| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os juízes desembargadores da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte:
I-RELATÓRIO
1.1.F. e R., moveram a presente ação de execução de sentença contra o Ministério da Agricultura e Pescas (cfr. artigo 10.º, n.º 4 do CPTA), requerendo que a execução, nos termos do artigo 164.º do CPTA, deve consistir nos seguintes atos e operações:
“ Declaração de nulidade ou, se assim se não entender, anulado e revogado o despacho de 7.1.2019, designado de “ordem de Reposição”, proferido pela Requerida (DRAPC) e dos actos subsequentes que pela mesma venham a ser proferidos, pedido este que formulam ao abrigo do disposto no art.º 164.º, n.º 3 do CPTA.
A contrainteressada deverá emitir parecer favorável à utilização não agrícola pretendida pelos Requerentes e, por sua vez, a Requerida deverá deferir e ou autorizar essa utilização não agrícola pretendida pelos Requerentes”.
Para tanto alegam, em síntese, que a procedência da ação principal a que os presentes autos se encontram apensos determinou que em consequência fossem “condenadas a contrainteressada e a requerida a emitir parecer favorável à utilização não agrícola efetuada pelos requerentes com as construções que levaram a cabo no prédio e ao deferimento ou autorização dessa utilização, respetivamente”, tanto mais que a sentença anulou o ato impugnado por vício de falta de fundamentação;
E que já decorreu o prazo de 90 dias previsto no artigo 162.º do CPTA sem que tenha sido cumprida a aludida decisão, antes, inversamente os Exequentes foram notificados de uma “Ordem de Reposição”, que não foi precedida de audiência prévia, o que constitui nulidade insuprível, ou pelo menos determina a sua anulabilidade.
1.2. Citada, a Entidade Demandada contestou, defendendo-se por exceção, invocando a inidoneidade do meio processual usado para a impugnação do despacho de 7 de janeiro de 2019, mormente por preterição de audiência prévia, por não ser esta a sede própria para impugnar, por vícios próprios, o identificado ato administrativo.
Defendeu-se também por impugnação, sustentando que a sentença exequenda apenas anulou o ato com base num vício formal, tendo entendido que está vedado ao tribunal apreciar decisões das entidades regionais da Reserva Agrícola Nacional sobre utilização não agrícola dos solos, atenta a sua natureza.
Acrescenta que em momento algum a referida sentença decidiu pela condenação desta Entidade à emissão de parecer favorável à manutenção em área RAN das edificações ilegalmente erigidas.
Referem, ademais, que os Exequentes vêm requerer a execução de sentença com fundamento no disposto no artigo 164.º do CPTA, quando o que se trata é de uma execução de sentença de anulação, nos termos do artigo 173.º do mesmo diploma.
Quanto ao vício assacado ao despacho de 7 de janeiro de 2019, mormente por preterição de audiência prévia, considera não ser esta a sede própria para impugnar por vícios próprios um ato administrativo.
Conclui pela improcedência da presente execução.
1.3. Notificados da contestação, os Exequentes apresentaram resposta em que reiteraram o já vertido no requerimento executivo, acusando a Entidade Executada de litigar de má-fé.
1.4. Notificada para se pronunciar quanto à invocada litigância de má-fé a Entidade Executada não apresentou resposta.
1.5. Proferiu -se despacho que fixou o valor da causa em €30.000,01 (trinta mil euros e um cêntimo).
1.6. O TAF de Aveiro proferiu sentença em 15/12/2020, julgando procedente a invocada exceção de inidoneidade do meio processual, absolvendo nesta parte a entidade executada da instância executiva e improcedente a ação executiva, constando a mesma do seguinte dispositivo:
«Pelo exposto:
Julgo improcedente a presente ação executiva e absolvo a Entidade Executada do pedido;
Julgo improcedente o pedido de condenação da Entidade Executada como litigante de má-fé.
Condeno os Exequentes em custas.
Registe e notifique».
1.7. Inconformados, os Exequentes interpuseram a presente apelação, formulando as seguintes conclusões:
«I. À matéria de facto dada como provada na douta sentença deverão ser aditados os seguintes factos, todos constantes dos autos:
a) A douta sentença exequenda foi proferida em 17.8.2018, tendo sido disponibilizada/notificada às partes na mesma data através do sistema informático de acesso aos Tribunais Administrativos (SITAF), tendo-se a mesma por notificada três dias úteis depois, ou seja a 22.8.2018 – como resulta do regime legal constante dos artºs 279º e 296º do C.C., 253º e 248º do C.P.C.
b) O Requerimento executivo foi apresentado em 13.2.2019.
c) Em 7.1.2019 foi proferida nova decisão pela Administração antecedida de parecer da contrainteressada de idêntico teor, com a qual a Recorrida pretendeu cumprir/executar a douta sentença exequenda;
II. Os nºs 3 e 4 da fundamentação de facto da sentença recorrida deverão ser eliminados, com fundamento no alegado nos itens III. a XI. das presentes conclusões;
III. O regime legal constante do CPTA estabelece que a execução da sentença mediante a prolacção de nova decisão expurgatória das irregularidades identificadas pela sentença, constitui um poder/dever da Administração – como parece resultar do artº 175º do CPTA.
IV. Por força do disposto nos artºs 162º, nº 1, 173º e 175º, nº 1, todos do CPTA, o prazo para a execução da sentença, que é de 90 dias, há muito que se encontrava esgotado quer quando foi proferida a decisão de 7.1.2019, quer quando foi apresentado o requerimento execução.
V. Constituindo a execução espontânea da sentença anulatória um poder/dever da Administração – como são de resto as demais competências que a lei lhe atribui -, o seu incumprimento tem de ter outras consequências, sendo certo que o regime legal da caducidade e não uso do direito estabelecido no Código Civil estabelecem o regime aplicável ao caso.
VI. Donde, e por força do disposto nos artºs 298º e seguintes, 332º e 333º do Código Civil, caduca a faculdade de a Administração proceder à execução da sentença anulatória se esta (a Administração) não o fizer no prazo estabelecido para o efeito – artº 175º do CPTA.
VII. Em consequência, a decisão de 7.1.2019 é extemporânea e irrelevante. E, sendo a caducidade (que a torna irrelevante) de conhecimento oficioso nem sequer carecia ter sido, como foi, invocada.
VIII. Todavia, a douta sentença recorrida por um lado não tomou conhecimento nem decidiu da extemporaneidade da decisão de 7.1.2019 e, por outro, deu como reproduzida a parte decisória daquele acto de 7.1.2019 nos nºs 3 e 4 da fundamentação de facto da sentença. E, ainda mais grave, na mesma sentença, decidiu-se que com tal acto a Administração deu cumprimento à decisão anulatória.
IX. A douta decisão recorrida incorreu, assim, nos vícios de omissão e de excesso de pronúncia, pois que não se pronunciou sobre a extemporaneidade da decisão de 7.1.2019 e, por outro lado, considerou esta decisão como constituindo a execução da sentença anulatória pela Administração, deste modo violando, por duas vezes, o disposto na al. d) do nº 1 do artº 615º do C.P.C, o que constitui causa de nulidade da sentença arguível em sede de recurso.
X. A decisão/acto de 7.1.2019 não é invocável como execução da sentença anulatória, e por isso constitui um acto nulo porque consequente com o mesmo acto anulado pela douta sentença exequenda, como resulta do disposto no artº 161º, nºs 1 e 2, al. i) do CPA.
XI. À mesma conclusão se chegará por outra via: o prazo de 90 dias fixado pela lei para a execução espontânea da sentença anulatória é um prazo de procedimento como estabelece o artº 175º, nº 1 do CPTA. Tal significa que o decurso do prazo sem que seja dada execução à sentença anulatória faz precludir a possibilidade de a Administração poder recorrer à sua execução espontânea.
XII. Decorre do exposto, que por força da inconsideração da decisão de 7.1.2019 subsiste a decisão anulada nos seus precisos termos, isto é, trata-se de uma decisão não fundamentada e tal falta de fundamentação coloca em crise e retira suporte à fundamentação legal invocada e prejudica o juízo invocado a págs. 17 da douta sentença.
XIII. Além disso, e porque a Administração não executou a sentença anulatória, não sendo como não é possível nem lícito expurgar os vícios do acto anulado, devem os pedidos formulados no requerimento executivo ser julgados provados e procedentes.
XIV. A sentença recorrida, com os fundamentos constantes dos itens 3 e 4 da decisão de 7.1.2019 atrás referidos, de que se apropriou, para o efeito, julgou a sentença exequenda cumprida e julgou improcedente a acção executiva.
