| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1. RELATÓRIO
V…, devidamente identificado nos autos, inconformado veio interpor recurso jurisdicional da decisão do TAF do Porto, datada de 13/01/2006, que julgou totalmente improcedente a acção administrativa especial que o mesmo havia instaurado contra o “MINISTÉRIO DAS FINANÇAS E DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA” e na qual peticionava a anulação do indeferimento que recaiu sobre o requerimento dirigido ao Presidente do Conselho de Administração do Fundo de Estabilização Tributário (FET) de processamento do abono de suplemento previsto no art. 01.º do DL n.º 335/97 relativo ao período de 01/07/2003 a 30/06/2004 e condenação do R. “… no pagamento daquele suplemento acrescido de juros vencidos e vincendos desde a data em que tal suplemento devia ter sido pago e até efectivo e integral pagamento …”.
Formula, nas respectivas alegações (cfr. fls. 124 e segs. e correcção de fls. 209 e segs. - paginação processo em suporte físico tal como as referências posteriores a paginação salvo expressa indicação em contrário), as seguintes conclusões:
“…
1. O artigo 3.º da Portaria n.º 132/98 de 04 de Março, com a redacção que lhe foi dada pela Portaria 1231/2001 de 22 de Outubro, viola o princípio da igualdade amplamente consagrado no artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa e especificamente previsto no artigo 59.º da Constituição da República Portuguesa;
2. Efectivamente, este normativo impõe um tratamento mais favorável a uns trabalhadores que a outros, independentemente de todos terem prestado o mesmo trabalho efectivo.
3. Por um lado, faz depender o pagamento do suplemento à efectividade de funções na DGCI ou DGITA nessa data.
4. Ora, tal suplemento visa estimular e compensar a produtividade dos funcionários e agentes da DGCI e DGITA e pressupõe que o beneficiário tenha contribuído para esse acréscimo de produtividade, ou seja, que no ano a que se reporta o suplemento o funcionário ou agente tenha estado efectivamente ao serviço, o que sucedeu com ora Recorrente, sendo irrelevante o momento do pagamento do suplemento, pois caso contrário, obrigaria o funcionário, em igual situação do Recorrente, a dois anos de trabalho efectivo: um para ganhar o direito ao referido suplemento e outro para ganhar o direito ao seu recebimento;
5. Existe desta forma, um tratamento desigual e sem fundamento material bastante, de funcionários que prestaram exactamente o mesmo trabalho, participando de igual forma no acréscimo da produtividade, sujeitando uns a um tratamento menos favorável através da recusa de pagamento da sua prestação de trabalho;
6. Por outro, o referido artigo 3.º vai mais longe na violação do princípio da igualdade, ao excepcionar daquela regra, os funcionários aposentados e falecidos.
7. Pois neste caso, e contrariamente ao alegado no douto acórdão recorrido, a situação funcional de um funcionário que se aposenta ou falece é manifestamente igual à situação do ora Recorrente, pois em nenhum destes casos o funcionário está em efectividade de funções na DGCI ou na DGITA no momento do pagamento;
8. Ora, atendendo-se a que, tal como já foi sublinhado, este é um suplemento com o propósito de premiar a produtividade dos funcionários e não assumindo um carácter social, não se compreende o fundamento razoável para tais excepções.
9. Conclui-se pois que o acto ora impugnado está ferido de vício por violação do princípio da igualdade, consagrado nos artigos 13.º e 59.º n.º 1 alínea a) da CRP, devendo ser recusada a sua aplicação ao caso concreto (artigos 1.º n.º 2 do ETAF e 207.º da CRP) …”.
O recorrido apresentou contra-alegações (cfr. fls. 154 e segs.) nas quais pugna pela manutenção do julgado formulando as seguintes conclusões:
“…
a) O douto acórdão sob recurso limitou-se a proceder à correcta interpretação e aplicação da lei, não sendo passível de crítica;
b) As normas da Portaria n.º 132/98, na redacção que lhe foi dada pelo artigo 1.º da Portaria n.º 1213/2001, não violam quaisquer preceitos ou princípios constitucionais, designadamente, os decorrentes dos artigos 13.º e n.º 1 do 59.º da CRP;
c) A referida Portaria trata, diferentemente, situações que, em si mesmas, são diferentes e fá-lo no momento e no local apropriados, ou seja: na regulamentação da atribuição do suplemento remuneratório pago pelo FET …”.
O Ministério Público junto deste Tribunal notificado nos termos e para efeitos do disposto no art. 146.º do CPTA emitiu parecer no sentido de ser concedido provimento ao recurso (cfr. fls. 218/220), parecer esse que objecto de contraditório mereceu resposta discordante por parte do recorrido o qual reafirmou o posicionamento expresso nas suas contra-alegações (cfr. fls. 222 e segs.).
