| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
J… – residente no Largo João Tomás da Costa, nº…, …º direito, Viana do Castelo – interpõe dois recursos jurisdicionais, sendo o primeiro do despacho que fixou o valor da presente providência cautelar – datado de 6 de Janeiro de 2006 – e o segundo do despacho que absolveu da instância a entidade requerida – Ministério do Ambiente do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional – e a contra-interessada – V..., SA – com fundamento na ilegitimidade do requerente – datada de 16 de Maio de 2006.
Conclui o primeiro recurso da forma seguinte:
1- A DUP em causa não cumpriu com o pressuposto de individualização dos bens sujeitos a expropriação, limitando-se a indicar duas “zonas” objecto de expropriação, às quais chamou “parcelas”, abarcando sob essa figura mais de uma centena de bens a expropriar;
2- Aquando da notificação ao requerente da intenção expropriativa, apenas lhe foi comunicada a intenção de expropriar a fracção de que é proprietário, e na qual reside com carácter de permanência, tendo-lhe sido proposto o valor de 141.783,98€ pela sua fracção;
3- O valor avançado pela contra-interessada para a acção é fantasioso, nasce ex nihilo, assentando não em dados concretos, passíveis de prova, mas em meras estimativas, sem suporte na realidade;
4- O despacho recorrido não cuida de que o requerente não vem aos autos defender apenas o seu direito de propriedade, mas aquele que é o seu direito fundamental à habitação;
5- A própria contra-interessada admite (artigo 186º da sua oposição) que “a vista de que desfruta, a envolvente urbana em que se insere, os laços de amizade e familiares e as condições do edifício em que se insere a sua fracção” são, em caso de expropriação, “os prejuízos por si sofridos”;
6- Ora, em se tratando, como se trata, da defesa de direitos e valores fundamentais, não fungíveis – mais, irreparáveis e inquantificáveis – não tem, nem pode ter, cabimento a aplicação dos critérios definidos no artigo 33º do CPTA, mas sim o critério supletivo consagrado no artigo 34º do mesmo diploma, o qual dispõe no seu nº2 que “quando o valor da causa seja indeterminável, considera-se superior ao da alçada do Tribunal Central Administrativo” (14.963,95€, que o requerente arredondou para 15.000,00€);
7- Aliás, os presentes autos não cuidam do processo expropriativo per se, que há-de correr termos no tribunal materialmente competente e onde, na pior das hipóteses (não provimento da acção principal a apensar) se fixará o real valor pecuniário da fracção do requerente e dos demais putativos expropriados;
8- O requerente não se pronunciou quanto ao valor adiantado pela contra-interessada por não lhe assistir momento processual para o fazer (artigo 118º nº3 do CPTA) e a isso não ter sido convidado pelo julgador a quo, no entanto, por aplicação do nº2 do artigo 314º do CPC (por remissão do artigo 118º nº3 do CPTA) o requerente não declarou aceitar o valor oferecido pela contra-interessada;
9- O despacho recorrido resulta assim de um manifesto erro na configuração dos interesses em jogo, uma vez que não está essencialmente em causa um “acto ablativo da propriedade”, mas sim a defesa de um “bem imaterial” que deriva da propriedade, pelo requerente, de uma fracção da parcela exproprianda, mas não se esgotando nela, caindo consequentemente no âmbito de aplicação do artigo 34º do CPTA;
10- Assim, deve ser revogado o despacho posto em crise, por violação dos artigos 314º nº2 do CPC e 34º do CPTA, e substituído por um outro que fixe o valor da acção em 15.000€ ou, se assim se não entender, em 14.963,95€.
Conclui o segundo recurso da seguinte forma:
1- O julgador a quo, notificou o requerente para, no prazo de cinco dias, “suprir ou justificar a falta da intervenção do seu cônjuge nos presentes autos, sob pena de poder vir a ser indeferida a presente providência cautelar por preterição de litisconsórcio necessário activo”;
2- Por se tratar de processo urgente, pouco compadecente com demoras e delongas, e embora entendesse que, in casu, não se verifica uma situação de litisconsórcio necessário activo, o requerente M… T… procedeu à junção aos autos de procuração forense outorgada pela sua esposa aos respectivos mandatários, com data de 20 de Outubro de 2005, data anterior à entrada do requerimento inicial em juízo, pelo que não carecia de ratificar o posteriormente processado;
3- Entende, porém, o julgador a quo que, com tal junção, não se pode considerar “que exista uma verdadeira aprovação expressa e clara quanto ao necessário consentimento do cônjuge”;
4- O artigo 1684º nº2 do CC prevê que “a forma do consentimento é a exigida para a procuração”, dando a entender dever ser a forma escrita;
5- A simples outorga da procuração e a junção aos autos da mesma, sempre tem que ser havida como consentimento, uma vez que da mesma nunca consta uma autorização expressa, concedida pelo outorgante ao mandatário, para que interponham aquela acção, naquele tribunal, com aquele pedido em concreto, daí que a própria procuração conforma um consentimento expresso;
6- Salvo melhor entendimento, perante a junção de uma procuração, e caso a considerasse sem valor declarativo quanto ao consentimento, impunha-se ao julgador a quo obter esclarecimentos quanto ao fim de tal procuração;
7- Nunca a recorrente esposa foi notificada para explicar o sentido da sua procuração (sentido que, com o devido respeito, entendem os recorrentes resultar claro da sua mera junção na sequência da notificação do julgador a quo para suprir a falta de intervenção da esposa do requerente) o que se impunha ao abrigo do disposto no artigo 25º do CPC;
