educação” tem legitimidade passiva.
Neste sentido, entre outros, o Acórdão do TCA _ Norte de 20-05-2016_ proc. Nº 426/12.BEVIS.
IV
Face ao exposto, entendemos que o recurso merece provimento.».
* Com dispensa de vistos foram os autos submetidos à Conferência para julgamento.
* II. DA DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO/das questões a decidir
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 144º nº 2 e 146º nº 4 do CPTA e dos artigos 5º, 608º nº 2, 635º nºs 4 e 5 e 639º do CPC novo (Lei n.º 41/2013) ex vi dos artigos 1º e 140º do CPTA.
No caso, em face dos termos em que foram enunciadas pela recorrente as conclusões de recurso, a questão essencial a decidir é a de saber se o Tribunal a quo ao absolver o réu da instância com fundamento na verificação da exceção dilatória de ilegitimidade passiva incorreu em erro de julgamento, devendo ser revogada. * III. FUNDAMENTAÇÃO
A – De facto
A Mmª Juíza do Tribunal a quo fixou no despacho-saneador, objeto do presente recurso, como factualidade relevante para o conhecimento da exceção dilatória de ilegitimidade passiva, a seguinte, assim ali vertida expressis verbis:
1) Em 05/08/2015, deu entrada nos serviços da Escola Secundária (...) de requerimento formulado pela Autora e dirigido ao Director da Escola, do qual consta, em suma, o seguinte:
“ (….).
Em resultado dessa ausência prolongada foi impossibilitada de gozar a totalidade das férias já vencidas a que tinha direito no ano de 2014.
Ora, de acordo com o n.º 1 do artigo 129.º da Lei n.º 35/2014 (LGTFP), verificando-se a impossibilidade total ou parcial do gozo de férias já vencido, o trabalhador tem direito à remuneração correspondente ao período de férias não gozado e ao respetivo subsídio.
Dado que já recebeu o correspondente subsídio, vem muito respeitosamente requerer a V. Exa se digne proceder ao pagamento da remuneração correspondente ao período de férias a que tinha direito de acordo com o n.º 1 do artigo 129.º da Lei n.º 35/2014 (LGTFP).
Pede deferimento (…)” – cf. documento junto com a petição inicial, a fls. 15 do processo em suporte físico;
2) Por ofício datado de 06/08/2015, na sequência do requerimento apresentado pela Autora referido no ponto antecedente deste probatório assente, o Director da Escola Secundária (...) de(...) solicitou ao Director Geral de Planeamento e Gestão Financeira do Ministério da Educação e Ciência “cabimento de verba para pagamento de férias não gozadas” – cf. documento junto com a petição inicial, a fls. 16 do processo em suporte físico;
3) Em 01/03/2016, deu entrada nos serviços da Escola Secundária (...) de(...) requerimento formulado pela Autora e dirigido ao Director da Escola Secundária (...) de (...), do qual consta, em suma, o seguinte:
“(…).
- Como não obteve resposta ao seu requerimento nem lhe foi feito o pagamento a que se considera ter direito de acordo com a alei acima referida, dirigiu-se aos serviços administrativos da escola Secundária (...) de(...) para saber qual a razão por que não lhe tinha sido feito o respectivo pagamento, tendo sido informada pela sua gestora que tinha feito o pedido por escrito ao IGeFE e, como esta entidade não deu qualquer resposta por escrito nem ordem de pagamento, contactou-a telefonicamente tendo-lhe sido comunicado que aos professores não estavam a pagar este valor previsto no n.º 1 do artigo 129.º da Lei 35/2004 (LGTFP).
- Não satisfeita com a resposta, solicitou verbalmente à gestora que requeresses a esses serviços essa informação por escrito.
- Quando voltou a questionar a sua gestora, esta informou-a que tinha voltado a pedir por telefone que lhe fosse dada a resposta por escrito e que, mais uma vez, ficaram de o fazer mas, até à presente data, nada havia recebido.
Uma vez que já passaram seis meses desde o dia 5 de agosto de 2015, data em que deu entrada nos serviços administrativos do requerimento acima referido, ao qual nunca obteve resposta por escrito, conforme consta do “CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO” (…) vem muito respeitosamente requerer a V. Exª se digne facultar-lhe cópia dos pedidos por escrito efectuados ao IGeFE e seja requerida ao IGeFE que seja fornecido por escrito à escola, a fundamentação para o não pagamento do valor previsto no n.º 1 do artigo 129.º da Lei 35/2004 (LGTFP) e requerido a 8 de agosto de 2015 (…)” – cf. documento, junto com a petição inicial, a fls. 17 e 18 do processo em suporte físico;
4) Por ofício datado de 04/03/2016, na sequência do requerimento apresentado pela Autora referido no ponto antecedente deste probatório assente, o Director da Escola Secundária (...) de(...) informou o Director Geral de Planeamento e Gestão Financeira do Ministério da Educação e Ciência do seguinte:
“Cumpre-me enviar a V.ª Ex. o requerimento de insistência da Docente M.I.M.A.C., uma vez que, até à presente data, não obtivemos resposta ao pedido de pagamento de férias não gozadas, enviado em 06/08/2015” (sublinhados originais) – cf. documento junto com a petição inicial, a fls. 16 do processo em suporte físico;
5) Em 27/04/2016, a Autora dirigiu, ao Presidente do Instituto de Gestão Financeira da Educação, I.P., requerimento, do qual consta, em suma, o seguinte:
“(…).
- Como não obteve resposta ao seu requerimento nem lhe foi feito o pagamento a que se considera ter direito de acordo com a lei acima referida, dirigiu-se aos serviços administrativos da escola Secundária (...) de(...) para saber qual a razão por que não lhe tinha sido feito o respectivo pagamento, tendo sido informada pela sua gestora que tinha feito o pedido por escrito ao IGeFE e, como esta entidade não deu qualquer resposta por escrito nem ordem de pagamento, contactou-a telefonicamente tendo-lhe sido comunicado que aos professores não estavam a pagar este valor previsto no n.º 1 do artigo 129.º da Lei 35/2004 (LGTFP)
- Não satisfeita com a resposta, solicitou verbalmente à gestora que requeresses a esses serviços essa informação por escrito.
- A 2 de Março de 2016 voltou a questionar a sua gestora, esta informou-a que tinha voltado a pedir por telefone que lhe fosse dada a resposta por escrito e que, mais uma vez, ficaram de o fazer mas, até à presente data, nada havia recebido.
- Voltou a fazer um requerimento dirigido ao Sr Director da escola solicitando uma informação por escrito, doc. 3 anexo, tendo-lhe sido entregue cópia do novo pedido de cabimento de verba que havia sido feito a 4 de Março de 2016, dirigido novamente ao Sr. Director – geral do Planeamento e Gestão Financeira do Ministério da Educação e Ciência, doc. 4 anexo.
- Mais uma vez se mantém o silêncio (…).
