| Decisão Texto Integral: | Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I Relatório
RMCA, Autor na presente Ação, devidamente identificado nos autos, que intentou contra o Instituto da Segurança Social, IP- CDA, tendente à impugnação do Despacho de 23/10/2013 que declarou a nulidade do ato de atribuição do montante único do subsidio de desemprego que lhe havia sido atribuído, veio, em separado, Recorrer da decisão proferida no TAF de Aveiro que, em 16 de fevereiro de 2017, não admitiu o articulado superveniente apresentado, no qual veio acrescidamente à PI “arguir a nulidade do ato administrativo por incompetência absoluta, por falta de atribuições em razão da matéria, do órgão administrativo publico que proferiu o despacho.”
Mais se recorre do segmento do mesmo despacho “que decidiu indeferir os meios de prova apresentado pelo Autor na Petição Inicial”.
Foram apresentadas as seguintes conclusões:
“1 -Vem o presente recurso interposto do Douto Despacho proferido em 16/02/2017 que decidiu não admitir o articulado superveniente no qual foi invocada a nulidade do ato impugnado por incompetência absoluta por falta de atribuições em razão da matéria do órgão da Administração Publica, Despacho com o qual o Autor Recorrente não concorda.
2 -Na verdade, o ato impugnado - Despacho proferido pela Diretora do Núcleo de Prestações Previdenciais do Instituto da Segurança Social, LP. - Órgão Administrativo sob a Tutela do Ministério da Segurança Social - é nulo, porquanto o órgão que o proferiu não tinha competência para decidir da validade e cumprimento do contrato de concessão de incentivos celebrado em 06/08/2008, ao abrigo do disposto no artigo 16.º da Portaria n.º 196-A/2001 de 10 de Março, entre o Autor e o Instituto de Emprego e Formação Profissional, I.P, que se encontra nos termos da respetiva Lei Orgânica constante do Decreto-Lei n.º 1431/2012 de 11 de Julho, se encontra sob a Tutela do Ministério da Economia e do Emprego, nos termos da Portaria n.º 196-A/2001, de 10 de Março.
3 -Constata-se, pois, a incompetência absoluta por falta de atribuições desse órgão para proferir aquele Despacho, nos termos da alínea b) do n.º 2 do artigo 133.º do C.P.A.
4- Ora, tratando-se de um ato nulo, o mesmo é ineficaz, não produz qualquer efeito ab inítio, é insanável, quer pelo decurso do tempo, quer por ratificação, reforma ou conversão, podendo ser impugnado a todo o tempo e perante qualquer tribunal, podendo, também ser, declarada a todo o tempo por qualquer tribunal, nos termos do disposto no artigo 134.º 2 do CPA.
5- Assim, a invocação da nulidade em articulado posterior ao da Petição Inicial não está vedada, sendo esse o entendimento unânime da jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, do qual se cita o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, datado de 24/01/2008, com o n.º 0711/07, disponível em www.dgsi.pt.
6- Podia e devia ter a Meritíssima Juíza ter admitido o articulado e ter decidido declarar a nulidade do ato administrativo impugnado e não o tendo feito violou o disposto no artigo 133.º n° 2, alínea b) e 134.º n° 2 do Código de Procedimento Administrativo.
7- Vem, também, o Autor recorrer do Douto Despacho de 16/02/2017 que decidiu indeferir os meios de prova apresentados pelo Autor na Petição Inicial, porquanto, entendeu o Tribunal a quo que não existe matéria de facto controvertida que importe à decisão da causa.
8- No entanto, discorda o Autor, ora Recorrente de tal decisão, porquanto o Autor alegou, na Petição Inicial, factos que configuram uma causa justificativa do não cumprimento do contrato (artigos 15.º a 19.º da PI) e bem como alegou todas as diligências que efetuou junto do Centro de Emprego em virtude da sua situação de doença, bem como alegou factos destinados a provar a sua boa-fé contratual, conforme resulta dos factos constantes dos artigos 20.º a 39.º da PI, (sendo que todos esses factos representam basicamente, o fundamento da sua impugnação).
