Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	01122/09.8BEBRG

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	01/14/2010

Tribunal:	TAF de Braga

Relator:	Drª Ana Paula Soares Leite Martins Portela

Descritores:	PRODUÇÃO ANTECIPADA DE PROVA SUSPENSÃO DE EFICÁCIA INIDONEIDADE MEIO CAUTELAR DEMOLIÇÃO PRÉDIO

Sumário:	Quando o que se pretende obter com o meio cautelar de suspensão de eficácia não é uma suspensão do acto por ilegalidade do mesmo (não está em causa assegurar qualquer direito face a qualquer ilegalidade) mas antes a sua não execução até ao momento da produção de prova num determinado processo e com vista a acautelar a produção de prova e não qualquer direito), o meio adequado é a produção antecipada de prova prevista no art. 520º e 521º do CPC.* * Sumário elaborado pelo Relator


Data de Entrada:	12/22/2009
Recorrente:	M... e esposa
Recorrido 1:	Município de Guimarães
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Procedimento Cautelar Suspensão Eficácia (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:	Negado provimento ao recurso


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Não emitiu parecer

Decisão Texto Integral:

M… e mulher, M…, melhor identificados nos autos, vêm interpor recurso jurisdicional da Sentença proferida pelo TAF de BRAGA em 26/10/2009, que julgou improcedente a Providência Cautelar instaurada contra o MUNICÍPIO DE GUIMARÃES, em que peticionava a suspensão de eficácia do acto administrativo consubstanciado na deliberação que ordenou a demolição de parte do seu prédio.
Para tanto alegam em conclusão:
“Iª – Faz parte do conceito do instituto da PRODUÇÃO ANTECIPADA DA PROVA, previsto no art.º 520º do CPC, a existência de uma situação de receio.
IIª – Nos presentes autos, estamos, porém, perante uma situação de certeza determinada pela existência de um acto administrativo.
IIIª - O que está em causa na presente Providência é a Impugnação de um acto administrativo, emitido pela Câmara Municipal de Guimarães.
IVª – Impugnação que assenta no facto de os fundamentos indicados no referido acto administrativo não serem aplicáveis ao prédio em apreço, além de que os danos que o mesmo apresenta serem imputáveis à construtora da A7.
Vª – Jamais, o instituto da PRODUÇÃO ANTECIPADA DA PROVA será o meio adequado para a impugnação do referido acto administrativo, dado que o mesmo não se reveste de obrigatoriedade para terceiros.
VIª – Conforme determina o art.º 158º nº 1 do C.P.A., as decisões dos tribunais administrativos são obrigatórias para todas as entidades públicas e privadas e prevalecem sobre as de quaisquer autoridades administrativas.
VIIª – Deste modo, a presente Providência Cautelar é o meio adequado para impugnar o referido acto administrativo de demolição do prédio, em apreço.
VIIIª – Do confronto dos articulados dos Recorrentes com o despacho proferido por aquele órgão administrativo do Município de Guimarães e ainda do contido na acção principal, resulta que foram abundantemente carreados para os autos factos que concretizam o vício de falta de fundamentação do mesmo acto administrativo, vício esse tipificado no art.º 153º e ss do C.P.A.
IXª – Alegaram os Recorrentes, de maneira clara e concisa, que da ordem de demolição, dimanada por aquela entidade administrativa, não resulta estarem em jogo factos que denotem um interesse público de segurança ou que possam indiciar a existência de um dano sério para o interesse público em causa.
Xª – Foi, sobejamente, apontado o receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que os requerentes pretendem ver reconhecidos no processo principal.
XIª - Tendo estes autos sido instaurados nos estritos termos contidos, nomeadamente, nos artºs 37º, 112º, 120º e a acção especial, nos estritos termos contidos no artº 46º e ss., todos do CPTA, é óbvio que o pedido de suspensão da eficácia do acto administrativo da Câmara Municipal de Guimarães, formulado a final da P.I., atento o, exactamente, consignado nos mesmos artigos, só podia ter sido reportada aos autos daquela acção principal e a mais nenhuma outra, o que só por manifesto erro se aceita que acontecesse e que, aqui e agora, se rectifica.
XIIª - O pedido formulado pelos Requerentes neste procedimento cautelar apresenta-se como um meio de, prevenindo o periculum in mora, garantir antecipada e adequadamente que a hipotética procedência da acção principal não será vã e antes permitirá atingir, no todo ou em parte, os fins jurídicos e práticos por ela visados em última análise.
XIIIª - Foram violados, nomeadamente, os artigos 120º do CPTA, 2º e 520º do CPC, 153º e 158º do C.P.A..”
Terminam pedindo a revogação da sentença recorrida.