- Perante o exposto, passados quase nove meses de ter dado entrada de um requerimento dirigido ao Sr. Director da escola e esta ter enviado o respectivo ofício de cabimento de verba, não tendo recebido qualquer resposta nem qualquer pagamento, o que considera inaceitável, vem muito respeitosamente requerer a V. Ex.ª se digne autorizar que lhe seja feito o respectivo pagamento a que considera ter direito de acordo com o previsto no n.º 1 do artigo 129.º da Lei 35/2014 (LGTFP). (…)” – cf. documento junto com a petição inicial, a fls. 21 e 22 do processo em suporte físico;
6) Por ofício datado de 23/06/2016, com a referência 5482/2016/IGeFE/DGRH, que deu entrada nos serviços da Escola Secundária (...) de(...) em 01/07/2016, o Vogal do Conselho Directivo do Instituto de Gestão Financeira da Educação, I.P. informou o Director da Escola Secundária do (...) de(...) do seguinte:
“ASSUNTO: Cabimentação de verba
M.I.M.A.C.
Em referência ao vosso ofício n.º 549, de 07.06.2016, cumpre-nos informar V. Ex.ª que:
1. Em regra as férias são gozadas no ano civil em que vencem, conforme estabelece o art.º 240.º do Código do Trabalho;
2. Excecionalmente, as férias vencidas e não gozadas no ano civil respectivo, podem ser gozadas até 30 de abril do ano seguinte, por acordo entre o empregador público e o trabalhador, ou sempre que este as pretenda gozar com familiar no estrangeiro.
3. Pode ainda ser cumulado o gozo de metade do período de férias vencido no ano civil anterior com o período de férias vencido no ano em causa, mediante acordo entre o empregador público e o trabalhador, conforme estabelecem os artigos 126.º a 132.º da LTFP e os artigos 237.º a art.º 240.º do Código do Trabalho.
4. Neste sentido, dado tratar-se de uma docente, deverá gozar as férias vencidas e não gozadas, em acumulação, com as vencidas em Janeiro de 2016, no final do presente ano lectivo de 2015/2016, por referência ao art. 88.º, n.º 1, do ECD.
5. Mais de informa V. Exª que não foi cabimentada verba no M.E. para 2016, para as escolas ou Agrupamentos de Escolas, procederem o pagamento de férias não gozadas ao pessoal docente e não docente em exercício de funções, com excepção das situações de cessação de funções. (…)” - cf. documento junto com a petição inicial, a fls. 23 do processo em suporte físico;
7) Em 07/07/2016, a Autora teve conhecimento do ofício referido no ponto antecedente deste probatório - cf. documento junto com a petição inicial, a fls. 23 do processo em suporte físico;
8) Em 15/09/2016, deu entrada em juízo a presente acção administrativa – cf. documentos a fls. 3 e 4 do processo em suporte físico.
** B – De direito
1. Da decisão recorrida
O Tribunal a quo, julgando verificada, em sede de despacho-saneador, a exceção dilatória de ilegitimidade passiva, que havia sido suscitada na contestação, absolveu, em consequência, o réu MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO da instância.
Decisão que tendo por base a factualidade que ali foi considerada, assentou na seguinte fundamentação essencial, que se passa a transcrever:
«(…) Nos termos do n.º 1 do artigo 10.º do Código de Processo nos Administrativo (CPTA), cada acção deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida. O n.º 1 do artigo 10.º do CPTA deve entender-se em harmonia com o disposto no artigo 9.º, n.º 1, do mesmo diploma legal: dispõe de legitimidade passiva a outra parte na relação material controvertida, tal como configurada pelo Autor – cf. ainda artigo 30.º, n.º 3, do CPC. Sobre este entendimento vide, designadamente, Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2005, página 70.
Tem legitimidade passiva quem tiver o poder de se defender da pretensão deduzida em juízo, a pessoa que juridicamente se pode opor à procedência da pretensão, por ser a pessoa cuja esfera é directamente atingida pela providência requerida, sob pena de se assim não for, a decisão que o tribunal venha a proferir sobre o mérito da causa não poder produzir o seu efeito útil, por não vincular os verdadeiros sujeitos da relação material controvertida, que estiveram ausentes na acção.
Interessa por isso que seja demandado na lide o titular da relação jurídica em face do direito substantivo aplicável, o titular da relação que serve de fundamento à pretensão deduzida em juízo.
Com pertinência para o caso concreto, estabelece o artigo 10.º, n.º 2, do CPTA que “Nos processos intentados contra entidades públicas, parte demandada é a pessoa colectiva de direito público, salvo nos processos contra o Estado ou Regiões Autónomas que se reportem a acção ou omissão de órgãos integrados nos respectivos ministérios ou secretarias regionais, em que parte demandada é o ministério ou ministérios, ou a secretaria ou secretarias regionais, a cujos órgãos sejam imputáveis os actos praticados ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os actos jurídicos ou observar comportamentos pretendidos”.
Assim, por regra, em todas as acções intentadas contra entidades públicas, a legitimidade passiva corresponde à pessoa colectiva e não a um órgão que dele faça parte. Quando esteja em causa uma conduta, activa ou omissiva, de um órgão do Estado que esteja integrado num Ministério, a legitimidade passiva não corresponde, contudo, à pessoa colectiva Estado, mas ao Ministério a que o órgão pertence.
Volvendo as considerações tecidas ao caso concreto.
Encontra-se demonstrado que, em 05/08/2015, a Autora apresentou nos serviços da Escola Secundária (...) de(...) um requerimento, dirigido ao Director da Escola, no qual peticionou o pagamento da remuneração correspondente ao período de férias que não gozou no ano de 2014, em virtude de ter estado de baixa médica prolongada, e a que julga ter direito, nos termos do artigo 129.º da Lei n.º 35/2014, de 20 de Junho [cf. ponto 1) do probatório assente].
Por ofício datado de 06/08/2015, na sequência do requerimento apresentado pela Autora, o Director da Escola solicitou ao Director Geral de Planeamento e Gestão Financeira do Ministério da Educação e Ciência “cabimento de verba para pagamento de férias não gozadas” [cf. ponto 2) do probatório assente].
Em 01/03/2016, a Autora, perante a falta de resposta ao requerimento apresentado em 05/08/2015, dirigiu novo requerimento ao Director da Escola [cf. ponto 3) do probatório assente], tendo tal requerimento sido remetido, por ofício datado de 04/03/2016, pelo Director da Escola ao Director Geral de Planeamento e Gestão Financeira do Ministério da Educação e Ciência [cf. ponto 4) do probatório assente].
Entretanto, em 27/04/2016, a Autora dirigiu requerimento ao Presidente do Instituto de Gestão Financeira da Educação, I.P., expondo a sua situação [cf. ponto 5) do probatório assente].
Por ofício datado de 23/06/2016, o Vogal do Conselho Directivo do Instituto de Gestão Financeira da Educação, I.P. “informou” o Director da Escola que a Autora deveria gozar as férias vencidas e não gozadas, em acumulação, com as vencidas em Janeiro de 2016, no final do ano lectivo de 2015/2016, por referência ao artigo 88.º, n.º 1, do ECD, tendo ainda informado que não tinha sido cabimentada verba no Ministério da Educação para 2016, para as escolas ou Agrupamentos de Escolas, procederem ao pagamento de férias não gozadas ao pessoal docente e não docente em exercício de funções, com excepção das situações de cessação de funções [cf. ponto 6) do probatório assente]. A Autora teve conhecimento de tal ofício em 07/07/2016 [cf. ponto 7) do probatório assente].