9- Tais factos foram quer diretamente impugnados pelo Réu, (artigo 29.º da Contestação), quer impugnados por desconhecimento (artigo 30.º da Contestação), sendo que parte deles, senão todos, requerem a produção de prova testemunhal, para além da documental já junta, resultando que é de todo necessária a produção da prova requerida.
10- Pelo que, face à posição tomada pelas partes no processo, existindo, como existe, matéria essencial controvertida, deve ser aberto um período de produção de prova, nos termos do artigos 87.º n° 1, alínea c) do CPTA, não resultando, tal como exige o artigo 90.º nº 2 do CPTA, claramente desnecessária essa produção de prova, nem se afigurando, de primeira evidencia, que os referidos factos sejam desnecessários ou indiferentes para a apreciação dos vícios que o Recorrente imputa ao ato impugnado, bem pelo contrário.
H-Violou, pois, o Douto Despacho recorrido o disposto nos artigos 87.º n° 1 e 90.º n° 1 e 2 do CPTA.
Nestes termos, requer a V; Exas. que, considerando procedente o presente recurso, seja revogado o Douto Despacho que indeferiu o articulado superveniente, e revogando o mesmo, seja admitindo o articulado e declarado nulo o ato administrativo impugnado.
Mais requer, seja revogado o Douto Despacho que indeferiu a prova indicada pelo autor, sendo admitida a prova indicada. Assim se fazendo, JUSTIÇA”* Não foram apresentadas contra-alegações de RecursoO Recurso foi admitido por Despacho de 6 de Setembro de 2018.* O Ministério Público junto deste TCAN, notificado em 11 de outubro de 2018, nada veio dizer, requerer ou Promover.* Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
II - Questões a apreciar
Importa apreciar e decidir as questões colocadas pelos Recorrentes, mormente verificando se se verificarão os pressupostos justificativos da admissão do articulado superveniente, bem como verificando da necessidade, designadamente, da inquirição das testemunhas arroladas, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA.
III – Fundamentação de Facto
No que aqui releva, consta do Despacho Recorrido:
“(…)
O Autor veio arguir a nulidade do ato administrativo impugnado nos presentes autos, invocando para tanto, o disposto no artigo 134.º, n.º 2 e 133.º, n.º 2, alínea b), ambos do Código de Procedimento Administrativo.
Alega, para tanto, que não obstante os fundamentos deduzidos não pode deixar de arguir a nulidade do ato administrativo, por incompetência absoluta, por falta de atribuições em razão da matéria, do órgão da administração pública que proferiu o despacho.
O Réu, notificado para se pronunciar quanto ao teor do requerimento apresentado, nada veio dizer.
Cumpre decidir.
Decorre do disposto na alínea g) do n.º 2 do artigo 78.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos que é na petição inicial que o autor tem o ónus de alegar toda a matéria relativa à ação, devendo, por isso, arguir aí todas as ilegalidades que, face aos elementos que dispõe, entende que o ato administrativo padece.
Neste sentido, leia-se, entre outros, o acórdão do Tribunal Central Administrativo, em cujo sumário se escreve o seguinte:
“I. Do regime legal decorrente dos arts. 78.º, n.º 2, als. g) e h), 86.º, 91.º, n.ºs 5 e 6 e 95.º, n.º 2 todos do CPTA ressuma que nas ações administrativas especiais impende sobre o autor o ónus de alegar na petição inicial toda a matéria relativa à ação, expondo articuladamente “os factos e as razões de direito que fundamentam a ação” que constituem a sua causa ou causas de pedir e, bem assim, formular em função da(s) mesma(s) pretensão/pedido sob pena de ininteligibilidade.
II. O autor deve arguir logo no articulado inicial todas as ilegalidades de que padeça em seu entendimento o ato produzido ou a omissão ocorrida, articulando, em conformidade, toda a factualidade que corporiza tal arguição, sendo que tal invocação deve dizer respeito não apenas às ilegalidades sancionadas com o desvalor da anulabilidade mas também às geradoras de inexistência jurídica ou nulidade.