8- Sem prescindir, porém, entende o recorrente que inexiste, in casu, qualquer obrigação de litisconsórcio activo;
9- A doutrina é unânime em atribuir ao artigo 28º-A do CPC o alcance teleológico de proteger um dos cônjuges quanto à actuação – ainda que em juízo – do outro, por via da qual possa ser posta em causa a propriedade sobre um bem comum ou o exercício de um direito que só por ambos possa ser exercido;
10- Antunes Varela entende que se aponta ”por conseguinte, no traçado da divisória legal, para um duplo elemento: a) para a natureza dos bens ou direitos a que a acção se refere; b) para a índole da acção, quanto ao risco (de perda, de ficar sem a coisa ou o direito) que a sua decisão envolve (eventum litis)” - in Manual, 2ª edição, páginas 174 e seguintes;
11- Daí que careça de ser intentada por ambos os cônjuges a acção judicial que tenha por objecto tais actos de disposição, o que é manifesto não ser o caso dos autos, em que o requerente marido pugna pela preservação da casa de morada de família, objecto de uma expropriação abusiva, ilícita, ilegal e fundada em acto nulo, anulável, inexistente e ineficaz;
12- Pelo que não se verifica o primeiro elemento identificado por Antunes Varela para que caiba, in casu, a aplicação do artigo 28º-A do CPC;
13- Quanto ao segundo elemento, poder-se-ia desde logo observar que se trata aqui de um procedimento cautelar que tem como objecto a suspensão de eficácia de um acto administrativo. É portanto, um processo urgente, onde se exige apenas uma prova sumária, ao de leve, dos factos, e que pretende evitar a constituição de uma situação de facto consumado e de produção de prejuízos irreparáveis para o requerente;
14- Por outro lado, a procedência da acção pode acarretar a preservação da casa de morada de família, mas a improcedência da acção nunca implicaria a sua perda, pois esta perda decorreria inevitavelmente da declaração da utilidade pública da expropriação, e expropriação da casa de morada de família;
15- Apenas a inacção de qualquer dos requerentes, poderia implicar a perda (rectius, a não preservação da casa de morada de família);
16- Sem prescindir, em caso algum se verificaria uma situação de litisconsórcio necessário activo pois está em causa nos autos um acto administrativo nulo;
17- E a nulidade é sempre do conhecimento oficioso do tribunal (artigo 286º do CC) e impõe-se erga omnes;
18- Sucede que, “em contencioso de anulação, a regra é a de que, para além da facultativa coligação de autores, não há litisconsórcio necessário activo, dada a eficácia erga omnes da decisão anulatória, desde que o acto impugnado seja indivisível” (AC STA de 29.03.1979, disponível em www.dgsi.pt, sublinhado nosso);
19- Ora, se não há litisconsórcio necessário activo na acção principal, por identidade de razões não o haverá também na providência cautelar que a antecede e a qual lhe será apensada;
20- E tanto assim é que, debruçando-se precisamente sobre um pedido de suspensão de eficácia, determinou o STA que “Não há litisconsórcio necessário activo entre os cônjuges” (AC STA de 20.12.1988, disponível em www.dgsi.pt, sublinhado nosso);
21- Assim procedeu o julgador a quo a uma errada interpretação e aplicação do disposto nos artigos 25º, 28º, 28º-A e 288º do CPC (ex vi artigo 1º do CPTA).
O Ministério do Ambiente do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional conclui assim as suas contra-alegações ao primeiro recurso jurisdicional:
1- Não pode revogar-se o despacho do julgador a quo que fixou o valor da acção, nem substitui-lo por outro que o fixe em 15 000,00€;
2- Estando, como está, em causa um acto ablativo da propriedade o valor da causa é determinado pelo valor do direito sacrificado [artigo 33º alínea d) do CPTA];
3- Não respeitando o processo a bens imateriais, o valor da causa não podia ser determinado por aplicação do artigo 34º do CPTA;
4- Este artigo configura um critério supletivo que, enquanto tal, só seria de aplicar se não fosse aplicável – e é - qualquer dos critérios definidos nas demais disposições que regulam a matéria;
5- Fixando à providência o valor de 12 604 126,69€ correspondente ao conteúdo económico do acto suspendendo, medido pelo valor do direito sacrificado, o despacho recorrido fez correcta aplicação e interpretação da lei, não violando o disposto no artigo 34º do CPTA;
6- Improcede, manifestamente, a alegada violação do disposto no nº2 do artigo 314º do CPC;
7- Aliás, em nada tendo contribuído para o despacho sub-judice, a referência ao facto do ora recorrente, notificado da oposição da contra-interessada, nada ter vindo dizer quanto à matéria do valor da acção, sempre a invocada violação teria de ser tida por irrelevante ou não escrita.
E conclui deste modo as suas contra-alegações ao segundo recurso jurisdicional:
1- Deve rejeitar-se o recurso por ilegitimidade activa da recorrente pois esta não é parte na providência cautelar de suspensão de eficácia (artigo 114º nº1 do CPTA);
2- Por mera cautela, acrescenta-se: num caso em que a lei exige que a acção seja proposta por ambos os cônjuges ou por um deles com consentimento do outro, não basta, para sanar a falta de intervenção ou consentimento, a junção duma simples procuração de um deles aos mandatários do requerente;
3- Não há que exigir a utilização do incidente da intervenção principal mas, o consentimento da mulher do requerente tem, no mínimo, de ser expresso, devendo constar de requerimento ou, ao menos, da procuração;
4- Ao invés do que vem alegado, depois de instar o recorrente a suprir a falta de consentimento do respectivo cônjuge, o tribunal não tem que o notificar para esclarecer o fim duma procuração junta pelo mandatário do marido, sem mais!