XV. E desde logo suscita-se de novo, agora em sede de apreciação da sentença, a ilicitude por extemporaneidade e caducidade do acto ou decisão de 7.1.2019 – tal decisão foi proferida após esgotado o prazo legal de 90 dias para o efeito (contados do trânsito da sentença anulatória), donde a sentença recorrida incorre ela própria nos vícios de que padece o acto de 7.1.2019;
XVI. Quer dizer: o facto de os ora recorrentes não terem a seu tempo impugnado com o pertinente recurso contencioso o acto de 7.1.2019, não transforma este acto numa “vaca sagrada” (perdoe-se o plebeísmo), muito menos lhe confere dignidade tal que possa, sem reparo, servir de fundamentação e ser acolhido acriticamente na douta sentença recorrida;
XVII. O “enquadramento processual”, “factual” e “jurídico” da douta sentença que – repete-se, transcreve deles se apropriando os respectivos trechos do acto de 7.1.2019 – é a repetição do constante do acto anulado pela sentença exequenda, pelo que repete ao invés de expurgar o acto anulado das irregularidades de que padecia, pelo que não pode ser considerado como execução da sentença anulatória, por força entre outros, do disposto no artº 161º, nºs 1 e 2, al. i) do CPA;
XVIII. Do mesmo modo, a sentença recorrida não pode ignorar que o acto de 7.1.2019 padece de inultrapassável ilicitude por a Administração não ter ouvido os recorrentes antes da prolacção do mesmo acto;
Sendo que, em sede de execução de sentença há lugar à apreciação da licitude do acto de 7.1.2019 pois que as irregularidades do acto não deixaram de existir por o acto não ter sido impugnado;
XIX. O presente recurso é também o momento e o meio para conhecer da violação da Constituição da República em que incorre a douta sentença recorrida.
Assim,
XX. A Constituição da República institui, no seu artº 65º, que todos os cidadãos “têm direito, para si e para a sua família, a uma habitação de dimensão adequada, em condições de higiene e conforto e que preserve a intimidade pessoal e a privacidade familiar”.
Esta mesma disposição incumbe ainda o Estado de assegurar o direito à habitação por diversas vias;
XXI. Por força do disposto no artº 17º da Lei Fundamental, o direito à habitação configura um direito fundamental de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias e que a Constituição consagra nos artºs 12º e seguintes;
O despacho de 4.12.2015 é atentatório do direito à habitação dos Requerentes, pois que a tal se reconduz já que visa a demolição/destruição da habitação dos Requerentes,
XXII. A sentença recorrida é, por isso, inconstitucional, porquanto viola os artºs 17º, 65º e 12º e seguintes, por referência ao artº 17º, todos da Constituição da República; Por outro lado, o referido despacho violou também o artº 18º da Constituição na medida em que vincula a entidade recorrida ao cumprimento do disposto no seu artº 65º;
XXIII. Por isso, deve a douta sentença ser revogada e julgada a acção provada e procedente nos termos do requerimento inicial.»
1.8. O apelado contra-alegou, formulando as seguintes Conclusões:
«1. A douta sentença exequenda era uma sentença anulatória, que anulara, por vício de forma (falta de fundamentação) um despacho que ordenara a reposição na situação anterior à prática da infracção de solo inserido na Reserva Agrícola Nacional.
2. Sentença que indeferiu também o pedido de condenação da entidade demandada à emissão de parecer favorável à utilização não agrícola do solo.
3. Através da emissão em 7 de Janeiro de 2019 de nova ordem de reposição, devidamente fundamentada, a Administração deu execução ao julgado anulatório, sem reincidir no vício dado como verificado pela sentença.
4. A nova ordem de reposição foi emitida dentro do prazo procedimental de 90 dias fixado no artigo 175º, nº 1 do CPTA para execução espontânea pela Administração de uma sentença anulatória.
5. Deste modo, mostrando-se a sentença integralmente executada, nada mais havendo a executar, bem andou a douta decisão ora recorrida quando julgou improcedente o pedido de execução formulado pelos recorrentes.
6. Pelo que deve ser negado provimento ao recurso, confirmando-se a douta decisão impugnada.
Nestes termos, e nos mais que doutamente se suprirão, deve o recurso ser julgado improcedente, e ser confirmada a douta decisão recorrida.
1.9. Notificado nos termos e para os efeitos do disposto no art.º 146º, n.º 1 do CPTA, o Ministério Público não emitiu parecer.
1.10. Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos juízes desembargadores adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.* II- DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO.
2.1 Conforme jurisprudência firmada, o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões da alegação da apelante, não podendo este Tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso – cfr. artigos 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º 4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), 608.º, n.º2, 635.º, nºs 4 e 5 e 639.º, nºs 1 e 2, do CPC ex vi artigos 1.º e 140.º do CPT.
Acresce que por força do artigo 149.º do CPTA, o tribunal ad quem, no âmbito do recurso de apelação, não se queda por cassar a sentença recorrida, conquanto ainda que a declare nula, decide “sempre o objeto da causa, conhecendo de facto e de direito”.
2.2. Assentes nas enunciadas premissas, as questões que se encontram submetidas pelo Apelante à apreciação deste TCAN resumem-se a saber se a sentença recorrida enferma de :
b.1 vicio de nulidade por omissão e por excesso de pronúncia (alínea d) do n.º1 do artigo 615.º do CPC);
b.2. erro de julgamento sobre a matéria de facto decorrente da não inclusão no elenco dos factos assentes da matéria de facto relevante para a decisão;
b.3. do erro de julgamento sobre a matéria de direito decorrente de se ter julgado executada a sentença exequenda com a prolação do ato de 07/01/2019.** III- FUNDAMENTAÇÃO
A.DE FACTO
3.1. A 1.ª Instância deu como assentes os seguintes factos:
«1. No âmbito do processo n.º 245/18.7BEAVR, os ora Exequentes formularam, a final, o seguinte pedido: “I. Seja decretada a nulidade ou, se assim não se entender, anulado e revogado o despacho de 4.12.2015 do Director Regional Adjunto da Direcção Regional de Agricultura e Pescas do Centro exarado no Processo de Reposição nº 24 - ps/2010; II. Seja decretada a ilicitude de quaisquer actos e procedimentos subsequentes a este despacho referido em I., designadamente os procedimentos constantes das als. a), b) e c) do despacho impugnado; III. Seja ordenado à Requerida que se abstenha da prática de quaisquer actos ou procedimentos que visem a execução do aludido despacho de 4.12.2015; IV. Seja ordenado ao Requerido que se abstenha da prática de quaisquer actos que impeçam os Requerentes de continuarem a utilizar como habitação própria e permanente a construção existente no prédio, bem como os arrumos e currais para animais também nele construídos. V. Sejam condenadas a contra-interessada e a requerida a emitir parecer favorável à utilização não agrícola efectuada pelos requerentes com as construções que levaram a cabo no prédio e ao deferimento ou autorização dessa utilização, respectivamente” – (Cfr. fls. 4 dos autos principais em suporte eletrónico);
2. Em 21 de agosto de 2018 foi proferida sentença, transitada em julgado, no âmbito do processo n.º 1240/17.9BEAVR (processo cautelar) convertida em antecipação da decisão principal da qual resulta o seguinte segmento decisório: “Tudo visto e ponderado, julga-se procedente a presente ação pela procedência do vício de falta de fundamentação” – (Cfr. sentença exequenda, a fls. 487 do processo referido em suporte eletrónico, a qual se dá por integralmente reproduzida para todos os efeitos legais);
3. Por decisão do Diretor Regional Adjunto da DRAPC de 7 de janeiro de 2019, foi determinado o seguinte, no âmbito do Processo de Reposição n.º 24_ps/2010: “1. Assim no uso da competência conferida pelo n.º 1 do artigo 44.º do Decreto-Lei n.º 73/2009, de 31 de março, que me foi delegada pelo Senhor Diretor Regional de Agricultura e Pescas do Centro através do Despacho n.º 34/2018, de 19 de dezembro, com fundamento nos elementos de facto e de direito supra indicados, em obediência aos princípios da legalidade, da prossecução do interesse público na defesa dos solos da RAN e da proporcionalidade (artigos 3.º, n.º 1, 4.º e 7.º do novo Código do Procedimento Administrativo), determino ao infrator que proceda à reposição da situação anterior à infração, no prazo de 30 dias úteis, a contar da data da sua notificação (pessoal), com execução dos seguintes trabalhos: 1. Demolição da habitação e da área de 35,1 m2 referente ao anexo, devendo o infrator apresentar à ERRANC planta indicativa do remanescente de 24,9 m2 cuja manutenção por aquela entidade foi autorizada – para efeitos de licenciamento municipal; 2. Escavação dos alicerces da habitação e de parte do anexo; 3. Carregamento e transporte dos materiais resultantes das demolições e escavações para vazadouro autorizado, devendo ser exibido nos autos documento comprovativo desse encaminhamento; 4. Limpeza e regularização do solo no local dos trabalhos. 2. Caso o infrator não efetue voluntariamente a reposição ora ordenada, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 44.º, n.ºs 2 e 3 do citado diploma, mais determino que se comunique ao Município de (...) tal situação, para que esta proceda às operações materiais necessárias à reposição da situação anterior à infração” – (Cfr. ordem de reposição junta ao requerimento executivo, a fls. 7 do Sitaf);
4. A aludida decisão foi levada ao conhecimento dos Exequentes através do ofício n.º OF/024-A/2019/NAJ, datado de 10 de janeiro de 2019 com o seguinte teor:
“Em execução da sentença de 17/08/2018, proferida no processo n.º 1240/17.9BEAVR (Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro – Unidade Orgânica 1) que julgou procedente a ação principal, por vício de falta de fundamentação da ordem de reposição proferida em 04/12/2015, em obediência aos princípios da legalidade, da prossecução do interesse público na defesa dos solos da RAN e da proporcionalidade (...) emiti nova ordem de reposição, com data de 07/01/2019 (...)” ao qual seguiu em anexo a “Ordem de Reposição” com a seguinte fundamentação: “
“1- Enquadramento processual
Por despacho do órgão competente, com data de 20/09/2011, foi determinada a instauração do presente procedimento para reposição do solo anterior à infração.