Colhidos os vistos legais juntos dos Exmos. Juízes-Adjuntos foram os autos remetidos à Conferência para julgamento. 2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, sendo certo que, pese embora por um lado, o objecto do recurso se ache delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 690.º, n.º 1 todos do Código de Processo Civil (CPC) “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA, temos, todavia, que, por outro lado, nos termos do art. 149.º do CPTA o tribunal de recurso em sede de recurso de apelação não se limita a cassar a sentença recorrida, porquanto ainda que declare nula a sentença decide “sempre o objecto da causa, conhecendo de facto e de direito”, pelo que os recursos jurisdicionais são “recursos de ‘reexame’ e não meros recursos de ‘revisão’” [cfr. Prof. J. C. Vieira de Andrade in: “A Justiça Administrativa (Lições)”, 8ª edição, págs. 459 e segs.; Prof. M. Aroso de Almeida e Juiz Cons. C. A. Fernandes Cadilha in: “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 2.ª edição revista, págs. 850 e 851, nota 1; Dr.ª Catarina Sarmento e Castro em “Organização e competência dos tribunais administrativos” - “Reforma da Justiça Administrativa” - in: “Boletim da Faculdade de Direito Universidade de Coimbra - Stvdia ivridica 86”, págs. 69/71].
A questão suscitada reconduz-se, em suma, em determinar se ocorreu ou não erro de julgamento na decisão judicial recorrida quando nesta se julgou improcedente a pretensão do recorrente dado existir ilegalidade decorrente da violação do princípio da igualdade consagrado nos arts. 13.º e 59.º, n.º 1 al. a) da CRP por parte do art. 03.º da Portaria n.º 132/98, de 04/03 na redacção que lhe foi dada pela Portaria n.º 1231/2001, de 22/10 [cfr. conclusões de recurso supra reproduzidas]. 3. FUNDAMENTOS
3.1. DE FACTO
Da decisão recorrida resultaram provados os seguintes factos:
I) O autor é técnico de administração tributária adjunto, sendo funcionário efectivo do Quadro da Direcção Geral dos Impostos (DGCI) com o n.º 15993, colocado nos Serviços de Finanças de Vila do Conde.
II) O autor nunca sofreu qualquer sanção disciplinar.
III) O autor obteve nos anos de 2000, 2001, 2002 e 2003 as classificações de serviço de 18,25 valores, 18,75 valores, 19,50 valores e 19,00 valores, respectivamente.
IV) Desde o dia 01/07/2004 o autor encontra-se a exercer funções, em regime de comissão de serviço extraordinária, na Direcção Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo - Direcção de Serviços Antifraude.
V) Em 22/10/2004 o autor dirigiu ao Presidente do Conselho de Administração do Fundo de Estabilização Tributário um requerimento do seguinte teor (cfr. doc. de fls. 20 dos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais):
“… vem respeitosamente requerer a V. Ex.ª se digne ordenar o processamento da totalidade do vencimento do mês de Setembro de 2003, na parte que se refere ao abono do suplemento previsto no artigo 1º do Dec.-Lei n.º 335/97, de 2/12, no âmbito do Fundo de Estabilização Tributário (FET), relativo ao segundo quadrimestre de 2003 …
Mais se requer ainda a V. Ex.ª … se digne igualmente ordenar os futuros processamentos do mesmo suplemento, até perfazer a totalidade do valor devido, respeitante ao período em falta compreendido entre o dia 01 de Julho de 2003 e o dia 30 de Junho de 2004, no total de 12 meses, data de início do estágio de ingresso na categoria de técnico verificador de 2ª classe da carreira de técnico verificador …”.
VI) O pedido referido em V) foi indeferido nos seguintes termos (cfr. doc. de fls. 24 dos autos):
“1. Nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 3.º da Portaria n.º 132/98, de 4 de Março, na redacção que lhe foi dada pela Portaria n.º 1213/01, de 22 de Outubro, o suplemento remuneratório pago pelo Fundo de Estabilização Tributário só será abonado a quem se encontre em efectividade de funções na DGCI ou na DGITA, no momento em que o mesmo for devido.
2. Assim sendo, e uma vez que, desde 01 de Julho de 2004, deixou de se encontrar em funções na DGCI, não lhe é devido qualquer pagamento para além daquela data, relativamente aos suplementos pagos a pagar no corrente ano de 2004, somente retomando o seu direito ao recebimento do questionado suplemento, se se verificar o seu regresso à actividade de funções nalguma das antes mencionadas Direcções Gerais.”
VII) O autor apresentou recurso hierárquico da decisão referida em IV), nos termos constantes do documento de fls. 25 dos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais.
VIII) O recurso hierárquico referido em VII) não recebeu decisão expressa.«» 3.2. DE DIREITO
Assente a factualidade apurada cumpre, agora, entrar na análise dos fundamentos invocados para se concluir pela procedência ou improcedência da argumentação desenvolvida pelo recorrente no recurso jurisdicional “sub judice”.
O acórdão recorrido julgou improcedente a acção administrativa em presença considerando que o indeferimento da pretensão do A. formulada com vista ao pagamento do abono do suplemento “FET” relativo ao período que medeia entre de 01/07/2003 a 30/06/2004 não padecia das ilegalidades que lhe eram imputadas, designadamente de ofensa ao art. 03.º da Portaria n.º 132/98 (na redacção que lhe foi dada pela Portaria n.º 1231/2001) e ao princípio da igualdade decorrente dos arts. 13.º e 59.º, n.º 1, al. a) da CRP.
