| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I – RELATÓRIO
TFPM, devidamente identificado nos autos, vem intentar o presente RECURSO JURISDICIONAL da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga [doravante T.A.F. de Braga], de 27.04.2016, proferida no âmbito da Ação Administrativa Especial que o Recorrente intentou contra a DIREÇÃO DE JUSTIÇA E DISCIPLINA DA GUARDA NACIONAL REPUBLICANA e contra o MINISTÉRIO DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA, que julgou procedente a exceção de caducidade do direito de ação, e, consequentemente, absolveu o Réu da instância.
Em alegações, o Recorrente formula as conclusões que ora se reproduzem, que delimitam o objeto do recurso: “(…)
A) Na sequência do Processo Disciplinar n.º 64/07B2SNT, instaurado pelos Serviços de Justiça da Guarda Nacional Republicana contra o Recorrente, foi proferida decisão final pelo Exmo. Comandante-Geral da Guarda Nacional Republicana, no dia 10 de março de 2014, que o condenou na pena disciplinar de 150 (cento e cinquenta) dias de suspensão agravada.
B) Por conseguinte, no dia 20 de maio de 2014, o Recorrente interpôs recurso hierárquico necessário para sua Ex.ª Ministro da Administração Interna, nos termos do artigo 120º da Lei nº 145/99, de 1 de setembro, que aprovou o Regulamento de Disciplina da Guarda Nacional Republicana.
C) Por despacho de 11 de junho de 2015, sua Ex.ª a Srª Ministra da Administração Interna, negou provimento ao recurso hierárquico interposto pelo Autor, mantendo a decisão de punir o Recorrente com a pena disciplinar de 150 (cento e cinquenta) dias de suspensão agravada.
D) Discordando de tal decisão, o Recorrente apresentou a presente ação administrativa especial no Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, por correio registado com aviso de receção no dia 16 de outubro de 2015, sendo a mesma distribuída no 19 de outubro de 2015.
E) E, em 31 de maio de 2016, foi o Recorrente notificado da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga em suma, com o teor que se transcreve:
“Pelos motivos expostos, considero procedente a aventada exceção de caducidade do direito de agir, prevista na alínea h) do n.º 1 do art.º 89º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e, consequentemente, absolvo o Réu da Instância.”
F) Com todo o devido respeito e que é muito, o Meritíssimo Julgador de 1ª Instância decidiu muito mal a exceção de caducidade, pelo que jamais tal argumento poderá proceder.
SE NÃO VEJAMOS,
G) O prazo legal para instaurar a presente ação é de 3 meses, conforme dispõe o artigo 58º, n.º 2 al. b) do CPTA.
H) E, o mesmo, nos termos do artigo 59º n.º 1 do CPTA, só começa a correr no período em que medeia a decisão final proferida em 7 de maio de 2014 e a instauração do recurso hierárquico em 20 de junho de 2014 e a partir da data de notificação do ato administrativo impugnado, que ocorreu no dia 24 de julho de 2015, com a notificação da decisão do recurso hierárquico necessário ao Autor/ora Recorrente.
I) Sendo certo, como é, que o referido prazo de 3 meses suspendeu-se no período de férias judiciais, que decorreu de 16 de julho a 31 de agosto de 2015.
J) Ora, o Recorrente só depois de esgotar as vias de impugnação graciosa, nomeadamente, recurso hierárquico da decisão do Comandante-Geral para o Exmo. Sr. Ministro da Administração Interna (artigos 118 n.º 3 al. a) e 120º do RDGNR), é que podia impugnar contenciosamente o ato, conforme o fez, de forma a obter um ato verticalmente definitivo.
K) Para tanto, o Recorrente necessitava em primeiro lugar de recorrer hierarquicamente para o Exmo. Sr. Ministro da Administração Interna, conforme o disposto nos artigos 118 n.º 3, al. a) e 120º do RDGNR), porquanto o referido recurso é qualificado como necessário.
L) Destarte, o ato administrativo final definitivo é a decisão do recurso hierárquico necessário notificada ao Autor, no dia 24 de julho de 2015 e ao seu mandatário no dia 21 de julho de 2015, que constitui um todo unitário e inseparável com a decisão final proferida pelo Exmo. Comandante-Geral da GNR, a qual foi notificada ao Autor no dia 7 de maio de 2014.
