Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00025/12.3BEMDL

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	11/29/2019

Tribunal:	TAF de Mirandela

Relator:	Luís Migueis Garcia

Descritores:	RECURSO. MATÉRIA DE FACTO.

Sumário:	I) – Não se impondo decisão diversa quanto aos pontos impugnados, mantém-se o julgamento de facto.* * Sumário elaborado pelo relator


Recorrente:	C. – P. . C., Ldª
Recorrido 1:	Freguesia de S... . D...
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Comum - Forma Ordinária (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:	Negar provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Não emitiu parecer.

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte, Secção do Contencioso Administrativo:

C. – P. . C., Ldª (…) interpõe recurso jurisdicional de sentença proferida pelo TAF de Mirandela em acção administrativa comum ordinária intentada contra a Freguesia de S... . D..., (…) a (…), acção julgada improcedente.

A recorrente conclui:

I. A Autora não se conforma com a douta sentença recorrida por se fundamentar numa apreciação da prova produzida com que não concordamos.
II. Na sentença recorrida parte-se de dois pressupostos, no que concerne á realização das obras objeto destes autos e relativamente ao relacionamento da Câmara Municipal com a Ré/Freguesia de S... . D..., que não se harmonizam e que inquinam a conclusão a que o douto julgador chegou.
III. Em primeiro lugar perpassa da sentença recorrida que existe uma dicotomia perfeitamente rígida e estanque, entre obras que são da responsabilidade financeira da Câmara Municipal e as outras que são da responsabilidade financeira da freguesia, as quais aparentemente só podem ser executadas exclusivamente pelos seus meios próprios e de acordo com o seu orçamento.
IV. Este entendimento não é correto, desde logo, porque é do domínio comum que muitas obras são realizadas por administração direta das juntas de freguesia com apoio seja com materiais seja através de comparticipação financeira da câmara municipal.
V. Em segundo lugar, olvida-se também o tempo concreto em que as obras decorreram - em 2004 e 2005 – que era já um período pré- eleições autárquicas, que vieram a acontecer em outubro de 2005.
VI. Quanto à matéria de facto, entende a recorrente que o facto provado 1) embora factualmente correto, está incompleto, para além de que os meios de prova referidos não apoiam a tese subjacente ao facto provado.
VII. A sentença recorrida desvaloriza o que a Ré alegou na petição inicial de que a Autora realizou obras a pedido da Câmara Municipal de A..., as quais não lhe foram pagas e, por conseguinte, a demandou judicialmente- artºs 25, 26 e 30.
VIII. O que é confirmado pela testemunha M. A. F., na ocasião vice- presidente da Câmara e corresponsável juntamente com o Presidente da Câmara pelo setor das obras que prestou depoimento na audiência do dia 20-06-2017, ao minuto 54:10 até 01:15:21
IX. Por conseguinte, a Autora realizou obras na freguesia de S..., da responsabilidade da Câmara, as quais foram concursadas e outras que eram tratadas diretamente entre o Presidente da Junta e o Presidente da Câmara, assunto que mais explicitamente refere ao minuto: 55:50 e 57:15.
X. Com efeito, existia uma linha direta entre os Presidentes da Junta e o Presidente da Câmara, que além de dar apoio financeiro também oferecia apoio técnico, como reafirma no extrato do seu depoimento ao minuto: 1:13:57 até 01:15:21 ( já que a Junta não tinha nem tem corpo técnico)
XI. Na fundamentação do facto provado 1), a sentença recorrida apoia-se nos documentos 1 e 2 juntos com a p.i. e no depoimento de algumas testemunhas.
XII. Relativamente ao documento nº 1, diz-se no entanto, e a nosso ver contraditoriamente, que afinal no mesmo não se identifica quem solicitou os trabalhos.
XIII. Mas também relativamente ao doc. nº 2, não se pode extrair que as obras nele discriminadas foram mandadas executar pela Câmara Municipal, pois que o engenheiro J. G. referiu que por ordem do Presidente dava o apoio técnico às Juntas de Freguesia, que estas não tinham - vide depoimento feito na audiência do dia 13.06.2017, ao minuto 1:25:00 até 1.32.28.
XIV. Aliás, sendo o Eng. J. G. funcionário da Câmara só o respetivo Presidente lhe poderia dar ordens para auxiliar a Junta de Freguesia (e a colaboração entre as Autarquias Câmara e Junta era a maior daí a Junta servir-se do corpo técnico da Câmara).
XV. O mesmo se diga quanto à relevância conferida ao depoimento da testemunha, engenheiro N. M., que sendo igualmente funcionário da Câmara, nunca poderia senão afirmar que fiscalizou as obras da Junta de Freguesia por ordem do Presidente da Junta.
XVI. E também dos depoimentos dos funcionários da Autora que podendo obviamente saber da existência de obras ganhas através de concurso, nada sabiam, nem podiam saber quer da existência de trabalhos a mais quer conhecer senão por interposta pessoa se os mesmos tinham sido solicitados pela Câmara ou pela Junta.
XVII. Da concatenação da prova produzida, entende a recorrente que ficou provado que na Freguesia de S... para além de obras concursadas e adjudicadas pela Câmara e de alguns trabalhos a mais das mesmas resultantes, foram realizadas outras obras.
XVIII. Que interesse teria a Autora em demandar a Junta de Freguesia e propor duas ações se não tivesse sido acordado entre as partes que estas obras eram da responsabilidade da Junta de Freguesia. Naturalmente que teria demandado apenas o Município de A....
XIX. Nestes termos e face à prova produzida e para melhor clarificação do constante do ponto 1), dos factos provados, o mesmo deve passar a ter a seguinte redação:
No exercício da sua atividade a autora executou, a pedido da Câmara Municipal de A..., variadas obras na freguesia de S... . D..., que foram objeto de concurso, e cujo pagamento exigiu na ação interposta no TAF de Mirandela com o nº 51/11.0BEMDL.
XX. Dos factos não provados constam todos os que foram alegados pela Autora na PI e relativos à intervenção da Ré e que se centram na questão nuclear de determinar se os trabalhos referenciados nos documentos 1 e 2 foram mandados executar pela Ré.
XXI. A autora na p.i. alegou que foi interpelada pelo, na altura, Presidente da Ré que lhe pediu a realização de determinadas obras.