Entendeu-se na referida decisão, na parte que ora se mostra posta em crise no presente recurso jurisdicional, que impõe “… a lei que o funcionário ou agente preencha determinadas condições para que ao mesmo assista o direito a receber o suplemento remuneratório pago pelo FET, designadamente, que exerça efectivamente funções na DGCI ou na DGITA no momento em que tal suplemento é pago.
Considera-se que reúnem essa condição os funcionários e agentes que estejam numa das seguintes situações:
- Prestem actividade noutros departamentos ou participem em comissões ou grupos de trabalho que funcionem fora do âmbito da DGCI e da DGITA em representação do Ministério das Finanças ou das direcções-gerais a que pertençam.
- Prestem serviço na AGT em comissão de serviço, requisição ou destacamento.
- Prestem serviço em gabinetes dos membros do Governo ou no serviço de apoio ao Defensor do Contribuinte na situação de requisitados ou destacados, desde que não recebam remunerações certas e permanentes pagas pelos respectivos orçamentos.
… Da matéria de facto assente – … – resulta que se mostram preenchidas as condições impostas nas alíneas b) e c) do n.º 1 do referido ponto 3.
A questão coloca-se tão-somente quanto ao requisito constante da alínea a) do mesmo preceito, sendo, aliás, com fundamento na mesma que a entidade demandada indeferiu o pedido formulado pelo autor. Entendemos que bem, porquanto não se mostra preenchido o requisito em apreço.
… Assim sendo, não se encontra o autor abrangido pela previsão da alínea a) do n.º 1 do ponto 3 da Portaria n.º 132/98, com a redacção que lhe foi dada pela Portaria n.º 1213/2001.
… Mas será que o ponto 3 do dito diploma legal é inconstitucional por violação dos princípios da igualdade, da justiça e da boa fé, atento o disposto nos artigos 13.º e 59.º, n.º 1, alínea a) da CRP, na medida em que excepciona a situação dos aposentados e falecidos, pelo que deve ser recusada a sua aplicação ao caso concreto, tal como defende o autor?
… Resulta do disposto no ponto 3 da Portaria n.º 132/98, com a redacção que lhe foi dada pela Portaria n.º 1213/2001, que a regra é a de que o suplemento a pagar pelo FET apenas seja devido aos funcionários que se encontrem em efectividade de funções na DGCI ou na DGITA no momento em que o mesmo é pago.
Sendo esta a regra geral, o certo é que não está o legislador impedido de estabelecer excepções à mesma, procedendo a distinções, posto que as mesmas se apresentem com fundamento razoável.
Ora é precisamente isso o que sucede no caso em apreço.
Sendo aquela a regra geral, o legislador entendeu impor determinadas excepções, regulando de modo diferente os termos em que se processa o pagamento do suplemento no caso dos funcionários aposentados ou falecidos. E nem se diga, como pretende o autor, que se verifica aqui uma violação do princípio da igualdade, porquanto não estamos perante situações iguais. Com efeito, uma coisa é o funcionário estar no activo, porém em exercício de funções noutra direcção geral, e outra, bem distinta, é a do funcionário que se aposenta e a daquele que vem a falecer. A situação funcional é manifestamente diversa nestes casos.
Concluímos, em face do que vimos de referir, que na previsão do ponto 3 da Portaria n.º 132/98, com a redacção que lhe foi dada pela Portaria n.º 1213/2001, não foi inobservada pelo legislador a vinculação jurídico material ao princípio da igualdade, quer na sua previsão mais ampla consagrada no artigo 13.º da CRP, quer na sua manifestação mais específica estabelecida no artigo 59.º, n.º 1, al. a) da CRP …”.
Contra este entendimento se insurge o aqui recorrente imputando à decisão judicial recorrida o desrespeito ao que resulta do disposto nos arts. 13.º e 59.º, n.º 1 al. a) da CRP por parte do art. 03.º da Portaria n.º 132/98, de 04/03 na redacção que lhe foi dada pela Portaria n.º 1231/2001, de 22/10, porquanto sustenta que a situação funcional de um funcionário que se aposenta ou que falece é manifestamente idêntica à situação de um funcionário que exerce funções noutra direcção geral, inexistindo razões válidas, proporcionais, razoáveis e adequadas que justifiquem tratamento legislativo diverso daquelas situações.
Mais alega que a “…o momento do pagamento do suplemento é irrelevante, sendo que esta norma, ao exigir a efectividade de funções na DGCI ou DGITA no momento do pagamento do suplemento é inconstitucional, por violação dos artigos 13.º e 59.º, n.º 1, alínea a), da Constituição da República Portuguesa. … O referido suplemento visa estimular e compensar a produtividade dos funcionários e agentes da DGCI e DGITA e pressupõe que o beneficiário tenha contribuído para esse acréscimo de produtividade, ou seja, que no ano a que se reporta o suplemento o funcionário ou agente tenha estado efectivamente ao serviço …”.
Conclui então que “… O legislador ao submeter o pagamento do suplemento à efectividade de funções na DGCI ou na DGITA nessa data, rompeu de forma grave e abusiva não só com o princípio da igualdade, genericamente consagrado no artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa, mas principalmente com o princípio "para trabalho igual salário igual" - artigo 59.º n.º 1, alínea a), da Constituição da República Portuguesa. … Tratando de forma diferente e sem fundamento material bastante, funcionários que prestaram exactamente o mesmo trabalho, participando de igual forma no acréscimo da produtividade, sujeitando uns a um tratamento menos favorável através da recusa de pagamento da sua prestação de trabalho …”.