M) Não obstante o ato administrativo inicial, datar de 10 de março de 2014, facto é que, o Autor, no exercício de um direito que a lei lhe concede, dele apresentou recurso hierárquico necessário, com vista ao esgotamento das vias de recurso administrativas, para o órgão que tutela quem o proferiu, com a convicção plena, de que o mesmo viesse a produzir os efeitos pretendidos e consequentemente fosse alterada a decisão.
N) Nesse sentido, não poderia considerar-se o ato administrativo consolidado em 10 de março de 2014, uma vez que o Recurso Hierárquico sendo suscetível de alterar o seu sentido, e não obstante não ter sucedido, o que é facto é que nessa data, o ato administrativo não se poderia considerar como materialmente definitivo.
O) Pelo que, o recurso hierárquico apresentado pelo Autor, reafirme-se obrigatório como meio impugnatório prévio, foi apresentado tempestivamente, ou seja, no dia 20 de maio de 2014, e cuja decisão acerca do mesmo proveio apenas em 21 de julho de 2015 nos termos do disposto no artigo 59º nº 1 e n.º 4 do CPTA.
P) Por conseguinte, estatui o artigo 175º do CPA:
“Artigo 175.º
Prazo para a decisão - [revogado - Decreto-Lei n.º 4/2015, de 07 de janeiro]
1 - Quando a lei não fixe prazo diferente, o recurso hierárquico deve ser decidido no prazo de 30 dias contado a partir da remessa do processo ao órgão competente para dele conhecer.
2 - O prazo referido no número anterior é elevado até ao máximo de 90 dias quando haja lugar à realização de nova instrução ou de diligências complementares.
3 - Decorridos os prazos referidos nos números anteriores sem que haja sido tomada uma decisão, considera-se o recurso tacitamente indeferido.” (negrito e sublinhado nossos).”
Q) Acontece que, não foi o Recorrente notificado, nem o seu Mandatário da remessa do processo ao órgão competente, para dele conhecer, em conformidade com o disposto nos artigos 72º e 175º n.º1 do CPA;
R) Não existiu, assim, qualquer meio que possibilitasse a contagem do prazo de 30 dias a partir da remessa do processo ao órgão competente para dele conhecer.
S) Isto porque, sublinhe-se, não obstante a interposição do recurso hierárquico se ter verificado em 20 de maio de 2014, o certo é que tal prazo de 30 dias só se conta a partir do momento em que os autos chegam ao órgão e não da data de recebimento da interposição de recurso.
T) Dando continuidade ao raciocínio supra narrado, nos termos da aplicação subsequente do n.º 3 do artigo 175º do CPA, sempre se terá que dizer também que quanto ao indeferimento tácito em detrimento da aplicação do n.º 1 do artigo 175º CPA supra transcrito, impõe-se referir que qualquer decisão disciplinar não contempla a figura do indeferimento tácito.
U) A obrigação de decidir no âmbito dos processos sancionatórios é absoluta.
V) O artigo 119º do RDGNR não contempla qualquer decisão tácita do recurso hierárquico.
W) Distingue-se por isso claramente do artigo 175 n.º 3 do CPA (na redação do DL n.º 442/91, de 15 de novembro).
X) E, em sede disciplinar o legislador não previu essa decisão tácita.
Y) Veja-se que, neste particular, o RDGNR (redação da Lei n.º 145/99 de 01 de setembro) se afastava claramente do EMGNR, que, esse sim, previa a figura da decisão tácita (em termos gerais prevista no artigo 175º n.º 3 do CPA - DL n.º 442/91, de 15 de novembro), nos seus artigos 187º n.º 2 e 4 e 190º.
Z) Significa que não recaiu sobre o Autor/Recorrente o ónus de recorrer à via contenciosa enquanto aguardava decisão acerca do recurso hierárquico necessário.
AA) Precisamente pelo facto do recurso hierárquico ser necessário (ou seja obrigatório).