XXII. O representante da autora confirmou que o Presidente da Câmara na presença do Presidente da Junta lhe ordenou que realizasse determinado tipo de obras que este indicaria, cujo custo deveria imputar à Junta, que as pagaria com ”duodécimos” que a Câmara lhe transferiria, - vide Audiência de 13.06.2017, Minuto: 25.54 até 27:22 e Minuto: 34.30 até 34.50.
XXIII. As obras foram realizadas nos anos de 2004 e 2005, num período de pré- campanha eleitoral para eleições autárquicas, as quais se realizaram em outubro de 2005.
XXIV. Sendo facto notório e do domínio público, que o poder político, a todos os níveis, programa o investimento de tal modo que o resultado seja visível no ano das eleições sendo que ao nível autárquico, são as obras de construção civil que mais se destacam.
XXV. Sendo igualmente do conhecimento geral que há uma década atrás provavelmente todas as autarquias realizavam obras sem a devida orçamentação.
XXVI. A própria sentença refere que a Câmara de A... era uma das mais endividadas do país, o que permite inferir que não tinha capacidade financeira para pagar nem sequer as que orçamentou e muito menos os trabalhos a mais das mesmas, de outro modo tê-lo-ia feito oportunamente.
XXVII. Por conseguinte, compreende-se que a Câmara nunca tenha transferido as verbas prometidas para a Junta.
XXVIII. Ora a valoração da prova produzida não podia deixar de tomar em consideração o enquadramento exposto, pois que é do conhecimento geral e só uma deficiente avaliação da prova pode justificar que sejam dados como não provados os factos referidos.
XXIX. Analisando mais especificadamente a fundamentação, não se pode retirar do documento nº 2 que as obras foram mandadas executar pela Câmara pelo facto de nele não ter intervindo a Junta, pois que o apoio técnico era dado pela Câmara.
XXX. E não se descortina a relevância da ausência da representante da Ré, quando se sabe que tudo foi tratado verbalmente, que o Presidente da Junta recebeu a garantia de que as obras seriam financiadas pela Câmara que também fornecia o apoio técnico.
XXXI. É erróneo afirmar que o montante global das obras indicia trabalhos de alguma envergadura e que a Ré não tinha capacidade económico-financeira para os solicitar quando resultou provado que a Junta os pagaria com verbas que o Município se comprometeu a transferir-lhe para o efeito.
XXXII. Depois porque os trabalhos não foram realizados todos de uma vez, mas sim ao longo de 2 anos.
XXXIII. O então vice - presidente declarou que o Presidente da Câmara autorizava (e neste contexto tem de se entender autorizava como financiava á Junta) obras, diretamente mandadas executar por Presidentes da Junta ,“com alguma dimensão” e embora não admitisse que fossem autorizadas obras de grande envergadura “seguidas” já se pode inferir que o podiam ser, caso executadas, espaçadas no tempo - vide minuto 1:04:07
XXXIV. E que as obras ou foram concursadas pela Junta ou foram pedidas pela Junta e autorizadas pessoalmente pelo Presidente da Câmara significando autorização a promessa de transferir para as verbas para pagamento.
XXXV. Também o Eng. J. G. disse que as obras eram acompanhadas pelo Presidente da Junta, pois que tinha sido a pedido da Junta que os trabalhos foram executados- Minuto 1:27:35 e 1:29: 20 até 1:30:00
XXXVI. A sentença recorrida ao considerar a inexistência de acordo, quanto ao pagamento por parte da Ré dos trabalhos reclamados, exige uma prova diabólica, pois que um dos intervenientes já morreu e o outro prestou declarações, nitidamente defensivas, face à eventual responsabilidade financeira que lhe possa vir a ser assacada.
XXXVII. Mas desconsidera indevidamente a prova testemunhal dos próprios responsáveis da Câmara quanto ao tipo de relacionamento que existia entre o Presidente da Câmara e as Juntas de Freguesia.
XXXVIII. Contrariamente ao decidido, a atuação do Presidente da Junta de indicar o local onde as obras
deviam ser executadas é própria de quem tinha a iniciativa das mesmas, pois que estava devidamente respaldado com a garantia de apoio financeiro da Câmara.
XXXIX. Desconsidera-se totalmente aquilo que o representante da Autora afirmou a propósito, quer quanto ao acompanhamento das obras pelo Presidente da Junta quer quanto ao seu pagamento, designadamente do Minuto 40:50 até ao minuto 42:01
XL. É incorreto concluir que o mandante das obras não foi a Freguesia pelo facto de apenas com o Presidente da Câmara se ter estabelecido o acordo de pagamento, (subscrito vários anos depois da conclusão das obras) quando este foi obtido na sequência de uma ação judicial intentada contra a Câmara.
XLI. O que à Autora foi comunicado foi que relativamente às obras que não constavam do processo se mantinha o acordado com o Presidente da Junta e que seriam pagas por esta com verbas que a Câmara transferiria.
XLII. Este era o procedimento usual de relacionamento entre a Câmara e as Juntas de Freguesias que a testemunha L. S., presidente da Junta de P... também confirmou: Audiência do dia 13/06/2018 ao minuto 1:52:36 até 1:53:23
XLIII. A Autora não pode ser prejudicada, por ter atuado de boa-fé, acreditando na palavra dos presidentes da Junta e da Câmara, nem pelo facto da Câmara não ter procedido à transferência das verbas.
XLIV. Contrariamente ao que se expressa na sentença recorrida, o que as regras da experiência ditam e dos autos se demonstra é que o presidente da Junta pediu apoio ao Presidente da Câmara para a realização de determinadas obras, que este autorizou, garantindo o apoio financeiro e facultando o apoio técnico dos engenheiros da Câmara.
XLV. O que configura erro na apreciação da prova.
XLVI. Deste modo, atentos os meios de prova referidos e realizada uma avaliação da prova de acordo com as regras da experiência comum, devem ser dados como provados os factos considerados não provados dos pontos 1, 2, 3, 5 e 6.
XLVII. A Autora não participou em qualquer “simulação de negócio”. Que interesse tinha. E que terceiro prejudicou?
XLVIII. Pra além de obras concursadas, a Autora realizou outras na freguesia de S... . D... a pedido do Presidente da Junta, tendo-lhe sido comunicado pelo Presidente da Câmara que as autorizava e que as mesmas seriam pagas pela Junta com verbas que lhe iria transferir.
XLIX. E por isso demandou a Ré, Junta de Freguesia, até porque lhe era indiferente demandar a Ré ou Câmara.