Foi dado cumprimento à formalidade essencial a que se refere o artigo 44.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 73/2009, de 31 de março (audiência dos interessados), através do oficio de fls 27 dos autos, do qual o infrator foi notificado em 29/02/2012. Na sua resposta, rececionada nos serviços em 14/03/2012 (fls 30 e ss dos autos), o infrator invocou a anulabilidade da notificação e a nulidade do processo, tendo ainda requerido uma inspeção ao local.
Em 04/04/2012 repetiu-se a notificação da intenção de ordenar a reposição do solo (fls 53 dos autos), tendo o infrator sido notificado em 05/04/2012. Na nova resposta (fls 56 e ss dos autos), por economia processual, o infrator deu por integralmente reproduzido o teor da defesa de fls 30 dos autos
Em 11/06/2012 foi efetuada a inspeção ao local (informação de fls 84 dos autos).
Em 08/10/2012, 30/10/2012, 31/10/2012 e 01/11/2012 agentes da PSP de Aveiro e de (...) inquiriram 5 testemunhas arroladas pelo arguido. A testemunha Francisco João Paiva Ramos da Costa, por residir no estrangeiro, respondeu por escrito a quesitos (declarações de fls 97, 98, 114 a 117 dos autos).
Em 1211212012 convidámos o infrator a tentar junto da ERRANC a regularização de todas as utilizações não agrícolas objeto destes autos (ofício de fls 118 dos autos).
II - Enquadramento factual
1)O infrator, com os sinais dos autos, é dono e legítimo possuidor de um prédio rústico, composto por terra de cultura, sito na Rua (…) com a área de 2490 m2•inscrito na matriz predial rústica sob o artigo n.º 2557 descrito na Conservatória do Registo Predial de (...) sob o n. º 1023/20091210 e aí inscrito a seu favor (informação do registo predial online de fls 14 dos autos).
2)Tal prédio situa-se em plena mancha de RAN do concelho de (...), conforme PDM em vigor, cujo Regulamento foi ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 66/95, de 10 de julho, ocupando cerca de 155.5 m2 de solos de textura média, planos, com alguma aptidão agrícola, que urge preservar (informações técnicas, cartografia e ata de fls 10, 12 v.º a 13 v.º, 15 e 16 dos autos).
3)Em 2001 o infrator construiu:
a. uma habitação, em alvenaria, que se encontra rebocada e pintada, coberta de telha cerâmica assente em estrutura de madeira, composta por cozinha com forno a lenha, quarto de banho com base de chuveiro, sala de estar, dois quartos no piso térreo e um quarto situado sobre os anteriores e parcialmente sobre a sala de estar, cujo acesso é feito através de uma escada de madeira a partir da sala de estar, ocupando uma área de 93,5m2;
b.um anexo para arrumos agrícolas e currais, edificado em pilares prefabricados sem secção em «H», cobertura em chapas metálicas perfiladas assentes em estrutura metálica e chão pavimentado em betão, constituído por duas divisões distintas, a primeira das quais situada a Norte, na qual se encontrava uma máquina de lavar roupa, um congelador vertical, uma banca de inox e uma zona para cozinhar com recurso a lenha e a segunda divisão, de maiores dimensões, armazenando produtos e ferramentas agrícolas, bem como coelhos em jaulas, ocupando uma área de 60 m~ e
c.um acesso à habitação em terra batida coberta com tout-venant, ladeado com calçada em granito (informações técnicas de fls 10, 15, 18 v,º e 84 dos autos).
4)Em 14/12/2009 o infrator requereu à Entidade Regional da Reserva Agrícola Nacional do Centro (ERRANC) tão-só a legalização da habitação ocupando uma área de 93,50 m2 de solos agrícolas, dando origem ao Processo n.9 632/CRRA/2009 (requerimento de fls 23 dos autos).
5)Em sua reunião de 27/04/2010 a ERRANC emitiu parecer desfavorável definitivo à pretendida legalização (fls 6 v.92 dos autos).
6)A habitação do infrator apresenta um índice de impermeabilização de 3,75%.
7)Em 11/06/2012 foi efetuada a inspeção ao local dos autos, na sequência da qual se concluiu que o infrator fazia da habitação uso próprio e permanente, facto confirmado ainda por várias testemunhas (atestado de residência fls 40 dos autos e depoimentos das testemunhas L., F., M. e J. de fls 97, 98, 114,116 e 117 dos autos).
8)Em 12/12/2012 o infrator foi convidado pela DRAPC a tentar junto da ERRANC a regularização das restantes utilizações não agrícolas que não tinham sido por aquele incluídas no requerimento que deu origem ao Processo n.9 632/CRRA/2009 (oficio de fls 118 dos autos).
9)E assim, três anos após apresentar o requerimento para legalização da habitação, em 19/12/2012 o infrator requereu à ERRANC a legalização do anexo (arrumas de alfaias agrícolas e currais para pequenos ruminantes) e do acesso à propriedade em terra batida, num carreiro estreito em paralelos não cimentados, ocupando uma área de 60 m2, dando origem ao Processo n.9 165/ERRANC/2013 (requerimento de fls 147dos autos).
10)Em sua reunião de 24/04/2013 a ERRANC emitiu a deliberação n.9 248, de que se transcreve parcialmente o seguinte (extrato da ata n.9 16/2013 de fls 145 dos autos):
«((.) Após apreciação do processo, a Entidade Regional, deliberou, por unanimidade, o seguinte:
1 - Emitir parecer favorável ao requerido, ao abrigo da alínea a) do n. 1 do artigo 22.9 do Decreto-Lei n.9 73/2013, de 31 de março, conjugada com o disposto na alínea c) do n.9 2 do artigo 2.9 da Portaria n.9 162/2011, de 18 de abril, até ao limite de 24,9 m2 [sublinhado nosso] (1% da exploração) e restante área sem qualquer impermeabilização;
4 - Emitir parecer FAVORÁVEL à execução do acesso nos termos propostos, atento o método construtivo (. .. ).»
11)Em sua reunião de 04/12/2013 a ERRANC esclareceu que sobre a dita área de 24,9 m2 o infrator deveria apresentar planta indicativa para efeitos de licenciamento, sendo permitido que a área circundante se mantenha permeável e para o fim comprovado e verificado no local (extrato da ata n.9 40/2013 de fls 148 dos autos).
12)O infrator não cumpriu esta condição, já que, até à presente data, não chegou ao Processo n.9 165/ERRANC/2013, nem ao Processo de Reposição, qualquer planta.
13)As obras executadas alteraram o perfil do terreno agrícola indicado no artigo 1.9, impermeabilizaram e compactaram o solo original, reduziram a sua superfície disponível para realizar as respetivas funções (desde logo, a absorção de águas pluviais), conduzindo à destruição das potencialidades agrícolas do dito solo, mais concretamente da respetiva capacidade produtiva, infertilizando-o.
14)A 1.9 revisão do PDM do concelho de (...), iniciada em 2002, publicada a coberto do Aviso n.9 9622/2015, no Diário da República n9 166, 2.ª série, de 26 de agosto - e entrou em vigor a 27/08/2015 - não veio excluir da condicionante RAN a área onde se encontram as obras dos autos (informação de fls 198 dos autos).
15)Portanto, a área onde se encontram as UNA ilegais mantém-se na condicionante RAN, após da 1.ª revisão do PDM do concelho de (...).
III - Enquadramento jurídico
1. À data da conclusão das várias obras de construção (2001), a RAN regia-se pelo Decreto-Lei n.9 196/89, de 14 de junho (entretanto revogado pelo artigo 49.9, alínea a) do Decreto-Lei n.9 73/2009, de 31 de março), alterado pelo Decreto-Lei n.9 274/92, de 12 de dezembro, e pelo Decreto-Lei n.9 278/95, de 25 de outubro, que dispunha assim no seu artigo 9.9, n.9 1:
Carecem de prévio parecer favorável das comissões regionais de reserva agrícola todas as licenças, concessões, aprovações e autorizações administrativas relativas a utilizações não agrícolas de solos integrados na RAN.
Ora, o infrator, ao ter levado a cabo as utilizações não agrícolas supra descritas, em violação do citado normativo, cometeu a contraordenação prevista no artigo 36.9, n.9 1 do citado diploma, pela qual, de resto, foi processado e acoimado no âmbito Processo de Contraordenação n.9 149/2010 (procedimento esse extinto e arquivado pelo pagamento da quantia liquidada).
As áreas da RAN devem ser afetas à atividade agrícola e são áreas non aedificandi, sendo interditas nas terras e solos da RAN obras de construção, à exceção das previstas no artigo 22.9 do Decreto-Lei n.9 73/2009.