BB) Ademais, a “presunção do indeferimento tácito em sede administrativa” quando exista é vista como uma faculdade do interessado (face ao silêncio da administração, e não como um seu ónus).
CC) Essa faculdade estava genericamente prevista no artigo 109º do CPA, e valia para os chamados procedimentos de 1º grau.
DD) Nos procedimentos de 2º Grau – impugnações administrativas – não existia tal situação: ou existia a regra da decisão tácita do recurso (ver artigo 175º n.º 3 o CPA ou do artigo 190º do EMGNR) ou então mantinha-se a regra do dever da entidade administrativa decidir o recurso, como acontecia com o RDGNR (Lei nº 145/99 de 01 de setembro).
EE) O que significa e permite concluir, inequivocamente, e sem qualquer margem para dúvidas que, o ato punitivo não se consolidou na ordem jurídica, nos termos definidos pela decisão recorrida.
FF) Uma vez que não cessara o dever de decidir o recurso administrativo e uma vez que não recaía sobre o ora Autor/Recorrente, o ónus assinalado, no recurso interposto em 20 de maio de 2014.
GG) Tal posição foi, de resto, sufragada pela Direção de Serviços de Assuntos Jurídicos e de Contencioso da GNR, a título de exemplo, no parecer n.º 331-D/08 de 29 de abril de 2008.
HH) Pelo que, conforme é possível apurar, não foram ultrapassados quaisquer prazos para intentar a ação administrativa e assim, não se tornou definitivo o ato administrativo;
II) Pois, tendo havido impugnação administrativa, o prazo para a impugnação contenciosa é suspenso (sempre), só voltando a correr com a notificação da decisão administrativa que conheça daquela impugnação administrativa, exceto se se tiver formado ato tácito de indeferimento, o que não se verificou (conforme se afere pela decisão do recurso hierárquico).
JJ) Deste modo, não assiste razão o tribunal a quo quando refere “ Conforme se deu como provado acima, o despacho impugnado foi notificado ao A. em 07 de maio de 2014.Posteriormente, suspendeu-se com o recurso hierárquico interposto em 20 de maio de 2014 (artigo 59º n.º 4, do CPTA), para voltar a correr volvidos 30 (trinta) dias úteis (art. 72º e 175º do CPA), data em que ocorreu o termo do prazo legal para ser proferida decisão uma vez que o citado art. 59, n.º 4, do CPTA, apenas suspende o prazo de impugnação contenciosa do ato administrativo com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal (ou seja, com a verificação de qualquer destes factos que ocorrer em primeiro lugar, acrescido dos 8 dias referidos no art. 69 do CPA, no caso do último) ”.
KK) Por outro lado, não seria expetável, nem razoável que o Autor, durante o tempo que mediou o exercício do seu direito de reclamar do despacho e o momento em que foi proferida decisão acerca da mesma, recorresse aos tribunais administrativos.
LL) Até porque, reitere-se sendo a decisão proferida pelo 2º Réu, não-definitiva, a própria duplicação de mecanismos ao mesmo tempo (o recurso hierárquico e recurso contencioso) se revelaria totalmente desprovida de sentido.
MM) Aliás, o Autor, não possuía, nesse medeio temporal em que foi apresentado o recurso hierárquico e decidido, legitimidade para recorrer à via contenciosa, já que não teria interesse legítimo em agir e peticionar a revogação, substituição ou modificação do ato administrativo, que havia sindicado e sobre o qual aguardava resposta.
Assim,
NN) Considerando que o prazo se suspendeu em 20 de maio de 2014, com a apresentação do recurso hierárquico, e que só retomou a sua contagem em 24 de julho de 2015 – após a notificação da decisão do recurso hierárquico e decurso das férias judiciais, entre 16-07-2015 a 31-08-2016 – e, assim, terminou em 16-11-2015, a presente ação administrativa especial é tempestiva porque foi proposta a 17 de outubro de 2015.
OO) As férias suspendem os prazos, conforme artigo 144.º, n.º 1 e 4 do CPC, ex vi art.º 1.º do CPTA, pelo que o prazo para a impugnação judicial manteve-se suspenso no período entre 20 de maio de 2014 a 24 de julho de 2015.