A ré contra-alegou, concluindo:

1 - A sentença proferida nos autos não merece qualquer reparo, estando fundamentada exemplarmente,
quer a nível fático – ponderando devidamente os depoimentos prestados em audiência de discussão e
julgamento, bem como os documentos juntos aos autos – quer em termos de direito.
2 - De facto, existe uma dicotomia entre as obras que são realizadas por uma entidade ou por outra, independentemente de uma dessas entidades poder financiar a outra; já o facto de “valer tudo” porque se está em período de pré-eleições, por muito que isso seja ou tenha sido prática corrente, continua e deverá continuar a merecer censura, não podendo escapar ao crivo do direito.
3 - A douta sentença em crise considerou, e muito acertadamente, que as obras de cujo pagamento se pede nos presentes autos foram realizadas a pedido da Câmara Municipal de A....
4 - Apesar da vasta prova testemunhal neste sentido, bem como da documental, na verdade bastaria o depoimento de parte da A., através do seu gerente Alcides Jesus Fernandes, que afirmou:
a) Foi o Presidente da Câmara de A... que o mandou chamar para uma reunião:
b) Nessa reunião, embora estivesse presente, também, o presidente da Junta de Freguesia de S... do
Douro, foi-lhe dito, pelo presidente da Câmara, que pretendia que realizasse obras em S... . D..., sendo o local das mesmas indicado pelo presidente da Junta e a fiscalização levada a cabo pelo engenheiro Gonçalves, funcionário da Câmara Municipal
c) Que quando as despesas começaram a ficar muito elevadas, englobando as obras de todas as freguesias do concelho, foi falar com o presidente da Câmara de A..., que lhe disse que ia resolver;
d) Que quando realizou o acordo de um milhão e meio de euros, exclusivamente com o presidente da Câmara, é que este lhe disse que não podia comprometer-se com quantia superior, mas que se esperasse meio ano, um ano, talvez lhe pagasse mais;
e) Apenas nessa altura, isto é, cinco/seis anos após a conclusão das obras em S... . D..., já que as mesmas foram realizadas em 2004/2005, o presidente da Câmara lhe disse que não podia pagar mais que um milhão e meio de euros e que se quisesse receber mais teria de imputar o restante às Juntas de Freguesia
f) Que nas vezes anteriores em que falou em pagamentos, quer com o presidente da Câmara, quer com o presidente da Junta de Freguesia, sempre lhe foi dito que seria a Câmara a pagar as obras, ainda que fizesse passar o dinheiro pela Junta de Freguesia;
g) Que a Junta de Freguesia não tinha condições financeiras para pagar as obras.
h) Que quando realizou o acordo de pagamento de um milhão e meio de euros com o presidente da Câmara, escolheram as freguesias a quem seriam imputadas as restantes verbas a pagar, de acordo com o critério de “quem pressionava mais, quem queria ver o assunto resolvido”.
5 - Em todo o depoimento da testemunha M. A. F., transcrito pela Recorrente, se pode ver que a mesma não quer “comprometer-se”: acha que é de duma determinada forma, mas não estava presente, as questões eram tratadas diretamente com o presidente da Câmara e não consigo, vice presidente, pelo que o mesmo não pode ter qualquer relevância para a determinação dos factos dados como provados e como não provados.
6 - A autora realizou obras na freguesia de S... . D..., a pedido do presidente da Câmara de A..., que se comprometeu a pagá-las. Tentou obter o pagamento da Câmara, tendo-a demandado. Não logrando obter a totalidade do pedido, já que viria a transacionar por montante muito inferior, demandou diversas juntas de freguesia, entre elas a ora Ré, para obter o montante em falta.
7 - Segundo s declarações de parte do representante legal da autora, as juntas de Freguesia que terão ficado de fora do acordo de 1,5 milhões de euros, foram escolhidas pelo critério “de quem pressionava mais, de quem queria ver o assunto resolvido”. Nunca se tratou de quem, efetivamente, teria contratado as obras!
8 - Pela análise dos documentos juntos aos autos pela Autora, quer os que acompanharam a pi, quer os
juntos com a réplica, pode concluir-se que foram escolhidos determinados tipos de trabalho para indicar na ação que correu termos sob 51/11.0BEMDL, e que foram indicados outros nos presentes autos, que são complemento daqueles primeiros, sem os quais não fariam o menor sentido, existindo duplicação, como sejam os casos da montagem do estaleiro, obras de abastecimento de água e saneamento e pavimentação em consequência destas últimas.
9 - A autora alegou que a Ré aproveitou a presença daquela para pedir mais trabalhos. Se assim fosse, certamente que o valor destes últimos não corresponderia a 92,6% do montante dos trabalhos contratados (396.209,23€ os alegadamente contratados pela Câmara e 366.343,07€ os de “acréscimo), principalmente bem sabendo a autora, como afirmou em audiência de discussão e julgamento o seu representante legal, que a Ré não tinha capacidade económica para as suportar.
10 - O representante legal da Autora afirmou que o presidente da Junta de Freguesia de S... . D... havia falecido durante a execução dos trabalhos, mas que continuou a realizá-los. Mais acrescentou que desde aquele falecimento nunca ninguém da Junta de Freguesia apareceu na obra. Pelo que tem de concluir-se que a obra não era da responsabilidade da Junta de Freguesia.
11 - Tudo neste processo é uma incongruência, tendo de concluir-se, legitimamente, que a Câmara Municipal de A..., através do seu presidente, decidiu realizar obras, de qualquer modo, sem nenhum procedimento concursal prévio, sem ajuste de preços e/ou quantidades, sem pedir nem prestar contas – note-se que as obras terão sido realizadas em 2004 e 2005, e a Autora decidiu exigir o pagamento, primeiro à Câmara Municipal e depois a várias Juntas de Freguesia, em 2011 e 2012 – e quando não pôde continuar a pagar, a Autora decidiu demandar outros “culpados”.
12 - O representante legal da Autora/Recorrente, que fez parte de todo o processo, com conhecimento direto do mesmo, esclareceu que que as obras das juntas de freguesia a quem viria a imputar a diferença entre o que pretendia que lhe pagassem – cerca de cinco/seis milhões de euros – e o que acordou (1,5 milhões de euros) se referiam a obras que não tinham ido a concurso e que quando foi para S... . D... nem sabia que obras iria realizar.
13 - Pelo que, o depoimento do então vice-presidente da Câmara, M. A. F., nomeadamente quando refere que a ação administrativa que correu termos sob o n.º 51/11.0BEMDL era relativa a obras que foram a concurso e que os presentes autos são relativos a “… trabalhos a mais e acima dos valores normais…”, não merece qualquer credibilidade, pois é apenas uma forma de não assumir publicamente que o executivo de que fez parte da Câmara Municipal de A... mandava realizar obras, desde logo as da freguesia de S... . D..., sem qualquer concurso, e até sem qualquer pré-negociação do seu preço e/ou quantidades!
14 - Embora não se perceba a relevância, para o que se discute nos presentes autos, da alteração pretendida pela Recorrente do ponto 1) dos factos provados, a mesma é absurda, na medida em que a única pessoa que tinha conhecimento direto sobre a existência ou não de concurso para as obras realizadas na freguesia de S... . D... – o representante legal da Autora/Recorrente que realizou as obras – afirmou, perentoriamente, que não existiu qualquer concurso.
15 - Pelo que aquele ponto 1) dos factos dados como provados não deve ser alterado.
16 - Relativamente aos factos que a Recorrente quer que sejam dados como provados, nomeadamente os dos pontos 1. 2, 3, 5 e 6 dos factos não provados, não lhe assiste qualquer razão, no seguimento de tudo o expandido e, muito especialmente, das declarações de parte transcritas.
17 - Os factos dados como não provados não merecem qualquer censura, devendo como tal continuar.