5- A isso se opõem os artigos 88º nº 2 e nº4 e 116º do CPTA;
6- Sendo o acto suspendendo um acto expropriativo e, como tal, ablativo do direito de propriedade do requerente sobre a fracção autónoma expropriada, fracção onde tem instalada a casa de morada de família, é necessário o consentimento da mulher do requerente para a propositura do processo cautelar de suspensão de eficácia (artigo 28º-A do CPC);
7- Sendo certo que, é infundada a tese de que a exigência do litisconsórcio necessário activo “não existe para a providência cautelar, uma vez que da sua improcedência não resulta a ablação da propriedade da casa de morada de família, mas tão só a não suspensão de eficácia do acto recorrido”;
8- É indiscutível a indissociabilidade da legitimidade na acção principal e na providência cautelar da mesma dependente (nº1 do artigo 112º do CPTA);
9- Além disso, ao contrário do que sustenta o recorrente, para aferir da legitimidade processual, não há que discutir ou conhecer dos vícios que eventualmente afectem o acto impugnado (suspendendo) e das consequências dos mesmos a nível da eventual invalidade do acto;
10- A sentença recorrida é inteiramente legal e o julgador a quo não procedeu a errada interpretação do disposto nos artigos 28º, 28º-A e 288º do CPC.
Por sua vez, a contra-interessada V..., SA, conclui as suas contra-alegações ao primeiro recurso jurisdicional da forma seguinte:
1- O acto suspendendo cumpriu o dever de individualização dos bens sujeitos a expropriação, como o demonstra o Despacho nº17 461/2005 - publicado no Diário da República nº156, II Série, de 16 de Agosto de 2005 - pelo que, quaisquer consequências que o recorrente pretendesse retirar da pretensa omissão para efeitos do presente recurso soçobram desde logo;
2- O valor de 12.604.126,69€ oferecido pela ora recorrida em substituição do valor da causa indicado pelo recorrente, contrariamente ao sugerido por este, não representa uma quantia sem suporte na realidade, mas sim um cálculo do montante mínimo a despender pela Vianapolis com a expropriação da totalidade das fracções autónomas existentes no Edifício Jardim, obtido através da soma das diversas propostas de indemnização apresentadas aos expropriados, as quais, por sua vez, se suportam em relatórios de avaliação efectuados por peritos independentes a todas e a cada uma das referidas fracções;
3- O valor da causa no procedimento cautelar accionado pelo recorrente jamais poderia ser determinado nos termos do artigo 34º nº1 do CPTA, uma vez que o processo em causa não respeita a bens imateriais, mas sim à apreciação da legalidade de um acto administrativo ablativo de direitos passíveis de avaliação económica, os quais se afiguram como direitos e interesses pessoais do recorrente e não como interesses difusos, como fica demonstrado pela afirmação do recorrente de que este “viu-se obrigado a defender, mais do que o seu direito de propriedade, aquele que é o seu direito fundamental à habitação” (ver ponto VIII das alegações de recurso jurisdicional do recorrente);
4- Dúvidas não restam de que bem andou o despacho recorrido, dado que, estando em causa a suspensão da eficácia de uma decisão administrativa que declarou a utilidade pública da parcela 133 do Edifício Jardim, composta por cento e cinco fracções autónomas, estamos em presença de um processo judicial que tem por objecto um acto administrativo ablativo do direito de propriedade do recorrente, pelo que a interpretação correcta das regras contidas nos artigos 31º a 34º do CPTA quanto ao valor das causas determina a aplicação da regra contida na alínea d) do artigo 33º do CPTA;
5- Bem andou o despacho recorrido ao fixar o valor da causa na quantia de 12.604.126,69€, uma vez que o recorrente optou por peticionar a suspensão da eficácia do acto suspendendo quanto a todos os expropriados, mesmo aqueles que não se opunham à ablação decretada pelo Despacho nº17461/2005, de 15 de Julho de 2005, razão pela qual o valor da causa ora impugnado pelo recorrente mais não é do que o resultado da configuração e da formulação do seu requerimento inicial;
6- Afiguram-se de todo irrelevantes as considerações feitas pelo recorrente quanto ao artigo 314º nº2 do CPC para censurar o despacho recorrido, uma vez que não só o recorrente confessa expressamente que não se pronunciou sobre a impugnação do valor da causa, “convicto que estava da nitidez da sua imediata improcedência”, mas também porque o recorrente nas suas alegações de recurso não deu cumprimento ao ónus de indicar o sentido com que no seu entender a norma citada deveria ter sido interpretada e aplicada - como impõe o artigo 690º nº2 alínea b) do CPC aplicável ex vi artigo 140º do CPTA;
7- Bem andou o despacho recorrido ao determinar o valor da causa nos termos efectuados, porquanto, findos os articulados e existindo dissentimento entre as partes quanto àquele, compete ao juiz, em face dos elementos do processo, fixar o valor da causa que repute adequado -ver artigos 314º nº2, 315º nº1 e 317º, do CPC, aplicáveis ex vi artigo 31º nº4 do CPTA.