Vejamos, efectuando prévio enquadramento da questão e do regime legal a considerar.
Ora o Fundo de Estabilização Tributário, vulgo “FET”, veio a ser instituído em 1997 ao abrigo do regime jurídico decorrente do art. 24.º, n.º 2 do DL n.º 158/96, de 03/09 (Lei Orgânica do então Ministério das Finanças) (na redacção introduzida pelo art. 01.º do DL n.º 107/97, de 08/05), enquanto “fundo autónomo não personalizado”, natureza que manteve com a Lei Orgânica/2005 do Ministério das Finanças e da Administração Pública (abreviadamente “MFAP”) [cfr. arts. 22.º, n.º 2 e 39.º, al. a) do DL n.º 47/05, de 24/02] e que viu perdurar a sua existência até à revisão dos diplomas que regulam os fundos autónomos e isto pese embora a nova Lei Orgânica/2006 do “MFAP” entretanto publicada e que revogou a anterior (cfr. arts. 37.º, n.ºs 1 e 4 do DL n.º 205/06, de 27/10).
Nos termos do disposto no n.º 3 do art. 24.º do DL n.º 158/96 (regime mantido no art. 22.º, n.ºs 2 e 3 do DL n.º 47/05) será afecto “… um montante até 5% das cobranças coercivas derivadas de processos instaurados nos serviços da DGCI, bem como das receitas de natureza fiscal arrecadadas, a partir de 1 de Janeiro de 1997 “, sendo que “… o património do FET e o rendimento que ele potencie serão afectos a obras sociais e ao pagamento dos suplementos atribuídos em função de particularidades específicas da prestação de trabalho dos funcionários e agentes da DGCI e da DGITA … ” (n.º 4 do mesmo normativo) e “… o âmbito e modalidades de atribuição dos suplementos a que se refere o número anterior, serão definidos por decreto-lei, cabendo ao Ministério das Finanças estabelecer, mediante portaria, as regras de gestão e de funcionamento do Fundo …” (cfr. seu n.º 5).
As linhas orientadoras da atribuição dos suplementos bem como a natureza, estrutura orgânica e respectivo regime financeiro do “FET” vieram a ser definidas pelo DL n.º 335/97, de 02/12, dispondo-se, no que aqui ora releva, no seu art. 03.º que tais suplementos “… visam estimular e compensar a produtividade do trabalho dos funcionários e agentes da Direcção-Geral dos Impostos … e da Direcção-Geral de Informática e Apoio aos Serviços Tributários e Aduaneiros …” (n.º 1) e que “... as condições de atribuição de compensações de produtividade e outros suplementos, a sua suspensão e redução, a percentagem a que se refere o número anterior, bem como a periodicidade do pagamento, serão definidas por portaria do Ministro das Finanças …” (n.º 2).
Refere-se, aliás, no preâmbulo deste diploma que o “… criado o Fundo de Estabilização Tributário (FET), cujo activo será afecto ao pagamento de suplementos atribuídos em função de particularidades específicas da prestação de trabalho dos funcionários da Direcção-Geral dos Impostos e da Direcção-Geral de Informática e Apoio aos Serviços Tributários e Aduaneiros, bem como a obras sociais.
…, o elevado grau de especificidade das funções associadas à cobrança coerciva de impostos e a necessidade de ocorrer em tempo útil às solicitações daquele tipo de processos, bem como aos processos especiais de regularização de dívidas, exige um esforço adicional dos funcionários respectivos, os quais, aliás, são ainda confrontados com um volume considerável de processos e procedimentos cuja regularização para níveis compatíveis com uma administração fiscal moderna e justa só é possível com um empenhamento significativo dos seus intervenientes.
O estímulo a este empenho encontra-se indexado, precisamente, ao volume de trabalho e esforço suplementares que estas tarefas exigem, para além dos procedimentos normais de funcionamento …”.
É, assim, que em execução do disposto no n.º 2 do citado art. 03.º do DL n.º 335/97 vem a ser publicada a Portaria n.º 132/98, de 04/03 (posteriormente alterada pela Portaria n.º 1213/01, de 22/10), diploma que teve em vista estabelecer as condições de atribuição do suplemento remuneratório pago pelo “FET” aqueles funcionários e agentes. Com efeito, conforme consta do preâmbulo da aludida Portaria a mesma visa “… estabelecer as condições de atribuição, suspensão e redução do suplemento respeitante a compensações de produtividade do trabalho dos funcionários e agentes das … DGCI e … DGITA e do Defensor do Contribuinte …”, e estatui logo no seu n.º 1-1 que “… o acréscimo de produtividade que serve de fundamento à atribuição do suplemento previsto nos n.ºs 1 e 2 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 335/97, …, será avaliado no 1.º mês do ano seguinte àquele a que diga respeito …”.