O Exmº Procurador-Geral Adjunto, notificado nos termos do art.º 146º do CPTA, não emitiu parecer.

Após vistos, cumpre decidir.

Os factos, que o tribunal “a quo” julgou provados:
1) No exercício da sua atividade a autora executou, a pedido da Câmara Municipal de A..., variadas obras na freguesia de S... . D...;
Docs. 1 e 2 juntos com a p.i.
Declarações de parte da autora e da ré; depoimento de J. G., V. L., J. A. e N. M.
2) No Bairro dos Retornados, a autora executou obras de pavimentação, de execução do ramal, da rede de abastecimento de água e obras diversas;
Docs. 1 e 2 juntos com a p.i.
Declarações de parte da autora; depoimento de J. G., J. A. e M .F.
3) Executou também obras na Rua do Castelo, no Largo do Infantário, na Rua do Infantário, nas Ruas do Cruzeiro, do Sá e do Moreira;
Docs. 1 e 2 juntos com a p.i.
Declarações de parte da autora; depoimento de J. G., V. L., J. A. e M. F.
4) Também executou obras na Rua (…), na Rua do (…) à Estada de (…), na C… . L…, na Rua (…), junto ao Chafariz em direção ao Santuário, na Rua (…), Largo da (…) e Largo (…), na Rua em Frente ao Largo (…) e na Rua (…);
Docs. 1 e 2 juntos com a p.i.
Declarações de parte da autora; depoimento de J. G., J. A. e M .F.
5) As obras referidas foram executadas entre 2004 e 2005;
Declarações de parte da autora e da ré; depoimento de J. G., V. L. e J. A.
6) As quantidades de trabalhos foram medidas pela autora juntamente com os técnicos do Município de A...;
Docs. 1 e 2 juntos com a p.i.
Declarações de parte da autora; depoimento de J. G. e J. A.
7) Aos valores medidos a autora aplicou preços unitários, ascendendo o valor das obras ao montante global de € 366 343,07;
Doc. 1 junto com a p.i.
Declarações de parte da autora
8) Os valores unitários constantes do doc. 1 junto com a p.i. eram os valores que usualmente a autora apresentava para obras do tipo em outros concursos na altura em que foram realizadas;
Declarações de parte da autora; depoimento de J. G. e J. A.
9) Nesse valor global está contida a margem de lucro da autora que é entre 5% e 10 % do valor;
Declarações de parte da autora
10) A autora remeteu a ação que deu origem aos presentes autos para Tribunal, por email, a 16.01.2012;
Doc. 1 e ss. dos autos
11) A ré foi citada por via postal registada com a/r, tendo este sido assinado a 19.01.2012.
Fls. 42 e 44
- # -
Julgou não provado:
1- A ré solicitou à autora a realização das obras referidas em 2), 3) e 4);
2- A ré aproveitou que a autora se encontrava a executar obras de fundo na freguesia por ordem do Município de A... e pediu-lhe para efetuar as obras referidas em 2), 3) e 4);
3- A ré assistiu à execução dos trabalhos em causa;
4- Fiscalizou os trabalhos através dos seus membros;
5- Definiu quais os trabalhos, tendo introduzido, algumas vezes, alterações às ordens inicias;
6- A ré socorreu-se do corpo técnico do Município para realizar as medições dos trabalhos;
7- A ré contava com a colaboração financeira do Município para custear as obras em causa.
*
A apelação
A autora peticionou que fosse “condenada a Ré no pagamento à Autora do montante de € 366 343,07 acrescido do IVA à taxa legal acrescido de juros vencidos no montante de € 73 268,61 e nos juros vincendos até efectivo pagamento.”.
O tribunal “a quo” decidiu julgar improcedente a acção já que, concluindo e em síntese, “não ficando demonstrado que a ré Freguesia solicitou à autora os trabalhos realizados em 2), 3) e 4) não pode obter esta qualquer pagamento da parte daquela, por inexistência de relação contratual. A isto acresce que os trabalhos foram solicitados pelo Município, o que significa que, embora tenha tido lugar no território físico da Freguesia ré, atendendo à autonomia das pessoas jurídicas públicas (o Município e a Freguesia são entidades públicas distintas), não pode imputar-se um pagamento à Freguesia em virtude de uma relação jurídica contratual estabelecida com o Município.”.
O recurso coloca em causa, em primeira linha, o julgamento de facto.
No alicerce de convicção, explicou o tribunal “a quo”:
«A convicção do Tribunal baseou-se na análise dos documentos juntos aos autos. Os documentos em causa não foram impugnados e são especificados em cada um dos pontos.
Teve-se também em consideração o depoimento das testemunhas inquiridas. Em cada facto é indicado o depoimento tomado em consideração. Teve-se ainda em consideração as declarações de parte prestadas pelo representante da autora, bem como as prestadas pela presidente da Junta de Freguesia ré.
O aspeto mais controverso, e central, da presente ação é quem solicitou à autora a realização das obras em causa. Não há dúvidas que as obras foram realizadas e que se localizam na Freguesia de S... . D....
No entanto, afigura-se que não existem nos autos elementos de prova convincentes de que as obras foram executadas a pedido da Freguesia ré, ou sequer do seu Presidente.
É certo que não pode deixar de se estranhar o comportamento processual da autora: no processo 51/11.0BEMDL, instaurado contra o Município de A... foi solicitado o pagamento de obras executadas na mesma Freguesia; fica por compreender por que razão não terá sido também solicitado aí o pagamento das obras em causa nessa ação (o que a autora salienta nos artigos 9º a 17º e 27º da réplica apresentada). Mas podem avançar-se várias possibilidades: terá sido esquecimento?, terá sido porque efetivamente as obras não foram solicitadas por alguém do Município, mas por alguém da Freguesia?, terá sido porque a medição das obras apenas foi efetuada em agosto de 2010 (como demonstra o doc. 2 junto com a p.i.) estando ainda em curso os procedimentos para cobrança dos valores em causa – designadamente a elaboração do doc. 1 junto com a p.i. e eventuais faturas? Não obstante o questionamento que esta atitude da autora pode levantar, o que é certo, é que a prova apresentada aponta direta ou indiciariamente para que as obras em causa foram solicitadas pelo Município de A... e não pela Freguesia de S... . D....