E conclui as contra-alegações ao segundo recurso jurisdicional deste modo:
1- Bem andou a sentença ao considerar que a mera junção aos autos de procuração forense não sana a falta de consentimento da cônjuge do requerente, pois que não revela o consentimento, que deverá ser prestado de forma expressa e clara;
2- Contrariamente ao que o requerente menciona no artigo 29º das suas alegações de recurso, perante a junção aos autos de procuração forense em resposta ao despacho que ordenou a sanação da falta de consentimento da cônjuge do requerente, o tribunal não terá de notificar novamente o requerente para suprir a falta de consentimento;
3- Mediante a junção aos autos de uma procuração forense onde figura a cônjuge do requerente, o tribunal não se encontra no dever de pedir esclarecimentos a esta mesma, tanto mais, atenta a natureza célere do processo cautelar;
4- Com o DL nº180/96, de 25 de Setembro, a previsão do nº1 do artigo 28º-A do CPC alargou-se a todos os litígios que tenham por objecto a casa de morada de família;
5- O litisconsórcio necessário activo é aplicável aos processos cautelares, bem como às acções principais;
6- A natureza urgente dos processos cautelares não exclui o cumprimento das regras de legitimidade;
7- Bem andou a sentença recorrida ao entender que se está perante um litisconsórcio necessário activo, por estar em causa um litígio que tem por objecto a casa de morada de família do requerente, carecendo o presente processo de ser intentado por ambos os cônjuges, atento o disposto no nº1 do artigo 28º-A do CPC, aplicável ex vi do disposto no artigo 1º do CPTA;
8- O presente processo cautelar foi intentado como preliminar de acção administrativa especial de impugnação de acto administrativo;
9- O requerente invocou no seu requerimento inicial a suposta anulabilidade do acto suspendendo. Para tal, dispunha de um prazo de três meses para interpor a respectiva acção administrativa especial, nos termos dos artigos 58º e 59º do CPTA;
10- Não tendo o requerente impugnado judicialmente o acto administrativo, e já estando ultrapassado largamente o prazo para tal, verifica-se a inutilidade superveniente da lide, que determina a extinção do presente processo cautelar;
11- Nestes termos, deve ser decretada a extinção do presente processo cautelar, por inutilidade superveniente da lide ou, caso assim não se entenda, deve o presente recurso jurisdicional ser julgado improcedente, não por provado e, em consequência, ser confirmada a douta sentença recorrida.
Ouvido a respeito desta invocação de inutilidade superveniente da lide, o recorrente advogou a sua improcedência com fundamento no artigo 123º nº2 do CPTA.
De Facto
Com interesse para a decisão do presente recurso jurisdicional, mostram-se provados os seguintes factos:
1- Em despacho publicado no DR II série de 16 de Agosto de 2005, proferido pelo Ministro do Ambiente do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional, foi declarada a utilidade pública, com carácter urgente, de duas parcelas identificadas com os números ... e ... na respectiva planta parcelar de expropriações, anexa àquele despacho, e necessárias à construção do edifício do mercado municipal e de espaço público, em execução do Plano de Pormenor do Centro Histórico de Viana do Castelo – facto dado como provado na segunda decisão recorrida;
2- Em despacho da Secretaria Geral do Ministério do Ambiente do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Regional – publicado no DR II série, nº164, de 26 de Agosto de 2005 – em complemento ao despacho referido no número anterior, foi publicado o mapa de expropriações, terceira fase do Plano de Pormenor do Centro Histórico de Viana do Castelo – facto dado como provado na segunda decisão recorrida;
3- No mapa referido no número anterior encontra-se descrita como parcela a expropriar, com a designação de fracção nº …-CB, com a indicação de ser propriedade do requerente, morador no Largo João Tomás da Costa, …, …º andar, em Viana do Castelo – facto dado como provado na segunda decisão recorrida;
4- A presente providência cautelar deu entrada em tribunal no dia 21 de Outubro de 2005, tendo-lhe sido atribuído o valor de 15.000,00€ – ver requerimento inicial de folhas 4 a 43 dos autos;
5- Nela é peticionada a suspensão de eficácia da declaração de utilidade pública, com carácter de urgência, da expropriação do Edifício Jardim - Parcela ... do Regulamento do Plano de Pormenor do Centro Histórico de Viana do Castelo – ver requerimento inicial junto a folhas 4 a 43 dos autos;
6- O requerente da providência, casado com L… R… B… C… sob o regime da comunhão geral de bens, tem inscrita a seu favor a aquisição da fracção autónoma “CB”, correspondente ao …º andar direito do prédio expropriado, prédio esse composto por cento e cinco fracções autónomas – ver documentos de folhas 87 a 90 e 189 a 195 dos autos, dados por reproduzidos;
7- Procuração forense de folha 182 dos autos – dada por reproduzida;
8- Até 8 de Agosto de 2006 – data em que o recorrente se pronunciou sobre a questão da inutilidade superveniente da lide – a acção administrativa principal referente a este processo cautelar ainda não tinha sido intentada – ver folhas 1276 a 1283 dos autos.
De Direito
I. Cumpre apreciar, pois, as questões suscitadas neste recurso jurisdicional, e que são três:
- Questão do valor da causa – objecto do 1º recurso jurisdicional;
- Questão da ilegitimidade activa – objecto do 2º recurso jurisdicional;
- Questão da inutilidade superveniente da lide – suscitada pela contra-interessada V... na parte final das contra-alegações do recurso da 2ª decisão recorrida.