Até à presente data, a habitação e parte do anexo (com 35,1 m2) mantêm-se ilegalmente em solos sujeitos a RAN, restrição de utilidade pública (artigo 2.9, n.9 2 do aludido Decreto-Lei n.9 73/2009), sem estarem devidamente autorizados peta ERRANC, lesando o especial interesse público na defesa das áreas da RAN, atribuição que a DRAPC prossegue no quadro legal em referência (cfr. artigos 40.9, 41.9, 43.9 e 44.9 do citado Decreto-Lei n.9 73/2009, na redação atual), impedindo que se proteja o solo como suporte do desenvolvimento da atividade agrícola - para produção de bens alimentares, fibra e madeira - e como recurso «precioso, escasso e indispensável à sustentabilidade dos nossos ecossistemas e à salvaguarda do planeta».
Ora, dispõe o n.9 1 do citado artigo 44.9 do Decreto-Lei n.9 73/2009, de 31 de março, na redação que lhe foi conferida pelo Decreto-Lei n.9 199/2015, de 16 de setembro:
Após audição dos interessados e independentemente de aplicação das coimas, compete ao diretor regional de agricultura e pescas territorialmente competente determinar que os responsáveis pelas ações violadoras do regime da RAN procedam à respetiva conformação com a legislação aplicável, fixando o prazo e os termos que devem ser observados.
A redação anterior, de 2009.era a seguinte:
Após audição dos interessados e independentemente de aplicação das coimas, compete ao director regional de agricultura e pescas competente determinar que os responsáveis pelas acções violadoras do regime da RAN procedam à reposição da situação anterior à infracção, fixando o prazo e os termos que devem ser observados.
Seja em que regime for, a prolação da ordem de reposição configura sempre o exercício de um poder imperativo e vinculado.
No que respeita à natureza deste poder conferido por lei ao Senhor Diretor Regional de Agricultura e Pescas do Centro defende a Informação SGMAMAOT n.º 746/2012/GJ, de 20 de junho, e o Parecer do Senhor Auditor Jurídico do Ministério da Agricultura e Mar, datado de 28/06/2013 (INF 1028/2013/EMPC) que:
o RJRAN «não possibilita ao Diretor Regional qualquer margem de discricionariedade e quanto à reposição da situação anterior à infração. ( ... ) Quaisquer outras circunstâncias invocadas pelos interessados (_.) poderão ser sempre ponderadas através da via judicial»;
a competência prevista no artigo 44.º é sempre vinculada.
2. De acordo com o princípio do «tempus regit sctum» a viabilidade de legalização das obras dos autos, mesmo após os pareceres desfavoráveis proferidos pela ERRANC em 27/04/2010 (legalização da habitação) e em 24/04/2013 (legalização de 35,1 m2 do anexo) deve ser analisada de acordo com o quadro legal vigente à data em que a decisão tiver de ser proferida, ou seja, de acordo com o quadro regulamentar aprovado quando da 1. ª revisão do PDM, publicada a coberto do Aviso n. º 9622/2015, no Diário da República nº 166, 2ª série, de 26 de agosto, do parcelamento da propriedade e da racionalização das operações de infraestruturação (artigo 36.º, n.º 2).
No solo rural não são admitidas novas edificações que conduzam a padrões de ocupação dispersa, sendo a edificação em solo rural excecional e apenas admissível quando necessária para o suporte de atividades económicas associadas à valorização dos recursos naturais, culturais e paisagísticos e à multifuncionalidade dos espaços rurais (artigo 36.º, n.º 4).
Nos termos do disposto no artigo 39.º, a edificação para fins habitacionais deve observar cumulativamente as seguintes condições e parâmetros máximos de edificabilidade:
a)Complementares da atividade agrícola;
b)Comprovação da inexistência de qualquer outra habitação na mesma exploração agrícola e de alternativas de localização;
c)Tipologia unifamiliar.
Os Espaços Agrícolas de Produção correspondem a áreas em que a ocupação do solo é predominantemente agrícola, podendo coincidir com áreas onde ocorrem valores naturais protegidos (REN, RAN e habitats da Rede Natura) e destinam-se à manutenção e desenvolvimento do potencial produtivo, segundo formas de aproveitamento agrícola ou agropecuário que conservem a fertilidade dos solos (artigo 48.º, n.ºs 1 e 2).
Constituem usos dominantes destes espaços a exploração e a produção agrícola e pecuária, bem como o aproveitamento hidroagrícola, podendo ser viabilizados como usos compatíveis com aqueles a habitação do agricultor (artigo 48.Q, n.º 3 e n.º 5, alínea a)).
o artigo 49.º dispõe sobre o regime de edificabilidade nos Espaços Agrícolas de Produção. Sem prejuízo de legislação específica em vigor e das ações interditas neste Regulamento, são permitidas as operações urbanísticas de acordo com as regras constantes do seguinte quadro:
(...)
Ora, no caso em apreço, para além de o infrator não ser agricultor - é agente da PSP - o prédio rústico dos autos tem uns meros 2490 m2, face ao mínimo exigido para efeitos de edificação de habitação (32.500 m2).
Conclui-se, face ao que acima vai dito, que a habitação e parte do anexo (35,1 m2), ambos objeto de pareceres desfavoráveis da ERRANC quanto à sua manutenção/legalização em RAN, são também insuscetíveis de legalização face ao quadro regulamentar aprovado com a 1.ª revisão do PDM de (...). De acordo com esta revisão, as obras continuam a estar absolutamente impedidas.
Portanto, face ao teor dos pareceres emitidos pela ERRANC e à insusceptibilidade de legalização nos termos do atual PDM, a ilegalidade existe e subsiste.
Nessa medida, e em primeira linha, o Senhor Diretor Regional está obrigado a pôr-lhe termo, ordenando a reposição da legalidade violada com as utilizações não agrícolas levadas a cabo pelo infrator.
Decisão (...)” – (Cfr. ofício, junto ao requerimento executivo, a fls. 7 do Sitaf);
5. Em relação à referida decisão os Exequentes intentaram providência cautelar de suspensão de eficácia, que correu termos sob o processo n.º 269/19.7BEAVR, a qual foi indeferida – (Cfr. sentença, a fls. 956 dos respetivos autos em suporte eletrónico);
6. Através do ofício n.º OF/146/2019/NAJ de 28 de março de 2019 foram os Exequentes notificados para exercer o respetivo direito de audiência prévia quanto ao ato referido no ponto 3 do probatório – (Cfr. ofício, junto aos presentes autos de execução, a fls. 86 do Sitaf);
7. O presente requerimento executivo foi remetido a este Tribunal via eletrónica no dia 27 de junho de 2019 – (Cfr. fls. 1 a 3 do Sitaf).
Não resultaram por provar quaisquer outros factos com relevo para a boa decisão da causa.** III.B.DE DIREITO
Vem o presente recurso jurisdicional interposto da sentença proferida pela 1.ª Instância que julgou improcedente o pedido de execução de sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro pela qual foi anulado, por vício de forma decorrente de falta de fundamentação, o despacho proferido em 04.12.2015 pelo Diretor Regional Adjunto de Agricultura e Pescas do Centro que ordenara a reposição do terreno dos autores, inserido em zona de Reserva Agrícola Nacional, na situação em que se encontrava antes de nele terem erigido várias construções, sem para tanto estarem munidos da devida autorização para utilização não agrícola de tal solo, e em que, também vinha peticionada a anulação da nova ordem de reposição emitida pelo Diretor Regional de Agricultura e Pescas do Centro, em 07.01.2019.
A decisão recorrida absolveu o Réu da instância, por inidoneidade do meio processual, relativamente ao pedido de anulação do ato de execução de 07/01/ 2019, e julgou improcedente o pedido de execução, por entender que pelo referido ato de 07/01/19 a Administração dera já execução à sentença, nada mais havendo a executar.
O Apelante discorda da decisão assim proferida. Invoca que constituindo a execução de sentença anulatória um poder/dever da Administração, nos termos do art.º 175.º do CPTA, o seu incumprimento dentro do prazo de 90 dias determina a caducidade do direito de a Administração executar a sentença anulatória. Argumenta que por força do disposto nos artigos 162º, nº 1, 173º e 175º, nº 1, todos do CPTA, o prazo para a execução da sentença, que é de 90 dias, há muito que se encontrava esgotado quer quando foi proferida a decisão de 7.1.2019, quer quando foi apresentado o requerimento de execução. Em consequência, conclui que a decisão de 7.1.2019 é extemporânea e irrelevante. E, sendo a caducidade (que a torna irrelevante) de conhecimento oficioso nem sequer carecia de ter sido, como foi, invocada.
Todavia, a sentença recorrida por um lado não tomou conhecimento nem decidiu da extemporaneidade da decisão de 7.1.2019. E, por outro, deu como reproduzida a parte decisória daquele ato de 7.1.2019 nos nºs 3 e 4 da fundamentação de facto da sentença. E, ainda mais grave, na mesma sentença, decidiu-se que com tal ato a Administração deu cumprimento à decisão anulatória.
Deste modo, conclui, a decisão recorrida incorreu nos vícios de omissão e de excesso de pronúncia, na medida em que não se pronunciou sobre a extemporaneidade da decisão de 07.01.2019 e, por outro lado, considerou esta decisão como constituindo a execução da sentença anulatória pela Administração, deste modo violando, por duas vezes, o disposto na al. d) do nº 1 do art.º 615º do C.P.C, o que constitui causa de nulidade da sentença arguível em sede de recurso e que a sentença incorreu em erro de julgamento de direito por considerar executada a sentença anulatória.