Comecemos pela prova documental. A análise conjugada dos docs. 1 e 2 juntos com a p.i. permitem perceber que estão em causa «trabalhos efetuados na Freguesia de S... . D...». Mas não existe nenhum elemento que permita perceber que tenham sido executados a pedido da Freguesia: o doc. 1 não refere quem solicitou os trabalhos, nem a quem devam ser cobrados, contendo apenas uma descrição dos trabalhos efetuados, a indicação das quantidades e do preço unitário respetivo, bem como a importância dos trabalhos e o valor total dos mesmos – o documento refere sempre “trabalhos na Freguesia” e não “para a Freguesia”; o doc. 2, procura documentar uma deslocação para medição dos trabalhos em causa nos autos, sendo que contém o logotipo e a morada da Câmara Municipal de A.... O doc. 2 assume uma especial relevância, já que enquanto o doc. 1 se reporta a algo elabora unicamente pela autora, o doc. 2 foi elaborado por representantes da autora e do Município de A...; desse doc. é possível retirar que o assunto dos trabalhos estava a ser tratado entre o Presidente do Município de A... e os representantes da autora, daí terem tido uma reunião, e daí ter havido a medição dos trabalhos na sequência dessa mesma reunião. Ora, perante estes dados, onde está a Freguesia? Nem há uma única referência a alguém da Freguesia, ao Presidente da Junta, a um elemento da Junta. Não deixa de ser estranho que o documento mais imparcial que existe nos autos, que não foi elaborado unicamente pela autora não faça qualquer referência a alguém que represente a ré. Este doc. 2 lança uma dúvida insanável: por que razão uma obra alegadamente mandada executar pela ré, é objeto de negociações e de medições exclusivamente entre a autora e o Município, sem qualquer presença da ré?
E da conjugação deste documento com o depoimento da testemunha J. G., que foi quem o elaborou decorre que quem mandou fazer as medições foi o Presidente da Câmara Municipal de A..., ou seja, quem efetuou as medições não estava a fazê-lo em representação da Freguesia, mas a manda da Câmara.
Repare-se aliás que as próprias medições efetuadas sem a presença de alguém que represente a ré não lhe podem sequer ser imputadas.
A isto acresce que se se compararem os docs. 1 e 2 juntos com a p.i. com os documentos juntos no processo 51/11.0BEMDL que a autora instaurou contra o Município e referentes a outras obras executadas na mesma Freguesia (docs. juntos aos autos por requerimento de 02.07.2015), não se denota qualquer diferença que permita perceber que as obras em causa na presente ação tenham sido solicitadas pela ré – os valores são semelhantes, as partes na medição e na reunião que a precedeu também. Repare-se que a tese alegada pela autora é que a ré teria aproveitado a presença da autora na Freguesia para lhe solicitar a realização de alguns trabalhos, o que apontaria, de acordo com a experiência comum, para obras de pequeno vulto (já que as máquinas estavam já ali poderiam prolongar os trabalhos de pavimentação, de abastecimento ou de saneamento um pouco mais); mas se verificarmos, numa perspetiva comparativa, os trabalhos em causa na presente ação e aqueles na outra ação, percebemos que não estão em causa pequenos trabalhos já que os trabalhos da presente ação totalizam, em função do doc. 1 junto com a p.i., elaborado pela autora, € 366 343,07 e os trabalhos solicitados naquela ação 51/11.0BEMDL, em função da respetiva tabela também elaborada pela autora, totalizam € 396 209,23, o que indicia que são trabalhos de alguma envergadura, e que levam a questionar, como refere a ré na contestação, a capacidade económico-financeira da Freguesia para os solicitar – quanto a este aspeto é importante tomar em consideração as declarações de parte da ré, que refere que efetivamente há uma transferência de verbas do Município para a Freguesia, mas que são de pouco mais de mil euros, sendo que havia um protocolo em 2005 que previa a transferência de 80 mil, mas que nunca chegou a ser realizado. Repare-se que o valor em causa é de um montante muito superior às verbas transferidas pelo Município ou prometidas transferir.
Por outro lado, também não pode ignorar-se que não resulta dos autos prova relativa à existência de um acordo entre a autora, a ré e o Município, nos termos do qual a ré pagaria os trabalhos reclamados na presente ação e o Município pagaria os trabalhos solicitados no processo 51/11.0BEMDL (hipótese avançada pela autora nos artigos 15º e 28º da réplica). Por outro lado, há ainda o aspeto relativo à natureza dos trabalhos: se quanto a trabalhos como a pavimentação, se pode ter como normal serem solicitados ou por um Município ou por uma Freguesia, quanto a trabalhos como abastecimento de água ou rede de saneamento já não se afigura normal serem solicitados por uma Freguesia, mas por um Município.
E passando agora aos demais elementos de prova.
As declarações de parte da autora e da ré, conjugadas com o depoimento das demais testemunhas, apontam no sentido de que as obras foram solicitadas pelo Município e não pela ré Freguesia.
Nas declarações de parte da autora (prestadas por A. F.), foi referido que esta foi chamada pelo Presidente da Câmara Municipal de A... para reunião em que também estava o Presidente da Junta da Freguesia ré e que foi o Presidente da Câmara Municipal de A... que disse à autora para ir executar as obras. Portanto, face a esta declaração não se afigura poder retirar que as obras possam ser imputadas à Freguesia, mas apenas ao Município. E é importante notar que das declarações de parte da autora resulta que tudo envolvia o Município (início das obras, acompanhamento, pagamentos – incluindo reuniões em que não estava presente ninguém da Freguesia), pelo que não se percecionam conexões de imputabilidade suficientemente fortes das obras à Freguesia.