O Município requerido apresentou contra-alegações pugnando pela improcedência do recurso, embora sem formular conclusões.

O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado para o efeito, não emitiu parecer.

FACTOS FIXADOS EM 1ª INSTÂNCIA (e com relevância para os autos):
1) Os Requerentes são donos do prédio urbano sito no Lugar de …, freguesia de …, concelho de Guimarães, descrito na 2.ª Conservatória do Registo Predial de Guimarães como parte do n.º …, inscrito na respectiva matriz sob o art.º ….
2) Os Requerentes intentaram nas Varas de Competência Mista de Guimarães acção de condenação com processo comum sob a forma ordinária contra a E.P.- Estradas de Portugal, E.P.E., AENOR - Auto-Estradas do Norte, S,A. e N... - Construtoras de Auto-Estradas do Norte, A.C.E. pedindo o ressarcimento de alegados prejuízos causados pela construção de uma auto-estrada no prédio referido em 1).
3) Tal processo, a que foi atribuído o n.º 593/07.1TCGMR, encontra-se a correr os seus trâmites normais não tendo chegado ainda à fase de produção de prova.
4) Por despacho do Sr. Presidente da Câmara Municipal de Guimarães de 22.02.2008, que aqui se dá por reproduzido, foi determinada a notificação do Requerente para, no prazo de 15 dias, realizar os trabalhos necessários à demolição do prédio em causa.
5) Tal despacho foi notificado ao autor pelo oficio n.º 732 de 25.06.2009, em 10 de Julho de 2009.
6) Os Requerentes não intentaram acção administrativa relativa à impugnação do acto cuja suspensão é requerida.

QUESTÕES QUE IMPORTA CONHECER
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, tendo presente que o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 685.º A todos do Código de Processo Civil (CPC) “ex vi” art. 140º do CPTA.
Mas, sem esquecer o disposto no artº 149º do CPTA nos termos do qual ainda que o tribunal de recurso declare nula a sentença decide do objecto da causa de facto e de direito.
As questões que aqui importa conhecer são as seguintes:
_Erro da sentença por julgar adequado o meio da produção antecipada de prova;
_Violação do art. 120º do CPTA por ocorrerem os pressupostos para a concessão da providência cautelar.