PP) No dia 25 de julho de 2015, reiniciou-se a contagem do prazo que, aos treze dias já decorridos, se juntam agora mais 77 (setenta e sete) dias, perfazendo os 90 (noventa) dias, ou seja, 3 meses, prazo para a impugnação judicial do ato administrativo, o qual termina em 16 de novembro de 2015.
QQ) Conclui-se, assim, que tendo a presente ação administrativa especial sido proposta a 16 de outubro de 2015 e distribuída a 19 de outubro de 2015, e terminando o prazo a 16 de novembro de 2015, a mesma é tempestiva.
Em síntese: a sentença recorrida violou, entre outras, as disposições constantes dos artigos 59º n.º 1 e 4 e 58º, n.º 2, al. b), do CPTA (Lei 15/2002 de 22 de fevereiro), 72º e 175º do CPA (D.L.n.º 442/91, de 15/11) e 118 n.º 3 al. a) e 120º e 119º do RDGNR (Lei 145/99 de 1 de setembro).
Pelo exposto, deverão Vossas Excelências Senhores Juízes - Desembargadores conceder integral provimento ao presente recurso de Apelação interposto pelo Recorrente, e, em consequência, revogar o despacho (saneador-sentença) proferido pelo Meritíssimo Julgador da Primeira Instância, substituindo-o por uma outra decisão que julgue totalmente improcedente por não provada a exceção da caducidade, com todas as demais consequências legais.
SÓ, ASSIM, SE FAZENDO JUSTIÇA! (…)”* Notificados que foram para o efeito, os Recorridos não contra-alegaram.* O Tribunal a quo proferiu despacho de admissão do recurso, fixando os seus efeitos e o modo de subida, que, todavia, não vincula este Tribunal Superior [cfr. artigo 641º, nº. 5 do CPC].* O Ministério Público neste Tribunal emitiu o parecer no sentido da improcedência do presente recurso.* Com dispensa de vistos prévios, cumpre, pois, apreciar e decidir, já que nada a tal obsta.* II – DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A DECIDIR
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, de acordo com o disposto nos artigos 144.º n.º 2 e 146.º n.º 4 do C.P.T.A. e dos artigos 5.º, 608.º n.º 2, 635.º n.ºs 4 e 5 e 639.º do novo CPC ex vi dos artigos 1.º e 140.º do CPTA.
Neste pressuposto, a questão suscitada pelo Recorrente consiste em saber se o Tribunal a quo, ao determinar a intempestividade da presente ação, incorreu em erro de julgamento, por errada interpretação do direito.* III – FUNDAMENTAÇÃO
III.1 – DE FACTO
Na decisão recorrida deram-se como provados os seguintes factos, sem reparos nesta parte:
1. No âmbito de Processo Disciplinar n.° 64107B2SNT, instaurado pelos Serviços de Justiça da Guarda Nacional Republicana contra o Autor, foi proferida decisão final pelo Exmo. Comandante-Geral da Guarda Nacional Republicana, no dia 10 de março de 2014, que o condenou na pena disciplinar de 150 (cento e cinquenta) dias de suspensão agravada.
2. O Autor foi notificado da referida decisão no dia 7 de maio de 2014.
3. No dia 20 de maio de 2014, o Autor intentou recurso hierárquico necessário para o Ministro da Administração Interna, nos termos do art. 120.° da Lei n.° 145/99, de 1 de setembro, que aprovou o Regulamento de Disciplina da Guarda Nacional Republicana.
4. Por despacho de 11 de junho de 2015, a Ministra da Administração Interna, negou provimento ao recurso hierárquico interposto pelo Autor, mantendo a decisão de punir o Recorrente com a pena disciplinar de 150 (cento e cinquenta) dias de suspensão agravada.
5. O Autor foi notificado da referida decisão do recurso hierárquico necessário no dia 24 de julho de 2015, e o seu mandatário no dia 21 de julho de 2015.