Sendo estes os vícios e erros de julgamento que assaca à sentença recorrida vejamos se lhe assiste razão.
b.1.Da nulidade da sentença recorrida por omissão e por excesso de pronúncia
O Apelante impetra à sentença recorrida nulidade decorrente de omissão e de excesso de pronúncia, nos termos da alínea d) do n.º1 do artigo 615.º do CPC aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA.
No que tange à nulidade decorrente de alegada omissão de pronuncia sustenta que a mesma decorre de o Tribunal a quo não ter tomado conhecimento nem se ter pronunciado sobre a questão da extemporaneidade do despacho proferido a 07.01.2019.
Quanto à nulidade por excesso de pronúncia sustenta-a no facto de o Tribunal a quo ter considerado a decisão de 07.01.2019 como constituindo a execução da sentença anulatória por parte da Administração.
Mas sem fundamento, como se passa a demonstrar.
Nos termos do disposto na al. d), n.º1 do art.º 615.º do CPC, a sentença é nula quando «O juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento».
Esta nulidade decorre do incumprimento do disposto no n.º 2 do artigo 608.º do mesmo Código, nos termos do qual «o juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras», prevendo ainda aquele dispositivo que o juiz não «pode ocupar-se senão das questões suscitadas pelas partes, salvo se a lei lhe permitir ou impuser o conhecimento oficioso de outras».
Assinale-se, contudo, que conforme se retira do disposto no art.º 5.º, n.º 3, do NCPC aplicável ex vi art.º 1.º do CPTA, o julgador não está sujeito às alegações das partes no tocante à indagação e aplicação das regras de direito. Sobre esta matéria permanece atual o ensinamento de Alberto dos Reis, citado abundantemente a este propósito, ao explicitar que: «(…) Uma coisa é o Tribunal deixar de pronunciar-se sobre questão que devia apreciar, outra invocar razão, boa ou má, procedente ou improcedente, para justificar a sua abstenção.
São, na verdade, coisas diferentes: deixar de conhecer a questão de que devia conhecer-se, e deixar de apreciar qualquer consideração, argumento ou razão produzida pela parte.
Quando as partes submetem ao Tribunal determinada questão, socorrem-se, a cada passo, de várias razões ou fundamentos para fazer valer o seu ponto de vista; o que importa é que o Tribunal decida a questão posta; não lhe incumbe apreciar todos os fundamentos ou razões em que elas se apoiam para sustentar a sua pretensão» (In Código de Processo Civil, Anotado, Volume V, pg. 143).
Entendimento que é corroborado, há muito, pela Jurisprudência que sempre o acolheu defendendo que a não apreciação de um ou mais argumentos aduzidos pelas partes não constitui omissão de pronúncia, porquanto o Juiz não está obrigado a ponderar todas as razões ou argumentos avocados nos articulados para decidir certa questão de fundo. Mas tão só a pronunciar-se “sobre questões que devesse apreciar” ou “conhecer de questões de que não podia deixar de tomar conhecimento”.
Quer isto dizer que ao Tribunal cabe o dever de conhecer do objeto do processo, definido pelo pedido deduzido e respetiva causa de pedir. Terá, assim, de apreciar e decidir as questões processuais trazidas aos autos pelas partes, veja-se, pedidos formulados, exceções deduzidas e todos os factos em que assentam, mas já não está obrigado a pronunciar-se sobre todos os argumentos esgrimidos pelas partes nos autos. Tão pouco lhe assiste o dever de complementar o acervo fáctico trazido pelas partes aos autos com os elementos que os articulados não contemplam. E os argumentos convocáveis para se decidir certa questão não se identificam necessária e coincidentemente com a própria questão a decidir, em si mesma considerada, sendo realidades conceptualmente distintas.
Só existe omissão de pronúncia nos termos do art.º 615.º, n.º 1, alínea d), do NCPC, quando o Tribunal deixa de apreciar questões submetidas pelas partes à sua apreciação e não quando deixa tão só de apreciar os argumentos invocados a favor da versão por eles apresentada ou por insuficiência da matéria alegada. (Cfr. Acórdãos, entre outros, do STA de 03.07.2007, rec. 043/07, de 11.9.2007, recurso 059/07, de 10.09.2008, recurso 0812/07, de 28.01.2009, recurso 0667/08, e de 28.10.2009, recurso 098/09 de 17/03/2010; recurso 126/14, de 19.02.2014; processo nº 01035/12, de 11-03-2015; processo n.º 0930/12.7BALSB, de 12.06.2018).
Revertendo ao caso em análise, no que concerne à invocada omissão de pronúncia, dir-se-á que a mesma não se verifica, de todo. Prima facie, porque analisada a petição inicial se constata que os autores não invocaram a caducidade do direito de a Administração executar espontaneamente a sentença exequenda como consequência do decurso do prazo de 90 dias previsto no n.º1 do art.º 175.º do CPTA. Limitaram-se a fazer referência ao prazo de 90 dias previsto naquele inciso legal como sendo o prazo procedimental para a Administração dar execução voluntária a uma sentença anulatória, pelo que, se impõe naturalmente concluir que uma tal questão não foi colocada pelos mesmos, não se verificando, por este prisma, a invocada omissão de pronúncia.
Alega ainda o Apelante que a caducidade do direito de a Administração executar a referenciada sentença anulatória é de conhecimento oficioso, pelo que, sempre competiria ao Tribunal a quo dela ter tomado conhecimento oficioso. Sustentam que constituindo a execução espontânea da sentença um poder/dever da Administração, o seu incumprimento tem de implicar outras consequências que não apenas a de facultar aos exequentes a promoção da execução da sentença nos termos do art.º 176.º do CPTA, designadamente, a caducidade da faculdade de a Administração lhe dar execução depois desse prazo de 90 dias, por força do disposto nos artigos 298.º e seguintes e 332.º e 333.º, todos do C. Civil.
Impende sobre o Tribunal o dever de pronúncia sobre questões de conhecimento oficioso não suscitadas pelas partes, mas em tais casos, a omissão de tal dever não constituirá nulidade, podendo quando muito consubstanciar um erro de julgamento.
É consabido que nos termos conjugados dos artigos 89.º, n.º 1, alínea h) do CPTA e artigos 278.º, n.º 1, alínea e), 576.º, n.ºs 1 e 2 e 578.º do CPC, ex vi do artigo 1.º do CPTA, a caducidade do direito de ação configura exceção dilatória, de conhecimento oficioso, que obsta ao conhecimento do mérito da causa e importa a absolvição da entidade demandada da instância.
Porém, no caso não estamos perante uma exceção dilatória de caducidade do direito de ação, que tenha sido invocada pelo réu/executado.
Em todo o caso, mesmo que assim não fosse, sempre se dirá que a “omissão de pronúncia sobre questões de conhecimento oficioso deve significar que o Tribunal entendeu, implicitamente, que a solução das mesmas não é relevante para a apreciação da causa. Se esta posição for errada, haverá um erro de julgamento. Se o não for, não haverá erro de julgamento, nem se justificaria, naturalmente, que fosse declarada a existência de uma nulidade para o Tribunal ser obrigado a tomar posição explícita sobre uma questão irrelevante para a decisão. Aliás, nem seria razoável que se impusesse ao Tribunal a tarefa inútil de apreciar explicitamente cada uma das questões legalmente qualificadas como de conhecimento oficioso sobre as quais não se suscita controvérsia no caso concreto.”
Por fim, não podemos deixar de sublinhar que a tese perfilhada pelos apelantes de acordo com a qual a Administração deixa de poder executar espontaneamente as sentenças anulatórias de atos administrativos se o não fizer nos primeiros 90 dias a contar do respetivo trânsito em julgado, não tem qualquer apoio nem na letra, nem no espírito da lei, e não tem qualquer arrimo na jurisprudência ou na doutrina. A previsão do nº 1 do artigo 175º do CPTA de que o dever de executar o ato deve ser integralmente cumprido, no máximo, no prazo procedimental de 90 dias tem apenas em vista fixar a data a partir da qual o Exequente não é obrigado a aguardar pela execução espontânea da sentença pela Administração, podendo exigir judicialmente, de acordo com o artigo 176º do CPTA, o cumprimento do dever de dar execução à sentença.
Na verdade, conforme decorre do disposto nos artigos 175.º, n.º 1 e 176.º, n.ºs 1 e 2, do CPTA, na versão dada pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 02/10, aqui aplicável, quando a Administração não dê execução espontânea à sentença anulatória no prazo procedimental de 90 dias, tal tem como consequência, não a caducidade do direito de executar a sentença, mas o poder/dever de o interessado pode exigir o cumprimento do dever de execução perante o tribunal que tenha proferido a sentença em 1.º grau de jurisdição, no prazo de 1 ano contado desde o termo do prazo para a execução espontânea da sentença ou da notificação da invocação de causa legítima de inexecução.
Ademais, ainda que assim não fosse, na situação em análise, a sentença exequenda foi executada pela Administração através do despacho de 07.01.2019, bem dentro do referido prazo de 90 dias.