O DIREITO
ADEQUAÇÃO DO MEIO DE PRODUÇÃO ANTECIPADA DE PROVA
Alegam os recorrentes que a sentença recorrida padece de erro ao entender que o meio processual prosseguido pelos Recorrentes não era o adequado visto que, para a situação em apreço, o meio processual próprio seria o da “PRODUÇÃO ANTECIPADA DA PROVA” prevista no art.º 520º do Código do Processo Civil.
Para tanto referem que o que está em jogo nos presentes autos, não é, como se diz neste artigo 520º do CPC, o receio de vir a tornar-se impossível ou muito difícil a verificação de certos factos por meio do arbitramento ou inspecção mas antes a impugnação de um acto administrativo concretizado numa ordem dimanada de um órgão administrativo.
Pelo que, perante esse acto administrativo não é, nem pode ser, o mecanismo da produção antecipada da prova o previsto na lei para impugnar esse acto.
Pretendem os recorrentes que a produção antecipada da prova não tem qualquer carácter de obrigatoriedade perante terceiros, como seja, no caso, a Câmara Municipal pelo que só podem socorrer-se deste procedimento cautelar para suspender a dita ordem de demolição com carácter de obrigatoriedade para com a Recorrida.
E ainda que não está em causa um justo receio mas antes uma certeza quanto à possibilidade de ocorrência de certos factos, no caso a permanência do prédio para efeitos de produção de prova em processo cível.
Extrai-se da sentença recorrida:
“(…)-Pretendem os Requerentes que se suspenda cautelarmente a eficácia do acto administrativo consubstanciado na deliberação que ordenou a demolição da parte do seu prédio indicada pelo n.º 5 da planta junto à comunicação daquela de 10.07.2009 mantendo-se tal suspensão até à produção da prova no processo n." 593/07.1TCGMR da 1.a Vara Mista de Guimarães, "decisão a proferir na acção de que a presente providência cautelar é preliminar" .-
-Os critérios de decisão na adopção de providências cautelares encontram-se plasmados no art. 120º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
-A providência em causa visa impedir a demolição de um prédio, pelo que é inquestionável a sua qualificação como providência conservatória
-No que tange a este tipo de providências dispõe a alínea b) do mesmo artigo que a mesma será adoptada quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular nesse processo ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito.-
- Dispõe ainda o n.º 2 do mesmo preceito que, nomeadamente quando estão em causa providências conservatórias, a adopção da providência ou das providências será recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados, em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adopção de outras providências.--
-Em suma, são três os requisitos (cumulativos) de que depende a concessão de uma providência cautelar conservatória:--
- o periculum in mora, ou seja o receio - que tem de ser fundado - de que, quando for proferida decisão final no processo principal a mesma já não tenha a virtualidade de dar uma resposta adequada ao litígio. Tal receio pode fundar-se na constituição de uma situação de facto consumado (que inviabilizaria a restauração natural cm caso de procedência do processo principal) ou na produção de prejuízos de difícil reparação.
- o fumus non malus iuris. isto é, que não seja evidente a improcedência da pretensão de fundo ou a falta de pressupostos dos quais dependa a obtenção de uma pronúncia sobre o mérito da causa;--
- o respeito pelo princípio da proporcionalidade em sentido estrito, ou da proibição do excesso, requisito negativo e verdadeira "cláusula de salvaguarda" (na expressão de M Aroso de Almeida e CA. Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo no" Tribunais Administrativos , Almedina, 2ª edição revista, 2007, pág. 708), que se traduz na necessidade de ponderar os interesses em jogo de forma a averiguar se a atribuição da providência não causará danos desproporcionados em relação à àqueles que se pretendem evitar que fossem causados.-