6. O Autor enviou a presente ação administrativa especial para o Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, por correio registado com aviso de receção no dia 16 de outubro de 2015, sendo a mesma distribuída no 19 de outubro de 2015.* III.2 - DO DIREITO
O Recorrente pediu ao tribunal a quo a anulação do despacho da Sra. Ministra da Administração Interna, datado de 11.06.2015, que negou provimento ao recurso hierárquico interposto do despacho nº. 82/DJD/14, do Tenente-General, Comandante-geral da Guarda Nacional Republicana, que aplicou ao Recorrente a pena disciplinar de suspensão agravada pelo período de 150 dias.
Todavia, o T.A.F. de Braga julgou procedente a suscitada exceção de caducidade do direito de ação, e, consequentemente, absolveu o Réu da instância.
Fê-lo com a seguinte fundamentação jurídica:
“(…)
Em relação à caducidade do direito de agir:
De acordo com o disposto no artigo 58.º do CPTA, na redação aplicável:
“(…) 1 - A impugnação de atos nulos ou inexistentes não está sujeita a prazo.
2 - Salvo disposição em contrário, a impugnação de atos anuláveis tem lugar no prazo de:
a) Um ano, se promovida pelo Ministério Público;
b) Três meses, nos restantes casos.
3 - A contagem dos prazos referidos no número anterior obedece ao regime aplicável aos prazos para a propositura de ações que se encontram previstos no Código de Processo Civil. (…)”
Assim sendo, a ação administrativa especial respeitante à impugnação de atos anuláveis deve, em conformidade com o disposto no artigo 58.º n.º 2,alínea b), ser intentada no prazo de três meses após a notificação ou conhecimento do mesmo, nos termos das alíneas do n.º 3 do artigo 59.º do CPTA.
Este prazo conta-se, nos termos do disposto no n.º 3 do artigo 58.º do CPTA, de acordo com as regras previstas no Código de Processo Civil (CPC) para a propositura de ações, plasmadas, à data dos factos, no artigo 144.º do CPC (atual artigo 138.º do CPC).
Segundo este preceito, a respetiva ação administrativa especial de pretensão conexa com atos administrativos tem de ser interposta no prazo de 3 (três) meses desde a data da notificação ou do conhecimento do conteúdo do ato, sob pena de caducidade do direito de agir, nos termos previstos no art.º 89º, nº 1, h), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
No art. 59.º do mesmo Código prevê-se que o “… prazo para a impugnação pelos destinatários a quem o ato administrativo deva ser notificado só corre a partir da data da notificação, ainda que o ato tenha sido objeto de publicação obrigatória …” (n.º 1), que o “… disposto no número anterior não impede a impugnação, se a execução do ato for desencadeada sem que a notificação tenha tido lugar …” (n.º 2) e que o “… prazo para a impugnação por quaisquer outros interessados dos atos que não tenham de ser obrigatoriamente publicados começa a correr a partir do seguinte facto que primeiro se verifique: a) Notificação; b) Publicação; c) Conhecimento do ato ou da sua execução …” (n.º 3).
Por sua vez, nos termos do artigo 175.º n.º 1 do Código de Procedimento Administrativo (CPA), na redação aplicável à data dos factos, o prazo para o órgão competente apreciar e decidir o recurso é de 30 dias (quando a lei não fixe prazo diferente) , contado em dias úteis, a partir da remessa do processo ao órgão competente para dele conhecer, conforme preceituado nos artigos 72.º e 175.º do CPA, na redação aplicável.
A Lei nº 145/99, de 01.09, nos seus artigos 119º e 120º diz também que “[a] decisão de recurso hierárquico será proferida pelo comandante-geral no prazo de 30 dias a contar da receção do respetivo processo” e ainda que “[d]a decisão do comandante-geral cabe recurso hierárquico necessário para o Ministro da Administração Interna, a interpor no prazo de 10 dias a contar da data da respetiva notificação”.
Conforme se deu como provado acima, o despacho impugnado foi notificado ao A. em 07 de maio de 2014.
Posteriormente, suspendeu-se com o recurso hierárquico interposto em 20 de maio de 2014 (art° 59º, n.°4, do CPTA), para voltar a correr volvidos 30 (trinta) dias úteis (artº 72° e 175° do CPA), data em que ocorreu o termo do prazo legal para ser proferida decisão uma vez que o citado art° 59, n° 4, do CPTA, apenas suspende o prazo de impugnação contenciosa do ato administrativo com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal (ou seja, com a verificação de qualquer destes factos que ocorrer em primeiro lugar, acrescido dos 8 dias referidos no art° 69 do CPA, no caso do último).