Importa ainda considerar que a Autora, através da presente acção administrativa, pretende a anulação da “decisão de indeferimento” de 23/06/2016, bem como a condenação à prática do acto que julga devido, consubstanciado no pagamento do montante de EUR 1553,65, correspondente à retribuição relativa ao período de férias que não gozou no ano de 2014.
Sopesando a factualidade demonstrada, os pedidos formulados e ainda a causa de pedir gizada na petição inicial, depreende-se que a Autora se insurge contra o teor da “informação” emitida pelo Vogal do Conselho Directivo do Instituto de Gestão Financeira da Educação, I.P., que entende ser um acto administrativo de indeferimento expresso da sua pretensão. Daí que tenha cumulado pedido anulatório com pedido de condenação à prática do acto devido.
Sucede, porém, que tal “informação”, contrariamente ao que parece resultar da leitura petição inicial, foi emitida, como já se adiantou, pelo Vogal do Conselho Directivo do Instituto de Gestão Financeira da Educação, I.P., e não pelo Director da Escola Secundária (...) de(...).
O Instituto de Gestão Financeira da Educação, I.P., é um instituto público de regime especial, integrado na administração indirecta do Estado, dotado de autonomia administrativa e financeira e património próprio – cf. artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 95/2015, de 29 de Maio. É, portanto, uma pessoa colectiva pública, dotada de personalidade jurídica e capacidade jurídica e distinta do Estado e dos seus ministérios.
No fundo, cabe aqui distinguir a actividade exercida por serviços integrados na pessoa colectiva Estado (administração directa do Estado), da actividade que, embora desenvolvida para a realização dos fins do Estado, é exercida por pessoas colectivas públicas distintas do Estado (administração indirecta do Estado) – sobre a distinção efectuada vide Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, volume I, 3.ª edição, página 228.
E, efectivamente, a Autora intentou a presente acção administrativa de condenação à prática de acto administrativo devido como forma de reacção à “informação” do Vogal do Conselho Directivo do Instituto de Gestão Financeira da Educação, I.P., que a mesma configura com acto administrativo de indeferimento (cf. artigo 67.º, n.º 1, alínea b), do CPTA). Portanto, o órgão a quem é imputado o acto praticado, contra o qual a Autora reage, pertence à pessoa colectiva Instituto de Gestão Financeira da Educação, I.P., e não ao Ministério da Educação.
O que ficou dito permite-nos concluir que, in casu, a Autora, atenta a forma como delineia a acção por si intentada, deveria ter accionado o Instituto de Gestão Financeira da Educação, I.P., e não o Réu.
A errada demanda de um Réu, implica a sua ilegitimidade passiva.
Assim sendo, tendo a Autora demandado na presente acção o Ministério da Educação só se poderá considerar que a mesmo não detém a necessária legitimidade para prosseguir na acção na qualidade de Réu.
A ilegitimidade de alguma das partes é uma excepção dilatória que importa a absolvição da instância, nos termos do disposto no artigo 89.º, n.ºs 1, 2 e 4, alínea e), do CPTA. Ao contrário do que sucede com a legitimidade plural (litisconsórcio necessário activo ou passivo), em que a excepção é sempre suprível, nos casos de ilegitimidade singular activa ou passiva, a excepção é insuprível.
Nestes termos, pelos fundamentos expostos, procede a excepção dilatória de ilegitimidade passiva deduzida, devendo, em consequência, ser o Réu absolvido da instância, o que se decidirá [ficando, deste modo, prejudicado o conhecimento do mérito da causa].
2. Da análise e apreciação dos fundamentos do recurso
2.1 O Tribunal a quo, julgando verificada, em sede de despacho-saneador, a exceção dilatória de ilegitimidade passiva, que havia sido suscitada na contestação, absolveu, em consequência, o réu MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO da instância.
A recorrente imputa erro de julgamento à decisão recorrida sustentando, em suma, que entre a recorrente e o MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO vigora um contrato de trabalho em funções públicas, sendo essa a relação jurídica material subjacente ao litígio, já que através da ação visava obter a condenação deste ao pagamento das férias vencidas e não gozadas, sendo ele, assim, a outra parte na relação material controvertida nos termos do artigo 10º do CPTA; que a recorrente nunca poderia demandar o Instituto de Gestão Financeira, porquanto não existe qualquer relação jurídica material subjacente, propugnando não poder manter-se o entendimento feito pelo Tribunal a quo no sentido da ilegitimidade passiva do réu, devendo, em consequência, ser revogada a decisão recorrida.
Vejamos.
2.2 Cumpre começar por explicitar que tendo a ação sido instaurada em 15/09/2016, o foi, por conseguinte, no âmbito da vigência do CPTA na versão decorrente da revisão operada pelo DL. n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, como resulta do seu artigo 15º nºs 1 e 2, pelo que todas as referencias feitas aos normativos do CPTA devem considerar-se feitas para aquela sua versão.
2.3 Ora, a primeira constatação que a fazer-se é a de que mesmo que se verificasse (e veremos, de seguida, que assim não é) a exceção dilatória de ilegitimidade passiva do demandado MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO, a consequência não seria a imediata extinção da instância com tal fundamento, por se impor previamente ao julgador, o convite ao aperfeiçoamento da petição inicial com vista à sua sanação, nos termos do artigo 87º nº 1 alínea a) do CPTA revisto (DL. nº 214-G/2015).
Neste sentido veja-se, por todos, o acórdão do TCA Sul de 10/05/2018, Proc. nº 1491/16.3BESNT, in, www.dgsi.pt/jtca, então por nós relatado, bem como a jurisprudência e doutrina ali referenciada, onde se explanou o seguinte, que se passa a citar:
«(…)
3.1 Cumpre começar por explicitar aquele que vinha sendo o entendimento doutrinal e jurisprudencial sobre a matéria, no âmbito da versão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) (Lei nº 15/2002) anterior à revisão operada pelo DL. nº 214-G/2015, em particular face ao distinto enquadramento normativo decorrente da existência nos Tribunais Administrativos dos dois meios processuais principais, a «ação administrativa comum» e a «ação administrativa especial», cujos respetivos âmbitos e regras processuais eram distintas (cfr. artigos 37º e 46º do CPTA, versão original). Em termos que as normas de tramitação previstas nos artigos 78º ss. do CPTA (versão original) estavam destinadas à ação administrativa especial, sendo o regime da tramitação da ação administrativa comum a prevista no Código de Processo Civil para o processo de declaração, nos termos do então disposto nos artigos 35º nºs 1 e 2 e 42º do CPTA (versão original).