O único aspeto de onde se poderia estabelecer esta conexão é, na verdade, muito ténue: de acordo com as declarações de parte da autora, o Presidente da Câmara Municipal de A... referiu que as obras seriam definidas pelo Presidente da Junta (M. .S.) e ainda que o Presidente da Junta acompanhava as obras e que ia ao local acompanhado pelo Eng. G.. No entanto, é importante notar que estamos perante um acordo verbal, nunca reduzido a escrito, e que, portanto, as obras a efetuar não ficaram definidas em concreto – o próprio Vice-presidente da Câmara, M .F., disse, no seu depoimento, desconhecer o que de concreto o Presidente da Câmara acordava. Nem do teor das declarações de parte da autora, nem do depoimento da testemunha J. G. se depreende que a intervenção do Presidente da Junta fosse de mandar fazer obras ou de as acompanhar no sentido de as fiscalizar ou dar ordens concretas sobre a sua concreta execução, mas antes de indicar o local onde as obras mandadas fazer pelo Presidente da Câmara Municipal de A... deviam ser executadas, bem como um acompanhamento informal. É importante notar que a testemunha J. G. referiu que não era só o Presidente da Junta, mas também o Vereador da Câmara que iam vendo as obras, sendo que esta testemunha acrescenta um aspeto muito relevante: as obras eram mandadas fazer com conhecimento do responsável político da Câmara. A isto acresce que a testemunha Manuel Madeiras refere que nunca foi acompanhado por alguém da Junta, e embora desconheça quem mando executar as obras, o que sabe é que as mesmas o foram no âmbito da Câmara.
E repare-se que o assunto relativo aos pagamentos sempre envolveu, exclusivamente, o Presidente da Câmara: foi com este que se fez o referido acordo de 1 milhão e meio (o presidente da Junta nem sequer estava presente nesta reunião, como foi referido expressamente) e foi ele que referiu ao representante da autora que iria resolver a situação e ainda foi o mesmo Presidente da Câmara que propôs imputar os custos à Freguesia. O mandante das obras não foi, portanto, a Freguesia. Esta perceção do representante da autora é também firmado pelos depoimentos de J. G. e de V. L. – esta última testemunha embora tenha referido que a Junta tinha alguma responsabilidade não soube precisar em que termos, tendo ainda referido que pelo que se apercebeu em obra, daquilo que o patrão lhe dizia, era que as obras eram da Câmara, mas que depois, não sabe porquê, seriam pagas pela Junta.
Dos elementos de prova apresentados, designadamente das declarações de parte da autora e do depoimento de J. G., afigura-se, de acordo com a experiência comum, que estamos perante uma situação em que as obras foram mandadas fazer, verbalmente, pelo Município (embora a sua concreta localização fosse indicada por M. .S., que era o Presidente da Junta) e que o Município, também verbalmente, assumiu que ira pagar. Mas não se ficou por aqui, já que se afigura existirem indícios de uma tentativa de “simulação de um negócio”, introduzindo a ré Freguesia como responsável fictícia das obras perante as dificuldades formais de efetuar o pagamento das obras à autora, decorrentes de estarmos perante um contrato verbal, nunca formalizado por escrito, e apenas aprovado pelo Presidente da Câmara Municipal, e pelo facto de este último não poder transferir as verbas em causa, pelo seu montante, diretamente à autora, a que não será ainda alheio o facto de o Município de A..., como é de conhecimento público, ter gasto quantias superiores às que o seu orçamento comportava, sendo um dos Municípios mais endividados do país: arranjou-se, portanto, um “esquema” de pagamentos nos termos do qual a Freguesia receberia verbas do Município e entregá-las-ia à autora. A Freguesia não surge, portanto, como a entidade que mandou realizar as obras, mas apenas como uma intermediária formal para fugir às regras da concorrência, da contratação pública e da contabilidade pública. Está em causa um acordo que, além de simulado, faz intervir a Freguesia de modo completamente alheio à sua vontade. Aliás, das próprias declarações de parte da autora resulta que foi realizada uma obra para a Freguesia, por concurso e que já está paga, pelo que dificilmente se perceberia que a Freguesia tivesse uma forma diversa de atuar com a autora, fazendo umas obras por concurso e pagando-as e outras de forma verbal e não as pagando e envolvendo o Município, o que alicerça a convicção de que nos autos está em causa uma tentativa de fazer passar um acordo simulado para respaldar a atividade do Presidente da Câmara Municipal. Basta atender ao processo 51/11.0BEMDL e aos documentos juntos aos autos para perceber facilmente que os documentos que suportam a alegação da autora correspondem a um modo de atuar do Município de A....
O depoimento da testemunha J. G. é neste particular muito relevante, já que sendo Eng. da Câmara e passando a matéria das medições e fiscalizações por si, se apercebeu que na altura era prática recorrente os Presidentes de Junta solicitarem ao Município a realização de obras nas respetivas Freguesias e que alguém do Município as mandava fazer sem projeto e sem qualquer acordo ou procedimento concursal – este procedimento é também confirmado por M .F., que, embora não soubesse concretamente o que era negociado, sabia que os Presidentes da Junta ia falar como Presidente da Câmara e que este autorizava a realização da obra – e que depois os pagamentos eram feitos ou pelo Município seja diretamente seja de através de transferências para a Junta (quanto ao modo de funcionamento deste “esquema de pagamento”, a testemunha referiu não saber muito bem como se processava). Também é muito relevante o depoimento de L. S. que, para além de confirmar os aspetos do depoimento das testemunhas J. G. e M .F. quanto aos pedidos junto do Município, referiu expressamente a situação na Freguesia de P... e como funcionava o esquema de pagamentos: a Câmara que assumia as obras e os encargos, mas passava o pagamento através das Freguesias. A referida testemunha L. S. revelou ainda dois aspetos importantes na falha deste esquema e que resultam na imputação das obras à ora ré: o novo executivo camarário recusou pagar obras que não estivessem documentadas; e o Tribunal de Contas começou a criticar o Município por causa do endividamento. Este esquema é ainda confirmado por Luís Carvalho que referiu a existência de situações em que obras da Câmara eram pagas através de verbas transferidas para a Freguesia.