Recorde-se que a sentença exequenda é uma sentença anulatória por via da qual fora anulado um despacho com fundamento em vício de forma por falta de fundamentação, sendo irrefragável que o prazo para a Administração dar execução espontânea à sentença era de 90 dias, de acordo com o previsto no nº 1 do artigo 175º do CPTA. Conforme é consabido, com a revisão do CPTA operada pelo Decreto-Lei n.º 214.G/ 2015, esclarecendo as dúvidas suscitadas face à anterior redação deste artigo, o nº 1 do artigo 175º passou a dispor expressamente que tal prazo é um prazo procedimental. Consequentemente, o seu computo faz-se nos termos do art.º 87.°, als. b) e c) do Código de Procedimento Administrativo (CPA), com suspensão da contagem nos sábados, domingos e feriados. E tal prazo conta-se, à luz do disposto no nº 1 do artigo 160º do CPTA, a partir do trânsito em julgado da sentença.
No caso, a sentença exequenda foi proferida em 21 de agosto de 2018, tendo sido notificada às partes no dia 22 do mesmo mês. Como tal, a sentença transitou em julgado no dia 1 de outubro de 2018, pelo que, tendo em conta que o despacho do Diretor Regional da Agricultura e Pescas do Centro, praticado para dar execução à sentença, foi proferido a 07/01/2019, como se encontra assente no ponto 3.b da matéria de facto, há que concluir que o mesmo teve lugar bem antes de expirar aquele prazo de 90 dias após o trânsito em julgado da sentença anulatória. Observe-se que é a partir daí que se inicia a contagem do prazo de 1 ano, indicado no art.º 176º, n.º 2, do CPTA para o interessado apresentar a petição de execução, tendo o legislador pretendido, com a fixação do indicado prazo, obrigar o interessado a reagir dentro de um certo tempo a todas as situações de inexecução do julgado anulatório, sejam elas totais ou parciais.
Em boa verdade, quis o legislador que a ação executiva só pudesse ser interposta até ao termo do prazo de 1 ano, após a data-limite para a execução espontânea da sentença anulatória pela Administração.
Terminado esse prazo, mantendo-se a sentença declarativa por executar, total ou parcialmente, resta ao interessado apresentar uma nova ação declarativa contra a omissão da Administração, ou visando os novos atos que repute contrários aos exigidos pelo anterior julgado anulatório.
Aqui chegados, não subsistem quaisquer dúvidas sobre a manifesta falta de fundamento do vício de nulidade por omissão de pronúncia que os Apelantes assacaram à sentença recorrida.
Termos em que improcede a invocada nulidade da sentença por omissão de pronuncia.
Quanto à invocada nulidade da sentença por excesso de pronúncia, que os Apelantes lhe assacam por ter assente a decisão de julgar executada a sentença anulatória na emissão pelo Diretor Regional do citado despacho de 7.1.2019, é manifesto que esse vício não se verifica.
É que, em abono da verdade, não só se confirma que na p.i. os próprios Apelantes se referiram à prática desse despacho na p.i. como a aquele por via do qual a Administração invoca ter dado execução à sentença anulatória, pedindo inclusivamente que o mesmo fosse anulado, como analisada a contestação apresentada pelo Réu, aqui Apelado, constata-se que nela vem expressamente invocado que deu execução à sentença através da emissão do ato administrativo proferido em 07/01/2019. Assim sendo, impunha-se ao Tribunal a quo que conhecesse dessa decisão administrativa e dos seus efeitos na sorte da presente ação, como fez. Se tivesse silenciado a abordagem das questões suscitadas a propósito desse ato na sorte desta ação, é que teria omitido uma pronúncia que determinaria com toda a certeza a nulidade da sentença sob sindicância por manifesta omissão de pronúncia!
Termos em que improcede a invocada nulidade por excesso de pronúncia.
b.2.Do erro de julgamento sobre a matéria de facto
O Apelante assaca à sentença recorrida erro de julgamento sobre a matéria de facto por não terem sido levados aos factos assentes a matéria que elenca nas várias alíneas da conclusão I das alegações de recurso e a eliminação dos pontos 3 e 4 da fundamentação de facto da sentença recorrida (vide conclusão II) com fundamento no alegado nos itens III. a XI. das presentes conclusões.
Começa por requerer o aditamento aos factos assentes da seguinte matéria que discrimina nas várias alíneas da conclusão I, a saber:
-“a) A douta sentença exequenda foi proferida em 17.8.2018, tendo sido disponibilizada/notificada às partes na mesma data através do sistema informático de acesso aos Tribunais Administrativos (SITAF), tendo-se a mesma por notificada três dias úteis depois, ou seja a 22.8.2018 – como resulta do regime legal constante dos artºs 279º e 296º do C.C., 253º e 248º do C.P.C.
-b) O Requerimento executivo foi apresentado em 13.2.2019.
-c) Em 7.1.2019 foi proferida nova decisão pela Administração antecedida de parecer da contrainteressada de idêntico teor, com a qual a Recorrida pretendeu cumprir/executar a douta sentença exequenda”;
A data em que foi proferida a sentença exequenda consta do ponto 2 do elenco dos factos provados na sentença recorrida, aí se fazendo expressa menção que a mesma foi proferida no dia 21 de agosto de 2018. Estando essa data correta, conforme verificamos no processo n.º 1240/17.8BEAVR, por consulta através do SITAF, a que temos acesso funcional, e não a data pretendida pelo Apelante de 17.08.2018, nada há a aditar ou a alterar quanto a esse facto.
Quanto à notificação dessa sentença, a mesma realizou-se por via eletrónica às partes no dia 22 de agosto de 2018, o que se comprova por consulta (SITAF) ao processo n.º 1240/17.8BEAVR.
Quanto à demais matéria constante dessa alínea, concretamente, que essa notificação se tem por efetuada três dias após aquela data, é matéria conclusiva e de direito que por isso não deve ser levada aos factos assentes.
Assim, deferindo parcialmente o invocado erro de julgamento, adita-se aos factos assentes o seguinte ponto:
“Ponto 2.A- A sentença exequenda, a que se alude no ponto 2 que antecede, foi notificada eletronicamente às partes no dia 22 de agosto de 2018.”
Quanto à matéria das alíneas b), a mesma não tem qualquer relevo para a decisão da causa, pelo que se indefere o seu aditamento aos factos assentes e no que tange à matéria da alínea c) consta como provado que a Administração proferiu o despacho de 07.01.2019, sendo o demais aí enunciado matéria conclusiva e não um facto, pelo que, se indefere o pretendido aditamento.
Improcede igualmente a pretensão dos Apelantes de verem eliminado do elenco os factos assentes os que constam dos pontos 3) e 4) da fundamentação de facto da sentença sob sindicância, considerando a matéria neles inscrita relevante para a decisão da causa, na medida em que nele são dados como assentes factos essenciais, como resulta do facto de no ponto 3 se dar como provado o teor do ato proferido pelo Diretor Regional Adjunto da DRAPC de 7 de janeiro de 2019, e no ponto 4, a notificação dessa decisão aos Apelantes.
Termos em que se indefere a pretendida eliminação dos pontos 3) e 4) dos factos assentes.
b.3.Do erro de julgamento por se ter considerado que o despacho de 07.01.2019 deu execução à sentença anulatória.
Considerando os factos dados como assentes, adianta-se que nos revemos, na sua essência, no percurso lógico-dedutivo seguido pelo tribunal a quo, cuja argumentação se encontra alicerçada em termos bem estruturados, sendo não só compreensível como inatacável a solução expressa na decisão final, que é a conclusão de uma correta subsunção do direito aos factos apurados.
Antes de entrarmos na apreciação dos concretos fundamentos que os Apelante aduzem para sustentar os erros de julgamento em matéria de direito contra a decisão sob sindicância, importa tecer algumas considerações sobre a amplitude do dever de execução das sentenças anulatórias a que a Administração se encontra vinculada.
De acordo com o disposto no artigo 158.º do CPTA “ As decisões dos tribunais administrativos são obrigatórias para todas as entidades públicas e privadas e prevalecem sobre as de quaisquer autoridades administrativas” ( n.º1) e nos termos do seu n.º2 “ A prevalência das decisões dos tribunais administrativos sobre as autoridades administrativas implica a nulidade de qualquer ato administrativo que desrespeite uma decisão judicial e faz incorrer os seus autores em responsabilidade civil, criminal e disciplinar, nos termos previstos no artigo seguinte ”.
Logo, com o trânsito em julgado das sentenças, recai sobre a Administração um dever de carácter jurídico, que a vincula à execução das decisões jurisdicionais. “ (...) Conforme se refere nos artigos 673º e 671º do Código do Processo Civil a sentença constitui caso julgado nos precisos limites e termos em que a julga e, transitada, a decisão sobre a relação material controvertida fica tendo força obrigatória dentro do processo e fora dele”. ( Cfr. Acórdão do STA, de 14/02/02, proferido no processo n.º 10/02-30).
Quanto à execução de sentenças, estabelece o artigo 173.º, n.º1 do CPTA, que, “Sem prejuízo do eventual poder de praticar novo ato administrativo, no respeito pelos limites ditados pela autoridade do caso julgado, a anulação de um ato administrativo constitui a Administração no dever de reconstituir a situação que existiria se o ato anulado não tivesse sido praticado, bem como de dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento no ato entretanto anulado, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter atuado”.