Neste sentido veja-se o sufragado no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 27/02/2008, proferido no processo n.º 0848/06 [disponível em www.dgsi.pt], segundo o qual a suspensão do prazo de impugnação contenciosa cessa com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa, ou com o decurso do respetivo prazo legal, conforme o facto que ocorrer em primeiro lugar.
Ora:
Como estamos a lidar com dois prazos, um contado em meses (3 meses) e outro em dias (30 dias) (e por força da necessidade de contabilização da suspensão dos prazos nas férias judiciais), ter-se-á de transformar o de meses em dias (90 dias) para que tudo se possa compatibilizar.
Fora o sobredito recurso hierárquico (e o decurso das férias judiciais), não se verificou qualquer outro facto com virtualidades suspensivas.
Neste caso, uma vez que o recurso hierárquico foi interposto em 20 de maio de 2014, teremos de concluir que esta ação, ao ser interposta mais de 1 (um) ano depois, em 16.10.2015, foi muito para além do prazo de 3 (três) meses em que os vícios geradores de anulabilidade podiam ser suscitados [prazo para decisão terminaria em 01 de julho de 2014, altura em que principiaria a contabilização do prazo para interposição de recurso contencioso (3 meses) – cfr. artsº 58, nº 2, a) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e 175º e 72º do Código de Procedimento Administrativo],
Pelo exposto acima, terá de proceder, portanto, a invocada exceção de caducidade do direito de agir, prevista no art.º 89º, nº 1, h), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, absolvendo-se, consequentemente, o Réu da instância.
(…)”.
Adiante-se, desde já, que o assim decidido não é de manter.
Na verdade, como se referiu supra, o Recorrente intentou a presente ação visando a desintegração jurídica do despacho da Sra. Ministra da Administração Interna, datado de 11.06.2015, que negou provimento ao recurso hierárquico interposto do despacho nº. 82/DJD/14, do Tenente-General, Comandante-geral da Guarda Nacional Republicana, que aplicou ao Recorrente a pena disciplinar de suspensão agravada pelo período de 150 dias.
Ora, o direito disciplinar aqui tratado é predominantemente regulado pelo Regulamento de Disciplina da GNR [doravante RDGNR], aprovado pela Lei n.º 145/99, de 1 de setembro.
Estabelecem os artigos 117.º, 118º, 119º, 120º e 121º do RDGNR [na versão vigente à data dos factos, ou seja, antes da entrada em vigor da Lei nº. 66/2014, de 28.08] o seguinte:
“(…)
Artigo 117º
Impugnação
As decisões disciplinares podem ser objeto de impugnação por via graciosa ou contenciosa, nos termos do presente Regulamento e demais legislação aplicável.
Artigo 118.º
Recurso hierárquico
1 – O militar arguido em processo disciplinar pode recorrer de decisão que repute lesiva dos seus direitos subjetivos ou interesses legalmente protegidos, ou lhe imponha qualquer sanção.
2 – A interposição do recurso faz-se por simples requerimento, com a alegação, ainda que sumária, dos respetivos fundamentos.
3 – O recurso é dirigido:
a) Ao Ministro da Administração Interna, quando o ato impugnado seja da autoria do comandante-geral;
b) Ao comandante-geral, quando a decisão recorrida emane de autoridade que esteja, hierarquicamente, dependente do mesmo.
4 – O recurso a que se referem os números anteriores é apresentado à entidade recorrida, no prazo de 10 dias a contar da data em que o arguido foi notificado da decisão.
5 – O requerimento de recurso interposto nos termos da alínea b) do n.º 3 deve ser remetido pela entidade recorrida ao escalão imediatamente superior da cadeia funcional hierárquica em que se insere e subirá até ao comandante-geral, passando sucessivamente por cada um dos responsáveis superiores daquela cadeia.