III. De harmonia com o disposto no art. 91.º, n.º 5 do CPTA o autor, em sede das alegações de direito, pode apresentar novos fundamentos do pedido, novas causas de pedir, mas exige-se, todavia, como condição legal e legítima de tal invocação, que o conhecimento daqueles novos fundamentos seja superveniente.
IV. Com o art. 95.º, n.º 2 do CPTA e deveres nele impostos visou-se potenciar a resolução global do litígio que se criou com a emissão dum ato administrativo, já que, por um lado, impõe ao juiz que se pronuncie sobre todas as causas de invalidade suscitadas nos autos pelo autor (na petição inicial, em articulado superveniente – art. 86.º -, e nas alegações de direito uma vez respeitado o comando do n.º 5 do art. 91.º) e pelo MºPº e, por outro, impõe ao juiz que exercite “ex officio” o seu dever de identificação e de pronúncia quanto a novas causas de ilegalidade do ato e independentemente do desvalor que delas decorre, dever esse que se coloca a cada juiz em qualquer instância.
V. O referido preceito diz respeito ao exercício dum poder-dever do tribunal, o qual não confere faculdade/direito às partes de suscitar novas ilegalidades para além das peças/articulados e dos momentos processuais definidos e segundo o regime previsto nos referidos arts. 78.º, 86.º e 91.º todos do CPTA. (…)”
Assim, só aquelas invalidades que decorram de factos cujo conhecimento, por parte do autor, é superveniente, ou que decorram de factos ocorridos após a apresentação da petição inicial, é que são suscetíveis de serem invocadas ao abrigo do disposto no artigo 86.º, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, em articulado superveniente.
E nem o disposto nos artigos 134.º, n.º 2 e 133.º, n.º 2, do Código de Procedimento Administrativo (na redação anterior ao Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de Janeiro), traduz essa possibilidade, pois estas normas regulam o regime substantivo da invalidade dos atos administrativos e as normas supra invocadas regulam o regime processual da sua impugnação.
Na verdade, o artigo 134.º, n.º 2, ao dispor que “A nulidade é invocável a todo o tempo por qualquer interessado e pode ser declarada, também a todo o tempo, por qualquer órgão administrativo ou por qualquer tribunal.”, permite que o Autor interponha a ação, em Tribunal, a todo o tempo, se a invalidade que pretende assacar ao ato que impugna determinar a sua nulidade.
No entanto, o regime processual aplicável a essa impugnação impõe-lhe o ónus de invocar, na petição inicial que apresenta, todas as causas de invalidade que pretende que venham a ser decididas pelo Tribunal, sob pena de preclusão do seu direito de invocar qualquer outra causa de invalidade que, no momento em que interpõe a ação, já era (ou deveria ser) do seu conhecimento.
Assim, e uma vez que, no articulado apresentado pelo Autor, não é alegado qualquer facto novo ocorrido após a apresentação da petição inicial, ou qualquer facto anterior que o Autor só tenha tido conhecimento após essa apresentação, que justifiquem a apresentação deste articulado, onde assaca mais uma invalidade ao ato impugnado, conclui-se que o requerimento apresentado não deve ser admitido.
Pelo exposto, não admito o articulado superveniente apresentado.
(...)
DESPACHO SANEADOR
(...)