Em anotação ao artigo 173.ºdo CPTA, tome-se em consideração Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes CadilhaCfr. in Comentário ao Código do Processo nos Tribunais Administrativos, 3.ª Edição, 2010, Almedina, pág.1117;
, para os quais “os deveres em que a Administração pode ficar constituída por efeito da anulação de um ato administrativo podem situar-se em três planos:
(a) reconstituição da situação que existiria se o ato ilegal não tivesse sido praticado, mediante a execução do efeito repristinatório da anulação;
(b) cumprimento tardio dos deveres que a Administração não cumpriu durante a vigência do ato ilegal, porque este ato disso a dispensava;
(c) eventual substituição do ato ilegal, sem reincidir nas ilegalidades anteriormente cometidas” .
Assim, podemos concluir que a sentença anulatória de um ato administrativo tem, por um lado, um efeito constitutivo, o qual, por regra, consiste na invalidação do ato impugnado, fazendo-o desaparecer do mundo jurídico desde o seu nascimento. Por outro lado, constitui a Administração constituída no dever de respeitar o julgado, conformando-se com o conteúdo da sentença e com as limitações que daí resultam para o eventual reexercício dos seus poderes (efeito preclusivo, inibitório ou conformativo) dever esse que proíbe a reincidência, excluindo a possibilidade da Administração reproduzir o ato com as mesmas ilegalidades individualizadas e assim declaradas, sob pena de incorrer em nulidade. Por último, emerge o dever de reconstituir a situação que existiria se não tivesse sido praticado o ato ilegal ou, se esse ato tivesse sido praticado sem a ilegalidade que deu causa a anulação (princípio da reconstituição da situação hipotética atual).
Constitui jurisprudência assente que os limites objetivos do caso julgado das decisões anulatórias de atos administrativos, quer no que se refere ao efeito preclusivo, quer no que toca ao efeito conformador do futuro exercício do poder administrativo, determinam-se pelo vício que fundamenta a decisão (causa de pedir), pelo que a eficácia do caso julgado anulatório se encontra circunscrita e delimitada aos vícios que ditaram a anulação contenciosa do ato, nada obstando, pois, que se admita que a Administração emita novo ato com idêntico núcleo decisório, mas expurgado dos referidos vícios. Cfr. entre outros, o Ac. do Pleno de 08.05.03, in rec. nº — 40821/A e, em sede doutrinal, Freitas do Amaral, Da execução das sentenças dos tribunais Administrativos, pags. 36 a 45, e Mario Aroso de Almeida, Sobre a autoridade do caso julgado das sentenças de anulação de actos administrativos, pags. 127 e segs;.
Nesse sentido, pode ler-se no Acórdão do STA de 13/04/2000, proferido no recurso nº 031616 que “anulado um acto ... pode a Administração praticar outro acto com o mesmo ou diverso conteúdo dispositivo, desde que o novo acto substitutivo seja expurgado do vício que determinou a anulação anterior. A decisão contenciosa da anulação de um ato administrativo deve ser executada, pela Administração, reconstituindo a situação actual hipotética como se o ato anulado não tivesse existido na ordem jurídica. O ato renovado, emitido em execução da sentença de anulação, produz efeitos referidos ao momento da prática do ato anulado e deve tomar em consideração a situação de facto e de direito existente nesse momento.” – realce nosso.
No mesmo sentido, sumariou-se no Acórdão do STA, proferido em 30/09/2010, in proc. nº l33/03 que: “A eficácia do caso julgado anulatório encontra-se circunscrita ao vício ou vícios que ditaram a anulação contenciosa do acto, nada obstando, nos casos em que o acto é renovável, a que a Administração emita novo acto com idêntico conteúdo decisório, mas liberto dos referidos vícios, fazendo retroagir o procedimento à fase em que se verificou a ilegalidade, praticando novo acto, agora expurgado da ilegalidade cometida pelo anterior” (artº 173º, nº1 do CPA)” – realce nosso.
O Supremo Tribunal Administrativo tem perfilhado o entendimento de que em processos de impugnação de atos administrativos o caso julgado abrange a qualificação como vícios, positiva ou negativa, pelo que o âmbito do dever de execução se determina em função das razões que motivaram a anulação (neste sentido, entre muitos outros, Acs. do STA de 2.7.2008 (Pleno), proc. N.º 1328ª/03, e 18.11.2009, proc. N.º 581/09).
Cita-se ainda o Acórdão do STA nº 0261/06 de 26/09/2006 no qual se refere, designadamente, que “a execução da sentença consiste na prática pela Administração dos actos e operações materiais necessários à reintegração efectiva da ordem jurídica violada, mediante a reconstituição da situação que existiria se o ato ilegal não tivesse sido cometido. O limite objectivo do caso julgado das decisões anulatórias de actos administrativos determina-se pelo vício que fundamenta a decisão.”
Por isso, no âmbito do contencioso de mera anulação a qualificação de determinadas circunstâncias como vícios do ato integra o caso julgado material, ficando ainda abrangido pelo caso julgado material o concreto conteúdo do acertamento judicial e, em particular, enquanto limite objetivo do caso julgado material, integram igualmente os antecedentes lógicos indispensáveis da parte dispositiva do julgado.
E, quanto à assinalada extensão do caso julgado, diz-nos Miguel Teixeira de Sousa Cfr. Miguel Teixeira de Sousa, O objecto da sentença e o caso julgado material, BMJ, 325, págs.208, 209, 211 e 213; que “(...) o caso julgado material recai sobre a decisão e os fundamentos, de facto e de direito, pois incide sobre a decisão fundamentada (..) o raciocínio subsuntivo vale no seu todo de conjunto e nos seus elementos de composição, o que (..) significa que a questão de facto (..) e a questão de direito do raciocínio de subsunção [facto subsumido e norma subsuntiva] são (..) globalmente abrangidos pelo caso julgado material da decisão fundamentada de facto e de direito (..) o caso julgado material integra os fundamentos decisivos para o sentido da sentença e os elementos, ou motivos objectivos, da relação jurídica litigiosa (..).De extrema pertinência, sublinha ainda TEIXEIRA DE SOUSA Cfr. in “Estudos sobre o Novo Processo Civil”, p. 578-579; que “não é a decisão, enquanto conclusão do silogismo judiciário, que adquire o valor de caso julgado, mas o próprio silogismo considerado no seu todo: o caso julgado incide sobre a decisão como conclusão de certos fundamentos e atinge esses fundamentos enquanto pressupostos daquela decisão”
Na jurisprudência, e nesta linha de entendimento pode citar-se o Acórdão do STJ, datado de 05.12.2017, proferido no processo 1565/15.8T8VFR-A.P1.S1, que ponderou o seguinte que ora se transcreve: “durante algum tempo foi dominante o entendimento de que a eficácia do caso julgado apenas abrangia a decisão contida na parte final da sentença, ou seja, a resposta injuntiva do tribunal à pretensão do autor ou do réu, concretizada no pedido ou na pretensão reconvencional e limitada através da respetiva causa de pedir (“conceção restrita do caso julgado”).
Atualmente, a posição jurisprudencial predominante reconhece, na esteira da doutrina defendida por VAZ SERRA (cfr. R.L.J. ano 110º, p. 232) - embora sem tornar extensiva a eficácia do caso julgado a todos os motivos objetivos da sentença / a toda a matéria apreciada, incluindo os fundamentos da decisão (“tese ampla”) -, que, apesar da eficácia do caso julgado material incidir nuclearmente sobre a parte dispositiva da sentença, a mesma alcança também a decisão daquelas questões preliminares que constituam antecedente lógico indispensável da parte dispositiva do julgado (isto é, os fundamentos e as questões incidentais ou de defesa que entronquem na decisão do pleito enquanto limites objetivos dessa decisão), em homenagem à economia processual e à estabilidade e certeza das relações jurídicas (“tese eclética”)”.
Porém, como ilustra a experiência, o dever de a Administração reconstituir a situação que existiria se o ato anulado não tivesse sido praticado, por forma a cessar por completo o ciclo aberto pela prática daquela ilegalidade “ na maioria das vezes, não resulta da simples eliminação daquele ato, permanecendo, para além daquele, todos os efeitos jurídicos gerados e todos os atos administrativos praticados na pendência da eficácia do mesmo.
(…) a mera circunstância de a Administração praticar um ato administrativo, seja legal ou ilegal, cria uma realidade jurídica ex novo que dará lugar à prática de novos atos e, sobre esses, outros. É, por isso, uma cadeia que, sendo sequencial e inevitável, cria um obstáculo evidente no momento de reconstituir a situação que existiria se o ato anulado não tivesse sido praticado, na medida em que todos os demais que lhe seguem têm, pelo menos, como pressuposto a legalidade da situação jurídica envolvente”. JOANA DURO, in CJA, n.º 124, pág. 46;
O n.º2 do artigo 173.º do CPTA determina, por sua vez, que “a Administração pode ficar constituída no dever de praticar atos dotados de eficácia retroativa, desde que não envolvam a imposição de deveres, encargos, ónus ou sujeições a aplicação de sanções ou a restrição de direitos ou interesses legalmente protegidos, assim como no dever de anular, reformar ou substituir os atos consequentes, sem dependência de prazo, e alterar as situações de facto entretanto constituídas, cuja manutenção seja incompatível com a execução da sentença de anulação.”