Neste propósito acompanharemos o que se explanou no acórdão deste TCA Sul de 07/04/2016, Proc. nº 12887/16, disponível in, www.dgsi.pt/jtca, por nós relatado, naquele quadro normativo, o que se faz para devido enquadramento da questão, e para melhor se poder compreender aquela que parece, no nosso entendimento, ser a solução a dar à questão dos autos ao abrigo do novo regime normativo resultante da revisão operada do CPTA operada pelo DL. nº 214-G/2015, da qual resultou, entre o demais, o abandono daquele modelo dualista de meios processuais principais não urgentes, com o estabelecimento de uma única forma de processo declarativo não urgente, a «ação administrativa».
3.2 Nesse anterior quadro normativo consolidou-se a jurisprudência que entendeu que no âmbito da ação administrativa comum a falta de personalidade judiciária do réu demandado (ainda que, em alguns casos, entendida como ilegitimidade passiva) não é suprível, não admitindo a respetiva correção, fosse ela efetuada oficiosamente pelo Tribunal, fosse ela efetuada pelo autor após convite para o efeito.
Nesse sentido, vide, os acórdãos do STA de 04/02/2016, Proc. 01300/14, onde se sumariou: «I - Os Ministérios não possuem personalidade judiciária para os termos de uma ação administrativa comum para efetivação de responsabilidade civil extracontratual. II - A falta desse pressuposto processual, sendo insanável, implica a absolvição do R. da instância»; de 10/10/2015, Proc. 0556/15 assim sumariado: «I - A personalidade judiciária (inerente à personalidade jurídica) consiste na suscetibilidade de ser parte traduzindo-se na possibilidade de requerer ou de contra si ser requerida, em próprio nome, qualquer das providências de tutela jurisdicional reconhecidas na lei. II - Os Ministérios não possuem personalidade jurídica para os termos de uma ação administrativa comum com vista a efetivar responsabilidade civil extracontratual. III - Numa ação instaurada contra um Ministério a sanação da falta de personalidade judiciária não é possível, e não sendo sanável também não pode ser objeto de suprimento nos termos do disposto no artº 590º, nº 1, al. a) do CPC, determinando a absolvição da instância, nos termos do preceituado no artigo 278º, nº 1, alínea c), do Código de Processo Civil» e de 03/03/2010, Proc. 0278/09 onde se sumariou: «I - A personalidade judiciária (inerente à personalidade jurídica) consiste na suscetibilidade de ser parte traduzindo-se na possibilidade de requerer ou de contra si ser requerida, em próprio nome, qualquer das providências de tutela jurisdicional reconhecidas na lei. II - Os Ministérios não possuem personalidade jurídica para os termos de uma ação com vista a efetivar responsabilidade civil extracontratual. III - Numa ação instaurada contra um Ministério a sanação da falta de personalidade judiciária não é possível, e não sendo sanável também não pode ser objeto de suprimento nos termos do disposto nos art°s 508°, n° 1, al. a), 265°, n° 2, ou dos artºs 325° e segs. do CPC, determinando a absolvição da instância, nos termos do preceituado no artigo 288º, nº 1, alínea c), do Código de Processo Civil IV - Tal solução não viola o direito de acesso à tutela jurisdicional efetiva, consagrado nos artºs 20º e 268º nº 4 da CRP.»
Bem como, entre outros, os acórdãos deste TCA Sul de 26/02/2015, Proc. nº 08987/12; de 12/02/2015, Proc. 11740/14; de 15/01/2015, Proc. 11.502/14; de 23/04/2009, Proc. 04053/08 e do TCA Norte 24/05/2007, Proc. 00184/05.1BEPRT, de 11/01/2007, Proc. 00534/04.8BEPNF; de 19/07/2007, Proc. 00805/05.6BEPRT.
Ainda que com ela coexista jurisprudência dos TCA´s em sentido contrário, que considera que o autor deve ser convidado a aperfeiçoar a petição quando, em ação administrativa comum de responsabilidade civil tenha demandado o ministério em vez do Estado. Nesse sentido, vide, designadamente, o Acórdão deste TCA Sul de 22/04/2010, Proc. 05901/10, e o Acórdão do TCA Norte de 23/01/2015, Proc. 00442/13.1BEPNF, este com um voto de vencido.
3.3 Já não era assim, todavia, para as situações de ilegitimidade passiva em sentido próprio no âmbito da ação administrativa especial. O que aliás motivou a recente de recurso de revista excecional pelo Supremo Tribunal Administrativo, precisamente por se constatar não existir um consenso claro quanto à questão de saber se perante o erro na indicação do réu numa ação administrativa especial devia o autor ser convidado a corrigir a petição ou ao invés se devia, desde logo, absolver o réu por falta de legitimidade passiva – vide, designadamente, Acórdão do STA de 08/10/2015, Proc. 01080/15.
3.4 No âmbito da ação administrativa especial os artigos 88º e 89º CPTA, na sua versão original (anterior à revisão operada pelo DL. nº 214-G/2015) dispunham o seguinte:
“Artigo 88.º
Suprimento de exceções dilatórias e aperfeiçoamento dos articulados
1 - Quando, no cumprimento do dever de suscitar e resolver todas as questões que possam obstar ao conhecimento do objeto do processo, verifique que as peças processuais enfermam de deficiências ou irregularidades de carácter formal, o juiz deve procurar corrigi-las oficiosamente.
2 - Quando a correção oficiosa não seja possível, o juiz profere despacho de aperfeiçoamento, destinado a providenciar o suprimento de exceções dilatórias e a convidar a parte a corrigir as irregularidades do articulado, fixando o prazo de 10 dias para o suprimento ou correção do vício, designadamente por faltarem requisitos legais ou não ter sido apresentado documento essencial ou de que a lei faça depender o prosseguimento da causa.
3 - Nos casos previstos nos números anteriores, são anulados os atos do processo entretanto praticados que não possam ser aproveitados, designadamente porque do seu aproveitamento resultaria uma diminuição de garantias para o demandado ou os demandados.
4 - A falta de suprimento ou correção, nos termos previstos no n.º 2, das deficiências ou irregularidades da petição determina a absolvição da instância, sem possibilidade de substituição da petição ao abrigo do disposto no artigo seguinte.”
“Artigo 89.º
Fundamentos que obstam ao prosseguimento do processo
1 - Para o efeito do disposto nos artigos anteriores, obstam nomeadamente ao prosseguimento do processo:
a) Ineptidão da petição;
b) Falta de personalidade ou capacidade judiciária do autor;
c) Inimpugnabilidade do acto impugnado;
d) Ilegitimidade do autor ou do demandado;
e) Ilegalidade da coligação;
f) Falta da identificação dos contra-interessados;
g) Ilegalidade da cumulação de pretensões;
h) Caducidade do direito de acção;
i) Litispendência e caso julgado.
2 - A absolvição da instância sem prévia emissão de despacho de aperfeiçoamento não impede o autor de, no prazo de 15 dias contado da notificação da decisão, apresentar nova petição, com observância das prescrições em falta, a qual se considera apresentada na data em que o tinha sido a primeira, para efeitos da tempestividade da sua apresentação.
3 - O disposto no número anterior é designadamente aplicável quando o pedido formulado em processo impugnatório não tenha sido o adequado, por erro na qualificação do ato jurídico impugnado como norma ou como ato administrativo ou na identificação do ato impugnável.