-Em face das considerações que antecedem é manifesto que a pretensão dos Requerentes não pode proceder.-
-Em primeiro lugar porque, conforme bem refere o Requerido, existe um mecanismo processual próprio para assegurar a produção de prova cujo decurso do tempo poderia inviabilizar.
-É que, como se refere v.g. em acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa de 18.01.2007 (processo 9479/2006-2, publicado em www.dgsi.pt), "em paralelo com os procedimentos cautelares - destinados a prevenir prejuízos decorrentes da demora na tramitação processual relativa a direitos que, numa summaria cognitio, se julga existirem - o legislador previu um outro tipo de procedimento destinado a evitar que a referida demora impeça ou dificulte a produção de certos meios de prova necessários à defesa dos direitos ou interesses que se discutem no processo.
-Trata-se da denominada "produção antecipada de prova" a que faz referência o art." 520º do Código de Processo Civil-
-Nos termos deste preceito "havendo justo receio de vir a tomar-se impossível ou muito difícil o depoimento de certas pessoas ou a verificação de certos factos por meio de arbitramento ou inspecção, pode o depoimento, o arbitramento ou a inspecção realizar-se antecipadamente e até antes de ser proposta a acção",- -Tal como os procedimentos cautelares, a produção antecipada de prova tem como requisito o periculum in mora, consistente no risco de desaparecer ou se tornar muito difícil a produção de certa prova, antes do momento normal em que ela seria produzida, Isso leva, em algumas legislações, a enquadrá-la entre os procedimentos cautelares (assim em França, Bélgica ou Itália), o que não sucede no nosso ordenamento jurídico em que, apesar de se tratar de procedimento urgente, permanece como figura autónoma (dr, J, Lebre de Freitas e outros, Código de Processo Civil anotado, vol 2,°, Coimbra, pág, 414 e 415).
-Com efeito, os procedimentos cautelares e a produção antecipada de prova têm estrutura e fim diversos (cfr, v,g, o acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa supra citado),--
-Quanto ao fim, a produção antecipada de prova é um incidente destinado a acautelar a produção de prova e não a acautelar o direito. E, uma vez produzida antecipadamente a prova, tem carácter definitivo, ao passo que no procedimento cautelar o fim é a tutela do direito, ainda que de forma provisória e precária.--
-Sendo, no que à sua estrutura concerne, que a produção antecipada de prova se esgota em si própria, enquanto o procedimento cautelar visa uma decisão; e como acto preparatório da acção a propor, a prova produzida antecipadamente não caduca pela não proposição da acção respectiva em certo prazo, ao passo que o procedimento cautelar caduca se a acção de que depende não for proposta dentro do prazo fixado no art.º 389°, n.º 1, al, a), do Código de Processo Civil.-
.Ora, o princípio da legalidade das formas processuais - incluídas as formas incidentais _ imporá que se não deva requerer providência cautelar quando se trate de garantir apenas determinados meios de prova irrepetíveis ou insusceptíveis de posterior apresentação ou produção.
-Acresce ainda que, em bom rigor, os Requerentes não imputam qualquer vício ao acto em causa, alcançando-se do teor do requerimento inicial, que apenas pretendem efectivamente salvaguardar a realização de perícia sobre o prédio a demolir, referindo mesmo que "a presente providência cautelar irá depender de "acção administrativa comum a instaurar nos termos do art.º 37 e segs. do Código de Processo nos Tribunais Administrativos pela qual será requerido, nomeadamente a suspensão da eficácia do acto administrativo da deliberação de demolição da parte do prédio dos Requerentes indicada sob o n." 5 na planta junta à notificação da Requerida até à produção da prova nos autos do processo 593/07.1TCGMR",-
-Pretensão essa que, nos termos supra explanados, deve ser deduzida incidentalmente no competente processo.-
-Sendo portanto manifesta a desadequação do uso da presente forma processual e a falta de fundamento da pretensão a formular nesse processo,
Quid juris?
É certo que como resulta do art.º 2º do C.P.C. “A todo o direito, excepto quando a lei determine o contrário, corresponde a acção adequada a fazê-lo reconhecer em juízo, a prevenir ou reparar a violação dele e a realizá-lo coercivamente, bem como os procedimentos necessários para acautelar o efeito útil da acção.”
E é certo também que a causa de pedir numa acção é o facto jurídico concreto ou específico invocado pelo autor (ou requerente) como fundamento da sua pretensão e tem de estar em conexão com o pedido sob pena de ineptidão.
Vejamos então se, como entendeu a sentença recorrida o mecanismo de produção antecipada da prova era o apropriado a prevenir a violação do direito e a realizá-lo coercivamente ou o procedimento necessário para acautelar o efeito útil da acção.
No requerimento inicial alegam os aqui recorrentes que interpuseram uma acção de condenação com processo comum e forma ordinária contra Estadas de Portugal EPE, sendo um dos elementos da causa de pedir o estado de degradação em que se encontrava o prédio em causa por obra dos trabalhos de construção da A7.
E que, não tendo ainda chegado à fase de produção de prova (art. 10º do r.i.) foram notificados para proceder de imediato à demolição de parte do prédio, pelo que pedem a suspensão da ordem de demolição até à realização da prova pericial do imóvel através da qual se irá provar ou não a existência dos alegados danos no processo 593/07.11.1TCGMR da 1ª Vara Mista de Guimarães.
Sendo que o não decretamento da providência tornará impossível a reconstituição in natura da prova naqueles autos apesar de todos os danos serem indemnizáveis.
Acrescentam que da ordem de demolição não resulta estarem em jogo factos que denotem um interesse público de segurança ou a existência de um dano sério para o interesse público em causa concluindo que esta providência irá depender da acção administrativa comum a instaurar nos termos do art. 37º e ss do CPTA, pela qual será requerida a suspensão de eficácia do acto administrativo de demolição de parte do prédio dos requerentes até à produção de prova nos autos do processo supra citado.
Resulta, pois, de todo o requerimento inicial deste processo cautelar que o objectivo do mesmo é suspender a ordem de demolição até à produção de prova no processo 593/07.1TCGMR da 1ª Vara Mista de Guimarães, visando a suspensão tão só assegurar a prova pericial a fazer nestes autos.
Tanto assim que o pedido formulado em 1ª instância tem o seguinte teor:
“a) Suspensão da Eficácia da deliberação tomada pela requerida, no citado processo 1079/92EG traduzida na ordem de demolição da parte do prédio dos Requerentes, indicada pelo nº5 …mantendo-se a mesma suspensão da eficácia de pé até à produção da prova no apontado Processo …”
Por outro lado refere-se neste requerimento que “ A Providência que se requer seja ordenada irá depender da Acção Administrativa Comum a instaurar nos termos …pela qual será requerido, nomeadamente, a suspensão da eficácia do acto administrativo da deliberação de demolição…”
Concordamos pois com a sentença recorrida no sentido de que o que se pretende obter com este meio cautelar (indicado ao que parece até como prévio de outro meio cautelar) não é uma suspensão do acto por ilegalidade do mesmo (não está em causa assegurar qualquer direito face a qualquer ilegalidade) mas antes a sua não execução e por isso suspensão até ao momento da produção de prova num determinado processo.(visa antes acautelar a produção de prova e não qualquer direito).
Pelo que a causa de pedir é tão só o receio de ficar impedida a realização de prova pericial antes de um certo processo ter atingido a fase da prova.
Em suma, o que os requerentes pretendem é assegurar a produção de prova pericial, pelo que deveriam ter requerido a produção antecipada dessa prova nos termos dos artigos 520º e 521º do Código de Processo Civil.
Dispõe este artigo 520º do Código de Processo Civil que “Havendo justo receio de vir a tornar-se impossível ou muito difícil (…) a verificação de certos factos por meio de arbitramento ou inspecção, pode (…) o arbitramento ou a inspecção realizar-se antecipadamente e até antes de ser proposta a acção”.