II. Por despacho de 6 de Janeiro de 2006, o julgador a quo, conhecendo do litígio suscitado nos autos quanto ao valor a atribuir à providência cautelar – na qual se visa a suspensão de eficácia da declaração de utilidade pública urgente da expropriação do Edifício Jardim - decidiu fixar esse valor em 12.604.126,69€, ou seja, quantia correspondente à estimada para a totalidade das 105 fracções do edifício expropriando.
O recorrente discorda do assim decidido, fundamentalmente por entender que o valor de 14.963,95€ que atribuiu à causa – e arredondou para 15.000,00€ - é o que se mostra adequado, por aplicação do critério supletivo consagrado no artigo 34º nº2 do CPTA.
A decisão recorrida louva-se na seguinte fundamentação: De acordo com o artigo 31º nº1 do CPTA, o valor das causas é expresso num determinado valor concreto, declarado em moeda legal, o qual representa a utilidade económica do pedido. Por outro lado, o artigo 32º do CPTA estabelece um conjunto de critérios gerais para a fixação do valor, sendo particularmente relevante, in casu, o nº3 do citado artigo, em que se estatui que “o valor dos processos cautelares é determinado pelo valor do prejuízo que se quer evitar, dos bens que se querem conservar ou da prestação pretendida a título provisório”. Ora, nos presentes autos, o requerente não indica qualquer valor que resultará em seu prejuízo da prática do acto administrativo, ou sequer indica a necessidade de protecção de qualquer tipo de bem cuja utilidade pretende conservar ou, ainda, formula qualquer pedido no sentido da prestação de qualquer quantia a título provisório. Por isso, a atribuição de um valor ao presente processo terá que ser feita de acordo com o que na matéria vai especialmente estabelecido no artigo 33º do CPTA. Assim, nos processos relativos a actos administrativos, como é, em parte, o caso nos autos, estando em causa a suspensão de uma decisão administrativa que declarou a utilidade pública de uma parcela a expropriar, deverá atender-se ao conteúdo económico do acto suspendendo, tal como resulta da previsão normativa genérica do artigo 33º do CPTA, limitando-se este artigo a exemplificativamente enumerar um conjunto de sub-critérios para a atribuição de valor aos processos. Dentro destes sub-critérios revela-se de especial importância a regra contida na alínea d) do citado artigo 33º do CPTA, que estabelece que “quando estejam em causa actos ablativos da propriedade ou de outros direitos reais, o valor da causa é determinado pelo valor do direito sacrificado”. Ora, do documento junto a folhas 365 a 367 dos autos, para cujo conteúdo integral aqui se remete, resulta que o valor previsto pela expropriação do edifício objecto do acto expropriativo em causa é de 12.604.126,69 €.
Concluir-se-á, desta forma, que atendendo ao valor das expropriações em causa objecto do acto ora suspendendo, perfaz, assim, o valor da presente causa a quantia de 12.604.126,69€.
A matéria do valor das causas encontra-se regulada sob os artigos 31º a 34º do CPTA.
No presente caso, importa fixar o valor da causa em providência cautelar na qual se peticiona a suspensão de eficácia da declaração de utilidade pública, com carácter de urgência, da expropriação do Edifício Jardim, em Viana do Castelo, prédio este composto por 105 fracções autónomas, sendo o requerente da providência cautelar conservatória proprietário de uma delas.
Na parte aqui pertinente, dispõe a lei processual administrativa da forma seguinte: A toda a causa deve ser atribuído um valor certo, expresso em moeda legal, o qual representa a utilidade económica imediata do pedido – artigo 31º nº1 do CPTA; Quando a acção diga respeito a uma coisa, o valor desta determina o valor da causa – artigo 32º nº4 do CPTA; O valor dos processos cautelares é determinado pelo valor do prejuízo que se quer evitar, dos bens que se querem conservar ou da prestação pretendida a título provisório – artigo 32º nº6 do CPTA; Nos processos relativos a actos administrativos, atende-se ao conteúdo económico do acto, designadamente por apelo aos seguintes critérios, para além daqueles que resultam do disposto no artigo anterior: Quando estejam em causa actos ablativos da propriedade ou de outros direitos reais, o valor da causa é determinado pelo valor do direito sacrificado – artigo 33º alínea d) do CPTA.
Em anotação a estes comandos jurídicos, e no que respeita à determinação do valor dos processos cautelares em função da natureza da providência requerida e do seu objecto, escrevem Aroso de Almeida e Carlos Cadilha que o valor da causa se mede pelo prejuízo que se pretende evitar ou pelo valor dos bens que se pretendem conservar, e se está em vista obter a suspensão de eficácia de um acto expropriativo, o valor do processo cautelar é aferido pela avaliação económica dos bens em causa - Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, página 150.
Ora, como se deixou dito, tratando-se, no presente caso, de uma providência cautelar em que se peticiona a suspensão de eficácia da declaração de utilidade pública, com carácter de urgência, da expropriação de um edifício de 105 fracções autónomas, mas em que o requerente cautelar é proprietário apenas de uma delas, a aplicação das referidas normas legais impõe que o valor da causa seja determinado pelo valor da fracção de que ele é proprietário – ver, neste mesmo sentido, AC TCAN de 09.11.2006, Rº1083/05.BEBRG-A, também por nós assinado.