Compulsados os autos verifica-se que o processo contém já os elementos documentais necessários, sem necessidade de maiores indagações para conhecer dos pedidos formulados, não se afigurando necessário proceder a quaisquer diligências de prova (nomeadamente, as que são requeridas pelo Autor na petição inicial, cfr. fls. 10 e 11, do processo físico), por não existir matéria de facto controvertida que importe à decisão da causa, atenta a sua espécie e objeto, as concretas causas de invalidade invocadas, e a argumentação aduzida pelo Autor – artigo 87.º n.º 1 alínea c) e artigo 90.º n.º1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. Não é porém possível conhecer desde já do mérito da causa, por não ter sido requerido pelo Autor, sem oposição do Réu, a dispensa de alegações finais – artigo 87.º n.º1 alínea b) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
Assim, e ao abrigo do disposto no n.º 4 do artigo 91.º do mesmo Código, notifique o Autor para, querendo, no prazo de 20 dias, apresentar alegações escritas. Decorrido o referido prazo, notifique o Réu para, querendo, em igual prazo de 20 dias, apresentar alegações.”* IV – Do Direito
Importa agora analisar e decidir o suscitado.
Da admissão do articulado superveniente
Como decorria já do Acórdão do TCAN nº 02878/09.3BEPRT-C de 04/11/2016, determina o artigo 86º, nº 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos/2002, aplicável ao caso, que os factos constitutivos, modificativos ou extintivos supervenientes podem ser deduzidos em novo articulado, pela parte a que aproveitem, até à fase das alegações.
O nº 2 do mesmo artigo estabelece, no entanto, que se consideram supervenientes tanto os factos ocorridos posteriormente ao termo dos prazos estabelecidos nos artigos precedentes, como os factos anteriores de que a parte só tenha conhecimento depois de findarem esses prazos, devendo, neste caso, produzir-se prova da superveniência.
O Autor, aqui Recorrente, limitou-se a apresentar articulado superveniente, suscitando uma nova nulidade, sem que acrescidamente tenha aduzido qualquer circunstância justificativa da sua apresentação tardia, limitando-se a afirmar que o ato objeto de impugnação seria nulo, em face do que não fez qualquer prova, nem que se trataria de uma circunstância superveniente, nem que comprovadamente só tomou conhecimento da mesma, após a apresentação da Ação.
Efetivamente, está aqui em causa, nos termos do artigo 86º, nº 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, apenas a apreciação da admissibilidade formal da apresentação de articulado superveniente, sendo patente que se não mostra preenchido qualquer dos dois pressupostos alternativos justificativos da apresentação tardia de tal articulado (Facto, ou conhecimento, superveniente).
Na realidade, em termos meramente formais, que é o que aqui está em causa, o articulado não é admissível pela singela razão de que não traz a juízo um facto superveniente, ou facto de que o Autor só tenha tido comprovadamente conhecimento após a apresentação da PI.
Como adequadamente se referenciou no despacho recorrido, ainda que sem identificação do acórdão, sumariou-se no Acórdãos deste TCAN nº 01197/04.6BEPRT, de 19-10-2006 que “I. Do regime legal decorrente dos arts. 78.º, n.º 2, als. g) e h), 86.º, 91.º, n.ºs 5 e 6 e 95.º, n.º 2 todos do CPTA ressuma que nas ações administrativas especiais impende sobre o autor o ónus de alegar na petição inicial toda a matéria relativa à ação, expondo articuladamente “os factos e as razões de direito que fundamentam a ação” que constituem a sua causa ou causas de pedir e, bem assim, formular em função da(s) mesma(s) pretensão/pedido sob pena de ininteligibilidade.
II. O autor deve arguir logo no articulado inicial todas as ilegalidades de que padeça em seu entendimento o ato produzido ou a omissão ocorrida, articulando, em conformidade, toda a factualidade que corporiza tal arguição, sendo que tal invocação deve dizer respeito não apenas às ilegalidades sancionadas com o desvalor da anulabilidade mas também às geradoras de inexistência jurídica ou nulidade.
III. De harmonia com o disposto no art. 91.º, n.º 5 do CPTA o autor, em sede das alegações de direito, pode apresentar novos fundamentos do pedido, novas causas de pedir, mas exige-se, todavia, como condição legal e legítima de tal invocação, que o conhecimento daqueles novos fundamentos seja superveniente.
(...)