E, a nosso ver, este sim seria o meio processual adequado para os requerentes assegurarem a produção daquele meio de prova que consideram fundamental, o que ainda podem e devem fazer, mas nunca a instauração do presente processo cautelar.

E não se diga que se impõe o uso deste meio processual apenas para efeitos de obrigar o aqui recorrido o que não aconteceria no meio processual de antecipação de prova.

É que apenas existe uma notificação para os aqui recorrentes procederem aos trabalhos necessários à demolição do prédio no prazo de 15 dias.

Sendo assim ainda não foi proferido qualquer despacho a determinar a demolição pelas instâncias administrativas pelo que não se põe a questão da eficácia relativamente à entidade aqui recorrida.

Por outro lado nada impedia que os recorrentes fizessem um pedido de prorrogação do prazo de demolição para os efeitos do meio processual em causa caso este não tivesse ocorrido no referido prazo de 15 dias de que dispunham para a demolição.

Também quanto ao justo receio o mesmo ocorre já que é sempre imprevisível se a produção de prova vem ou não a ocorrer antes da demolição já que mesmo que o recorrente não proceda à mesma no prazo de 15 dias existem uma série de procedimentos pelas entidades administrativas que antecedem a demolição coerciva e que são incontroláveis e podem sempre permitir que a produção de prova no processo em causa possa ser feita.

Pelo que, bem andou a sentença recorrida ao decidir como decidiu.

VIOLAÇÃO DO ART. 120º ALS B) E C) DO CPTA

Por se entender que este não é o meio adequado para obter o efeito pretendido pelos recorrentes fica prejudicado o conhecimento da ocorrência dos pressupostos para a suspensão.

De qualquer forma e mesmo que se pudesse entender que seriam admissíveis os dois meios processuais nunca estaria preenchido o requisito do periculum in mora já que através do meio de produção antecipada de prova ficaria protegido o único perigo alegado pelos aqui recorrentes.

Em face de todo o exposto acordam os juízes deste TCAN em negar provimento ao recurso e manter a sentença recorrida.

Custas pelos recorrentes.

R. e N.

Porto, 14/01/2010

Ass. Ana Paula Soares Leite Martins Portela
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Antero Pires Salvador