Na verdade, a utilidade imediata do pedido cautelar prende-se com a conservação da titularidade da fracção autónoma do prédio expropriado que é propriedade do requerente, e apenas desta. E a determinação do valor do processo cautelar afere-se pelo prejuízo que se pretende evitar, ou pelo valor dos bens que se pretendem conservar.
Assim, em face da lei processual administrativa - artigos 31º nº1 e 32º nº6 do CPTA – entendemos ser de fixar à causa o valor correspondente ao da fracção autónoma de que o requerente da providência é proprietário, fracção essa que faz parte do prédio expropriado pelo acto suspendendo.
Ressuma, pois, que deve ser revogada a decisão proferida nos autos sobre o valor da causa, devendo ser fixada, à mesma, o valor correspondente ao da fracção autónoma pertencente ao requerente, cujo montante expresso deverá ser apurado pelo tribunal recorrido.
III. O presente processo cautelar visa a suspensão de eficácia do acto que declarou a utilidade pública, com carácter de urgência, da expropriação do prédio em que se integra a fracção pertencente ao requerente, e que constitui a morada do seu agregado familiar – Despacho nº17461/2005, de 16 de Agosto, completado pelo Despacho nº18586/2005, de 26 de Agosto, ínsitos nos pontos 1 e 2 da matéria de facto provada.
Apesar de casado, em regime de comunhão geral de bens, com L… R… B… da C…, e da fracção predial aludida constituir a sua casa de morada de família, a providência cautelar conservatória foi peticionada ao tribunal apenas pelo requerente J… M… G… T….
Por via disto, e porque a entidade requerida deduziu a respectiva excepção, o tribunal recorrido convidou o requerente, ao abrigo do artigo 265º nº2 do CPC, a suprir ou justificar a falta da intervenção do seu cônjuge nos autos, sob pena de poder vir a ser indeferida a providência cautelar por preterição de litisconsórcio necessário activo (artigo 28º-A do CPC ex vi 1º do CPTA).
O requerente correspondeu ao convite limitando-se a juntar aos autos procuração forense genérica, emitida pelo seu cônjuge a favor dos dois advogados que já o representavam – procuração forense emitida em 20 de Outubro de 2005 (a providência cautelar foi intentada em 21.10.05).
Na sequência desta junção, e conhecendo da excepção, o tribunal recorrido julgou o requerente parte ilegítima e absolveu a entidade requerida e a contra-interessada da instância, fazendo-o ao abrigo dos artigos 28º, 28º-A, 288º, todos do CPC, ex vi 1º do CPTA.
Depois de enquadrar o pressuposto da legitimidade activa no âmbito do contencioso administrativo, o julgador a quo fundamenta assim a sua decisão: Estatui o nº1 do artigo 28º-A do CPC que “Devem ser propostas por marido e mulher, ou por um deles com consentimento do outro, as acções de que possa resultar a perda ou oneração de bens que só por ambos possam ser alienados ou a perda de direitos que só por ambos possam ser exercidos, incluindo as acções que tenham por objecto, directa ou indirectamente, a casa de morada de família”. Ora, nos presentes autos, está em causa um acto administrativo cuja incidência de efeitos jurídicos se reflecte directamente sobre a propriedade da casa de morada de família do requerente. É que não soçobram dúvidas que o acto expropriativo é um acto potencialmente ablativo do direito de propriedade do requerente sobre a fracção autónoma a expropriar, pelo que, independentemente do regime de bens vigente no casamento do requerente e por força do citado artigo 28º-A do CPC, seria sempre necessário o consentimento do cônjuge do requerente para a propositura do presente processo cautelar (…). Ora, apesar de instado a suprir a respectiva falta de consentimento do respectivo cônjuge nos presentes autos, o requerente limitou-se a juntar aos mesmos uma procuração assinada pela sua mulher a favor dos respectivos mandatários já constituídos, nada dizendo, na correspondente procuração ou por outro meio idóneo, o respectivo cônjuge, sob um eventual assentimento quanto à acção já proposta. Desta forma, não se poderá considerar que existe uma verdadeira aprovação expressa e clara quanto ao necessário consentimento do cônjuge do requerente para a dedução do presente meio cautelar, pelo que se verifica a preterição de litisconsórcio necessário activo.
O recorrente não concorda com o assim decidido, em primeiro lugar porque entende não estarmos perante uma situação de litisconsórcio necessário activo, e em segundo lugar porque, mesmo se estivéssemos, a falta de consentimento do seu cônjuge teria sido sanada, de forma válida e eficaz, pela junção aos autos da respectiva procuração forense (artigo 1684º nº2 do Código Civil).
A questão da legitimidade activa do requerente divide-se, por conseguinte, em duas sub-questões: saber se ocorre, no presente caso, uma situação de litisconsórcio necessário activo, por imposição do artigo 28º-A do CPC, e, caso afirmativo, saber se a falta de consentimento do cônjuge do requerente foi devidamente sanada.
IV. No âmbito da acção individual ou particular, assiste legitimidade ao autor de acção administrativa especial que alegue, de modo fundamentado, ser titular de um interesse directo e pessoal na impugnação do respectivo acto administrativo, nomeadamente por ter sido lesado por ele nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos – artigo 55º nº1 alínea a) do CPTA – sendo certo que esta sua legitimidade se estende às providências cautelares que se mostrem adequadas a assegurar a utilidade da sentença a proferir nessa acção – artigo112º nº1 do CPTA.