6 – Recebido o requerimento de recurso, dispõe cada um dos responsáveis referidos no número anterior de cinco dias para se pronunciar, podendo propor a revogação ou modificação da decisão recorrida.
Artigo 119.º
Decisão do recurso hierárquico
A decisão de recurso hierárquico será proferida pelo comandante-geral no prazo de 30 dias a contar da receção do respetivo processo.
Artigo 120.º
Recurso da decisão do comandante-geral
Da decisão do comandante-geral cabe recurso hierárquico necessário para o Ministro da Administração Interna, a interpor no prazo de 10 dias a contar da data da respetiva notificação.
(…)
Artigo 122.º
Recurso da decisão do Ministro
Da decisão do Ministro da Administração Interna cabe recurso contencioso nos termos gerais.
(…)”.
A leitura dos preceitos regulamentares ora transcritos revela-nos, de entre outras coisas, e para o que ora nos interessa, que cabe recurso hierárquico necessário da decisão do Comandante-Geral para o Ministro da Administração Interna, a interpor no prazo de 10 dias a contar da data da respetiva notificação.
No Acórdão deste Tribunal Central Administrativo Norte, de 28 de outubro de 2010, concluiu-se pelo caráter necessário do recurso hierárquico previsto no RDGNR [versão original], referindo-se que o legislador expressamente previu aí a necessidade de prévia interposição de impugnação administrativa necessária como pressuposto da impugnação contenciosa.
Assim, tendo a pena disciplinar aplicada ao Recorrente sido determinada por despacho nº. 82/DJD/14, do Tenente-General, Comandante-Geral da Guarda Nacional Republicana, cabia recurso necessário para o Ministro da Administração Interna, estando, por isso, a utilização da via contenciosa condicionada à sua prévia utilização nos prazos prescritos legalmente.
Ora, o Autor/Recorrente cumpriu o ónus de recorrer hierarquicamente, pois que apresentou recurso hierárquico dirigido à Senhora Ministra da Administração Interna em 20.04.2014.
Porém, tal recurso hierárquico deveria ter sido decidido no prazo máximo de 45 dias - contados nos termos do artigo 72º [ou 87º na versão atual] do C.P.A - desde a data da respetiva apresentação.
É que o prazo de 30 dias, previsto no artigo 119º do RDGNR, deverá ser contado acrescido do prazo de 15 dias previsto no artigo 172º [ou 195º na versão atual] do C.P.A., que é concedido ao autor do ato recorrido para se poder pronunciar sobre o recurso hierárquico, e durante o qual ele pode, inclusivamente, revogar, modificar ou substituir o seu ato.
Esta tese, aliás, tem vindo a ser assumida de forma significativa e maioritária pela jurisprudência do colendo STA [a título exemplificativo, ver AC STA de 16.01.97, Rº040486; AC STA de 01.07.97, Rº041245; AC STA de 17.12.98, Rº043277; e AC STA de 25.02.2010, Rº0320/08].
O que nos leva ao dia 09.09.2014 [terça-feira], sendo que, não fora a especificidade inultrapassável do ato impugnado ter sido proferido em matéria sancionatória, a partir daqui iniciava-se o prazo de impugnação contenciosa.
Efetivamente, regra geral, quando é imposto ao interessado que, previamente ao recurso à via judicial, esgote a via administrativa, através, designadamente, de dedução de recurso hierárquico necessário para órgão superior com poder hierárquico, não é aplicável o disposto no nº. 4 do artigo 59º do CPTA, sendo que, só com a notificação do ato que decide este recurso hierárquico [de natureza necessária], ou esgotado o respetivo prazo de decisão, se inicia a contagem do prazo para o recurso à via contenciosa, consoante o evento que ocorrer primeiro [vd. aresto do Tribunal Central Administrativo Sul, datado de 07.05.2017, tirado no processo nº. 823/16.0BELS].
A exceção a esta regra, porém, ocorre no domínio dos processos sancionatórios.
Expliquemos pormenorizadamente este nosso juízo.
No processo sancionatório são asseguradas ao arguido garantias de audiência e defesa [artigos 32º, nº 10 e 269º, nº 3, da Constituição da República Portuguesa].