V. O referido preceito diz respeito ao exercício dum poder-dever do tribunal, o qual não confere faculdade/direito às partes de suscitar novas ilegalidades para além das peças/articulados e dos momentos processuais definidos e segundo o regime previsto nos referidos arts. 78.º, 86.º e 91.º todos do CPTA.
(...)
VII. O tribunal não está onerado com dever de pronúncia nos termos do art. 95.º, n.º 2 do CPTA quanto a ilegalidades que o autor venha a suscitar fora dos locais e momentos próprios já que tal constituiria um atropelo, um entorse ao poder-dever oficioso do juiz em termos dele, de “motu proprio” e no uso dos seus deveres legais, identificar a existência de causas de invalidade diversas daquelas que haviam sido alegadas.”
Ao contrário do afirmado pelo Recorrente, a circunstância dos factos supervenientes alegados poderem determinar ou constituir uma nulidade, não significa que possam ser invocados em qualquer momento de Ação já intentada.
Em face de tudo quanto se expendeu supra, não merece censura a decisão adotada em 1ª instância de não admitir o articulado superveniente apresentado.
Do indeferimento dos meios de prova apresentados na Petição Inicial
Vem posta em causa a decisão proferida no tribunal a quo “que decidiu indeferir os meios de prova apresentados pelo Autor na Petição Inicial, porquanto, entendeu o Tribunal a quo que não existe matéria de facto controvertida que importe à decisão da causa.”
Efetivamente, consta do Despacho Saneador, designadamente, que ”Compulsados os autos verifica-se que o processo contém já os elementos documentais necessários, sem necessidade de maiores indagações para conhecer dos pedidos formulados, não se afigurando necessário proceder a quaisquer diligências de prova (nomeadamente, as que são requeridas pelo Autor na petição inicial, cfr. fls. 10 e 11, do processo físico), por não existir matéria de facto controvertida que importe à decisão da causa, atenta a sua espécie e objeto, as concretas causas de invalidade invocadas, e a argumentação aduzida pelo Autor – artigo 87.º n.º 1 alínea c) e artigo 90.º n.º1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.”
A este propósito sumariou-se no acórdão deste TCAN nº 2004/14BEPRT, de 17-11-2017 que “Mostrando-se a prova relevante predominantemente documental, e sendo patente que a eventual inquirição de testemunhas, independentemente do que pudesse ser dito, não teria a virtualidade de alterar a prova produzida e o sentido da decisão, não é suscetível de crítica a sua dispensa, mormente em Ação Administrativa Especial.
Com efeito, a necessidade de inquirição de testemunhas indicadas pelas partes deverá ser ponderada pelo juiz não havendo qualquer imposição legal relativamente a essa formalidade, mormente em sede de Ação Administrativa Especial, em face do que a dispensa de inquirição de testemunhas não pode considerar-se a preterição de uma formalidade legal, desde que a prova produzida e disponível se mostre suficiente.”
Também se decidiu de modo análogo no Acórdão do TCAN nº 729/15BEAVR-A, de 12-01-2018.
O segmento precedentemente transcrito do Despacho Saneador, ao dispensar a produção de prova, mormente testemunhal, limitou-se a usar dos poderes de conformação da instrução que lhe concede o artigo 87º, nº 1, alínea c) do CPTA, dispensando a abertura de um período de instrução ou produção de prova, por ter subjacente o entendimento de que não existiria matéria de facto controvertida relevante para a decisão da causa, que carecesse de prova acrescida ou complementar.
Na realidade, é patente que estavam disponíveis nos autos, todos os elementos, mormente documentais, para que pudesse ser proferida decisão sobre o mérito da causa, pelo que não havia necessidade de nova produção de prova.
Assim, não merece censura a decisão proferida pelo tribunal a quo, também relativamente à situação precedentemente analisada.* * * Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso, mantendo-se o Despacho recorrido nos seus precisos termos.
Custas pelo Recorrente
Porto, 23 de novembro de 2018
Ass. Frederico de Frias Macedo Branco
Ass. João Beato
Ass. Hélder Vieira |