Assim, muito embora a regra geral de aferição da legitimidade activa se situe na titularidade da relação jurídica controvertida – artigo 9º nº1 do CPTA – o certo é que, no âmbito da dita acção impugnatória, a legitimidade de que ora cuidamos não é conferida, necessariamente, por essa titularidade. Para ter legitimidade impugnatória, basta ao autor da acção administrativa especial estar em condições de retirar, para a sua esfera jurídica, uma vantagem imediata, não proibida por lei, da invalidação do acto administrativo impugnado.
É por via desta legitimidade alargada, que já ocorria na vigência do antigo recurso contencioso de anulação – ver artigo 46º nº1 do RSTA e artigo 821º do Código Administrativo – que o Supremo Tribunal Administrativo vem considerando, em termos que merecem a nossa concordância, que independentemente da natureza plural ou singular da relação subjacente, salvo disposição em contrário, não há lugar a litisconsórcio activo em recurso contencioso, ainda que o acto seja indivisível – ver, entre outros, AC STA de 29.03.79, Rº10518; AC STA de 04.04.89, Rº24492; AC STA de 09.05.91, Rº27472; AC STA de 06.04.95, Rº34721; AC STA de 11.05.2000, Rª40955; AC STA de 05.04.2001, Rº46912; AC STA de 13.01.2004, Rº0485; e AC STA de 07.10.2004, Rº01425. E também na doutrina autores de vulto assim vêm entendendo – ver Freitas do Amaral, Direito Administrativo, volume IV, página 174, e Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, 3ª edição, página 222.
Esta regra apenas não funciona, como adverte a jurisprudência, quando decorrer, de disposição legal especial ou de negócio jurídico, que a tutela judicial efectiva do referido interesse qualificado do autor depende do seu consórcio processual com terceiros – ver, como exemplo desta excepção, AC STA de 08.06.2004, Rº0489.
Sendo este um regime regra, importa saber, no respeitante ao nosso caso, se o referido artigo 28º-A do CPC exige a presença em juízo do cônjuge do requerente, para assegurar a tutela judicial efectiva dos interesses que este visa assegurar com a providência cautelar, e, a título definitivo, com a acção administrativa especial que a vivifica.
Certo é que não existindo regra especialmente prevista na lei a exigir o litisconsórcio necessário activo na impugnação contenciosa, e não sendo a titularidade da relação jurídica controvertida a constituir critério decisivo para aferir da legitimidade do impugnante, o artigo 28º-A do CPC só poderá impor a intervenção do cônjuge do aqui recorrente se, mediante uma abordagem tópica da situação, ela for necessária para a tutela judicial efectiva dos seus interesses.
Acontece que estes interesses, quer do autor da acção administrativa especial de impugnação do acto em causa, quer do requerente da suspensão de eficácia desse mesmo acto, não saem afectados com a ausência do respectivo cônjuge.
De facto, e no que respeita à acção, é sabido que o contencioso anulatório, embora tendo actualmente uma inegável componente subjectiva, prossegue um fim de garantia da legalidade, não só através do interesse pessoal do autor da acção impugnatória mas também por via directa, nomeadamente através da intervenção do Ministério Público. Com o pedido de anulação ou declaração de nulidade do acto impugnado, o respectivo autor visa a obtenção de uma sentença constitutiva, no caso da anulação, ou declarativa, no caso da nulidade, que produz efeitos gerais, tendo sempre o sentido e o alcance de defesa da legalidade, independentemente das pessoas que iniciam ou que estão presentes no respectivo processo.
Desta forma, atento o carácter objectivo da ilegalidade e a indivisibilidade do acto impugnado relativamente às pessoas a que respeita, o caso julgado que se forme tem de ser, tendencialmente, eficaz erga omnes – note-se que esta eficácia em relação a terceiros, no contencioso de anulação, assenta em razões algo similares às que justificam a ampla eficácia do caso julgado sobre o estado das pessoas em processo civil (ver artigo 674º do CPC); sobre os limites subjectivos do caso julgado nas sentenças administrativas, ver José Carlos Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), Almedina, 8ª edição, páginas 390 a 395.
Temos, portanto, que o recorrente, enquanto autor da acção especial de impugnação do acto em causa, não necessitará da intervenção do seu cônjuge para obter a tutela judicial prosseguida com tal processo. Por sua vez, enquanto requerente da providência cautelar conservatória, a concessão da suspensão de eficácia do acto aproveitará a ambos os cônjuges, não obstante ser solicitada apenas por um deles, e o seu eventual indeferimento não os poderá prejudicar, na medida em que a ablação da propriedade da sua fracção predial, a acontecer, é efeito do acto suspendendo e não da decisão de indeferimento da suspensão.
Daqui decorre, cremos, que ambos os cônjuges têm autonomia quanto à interposição da acção administrativa especial impugnatória, e quanto à providência cautelar de suspensão de eficácia do acto impugnado ou a impugnar.
Importa ainda salientar, a título complementar, que o Supremo Tribunal Administrativo também vem considerando a impugnação contenciosa de actos administrativos potencialmente lesivos de patrimónios comuns como acto de mera administração ordinária – ver, neste sentido, e relativamente a acervo hereditário, AC STA de 04.02.2001, Rº47786; AC STA de 13.01.2004, Rº47268; e AC STA de 07.10.2004, Rº01425. Ora, em princípio, assiste legitimidade a cada um dos cônjuges para a prática de actos de administração ordinária relativamente aos bens comuns do casal – ver artigo 1678º nº3 do CC. Isto significa, além do mais, que com tal impugnação contenciosa não é posto em risco o respectivo bem comum, não se justificando, também por esta via, a aplicação ao presente caso da figura do litisconsórcio necessário activo imposto pelo artigo 28º-A do CPC – norma esta que visa precaver esse eventum litis – a propósito, ver Antunes Varela, Manuel Bezerra e Sampaio e Nora, Manual de Processo Civil, Coimbra Editora, 2ª edição, página 174 e seguintes.