Ora, o processo disciplinar visado nos autos é um processo administrativo, embora especial e de caráter sancionatório e, como tal, embora sujeito à exigência constitucional de garantia de audiência e defesa do arguido [artigos 32º, nº 10 e 269º, nº 3, da Constituição da República Portuguesa], tanto mais que, no quadro do RDGNR, aplicam-se, prioritária e subsidiariamente, os princípios gerais do direito sancionatório e, só depois, o CPA [artigo 7º do RD/GNR].
As sanções disciplinares, à semelhança das penais, deverão constar de decisões expressas, com notificação pessoal ao arguido [artigos 69º e 70º do ED aprovado pelo D. L. Nº 24/84, de 16 de janeiro, artigos 57º e 58º do ED, aprovado pela Lei 58/2008, de 9 de setembro, artigos 222º e 223º do novo regime disciplinar previsto na LTPF, aprovada pela Lei 35/2014, de 20 de junho; artigos 89º, 57º, nº 1 e 89º do RD/PSP; artigos 36º e 106º, nº 1 do RD/GNR, na redação considerada; cf. ainda artigo 66º, alínea b) do CPA].º
No quadro exposto, e a entender-se que o prazo de impugnação contenciosa se inicia, não com a notificação do ato que decidiu o recurso hierárquico necessário, mas antes com o decurso do prazo de 45 dias de decisão para o mesmo, impunha-se que o Recorrente fosse notificado da conversão, no silêncio da Administração, do ato primário em ato final sancionatório, como tal suscetível de impugnação contenciosa, sob pena de violação da matriz garantística do procedimento disciplinar.
Vistos os autos, não se descortina o Arguido/Recorrente tenha sido pessoalmente notificado da conversão, no silêncio da Senhora Ministra da Administração Interna, do ato primário em ato final sancionatório, como seria devido, sendo de referir ainda o facto do argumentário dos Réus/Recorridos nada aportar de relevante no sentido de corroborar a matéria em questão, o que também contribuiu para a ora posição assumida no que diz respeito à matéria acima indicada.
Sendo assim, na ausência da notificação pessoal do Arguido/Recorrente da “ocorrência silente”, o termo inicial do prazo para a impugnação do ato punitivo é o do conhecimento do início da execução do ato punitivo [nos termos do nº. 2 do artigo 59º do C.P.T.A. na versão anterior ao DL nº. 214-G/2015, de 02/10], ou, inexistindo tal execução, da notificação ou publicação do ato punitivo final [nos termos do nº.1 do artigo 59º do CPTA, na versão anterior ao DL nº. 214-G/2015, de 02/10].
Por conseguinte, e na ausência de alegação de tecido fáctico demonstrativo do início da execução do ato primário, tendo a (i) decisão expressa de recusa de provimento do recurso hierárquico, que assim integrou o ato punitivo final, sido notificada ao Recorrente no dia 24 de julho de 2015 [e o seu mandatário no dia 21 de julho de 2015], e (ii) a presente ação dado entrada no tribunal em 19 de outubro de 2015, é mandatório concluir que a sua tempestividade é manifesta.
Sendo assim, é tempo de concluir, perante a evidência da manifesta tempestividade da interposição da ação em juízo, pela procedência do erro de julgamento de direito imputado à decisão recorrida, que, assim, se não pode manter.
Concludentemente, impõe-se conceder provimento integral ao presente recurso jurisdicional, revogar a sentença recorrida e determinar a baixa dos autos à 1ª instância, para que aí prossigam os seus ulteriores trâmites processuais se nada mais obstar.
Assim se decidirá.*** IV – DISPOSITIVO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção do Contencioso Administrativa deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo artigo 202º da CRP, em conceder provimento ao recurso jurisdicional “sub judice”, e, em consequência, revogar a sentença recorrida e determinar a baixa dos mesmos para prosseguimento dos respetivos trâmites, se nada mais a tal obstar.
Custas pelo Recorrido.
Registe e Notifique-se.
Porto, 12 de abril de 2019,
Ass. Ricardo de Oliveira e Sousa
Ass. Fernanda Brandão
Ass. Frederico de Frias Macedo Branco |