4 - Nos casos previstos nos números anteriores, é aplicável o disposto no n.º 4 do artigo anterior.”
3.5 Do confronto entre o disposto no nº 1 e no nº 2 deste artigo 88º em conjugação com o disposto no artigo 89º do CPTA (versão original) resultava que o artigo 88º do CPTA contemplava a possibilidade de correção não só de deficiências ou irregularidades de carácter formal das peças processuais, máxime da petição inicial, mas também o suprimento de exceções dilatórias obstativas ao conhecimento do mérito da ação.
Quanto a estas importando evidenciar que o seu suprimento e possibilidade de correção na sequência de convite, não seria possível, sendo por conseguinte inadmissível, quando se estivesse em presença de exceção dilatória insuprível. Era o que sucedia, designadamente, no caso de inimpugnabilidade do ato, de ineptidão da petição inicial, de caducidade do direito de ação, de litispendência ou de caso julgado. Em tais situações haveria necessariamente que ser proferida decisão de absolvição da instância (vide a este respeito, e neste sentido, o Acórdão do TCA Norte de 28/02/2014, Proc. 01788/09.9BEBRG).
Em contraponto contar-se-iam como situações passíveis de suprimento, designadamente mediante convite a dirigir à parte, a ilegitimidade passiva do demandado, a coligação ilegal, a falta identificação dos contrainteressados em preterição de litisconsórcio necessário passivo e a cumulação ilegal pretensões.
3.6 Como é sabido o juiz deve abster-se de conhecer do pedido e absolver o réu da instância quando se verifique a existência de alguma exceção dilatória, sendo que o conhecimento das exceções dilatórias é por regra oficioso e deve ser efetuado em sede de despacho-saneador (cfr. artigos 87º nº 1 alínea a) e nº 2 e 89º nº 1 do CPTA, versão original).
Porém, do inciso “…quando a correção oficiosa não seja possível, o juiz profere despacho de aperfeiçoamento destinado a providenciar o suprimento de exceções dilatórias…” constante do nº 2 do artigo 88º do CPTA (versão original), parecia resultar a injunção, imposta ao juiz, no sentido de ser proferido despacho de aperfeiçoamento sempre que se estivesse perante exceção dilatória suprível.
Neste sentido se pronunciam Mário Aroso Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha in, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina, 2005, págs. 458 ss., ali dizendo o seguinte: “(…) Por efeito do que dispõe o nº 2 do artigo 88º, a imediata declaração judicial de absolvição da instância só deverá ocorrer quando se verifique a existência de uma exceção dilatória insuprível, o que sucederá, designadamente, quando ocorram as exceções dilatórias de incompetência do tribunal por falta de jurisdição, de falta de personalidade ou capacidade judiciária do autor, de inimpugnabilidade do ato impugnado (quando se não verifique um mero erro na sua identificação), de caducidade do direito de ação, de litispendência ou de caso julgado, por se tratar, em qualquer dos casos, de situações que não consentem a renovação da instância no âmbito do mesmo processo (…). Em todos os demais casos, e desde que não opere a possibilidade de correção oficiosa, o juiz, nos termos do artigo 88º nº 2 (e em sintonia com o que determina, para o processo civil, o artigo 265º nº 2 do CPC) deverá providenciar pelo suprimento das exceções dilatórias, mediante a prolação de despacho de aperfeiçoamento. É o que sucede nos casos exemplificativamente enunciados no nº 3 deste artigo 89º (erro na qualificação do ato jurídico impugnado como norma ou como ato administrativo ou na identificação do ato impugnável) e também nas situações identificadas nas alíneas a) (ineptidão da petição), d) (ilegitimidade do autor ou do demandado), e) (ilegalidade da coligação), f) (falta da identificação dos contra-interessados), e g) (ilegalidade da cumulação de pretensões) do nº 1.”
Acrescentando aqueles autores o seguinte, a respeito do então disposto no nº 4 do artigo 88º e no nº 2 do artigo 89º, o seguinte: “Conforme igualmente prevê o nº 4 do artigo 88, a falta de suprimento das exceções dilatórias a convite do tribunal (isto é, o não acatamento pelo demandante do convite do juiz para aperfeiçoar a petição) tem como consequência imediata a absolvição da instância, sem possibilidade de apresentação de nova petição. Esse é o regime que inevitavelmente resulta da leitura conjugada do nº 4 do artigo 88º e do nº 2 do artigo 89º. Com efeito, aquele preceito penaliza o demandante que se recuse a cumprir o despacho de aperfeiçoamento, impedindo-o de usar a faculdade de substituir a petição nos termos do nº 2 do artigo 89º, quando tenha sido entretanto decretada a absolvição da instância. Este último preceito, por seu turno, circunscreve a hipótese de renovação da instância, por via da substituição da petição, aos casos em que o juiz tenha absolvido da instância “sem prévia emissão de despacho de aperfeiçoamento”, o que está em plena sintonia com o comando do aludido artigo 88º nº 4. De notar que a absolvição da instância sem prévio despacho de aperfeiçoamento, a que se reporta o nº 2, pode ocorrer em duas situações distintas (a) ou porque o tribunal entende que ocorre uma exceção dilatória insuprível, que, como tal, não justifica o convite para a sua sanação; (b) ou porque o tribunal, apesar de se encontrar perante uma exceção dilatória suprível, se abstenha de proferir, conforme lhe competia, o despacho de aperfeiçoamento, em vista ao suprimento da falta do pressuposto processual”.
3.7 Assim, à luz deste entendimento, em face do disposto nos artigo 88º e 89º do CPTA (versão original) perante uma exceção dilatória suprível, caberia ao juiz, quando não fosse possível fazê-lo oficiosamente, convidar a parte a proceder ao seu suprimento. O que decorria também, entretanto, do disposto no artigo 6º nº 2 do CPC novo (Lei nº 41/2013), aplicável aos tribunais administrativos ex vi do artigo 1º do CPTA, de acordo com o qual “…o juiz providencia oficiosamente pelo suprimento da falta de pressupostos processuais suscetíveis de sanação, determinando a realização dos atos necessários à regularização da instância ou, quando a sanação depende de ato que deva ser praticado pelas partes, convidando estas a praticá-lo”.
3.8 E esse era também o nosso entendimento, em termos que no âmbito da ação administrativa especial, detetado que fosse pelo juiz, que a entidade demandada pelo autor não era a que possuía legitimidade passiva para ação, deveria este, previamente à absolvição da instância com fundamento em ilegitimidade passiva do demandado, convidar o autor ao suprimento da exceção mediante a correta identificação da entidade que deveria ser a demandada.
3.9 Com a revisão do CPTA operada pelo DL. n.º 214-G/2015, de 2 de outubro foi abandonada a matriz dualista das formas de processo, passando agora a existir uma única essencial forma de processo declarativo não urgente, a ação administrativa, que incorpora as pretensões a que anteriormente correspondiam as formas da ação administrativa comum e da ação administrativa especial, o que resulta da revogação do nº 2 do artigo 35º e do artigo 42º CPTA e de todas as alterações efetuadas aos anteriores Títulos II e III do código.