E quanto à participação do Presidente da Junta, é importante notar que as obras em causa foram realizadas na freguesia de S... . D..., pelo que é normal que o respetivo Presidente da Junta estivesse presente na reunião em que o Presidente da Câmara Municipal de A... acordou a realização das obras e que fosse várias vezes ao local das obras já que, atendendo à natureza das obras estas provocariam algum incómodo, sendo que seria junto deste Presidente da Junta que os cidadãos iriam para perceber quando as obras terminariam. Um aspeto também relevante das declarações de parte da autora é que, após a morte de M. .S. (Presidente da Junta), ninguém da Freguesia acompanhou quaisquer obras ou ia ao local, passando tudo a ser tratado pelo Município junto do Presidente da Câmara Municipal ou dos técnicos da Câmara, o que revela que a Freguesia ré era por si mesma alheia às obras que estavam em curso.
E basta atender às declarações de parte da ré (prestadas por A. S.), para perceber que relativamente às obras nunca soube nada, nunca houve troca de correspondência com a autora, e que a Freguesia se viu surpreendida com a alegação de que teria solicitado a realização de obras.
É certo que a testemunha V. L. refere que o Presidente da Junta andava lá nas obras e que dava ordens, no entanto, uma vez que não concretizou este aspeto, por não se recordar muito bem, não se sabe se o que ele refere como “ordens” eram as indicações do local onde seriam realizados os trabalhos acordados entre o Presidente da Câmara Municipal e a autora ou se iam além dessa indicação. Também a testemunha J. A. fez referência inicialmente a obras que eram pedidas pela Junta com a aval da Câmara, no entanto, no decurso do seu depoimento percebe-se que era a sua compreensão do assunto e não propriamente a perceção direta de pedidos solicitados pelo Presidente da Junta, por entender que eram necessidades da Junta e por existirem reuniões no espaço da Junta; tendo referido, em concreto, que quem pedia era o Vice-presidente da Câmara ou o Presidente da Câmara. É importante notar que esta testemunha não ia às obras diariamente, mas em várias ocasiões foi lá, e questionado em concreto sobre quem solicitou determinada obra, referiu não saber, o que significa que a sua afirmação inicial não é mais que uma opinião, não podendo ser valorada como conhecimento direto de um facto.
O que não deixa de ser pacífico é o alheamento da Freguesia face a esta problemática das obras e do esquema para realizar os pagamentos à autora: a atual presidente da Junta, em declarações de parte referiu não saber de nada; o próprio secretário da Junta, entre 2001 e 2005, também referiu desconhecer completamente que tivessem sido pedidas obras à autora, salientando no entanto, que o Presidente da Junta na altura referia que pedia à Câmara a realização e obras e que esta as iria fazer; este alheamento resulta também do depoimento do então tesoureiro durante 2001 e 2005, M. G., e do Presidente da Assembleia de Freguesa, M. R., bem como do depoimento de A. . C., que entre 2001 e 2005 era membro da Assembleia de Freguesia. É certo que, em resultado do óbito em 2005, não é possível inquirir o elemento central para esta ação, que seria o Presidente da Junta entre 2001 e 2005. No entanto, a testemunha M. R. referiu dois aspetos centrais que na ausência de quaisquer outros elementos não podem deixar de ser ponderados: que o Presidente da Junta nunca aceitaria realizar a obra sem ter primeiro o dinheiro, mesmo que transferido da Câmara, e que o que o Presidente da Junta dizia era, por exemplo reportando-se à pavimentação, que a Câmara ia calcetar a rua.
Torna-se ainda importante referir que o então Presidente da Câmara Municipal, J. C., refere que esses assuntos seriam tratados pelo Vice-Presidente e que nunca mandou fazer obras sem concurso, e o então Vice-Presidente, M .F., refere, na linha do que é exposto nas declarações de parte da autora, que seria o Presidente da Câmara a mandar fazer as obras e que duvidada que tivesse havido concurso. No entanto, esta contradição não é relevante para o caso em apreço: tenha sido o Presidente, ou o Vice-Presidente ou um Vereador, o que se afigura resultar da prova conjugada é que foi alguém da Câmara. Repare-se aliás que quer o Presidente da Câmara quer o Vice-Presidente concordaram que face aos valores em causa as obras só podiam ser da Câmara.
Do exposto resulta que embora haja alguns elementos que estabelecem uma imputação das obras a um pedido do Presidente da Junta, trata-se uma demonstração muito frágil, essencialmente assente na perceção de testemunhas e não em conhecimento direto de factos. Ora, era à autora que cabia fazer prova dos factos alegados, razão pela qual, no caso de uma dúvida insanável sempre seria o non liquet decidido de modo desfavorável à autora.
Portanto, em função das consideração expostas, deram-se como provado o facto 1) e como não provados os factos referidos em IV.1.2 (Factos não provados).».