Ressuma do exposto, por conseguinte, que tendo em conta a especial natureza da acção impugnatória, e da providência cautelar de suspensão de eficácia, bem como o respectivo regime alargado de legitimidade activa, que se satisfaz com o interesse qualificado na anulação mesmo que desacompanhado da titularidade da relação jurídica substantiva, e tendo em conta, ainda, a qualificação jurídica da impugnação do acto potencialmente lesivo como conduta de mera administração ordinária, não se encontra justificação plausível para privar o aqui recorrente da legitimidade impugnatória singular, e, por concomitância, de legitimidade para requerer a suspensão de eficácia em causa.
Procedem, pois, e substancialmente, os argumentos invocados pelo recorrente nas suas alegações, devendo ser revogada a decisão judicial recorrida que o considerou parte ilegítima, o que terá como consequência o prosseguimento dos normais e ulteriores trâmites do processo cautelar, no tribunal de primeira instância – note-se que está arrolada prova testemunhal pelo requerente e pela contra-interessada, cuja necessidade de produção deverá ser ponderada pelo julgador a quo.
E, face a esta decisão, fica prejudicado o conhecimento da segunda sub-questão supra identificada – ver parte final do ponto III.
V. Por último.
A contra-interessada V... veio invocar, nas suas contra-alegações referentes ao segundo recurso jurisdicional, a inutilidade superveniente da lide cautelar, com fundamento em não ter sido ainda intentada pelo requente a acção administrativa principal de que este meio cautelar é dependente, e ancorando-se, para o efeito, nos artigos 58º, 59º e 123º nº1 alínea a) do CPTA.
Constatamos, pelo requerimento cautelar, que o requerente imputa ao acto administrativo suspendendo vários vícios substanciais e formais – desvio de poder, violação dos princípios da boa-fé, da proporcionalidade, da justiça e imparcialidade, falta de fundamentação, e violação de instrumento de ordenação do território – atribuindo-lhes, a final, e como efeitos sancionatórios dos mesmos, a inconstitucionalidade, a inexistência, a nulidade ou a anulabilidade da Declaração de Utilidade Pública do Edifício Jardim (Parcela … do Regulamento do Plano de Pormenor do Centro Histórico de Viana do Castelo).
A verificação do prazo de caducidade resultante da conjugação dos artigos 123º nº1 alínea a), 58º nº2 alínea b) e 59º, do CPTA, tem como pressuposto que estejamos perante ilegalidades meramente geradoras da anulabilidade do acto administrativo impugnado ou a impugnar, pois, caso se trate de actos nulos ou inexistentes, a sua impugnação não está sujeita a qualquer prazo, o que significa que o requerente da providência cautelar dispõe de um período temporal substancialmente alargado para interpor a acção principal – ver artigos 58º nº1 e 123º nº2 do CPTA.
Apreciar, neste momento, se ocorre ou não uma situação de inutilidade superveniente da lide, significa, pois, ter de abordar o mérito da pretensão impugnatória do requerente, na medida em que apenas da ponderação dos vícios invocados, e respectiva relevância invalidante, se poderá concluir pela aplicação, no caso, de um ou outro dos dois prazos identificados. Na verdade, e bem ou mal, o requerente cautelar atribuiu aos vícios que invoca nesta sede efeitos gravosos, de nulidade e inexistência, que importa abordar com a profundidade necessária, sob pena de podermos estar, mediante a extinção da instância por inutilidade superveniente da lide, a cercear o seu direito fundamental a uma tutela jurisdicional efectiva – artigos 20º da CRP e 2º do CPTA.
Esta atitude prudente, que nos é sugerida, em sede cautelar, pelo respeito ao direito fundamental assinalado, leva-nos a ter de decidir a questão suscitada com base na causa de pedir apresentada pelo requerente da providência, a qual, alegadamente, integra vícios indutores da inexistência e nulidade do acto a impugnar, o que nos impõe o indeferimento da invocada inutilidade superveniente da lide cautelar por inobservância do prazo legal para instaurar a demanda principal.
DECISÃO
Nos termos do exposto, decidem, em conferência, os Juízes deste Tribunal o seguinte:
- Conceder provimento ao recurso jurisdicional sobre o valor da acção, e, em conformidade, revogar a respectiva decisão recorrida;
- Fixar como valor da acção o correspondente ao valor da fracção autónoma integrante do prédio expropriado, e pertencente ao requerente da providência cautelar, cujo montante expresso deverá ser apurado pelo tribunal de 1ª instância;
- Conceder provimento ao recurso jurisdicional sobre a ilegitimidade activa, revogar a respectiva decisão recorrida, julgar o requerente da providência cautelar parte legítima, e ordenar a baixa dos autos ao tribunal de 1ª instância para aí prosseguirem os seus normais e ulteriores trâmites;
- Julgar improcedente a inutilidade superveniente da lide, suscitada nesta instância de recurso.
Custas pela entidade recorrida e pela recorrida particular, em partes iguais
D.N.
Porto, 16 de Novembro de 2006 |