A tal modificação se refere, aliás, o preambulo do DL. n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, nos seguintes termos:
“Os aspetos mais significativos da presente revisão do CPTA dizem respeito à estrutura das formas do processo e ao respetivo regime. Com efeito, o CPTA, no respeito pela tradição mais recente do contencioso administrativo português, assente na contraposição entre o recurso contencioso e o processo declarativo comum do CPC, tradicionalmente seguido no contencioso das ações, optou por estruturar os processos declarativos não -urgentes sobre um modelo dualista, de acordo com o qual, para além dos tipos circunscritos de situações de urgência, objeto de regulação própria, as causas deviam ser objeto da ação administrativa especial ou da ação administrativa comum, consoante, no essencial, se reportassem ou não a atos administrativos ou a normas regulamentares.
A solução prestava -se a reparos, que se prendiam com a relativa incoerência e com a reduzida praticabilidade do modelo adotado.
Desde logo, relativa incoerência, na medida em que, embora a tramitação que o CPTA estabeleceu para a ação administrativa especial tenha sido, de algum modo, a sucessora daquela que, no regime precedente, correspondia ao recurso contencioso, a verdade é que, nos seus aspetos fundamentais, ela foi configurada por referência ao regime do processo declarativo comum do CPC, ao qual, por sua vez, também se reconduzia a forma da ação administrativa comum.
Esta circunstância tem várias explicações, mas a principal radica no princípio, que o Código assumiu como fundamental, nos artigos 4.º e 5.º, da livre cumulabilidade de pedidos. Com efeito, a introdução da possibilidade da dedução e apreciação, em cumulação de pedidos, de todos os pedidos que correspondem à ação administrativa comum no âmbito da ação administrativa especial, tornou inevitável a aproximação da tramitação desta última ao processo civil, indispensável para que tal fosse possível. Por isso, mais do que a sucessora do anterior recurso contencioso, a ação administrativa especial foi configurada como uma forma de processo primacialmente direcionada a harmonizar o modelo do CPC às especificidades próprias do processo administrativo.
Ora, uma forma de processo com estas características é suficiente, sem necessidade de um modelo dualista, para dar resposta a todos os processos declarativos não –urgentes do contencioso administrativo. Justifica -se, por isso, submeter todos os processos não -urgentes do contencioso administrativo a um único modelo de tramitação, que corresponde ao da anterior ação administrativa especial.
No sentido da consagração de um modelo único de tramitação dos processos não -urgentes concorre, por outro lado, do ponto de vista da praticabilidade do sistema, a conveniência em dar resposta a dificuldades que a delimitação do âmbito de intervenção da ação administrativa comum e da ação administrativa especial colocava. Basta pensar na dificuldade que, em muitas situações concretas, se coloca de saber se a Administração está investida do poder de praticar um ato administrativo impugnável, ou se o interessado pode propor uma ação de reconhecimento dos seus direitos ou interesses sem dependência da emissão desse ato. E na incoerência de se enquadrar o contencioso dos contratos no âmbito da ação administrativa comum e o dos atos administrativos no da ação administrativa especial, num contexto, tão diferente do tradicional, em que é admitida uma relativa fungibilidade entre as figuras do ato administrativo e do contrato.
Estas razões determinaram a opção de se abandonar o modelo dualista que o CPTA consagrava, extinguindo-se a forma da ação administrativa comum e reconduzindo –se todos os processos não -urgentes do contencioso administrativo a uma única forma de processo, a que é dada a designação de «ação administrativa».
Esta nova forma de processo é submetida ao regime que, até aqui, correspondia à ação administrativa especial, mas com as profundas alterações que decorrem da sua harmonização com o novo regime do CPC.”
3.10 Das alterações efetuadas aos anteriores Títulos II e III do código, resulta que a nova única forma de processo declarativo não urgente, a ação administrativa, é submetida ao regime que até aqui correspondia à ação administrativa especial, ainda que com as particularidades agora ali previstas – para mais desenvolvimentos, vide, entre outros, Mário Aroso de Almeida, in Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2017, pág 349 ss.; Esperança Mealha, in “A nova ação administrativa: uma encruzilhada de acessos a um caminho processual único”, in Comentários à Revisão do CPTA e do ETAF, AAFDL Editora, 2016, 2ª Edição, pág. 215 ss., Sofia David, in “A proximação e a articulação entre o Código de Processo nos Tribunais Administrativos e o Código de Processo Civil”, in Comentários à Revisão do CPTA e do ETAF, AAFDL Editora, 2016, 2ª Edição, pág. 239 ss..
3.11 Sendo que as alterações efetuadas ao CPTA pelo DL. n.º 214-G/2015, de 2 de outubro ao CPTA, incluindo as referentes às formas de processo e respetiva tramitação, aplicam-se aos processo administrativos iniciados após 01/12/2015 (cfr. artigo 15º nº 2), como é o caso.
3.12 No âmbito da ação administrativa os artigos 87º, 88º e 89º do CPTA na sua versão atual, decorrente da revisão operada pelo DL. nº 214-G/2015, dispõem, agora, o seguinte:
“Artigo 87.º
Despacho pré-saneador
1 — Findos os articulados, o processo é concluso ao juiz, que, sendo caso disso, profere despacho pré-saneador destinado a:
a) Providenciar pelo suprimento de exceções dilatórias;
b) Providenciar pelo aperfeiçoamento dos articulados, nos termos dos números seguintes;
c) Determinar a junção de documentos com vista a permitir a apreciação de exceções dilatórias ou o conhecimento, no todo ou em parte, do mérito da causa no despacho saneador.
2 — O juiz convida as partes a suprir as irregularidades dos articulados, fixando prazo para o suprimento ou correção do vício, designadamente quando careçam de requisitos legais ou a parte não haja apresentado documento essencial ou de que a lei faça depender o prosseguimento da causa.
3 — Incumbe ainda ao juiz convidar as partes ao suprimento das insuficiências ou imprecisões na exposição ou concretização da matéria de facto alegada, fixando prazo para a apresentação de articulado em que se complete ou corrija o inicialmente produzido.
4 — Os factos objeto de esclarecimento, aditamento ou correção ficam sujeitos às regras gerais sobre contraditoriedade e prova.
5 — As alterações à matéria de facto alegada não podem implicar convolação do objeto do processo para relação jurídica diversa da controvertida, devendo conformar-se com os limites traçados pelo pedido e pela causa de pedir, se forem introduzidas pelo autor, e pelos limites impostos pelo artigo 83.º, quando o sejam pelo demandado.
6 — Não cabe recurso do despacho de convite ao suprimento de irregularidades, insuficiências ou imprecisões dos articulados.
7 — A falta de suprimento de exceções dilatórias ou de correção, dentro do prazo estabelecido, das deficiências ou irregularidades da petição inicial determina a absolvição da instância.