Cabe ao tribunal de recurso, efectuando o seu próprio julgamento sobre a matéria de facto em que assenta a decisão recorrida, alterá-la, se concluir, em termos de razoabilidade, que aquela foi mal julgada na instância recorrida (cfr., a propósito, Acs. do STA, de 19-10-05, proc.º n.º 394/05, de 19-11-2008, proc.º n.º 601/07, de 02-06-2010, proc.º n.º 0161/10, de 21-09-2010, proc.º n.º 01010/09; Acs. deste TCAN, de 06-05-2010, proc.º n.º 00205/07.3BEPNF, de 14-09-2012, proc.º n.º 00849/05.8 BEVIS, de 22-05-2015, proc. nº 1814/06.3BEVIS, de 11-09-2015, proc. nº 22/08.3 BEPRT, de 13-09-2019, proc. n.º 295/11.4BEBVIS, de 27-09-2019, proc. n.º 385/1.3BRG).
«Dos meios de prova concretamente indicados como fundamento da crítica ao julgamento da matéria de facto deve resultar claramente uma decisão diversa» - Ac. deste TCAN, de 03-05-2013, proc. nº 00902/07.3BELSB.
Ora, nem da prova documental a que a recorrente alude, nem vistas as passagens de depoimentos em que agora ancora a recorrente, se pode afirmar que imponham - art.º 640º, nº 1, b), e art.º 662º, nº 1, do CPC - decisão diversa quanto aos pontos impugnados.
O tribunal “a quo” - sem colocar em causa a capacidade de execução da ré Freguesia para prosseguir obras por administração directa, e indagando dos factos pela prova - extraiu juízo que é de confirmar.
Sobre os ditos docs. 1 e 2 a apreciação do tribunal “a quo” mostra-se perfeitamente racional; do doc. n.º 2, como a recorrente refere, “não se pode extrair que as obras nele discriminadas foram mandadas executar pela Câmara Municipal”; mas também não foi esse o passo do tribunal “a quo”; a sua valoração teve em conta também restante prova, sendo o julgamento resultado de um todo.
Em que, como se vê explicitado na motivação do julgamento de facto, não desconsiderou a dita acção n.º 51/11.0BEMDL, com relação ao pagamento de obras objecto de concurso na Freguesia, que também a nosso ver não tem de constar “para melhor clarificação” em acréscimo ao facto provado n.º 1; não se compreende o interesse da recorrente no aditamento quando nada o tribunal afasta que as obras daquela acção sejam obras concursadas pelo Município; também não afastando que as tratam os autos possam ser obras não concursadas; a primeira valência de premissa que importa à autora é a de sustento de tese de que o dono de obra é a Freguesia, e não o Município (sejam, ou não, como defende, obras concursadas); obras não contempladas naquela outra acção; mas o tribunal também não julgou como se aí estivessem.
Dos depoimentos em relação aos quais a recorrente cumpre ónus de impugnação, destaca-se o seguinte.
A testemunha M. A. F., referiu-se às “obras que eram conversadas ou negociadas, entre aspas, com o Sr. Presidente da Junta que quando tinham necessidade de fazer uma obra de alguma dimensão porque não tinham possibilidade, se ela fosse de alguma dimensão então dirigiam-se ao Presidente da Câmara a pedir a respetiva obra e normalmente o Sr. Presidente da Câmara quando entendia proceder à execução da referida obra autorizava as Juntas da Freguesia a procederem à execução dela com o aval dele que posteriormente lhe transferiria subsídios para o pagamento da mesma…. E procedia ao apoio técnico também. Normalmente o apoio técnico era feito pela Câmara”; sendo questionado sobre se “estas obras que estamos aqui a discutir não têm procedimento concursal”, respondeu “Pela Câmara não (,,,) Se houve pela Junta ou não sei”.
A testemunha J. G., questionada sobre quem “lhe mandou fazer este trabalho”, respondeu que “Foi a mando do Sr. Presidente da Câmara (…) Quem tinha de pagar os trabalhos, quem tinha sempre que pagar os trabalhos ou era o Município ou era a Junta de Freguesia (…) A Junta até devido aos montantes que estamos a falar não teria, não teria suponho eu não conheço as contas da Junta… mas não teria capacidade financeira para assumir encargos desta monta, portanto encargos tão avultados… (…) não sei exatamente como é que funcionavam as transferências da Câmara para a Junta. Era vulgar e era normal a Câmara dizer a uma determinada Junta de Freguesia faça que depois a gente transfere a verba. Se transferia ou não eu já não sei”; modo que a testemunha L. S. confirma no seu depoimento, com relação à sua Freguesia.
Relativamente ao depoimento de parte, o representante da autora confirmou que “relativamente às obras que foi o Presidente da Câmara que o chamou e que estava também presente o Presidente da Junta” (…) Que a Câmara iria pagar, iria resolver e ia dar os “duodécimos” à junta…”.
[sublinhados nossos]
Nem estes extractos, nem o mais de completa narrativa, impõem diverso julgamento quanto ao ponto fundamental, de obras que “a autora executou, a pedido da Câmara Municipal”.
Nem mesmo o depoimento de V. L., dando conta de que o Presidente da Junta “assistia às obras,”, de quem dava ordens no terreno “Era o Presidente da Junta”, naturalmente interessado na obra que junto do Presidente da Câmara quis que avançasse.
A impugnação da matéria de facto exige da parte a demonstração da existência de incongruências na apreciação do valor probatório dos meios de prova que efectivamente, no caso, foram produzidos.
Mas tal não é o caso, encontrando-se amplamente sustentada a motivação, justificando o provado e o não provado.
Nem se nos deparam ilações que não sejam a decorrência lógica dos factos provados ou que impliquem a prova de factos que contrariem as respostas afirmativas ou negativas aos pontos a ela submetidos ou a prova de factos nem sequer alegados.
Donde, como o tribunal “a quo” também viu, na decorrência, falta sustento de direito.

Acordam, pelo exposto, em conferência, os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso.
Custas: pela recorrente.

Porto, 29 de Novembro de 2019.

Luís Migueis Garcia
Conceição Silvestre
Alexandra Alendouro