O cumprimento do dever de executar (a que se refere o artigo 173.º) “é da responsabilidade do órgão que tenha praticado o ato anulado” (cfr. artigo 174.º n.º 1 do CPTA), sendo que “se a execução competir, cumulativa ou exclusivamente, a outro ou outros órgãos, deve o órgão referido no número anterior enviar-lhes os elementos necessários para o efeito” (cfr. artigo 174.º n.º 2 do CPTA).
Resulta do elenco dos factos assentes, que a sentença exequenda anulou por vício de forma decorrente de falta de fundamentação, o despacho proferido em 04.12.2015 pelo Diretor Regional Adjunto de Agricultura e Pescas do Centro que ordenara a reposição do terreno dos autores, inserido em zona de Reserva Agrícola Nacional, na situação em que se encontrava antes de nele terem erigido várias construções, sem que para tanto estivessem munidos da devida autorização para utilização não agrícola de tal solo.
Deste modo, a sentença exequenda limitou-se a anular o referenciado despacho por falta de fundamentação, mas não julgou procedente o pedido de condenação da Administração a emitir parecer favorável à utilização não agrícola do solo pretendida pelos Autores nessa ação.
Lendo a referida sentença anulatória dela não resulta que tivesse sido emitida pronúncia do tribunal no sentido do deferimento do pedido de condenação à emissão de um parecer favorável à utilização não agrícola do solo inserido na Reserva Agrícola Nacional no qual os Autores, aqui Apelantes, edificaram ilegalmente as construções que nele existem.
Como bem cuidou o senhor juiz a quo de enunciar na sentença sob sindicância naquela decisão o tribunal limitou-se a decretar a anulação da decisão que ordenou a reposição, por um vício meramente formal, o de falta de fundamentação, sendo que, em relação aos demais vícios invocados e pedidos formulados pelos aqui Apelantes na ação em que foi proferida a decisão exequenda, foi decidido que o despacho de 2015 da DRAP Centro não enfermava dos outros vícios que lhe eram imputados.
Logo, como bem reconheceu a sentença ora recorrida, extrai-se sem qualquer dúvida da decisão exequenda, e dos seus fundamentos, que esta julgou improcedente o pedido de condenação dos demandados a emitir parecer favorável à pretensão dos Recorrentes de manterem as construções ilegalmente erigidas em área de RAN. E note-se, os ora Apelantes conformaram-se com essa decisão uma vez que contra ela não interpuseram o competente recurso jurisdicional (conforme constatamos através de consulta à base de dados SITAF, a que temos acesso por razões funcionais).
Assim, não tendo o Apelado sido constituído por força da autoridade da sentença na obrigação de praticar um ato vinculado de emissão de tal parecer favorável, bem decidiu a sentença ora recorrida que estando em causa a execução de uma sentença de anulação cujo fundamento consistiu na verificação do vício de falta de fundamentação, em sede de execução de julgados, a renovação do ato sem reincidir na mesma ilegalidade, constitui a forma natural de execução da respetiva decisão judicial.
E esse ato foi praticado voluntariamente pela Administração através da decisão de 07.01.2021, que foi proferida dentro do prazo procedimental de 90 dias de que dispunha para o efeito, conforme supra tivemos ensejo de referir e para cujas considerações remetemos, decisão essa que deu integral execução àquela sentença conquanto renovou o ato anulado expurgando-o do vício de forma por falta de fundamentação de que enfermava. E quanto aos vícios que os Apelantes lhe assacaram na ação, bem andou o Tribunal a quo ao julga-los como não podendo fazer parte do objeto da presente ação de execução, carecendo antes de ser invocados em ação impugnatória autónoma, dando-se aqui por reproduzido, tudo quanto a esse respeito decidiu a 1.ª Instância.
Por fim, sustentam que o “despacho de 4.12.2015 é atentatório do direito à habitação dos Requerentes, pois que a tal se reconduz já que visa a demolição/destruição da habitação dos Requerentes”, e que, por isso, a sentença recorrida violou o seu direito à habitação sendo, por isso, inconstitucional, ofendendo o disposto nos artigos 17º, 65º e 12º e seguintes, por referência ao art.º 17º, todos da Constituição da República e também o art.º 18º da Constituição na medida em que vincula a entidade recorrida ao cumprimento do disposto no seu art.º 65º.
A invocação da pretensa violação dos preceitos constitucionais citados pela sentença recorrida não tem nenhum fundamento válido, sendo manifesto o despropósito da sua invocação contra a sentença recorrida. O facto de o direito à habitação ser um direito constitucionalmente reconhecido, vindo expressamente consagrado no artigo 65.º que todos os cidadãos “têm direito, para si e para a sua família, a uma habitação de dimensão adequada, em condições de higiene e conforto e que preserve a intimidade pessoal e a privacidade familiar”, configurando um direito fundamental de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias e que a Constituição consagra nos artºs 12º e seguintes, não significa nem tem o condão de obstar a que nenhuma decisão possa ser proferida, seja pela Administração, seja pelos Tribunais, estes últimos, note-se, órgãos de soberania a quem está confiada a missão de, em nome do povo, administrarem a justiça, em relação a um imóvel, que constituindo habitação de alguém, não tenha observado na respetiva implantação, como sucede no caso, as regras legais imperativas que regulam a ocupação do solo em matéria de Reserva Agrícola Nacional. Mal estaríamos se assim fosse, pois não haveria planeamento urbanístico que resistisse a uma tal liberdade de construção.
Sendo legalmente obrigatório obter o prévio licenciamento urbanístico junto da competente Câmara Municipal para que qualquer cidadão deste país possa construir um prédio urbano, quer seja destinado a habitação, quer seja destinado a outros fins, recomenda o dever de proceder conforme à Lei e ao Direito, que os interessados diligenciem pelo prévio licenciamento das construções que pretendem erigir, sob pena de incorrerem em responsabilidade contra-ordenacional caso procedam à sua implantação e construção sem o competente Alvará de Construção, sujeitando-se ainda, em caso de impossibilidade de legalização, à demolição daquilo que edificaram.
Termos em que, sem necessidade de mais considerações, se impõe julgar o presente recurso improcedente e confirmar a sentença recorrida.
** Sumariando, nos termos do n.º7 do artigo 663.º do CPC, formulam-se as CONCLUSÕES:
Descritores: execução espontânea de sentença anulatória- vício de forma- cumprimento do dever de execução.
1-Nos termos do disposto nos artigos 175.º, n.º 1 e 176.º, n.ºs 1 e 2, do CPTA, na versão dada pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 02/10, quando a Administração não dê execução espontânea à sentença anulatória no prazo procedimental de 90 dias, tal tem como consequência, não a caducidade do direito de executar a sentença, mas o poder/dever de o interessado pode exigir o cumprimento do dever de execução perante o tribunal que tenha proferido a sentença em 1.º grau de jurisdição, no prazo de um (1) ano contado desde o termo do prazo para a execução espontânea da sentença ou da notificação da invocação de causa legítima de inexecução.
2- Os limites objetivos do caso julgado das decisões anulatórias de atos administrativos, quer no que se refere ao efeito preclusivo, quer no que toca ao efeito conformador do futuro exercício do poder administrativo, determinam-se pelo vício que fundamenta a decisão (causa de pedir), pelo que a eficácia do caso julgado anulatório se encontra circunscrita e delimitada aos vícios que ditaram a anulação contenciosa do ato, nada obstando, pois, que se admita que a Administração emita novo ato com idêntico núcleo decisório, mas expurgado dos referidos vícios.
3- Extraindo-se da sentença exequenda que nela o tribunal limitou-se a anular o despacho de 04.01.2015, proferido pelo Diretor Regional Adjunto da Direção Regional de Agricultura e Pescas do Centro, que ordenara a reposição do terreno dos autores, inserido em zona de Reserva Agrícola Nacional, na situação em que se encontrava antes de nele terem erigido várias construções sem para tanto estivessem munidos da devida autorização para utilização não agrícola desse prédio, com fundamento em vício de forma por falta de fundamentação, a renovação do ato sem reincidir na mesma ilegalidade, constitui a forma natural de execução da respetiva decisão judicial.** IV- DECISÃO
Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes desembargadores do Tribunal Central Administrativo Norte em negar provimento ao recurso e, em consequência, confirmam a sentença recorrida.* Custas pelo apelado (artigo 527º, n.ºs 1 e 2 do CPC).* Notifique.
*
Porto, 05 de novembro de 2021.
Helena Ribeiro
Conceição Silvestre
Isabel Jovita
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i) Cfr. in Comentário ao Código do Processo nos Tribunais Administrativos, 3.ª Edição, 2010, Almedina, pág.1117;
ii) Cfr. entre outros, o Ac. do Pleno de 08.05.03, in rec. nº — 40821/A e, em sede doutrinal, Freitas do Amaral, Da execução das sentenças dos tribunais Administrativos, pags. 36 a 45, e Mario Aroso de Almeida, Sobre a autoridade do caso julgado das sentenças de anulação de actos administrativos, pags. 127 e segs;
iii) Cfr. Miguel Teixeira de Sousa, O objecto da sentença e o caso julgado material, BMJ, 325, págs.208, 209, 211 e 213;
iv) Cfr. in “Estudos sobre o Novo Processo Civil”, p. 578-579;
v) JOANA DURO, in CJA, n.º 124, pág. 46; |