Decorre do n.º 3 da Portaria n.º 132/98 (na redacção que lhe foi dada pela Portaria n.º 1213/01) que:
“1 - Sem prejuízo do disposto no número seguinte, os suplementos a que se refere o número anterior são pagos aos funcionários e agentes que reúnam, cumulativamente, as seguintes condições:
a) Exerçam, efectivamente, funções na DGCI ou na DGITA no momento em que sejam pagos os suplementos, com excepção dos aposentados, a quem será paga a totalidade do suplemento correspondente ao acréscimo de produtividade até à data da aposentação;
b) Tenham sido classificados no ano a que diga respeito o acréscimo de produtividade com menção qualitativa não inferior a Bom;
c) Não tenham sido punidos, no ano a que diga respeito o acréscimo de produtividade, com pena disciplinar superior a repreensão escrita.
2 - Para efeitos do disposto na alínea a) do número anterior, consideram-se em efectividade de funções os funcionários e agentes que, em representação do Ministério das Finanças ou das direcções-gerais a que pertençam, prestem actividade noutros departamentos ou participem em comissões ou grupos de trabalho que funcionem fora do âmbito da DGCI e da DGITA.
3 - O disposto no número anterior aplica-se, ainda, aos funcionários e agentes da DGCI e da DGITA que:
a) Prestem serviço na administração geral tributária (AGT) em comissão de serviço, requisição ou destacamento;
b) Prestem serviço em gabinetes dos membros do Governo ou no serviço de apoio ao Defensor do Contribuinte na situação de requisitados ou destacados e que não recebam remunerações certas e permanentes pagas pelos respectivos orçamentos.
4 - (…).
5 - Em caso de falecimento de funcionários e agentes abrangidos pelo disposto nos números anteriores, os herdeiros legais terão direito ao recebimento do suplemento, nos mesmos termos em que aos funcionários seria devido se se tivessem aposentado.”
Ressuma deste quadro legal que os suplementos remuneratórios a suportar pelo “FET” visam estimular e compensar a produtividade do trabalho dos funcionários e agentes da Direcção-Geral dos Impostos (DGCI) e da Direcção-Geral de Informática e Apoio aos Serviços Tributários e Aduaneiros (DGITA)”, sendo que a atribuição de tal abono está directamente ligada ao acréscimo de produtividade do trabalho do funcionário, o que pressupõe, por seu turno, que o beneficiário tenha para ela contribuído, ou seja, que tenha havido efectividade de serviço.
Note-se que do regime legal em presença, mormente o decorrente da Portaria n.º 132/98, resulta que o momento de pagamento do suplemento é totalmente irrelevante para definir o momento de aquisição do respectivo direito, sendo certo que o direito à retribuição da prestação do trabalho surge no momento em que é exercida a actividade laboral integrando-se como crédito na esfera jurídica de quem o presta (cfr. Prof. Marcello Caetano in: “Manual de Direito Administrativo”,10.ª edição, Tomo II, págs. 761 e 762).
Entendeu o STA no seu acórdão de 02/06/2005 (Proc. n.º 0734/04 in: “www.dgsi.pt/jsta”) que “… a atribuição do suplemento remuneratório a suportar pelo FET está directamente ligada ao acréscimo de produtividade do trabalho do funcionário, o que por sua vez, pressupõe que o beneficiário tenha para ela contribuído, isto é a efectividade de serviço; é por isso é que as faltas ao serviço ainda que justificadas, com excepção das taxativamente elencadas no n.º 4 da Portaria n.º 132/98, implicam a perda do suplemento de produtividade – cfr. ponto 1, do n.º 4, da Portaria 132/98.
Ora, no caso em apreço, o recorrente foi punido com a pena disciplinar de noventa dias de suspensão por despacho de 24-08-98, do Director Geral da DGCI, que cumpriu a partir de 9-01-99 ….
… Não lhe assiste, assim, o direito a ser abonado com o suplemento de produtividade criado pelo artigo 24.º do DL n.º 158/96, …, suportado pelo FET …”.
E no acórdão daquele mesmo Supremo Tribunal datado de 07/06/2005 (Proc. n.º 0149/05 in: “www.dgsi.pt/jsta”), em que se discutia a legalidade da redução por força de uma lei orçamental para um limite de 02% do abono que fora estabelecido em 05% do vencimento, foi caracterizado aquele suplemento, tal como se mostra sumariado, como não tendo “… características de remuneração permanente, variando em função da produtividade na arrecadação de receitas fiscais, podendo ser atribuído em certo montante, reduzido ou suspenso. Sendo uma componente remuneratória com carácter precário, contingente e variável, idêntico a um suplemento de produtividade …”, resultando da sua fundamentação que “… trata-se de um subsídio variável em função daquele esforço suplementar e bem assim, da maior produtividade na cobrança normal, pelo que se equipara expressamente a um suplemento por produtividade.
Sendo assim, tal como resulta do regime legal que instituiu este abono, …, ele não tem características de remuneração permanente, variando em função daquela produtividade e podendo ser atribuído em certo montante, reduzido ou suspenso.
…, como vimos a despesa do Fundo de Estabilização Tributária (FET) é de um fundo autónomo e não se refere a remunerações certas e permanentes, pelo que estava sujeita à regra de limitação de crescimento que foi introduzida por aquela Lei Orçamental ….