8 — A absolvição da instância sem prévia emissão de despacho pré -saneador, em casos em que podia haver lugar ao suprimento de exceções dilatórias ou de irregularidades, não impede o autor de, no prazo de 15 dias, contado da notificação da decisão, apresentar nova petição, com observância das prescrições em falta, a qual se considera apresentada na data em que o tinha sido a primeira, para efeitos da tempestividade da sua apresentação.
9 — Em tudo o que não esteja expressamente regulado neste artigo, aplica -se, com as necessárias adaptações, o disposto no Código de Processo Civil em matéria de despacho pré-saneador e de gestão inicial do processo.”
“Artigo 88.º
Despacho saneador
1 — O despacho saneador destina-se a:
a) Conhecer das exceções dilatórias e nulidades processuais que hajam sido suscitadas pelas partes, ou que, em face dos elementos constantes dos autos, o juiz deva apreciar oficiosamente;
b) Conhecer total ou parcialmente do mérito da causa, sempre que a questão seja apenas de direito ou quando, sendo também de facto, o estado do processo permita, sem necessidade de mais indagações, a apreciação dos pedidos ou de algum dos pedidos deduzidos, ou de alguma exceção perentória.
2 — As questões prévias referidas na alínea a) do número anterior que não tenham sido apreciadas no despacho saneador não podem ser suscitadas nem decididas em momento posterior do processo e as que sejam decididas no despacho saneador não podem vir a ser reapreciadas.
3 — O despacho saneador pode ser logo ditado para a ata da audiência prévia mas, quando não seja proferido nesse contexto ou quando a complexidade das questões a resolver o exija, o juiz pode proferi-lo por escrito e, se for caso disso, suspendendo-se a audiência prévia e fixando-se logo data para a sua continuação.
4 — No caso previsto na alínea a) do n.º 1, o despacho constitui, logo que transite, caso julgado formal e, na hipótese prevista na alínea b), fica tendo, para todos os efeitos, o valor de sentença.
5 — Em tudo o que não esteja expressamente regulado neste artigo, aplica-se, com as necessárias adaptações, o disposto no Código de Processo Civil em matéria de despacho saneador e de gestão inicial do processo.”
“Artigo 89.º
Exceções
1 — As exceções são dilatórias ou perentórias.
2 — As exceções dilatórias são de conhecimento oficioso e obstam a que o tribunal conheça do mérito da causa, dando lugar à absolvição da instância ou à remessa do processo para outro tribunal.
3 — As exceções perentórias consistem na invocação de factos que impedem, modificam ou extinguem o efeito jurídico dos factos articulados pelo autor, são de conhecimento oficioso quando a lei não faz depender a sua invocação da vontade do interessado e importam a absolvição total ou parcial do pedido.
4 — São dilatórias, entre outras, as exceções seguintes:
a) Incompetência do tribunal;
b) Nulidade de todo o processo;
c) Falta de personalidade ou de capacidade judiciária de alguma das partes;
d) Falta de autorização ou deliberação que o autor devesse obter;
e) Ilegitimidade de alguma das partes, designadamente por falta da identificação dos contrainteressados;
f) Coligação de autores ou demandados, quando entre os pedidos não exista a conexão exigida no artigo 12.º
g) Pluralidade subjetiva subsidiária, salvo caso de dúvida fundamentada sobre o sujeito da relação controvertida;
h) Falta de constituição de advogado ou de representante legal por parte do autor e a falta, insuficiência ou irregularidade de mandato judicial por parte do mandatário que propôs a ação;
i) Inimpugnabilidade do ato impugnado;
j) Ilegalidade da cumulação de pretensões;
k) Intempestividade da prática do ato processual;
l) Litispendência e caso julgado.”
3.13 Ora, o entendimento que já valia no quadro da versão original do CPTA para as ações administrativas especiais, destinadas à impugnação de atos administrativos ou à prática de atos administrativos que tivessem sido ilegalmente omitidos ou recusados, no sentido da exceção dilatória de ilegitimidade ser passível de suprimento, continua a ter préstimo no âmbito da nova ação administrativa no novo quadro normativo decorrente da revisão operada ao CPTA pelo DL. nº 214-G/2015, cujos atuais normativos lhe conferem, aliás, maior consistência. E que espelham, o desiderato legislativo de “…procurar corresponder às especificidades do contencioso administrativo, que estão na base da existência de um Código próprio, procurando dar resposta a problemas que não se colocam em processo civil e, nos restantes domínios, consagrando, quando tal se justifica, soluções diferenciadas”, como é referido no preâmbulo do DL. nº 214-G/2015.
3.14 Assim, também o propugnam Mário Aroso Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha in, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina, 4ª edição, 2017, a págs. 604 e 661, identificando como situações passíveis de suprimento ou correção as de ilegitimidade do demandado e falta da identificação dos contrainteressados, de ilegalidade da coligação de réus e de ilegalidade da cumulação de pretensões, e dizendo que “Nas situações em que o erro envolva ilegitimidade passiva, deverá ser corrigida a petição, nos termos do artigo 87.º, n.º 1, alínea a), mediante despacho de aperfeiçoamento, por forma a assegurar o correto prosseguimento da ação, com a devida citação da entidade a quem efetivamente corresponde a legitimidade passiva, sendo que, nesse caso, a não satisfação do convite do tribunal conduz à absolvição da instância (artigo 87.º, n.º 1).”
3.15 E isso mesmo já se entendeu no acórdão deste TCA Sul de 06/12/2017, Proc. nº 247/16.8BECTB, disponível in www.dgsi.pt/jtca, em que fomos adjuntos, em situação similar à dos autos presentes autos e no âmbito do mesmo quadro normativo, onde se concluiu o seguinte: «i) No contencioso administrativo a ilegitimidade passiva constitui um fundamento que “obsta ao prosseguimento do processo”, dando lugar à aplicação do regime dos artigos 87.º, 88.º e 89.º do CPTA; ii) Num caso em que a petição inicial revela uma antinomia entre a entidade pública indicada como réu e a entidade pública identificada como sujeito da relação material controvertida, é de proferir despacho a convidar o autor a aperfeiçoar a petição quanto à identificação da entidade pública que pretende demandar; iii) De acordo com o disposto no artigo 87.º, n.º 7, do CPTA, apenas deverá determinar-se a absolvição da instância no caso de falta de suprimento de exceções dilatórias ou de correção, dentro do prazo que for estabelecido, das deficiências ou irregularidades da petição inicial, o que impõe ao juiz, sob pena de incorrer em nulidade processual, a prolação de prévio despacho com essa finalidade.»
Juízo que assentou na consideração de que a existência aquelas disposições normativas expressas no âmbito do contencioso administrativo, específicas da ação administrativa, o distanciam da solução adotada no âmbito do Processo Civil, cuja aplicação subjetiva é apenas de aplicação subsidiária. (…)»
2.4 A segunda, a de que a exceção dilatória de ilegitimidade passiva do demandado MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO não se verifica, merecendo provimento o recurso.
Vejamos porquê.
2.5 O artigo 10º do CPTA revisto dispõe o seguinte:
“Artigo 10.º
Legitimidade passiva
1 - Cada ação deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida e, quando for caso disso, contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor.