Também não colhe a argumentação do recorrente de que se tratava de um direito adquirido. Nem lhe estava atribuído em concreto ainda nenhum abono nem o facto de uma norma estatutária prever um abono de produtividade ou equiparado constitui um direito adquirido, mas sim uma previsão geral e abstracta, de nível normativo, que pode ser alterada nos termos em que o pode ser qualquer lei ordinária ….
O que importa agora é destacar que a redução para um limite de 2% de um abono que fora estabelecido em 5% … nem restringe nenhum direito fundamental, nem constitui atentado à estabilidade das relações com o Estado empregador que ponha em causa a confiança legítima, porque a medida incidiu sobre uma componente perfeitamente contingente e variável da remuneração do trabalho, que era um suplemento de produtividade que podia ser alterado ou suspenso, sendo que a única diferença é que foi reduzido em relação ao ano para o qual antes tinha fixado, por especiais necessidades orçamentais de contenção da despesa pública, tal como foram na mesma lei introduzidas outras limitações da despesa. Neste contexto o recorrente sabia que o abono era variável e tinha carácter precário e não permanente e podia se suspenso e alterado, pelo que em situação de aperto orçamental era também prever que pudesse ser reduzido mesmo durante o exercício orçamental e depois de fixado para o ano em causa …”.
Presente estas considerações de enquadramento cumpre, agora, reverter à situação em discussão e aferir se o regime legal atrás enunciado e a interpretação que do mesmo foi feita pela decisão judicial recorrida se mostra em consonância com o princípio da igualdade nos termos em que o mesmo se mostra consagrado nos arts. 13.º e 59.º, n.º 1, al. a ) da CRP.
Na sua dimensão material ou substancial o princípio constitucional da igualdade vincula em primeira linha o legislador ordinário.
Este princípio, contudo, não impede o órgão legislativo de definir as circunstâncias e os factores tidos como relevantes e justificadores de uma desigualdade de regime jurídico num caso concreto, dentro da sua liberdade de conformação legislativa.
É que tal princípio constitucional não pode ser entendido de forma absoluta, em termos tais que impeça o legislador de estabelecer uma disciplina diferente quando diversas forem as situações que as disposições normativas visam regular.
Com o efeito, o princípio da igualdade, enquanto entendido como limite objectivo da discricionariedade legislativa, não veda à lei a realização de distinções, proíbe-lhe, antes, a adopção de medidas que estabeleçam distinções discriminatórias, ou seja, desigualdades de tratamento materialmente infundadas, sem qualquer fundamento razoável ou sem qualquer justificação objectiva e racional.
Numa expressão sintética, o princípio da igualdade, enquanto princípio vinculativo da lei, traduz-se na ideia geral de proibição do arbítrio.
Tal como tem vindo a ser sucessivamente sustentado pelo Tribunal Constitucional o “… princípio da igualdade não proíbe, pois, que a lei estabeleça distinções. Proíbe, isso sim, o arbítrio; ou seja: proíbe as diferenciações de tratamento sem fundamento material bastante, que o mesmo é dizer sem qualquer justificação razoável, segundo critérios de valor objectivo, constitucionalmente relevantes. Proíbe também que se tratem por igual situações essencialmente desiguais. E proíbe ainda a discriminação; ou seja: as diferenciações de tratamento fundadas em categorias meramente subjectivas, como são as indicadas, exemplificativamente, no n.º 2 do artigo 13.º …” ou ainda que “… acerca do sentido e alcance do princípio da igualdade, na sua função 'negativa' de princípio de 'controle'..., tudo estará em saber se, ao estabelecer a desigualdade de tratamento em causa, o legislador respeitou os limites à sua liberdade conformadora ou constitutiva ('discricionariedade' legislativa), que se traduzem na ideia geral de proibição de arbítrio. Ou seja: tudo estará em saber se essa desigualdade se revela como 'discriminatória' e arbitrária, por desprovida de fundamento racional (ou fundamento material bastante), atenta a natureza e a especificidade da situação e dos efeitos tidos em vista (e logo o objectivo do legislador) e, bem assim, o conjunto dos valores e fins constitucionais (isto é, a desigualdade não há-de buscar-se num 'motivo' constitucionalmente impróprio) …”.
Envolverá violação dos arts. 13.º e 59.º, n.º 1, al. a) da CRP e, nessa medida inconstitucionalidade material, a consagração de solução legal que exija como condição para o pagamento do suplemento remuneratório a suportar pelo “FET” a efectividade de funções na DGCI ou DGITA no momento do pagamento daquele suplemento, excluindo do seu recebimento aqueles funcionários ou agentes que, como o recorrente, entretanto hajam passado a exercer funções, em regime de comissão de serviço extraordinária, na Direcção Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo (serviço inclusive integrado no mesmo ministério, o “MFAP”)? Não constituirá aquela solução legal e interpretação vertida na decisão judicial em crise infracção aquele princípio constitucional quando na mesma Portaria n.º 132/98 se equiparam para efeitos de percepção daquele suplemento as situações dos “funcionários aposentados” que recebem “a totalidade do suplemento correspondente ao acréscimo de produtividade até à data da aposentação” [n.º 3-1,al. a) daquela Portaria], a dos “funcionários e agentes que, em representação do Ministério das Finanças ou das direcções-gerais a que pertençam, prestem actividade noutros departamentos ou participem em comissões ou grupos de trabalho que funcionem fora do âmbito da DGCI e da DGITA” (n.º 3-2), a dos “funcionários e agentes da DGCI e da DGITA que: a) Prestem serviço na administração geral tributária (AGT) em comissão de serviço, requisição ou destacamento; b) Prestem serviço em gabinetes dos membros do Governo ou no serviço de apoio ao Defensor do Contribuinte na situação de requisitados ou destacados e que não recebam remunerações certas e permanentes pagas pelos respectivos orçamentos” (n.º 3-3) e ainda as situações de “falecimento de funcionários e agentes abrangidos pelo disposto nos números anteriores” por força dos quais “os herdeiros legais terão direito ao recebimento do suplemento, nos mesmos termos em que aos funcionários seria devido se se tivessem aposentado”?
Cremos que a resposta a estas interrogações terá e deverá ser positiva, porquanto esta dualidade de tratamento, sufragada pela interpretação seguida pelo acórdão impugnado, perfila-se como consubstanciando uma diferenciação não justificada ou, por outras palavras, como uma desigualdade desprovida de fundamento material ou objectivo bastante.
Não se vislumbra qualquer razão sustentada em valores ou interesses radicados numa racional fundamentação ou na prossecução valores constitucionalmente tuteláveis que justifique uma diferenciação consubstanciada no abono do aludido suplemento para as demais situações previstas nos n.º 3 da Portaria n.º 132/98 e para a negação desse abono a outra situação, como aquela em que se encontra o recorrente, quando em todas estas situações em presença e para todos os envolvidos inexiste, no momento da percepção do suplemento, efectividade de funções na DGCI ou na DGITA e é apenas pelo facto de o recorrente não estar no momento da percepção do suplemento em efectividade de funções na DGCI ou na DGITA que não recebe o aludido suplemento remuneratório.
Atender-se à circunstância da permanência ou não permanência na situação de efectividade ou de não efectividade de funções no serviço numa dada data para, com base nela, o funcionário ou agente poder usufruir do direito ao abono do suplemento remuneratório em crise quando se mostram consagradas situações que em parte poderão ser similares ou justificar similar tratamento e, tanto mais que, muitas vezes, a efectividade de serviço não repousa na vontade do próprio, antes estando dependente de factores alheios, é algo que, em nosso entendimento, se consubstancia num tratamento desigual, constituindo solução legal que, por arbitrária e não justificada de forma racional e razoável, viola o disposto no art. 13.º da CRP.
O Tribunal Constitucional no seu acórdão n.º 6/99 (Proc. n.º 674/97, datado de 12/01/1999 in: DR II Série, n.º 58, de 10/03/1999, págs. 3555 e segs. e «www.tribunalconstitucional.pt»), em situação diversa à presente mas com contornos que, em parte, se podem aproximar, considerou inconstitucional, por ofensa do princípio da igualdade consagrado no citado preceito da Lei Fundamental, a norma resultante da conjugação do art. 04.º do DL n.º 498-E/74, de 30 de Setembro com o artigo único do DL n.º 543-A/80, de 10 de Novembro, na interpretação segundo a qual, para ser pago o subsídio de Natal, torna-se necessário que os militares se encontrem no serviço activo em 01 de Novembro de cada ano.
Estribou tal entendimento, após enquadramento do princípio da igualdade, na seguinte argumentação “… perfilhou a decisão a quo, inequivocamente suportada naqueles dispositivos, a óptica segundo a qual, se num dado ano, à data de 01 de Novembro, encontrando-se os mesmos no serviço efectivo, ainda não tiverem completado um ano de efectivo serviço, têm eles direito a receber um subsídio do valor correspondente a tantos duodécimos quantos os meses de serviço efectivo prestado. Mas, segundo uma interpretação dos aludidos dispositivos seguida pela dita decisão, no que respeita aos militares que, num dado ano, àquela data, já não se encontrarem no serviço efectivo, não desfrutarão os mesmos de um tal direito.
Esta dualidade de tratamento advinda da interpretação seguida pelo acórdão impugnado, adianta o Tribunal desde já, perfila-se como consubstanciando uma diferenciação não justificada ou, se se quiser, como uma desigualdade desprovida de fundamento material ou objectivo bastante.
De facto, se se pensar, num militar da Marinha que, verbi gratia, tenha sido incorporado no dia 01 de Agosto de um dado ano e tenha sido abatido ao serviço efectivo em 02 de Novembro seguinte, terá ele direito a três duodécimos do vencimento correspondente. Porém, de harmonia com a interpretação normativa em causa, se um outro militar do mesmo Ramo tiver sido incorporado em 01 de Janeiro desse ano (ou até incorporado em anos anteriores) e tiver tido baixa do serviço efectivo em 31 de Outubro, já não lhe será abonado qualquer subsídio.
E isto, única e simplesmente, pela circunstância acidental de ter sido abatido ao serviço antes de uma determinada data.
(…) Não vislumbra o Tribunal qualquer razão assente em critérios objectivos constitucionalmente relevantes que apontem para que a alietoriedade adveniente da data do abatimento ao serviço justifique uma tal discriminação de tratamento legislativo.