2 - Nos processos intentados contra entidades públicas, parte demandada é a pessoa coletiva de direito público, salvo nos processos contra o Estado ou as Regiões Autónomas que se reportem à ação ou omissão de órgãos integrados nos respetivos ministérios ou secretarias regionais, em que parte demandada é o ministério ou ministérios, ou a secretaria ou secretarias regionais, a cujos órgãos sejam imputáveis os atos praticados ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos.
3 - Os processos que tenham por objeto atos ou omissões de entidade administrativa independente, destituída de personalidade jurídica, são intentados contra o Estado ou a outra pessoa coletiva de direito público a que essa entidade pertença.
4 - O disposto nos n.ºs 2 e 3 não obsta a que se considere regularmente proposta a ação quando na petição tenha sido indicado como parte demandada um órgão pertencente à pessoa coletiva de direito público, ao ministério ou à secretaria regional que devem ser demandados.
5 - Quando, na situação prevista no número anterior, a citação for feita no órgão indicado na petição, considera-se citada a pessoa coletiva, o ministério ou a secretaria regional a que o órgão pertence.
6 - Havendo cumulação de pedidos, deduzidos contra diferentes pessoas coletivas ou Ministérios, devem ser demandados as pessoas coletivas ou os Ministérios contra quem sejam dirigidas as pretensões formuladas.
7 - Quando o pedido principal deva ser deduzido contra um Ministério, este também tem legitimidade passiva em relação aos pedidos que com aquele sejam cumulados.
8 - Nos processos respeitantes a litígios entre órgãos da mesma pessoa coletiva, a ação é proposta contra o órgão cuja conduta deu origem ao litígio.
9 - Podem ser demandados particulares ou concessionários, no âmbito de relações jurídico-administrativas que os envolvam com entidades públicas ou com outros particulares.
10 - Sem prejuízo da aplicação subsidiária, quando tal se justifique, do disposto na lei processual civil em matéria de intervenção de terceiros, quando a satisfação de uma ou mais pretensões deduzidas contra uma entidade pública exija a colaboração de outra ou outras entidades, cabe à entidade demandada promover a respetiva intervenção no processo.”
2.6 Na situação, e como resulta do probatório, a autora requereu em 05/08/2015 ao Diretor da Escola Secundária (...) de(...) que, de acordo com o disposto no n.º 1 do artigo 129.º da Lei n.º 35/2014 (LGTFP) (nos termos do qual, no ano da suspensão do contrato por impedimento prolongado, respeitante ao trabalhador, verificando-se a impossibilidade total ou parcial do gozo do direito a férias já vencido, o trabalhador tem direito à remuneração correspondente ao período de férias não gozado e respetivo subsídio), lhe fosse efetuado o pagamento da remuneração correspondente ao período de férias vencido em janeiro de 2014 (na certeza de que o respetivo subsídio lhe havia sido pago) mas que esta não gozou por ter estado de baixa médica desde janeiro de 2014 até 7 de junho de 2015.
2.7 Configurando ter aquele requerimento sido indeferido, após as vicissitudes que descreveu (vide, designadamente, artigos 3º a 15º da PI) e que se encontram vertidas, no essencial, no probatório (vide, designadamente, pontos 2) a 7) dos factos dados como provados), a autora instaurou a presente ação, nela pugnando assistir-lhe o direito a receber nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 129.º da Lei n.º 35/2014 (LGTFP), remuneração correspondente ao período de férias vencido em janeiro de 2014, no montante de 1.553,65€, tal como por ela havia sido requerido em 05/08/2015, formulando, a final, o seguinte pedido, nos seguintes termos ipsis verbis:
«a) a anulação o ato impugnado que consiste na decisão final do Diretor da Escola Secundária (...) de(...), datado de 23/06/2016, decisão pela qual foi indeferido o requerimento que da Autora em que esta requereu o pagamento da remuneração correspondente ao período de férias não gozado, ato consubstanciado e melhor identificado no ofício junto sob doc. 6;
b) a condenação do Réu à prática dos atos administrativos devidos e conducentes ao deferimento da pretensão da Autora e consequente pagamento de € 1.553,65 (mil quinhentos e cinquenta e três e sessenta e cinco euros) correspondente ao período de férias não gozado, acrescido de juros à taxa legal»
2.8 Ora, considerando por um lado, o pedido e causa de pedir, tal como foi configurados pela autora na ação, e atentando no concreto circunstancialismo já apurado nos autos, tem que reconhecer-se que a autora instaurou a ação contra a outra parte na relação material controvertida, isto é, contra o MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO.
Foi perante este MINISTÉRIO (perante um órgão nele integrado) que a autora formulou o requerimento que lhe veio a ser recusado.
É, pois, perante o MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO que a autora deve judicialmente exigir a sua pretensão material (assista-lhe ou não razão, mas essa é já a questão de fundo), sendo este quem tem, assim, legitimidade processual passiva para ação à luz do artigo 10º nºs 1 e 2 do CPTA.
2.9 A circunstância de ter sido solicitado, primeiro à Direção-Geral de Planeamento e Gestão Financeira do Ministério da Educação e Ciência e posteriormente ao Instituto de Gestão Financeira do Ministério da Educação, a cabimentação orçamental para o respetivo pagamento, que veio a ser recusada, não significa que a autora tenha que direcionar a ação contra o Instituto de Gestão Financeira do Ministério da Educação, IP., e não contra o MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO, como fez.
2.10 Não assistia, pois, razão ao réu MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO no sentido de dever ser absolvido da instância por se verificar a sua ilegitimidade passiva para a ação, como invocou na sua contestação. Ele é parte legítima para ação por ser a outra parte na relação material controvertida.
2.11 Ademais, se a satisfação da pretensão material da autora, isto é, o deferimento do requerimento que dirigiu em 05/08/2015 ao Diretor da Escola Secundária (...) de(...), com o pagamento do valor 1.553,65€ correspondente às férias vencidas e não gozadas no ano de 2014, por ter estado de baixa por doença prolongada até junho de 2015, exigia que a respetiva cabimentação orçamental assegurada pelo Instituto de Gestão Financeira do Ministério da Educação, IP., então, o que se imporia em tal caso, era que o demandado MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO promovesse a intervenção no processo daquela entidade, nos termos do artigo 10º nº 10 do CPTA.
2.12 Aqui chegados, por tudo o exposto e sem mais considerações, porque desnecessárias, tem que concluir-se pelo provimento do recurso, devendo a decisão recorrida ser revogada, reconhecendo-se ser o demandado MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO parte legítima para a ação. O que se decide.
* IV. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal em conceder provimento ao recurso, revogando-se a decisão recorrida, ordenando a baixa dos autos à 1ª instância para aí prosseguirem os seus termos, se a tanto nada mais obstar.
Custas nesta instância, na medida em que o recorrido não contra-alegou e o recurso mereceu provimento - artigos 527º nºs 1 e 2 do CPC novo, 7º e 12º nº 2 do RCP e 189º nº 2 do CPTA.* Notifique.
D.N.
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Porto, 20 de dezembro de 2019
M. Helena Canelas
Isabel Costa
João Beato |