Efectivamente, se se seguir a perspectiva segundo a qual a concessão do subsídio de Natal concedido pelo art. 04.º do DL n.º 498-E/74 e ao tempo em que o foi, foi iluminada pelos mesmos fins daqueloutra que, para os funcionários e agentes da Administração Pública (tomada esta em sentido mais amplo), se consagrou por intermédio, por exemplo, do Decreto-Lei n.º 496/80, de 20 de Outubro, ou seja, os de prover ao reforço da capacidade económica ‘no sentido de suportar (...) as despesas originadas pela época de (...) quadra de Natal" ou de "aumentar a capacidade económica (...) para fazer face às despesas extraordinárias de uma quadra festiva como é o Natal’ (…), não é perceptível que aquela concessão, nos moldes em que é abonada no ano da cessação efectiva de funções, possa ou não ocorrer consoante a cessação ocorra numa ou noutra data (cfr., quanto àqueles funcionários, em situação semelhante à do caso do ora recorrente, o disposto no art. 07.º, números 1 e 2 do aludido DL n.º 496/80).
Não lobriga o Tribunal qualquer razão suportada em valores ou interesses radicados numa racional fundamentação ou na prossecução valores constitucionalmente tuteláveis que justifique uma diferenciação consubstanciada no abono de duodécimos do subsídio de Natal nos termos do n.º 2 do art. 04.º do DL n.º 498-E/74, caso o militar esteja nas situações do activo e de reserva na efectividade do serviço em 01 de Novembro do respectivo ano, e no não abono do militar que em tais condições se não encontre nessa data.
Atender-se à circunstância da permanência ou não permanência na situação do activo ou de reserva na efectividade do serviço numa dada data para, com base nela, o militar poder usufruir do direito ao abono de duodécimos de subsídio de Natal, tanto mais que, muitas vezes, a efectivação da baixa de serviço não repousa na vontade do próprio, antes estando dependente de factores alheios, inclusivamente dos modos ou formas de processamento burocrático da Administração Militar, é algo que, no entendimento deste Tribunal, se manifesta como instituidor de flagrante desigualdade. Logo, uma tal solução legislativa … é passível de um juízo de censura constitucional fundado no princípio que deflui do artigo 13.º do Diploma Básico …”.
Ora tendo presente esta argumentação e a realidade factual subjacente ao presente litígio temos para nós que a decisão judicial recorrida incorreu no erro de julgamento que lhe foi assacada pelo recorrente.
Na verdade, a interpretação conforme à Lei Fundamental dos normativos legais supra enunciados e reproduzidos aponta, em nosso entendimento, no sentido inverso ao propugnado na decisão judicial em crise porquanto a não seguir-se o posicionamento supra sustentado estaríamos a enveredar por interpretação e aplicação dos normativos em crise em clara violação do princípio da igualdade, infringindo o disposto no art. 13.º da CRP, o que se nos afigura ilegítimo.
Desta feita, falha aqui a argumentação desenvolvida pelo R. aqui recorrido, por a mesma esbarrar com interpretação e aplicação em concreto de normativo violadora do art. 13.º da CRP, na medida, em que a mesma se traduz numa discriminação de tratamento legislativo arbitrária ou não justificada racional, razoável e objectivamente.
Assiste, por conseguinte, razão ao A. na pretensão que deduziu nos autos “sub judice”, sendo o mesmo detentor do direito à percepção do suplemento remuneratório em crise nos termos em que o mesmo o havia peticionado.
Pelo exposto e sem necessidade de outras considerações temos que procedem as conclusões da alegação do recorrente e, consequentemente, o presente recurso jurisdicional e a acção administrativa especial “sub judice”.4. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes deste Tribunal em conceder provimento ao recurso e, consequentemente:
a) Revogar a decisão judicial recorrida;
b) Julgar totalmente procedente a acção administrativa especial interposta pelo A. contra o R., Ministério das Finanças e da Administração Pública, condenando este no pagamento ao A. do suplemento remuneratório a suportar pelo “FET” previsto no art. 01.º do DL n.º 335/97 relativo ao período de 01/07/2003 a 30/06/2004, pagamento esse acrescido de juros vencidos e vincendos à taxa legal desde a data em que tal suplemento devia ter sido pago e até efectivo e integral pagamento, com todas as legais consequências.
Custas em ambas as instâncias a cargo do R., com taxa de justiça reduzida a metade e fixando-se em 1.ª instância aquela taxa em 07 (sete) UC’s [cfr. arts. 73.º-A, n.º 1, 73.º-D, 73.º-E, n.º 1, als. a) e b), 18.º, n.º 2 todos do CCJ e 189.º do CPTA].
Notifique-se. D.N..Restituam-se aos ilustres representantes judiciários das partes os suportes informáticos gentilmente disponibilizados.Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. art. 138.º, n.º 5 do CPC “ex vi” art. 01.º do CPTA).Porto, 14 de Junho de 2007
Ass.) Carlos Luís Medeiros Carvalho
Ass.) José Augusto Araújo Veloso
Ass.) Jorge Miguel Barroso Aragão Seia |
