| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I. RELATÓRIO
AJDAQ e outros (todos devidamente identificados nos autos) instauraram em 01/07/2009 no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto ação administrativa comum contra a TTP, S.A. (TTP) e o Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, peticionando, ao abrigo do disposto no artigo 74º nº 4 do Código das Expropriações (aprovado pela Lei n.º 168/99, de 18 de Setembro), que invocaram, a reversão da expropriação e adjudicação de parcelas correspondentes a terrenos de que foram expropriados.
Por sentença (saneador-sentença) de 19/04/2016 o Tribunal a quo absolveu os réus do pedido com fundamento na verificação de exceção perentória da prescrição do direito de reversão da expropriação.
Inconformados os autores interpuseram o presente recurso de apelação, formulando as seguintes conclusões, nos seguintes termos:
1. O direito de reversão está consagrado no are 62° do CRP, como direito inerente a propriedade, o qual se mostra violado.
2. A constituição não regula o caso concreto, em sede de direito transitório o conflito de leis no tempo, constituindo um vazio legislativo, preenchido pelos princípios gerais de direito constantes dos arts 296°e 297° do Código Civil.
3. O direito de reversão, constitui desde o acto expropriativo um ónus real, imposto ao expropriante ou quem lhe suceder a dar ao terreno as finalidades constantes da DUC ou acto expropriativo enquanto o ónus se mantiver.
4. Se tais finalidades forem violadas enquanto o ónus se mantiver, pode o expropriado reavê-lo.
5. A CE/91 e CE/99, não foi atribuída eficácia retroactiva.
6. O princípio do "tempus regit actum", significa que a lei se aplica às situações jurídicas verificadas na sua vigência, mas não já às verificadas antes desta data, ou seja, ao período de tempo decorrido antes da sua entrada em vigor, que não se mostra coberto por tal lei.
7. A Constituição absorveu a norma do direito transitório que regula a aplicação das leis no tempo.
8. No que concerne aos direitos económicos a Constituição no art° 18° n° 3, impede a sua aplicação retroactivo.* Os recorridos contra-alegaram, pugnando ambos pela improcedência do recurso, com manutenção da decisão recorrida. * Remetidos os autos a este Tribunal, em recurso, neste notificado, nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 146º e 147º do CPTA, o Digno Magistrado do Ministério Público não emitiu Parecer. * Após redistribuição (cfr. Despacho nº 1/2019 de 04/01/2019 do Exmo. Senhor Juiz Desembargador Presidente deste TCA Norte) foram os autos submetidos à Conferência para julgamento, com dispensa de vistos. * II. DA DELIMITAÇÃO DO OBJETO DOS RECURSOS/das questões a decidir
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 144º nº 2 e 146º nº 4 do CPTA e dos artigos 5º, 608º nº 2, 635º nºs 4 e 5 e 639º do CPC novo (Lei n.º 41/2013) ex vi dos artigos 1º e 140º do CPTA.
Em face dos termos em que foram enunciadas pelos recorrentes as respetivas conclusões de recurso, a questão essencial a decidir é a de saber se o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento ao absolver os réus do pedido com fundamento na verificação de exceção perentória da prescrição do direito de reversão da expropriação, em aplicação do dispositivo constante do artigo 5º nº 4 alínea a) do Código das Expropriações. * III. FUNDAMENTAÇÃO
A – De facto
O Tribunal a quo deu como provada a seguinte factualidade, assim vertida na sentença recorrida (saneador-sentença), ipsis verbis:
1. Através do Decreto-Regulamentar n.º 40/78, publicado no Diário da República de 14 de Novembro, foi declarada a utilidade pública para fins de expropriação do terreno afeto à futura instalação do terminal para transportes terrestres internacionais em LP..., situado na freguesia de LP..., município de Matosinhos;
2. Em 02.05.1979, teve lugar a expropriação de um prédio abrangido pela declaração de utilidade pública referida em 1, designado por “Campo do T... e Campo do C…”, sito na freguesia de P…, inscrito na matriz sob o artigo 577 e descrito na Conservatória do Registo Predial sob o n.º 4518, através de expropriação amigável (cfr. auto de expropriação de fls. 126 e ss e certidões a fls. 131 e ss e 134 e ss do processo físico);
3. O acto de adjudicação da expropriação referida em 2 ocorreu em 02.06.1979 (cfr. sentença judicial a fls. 128 e ss do processo físico);
4. Os 1.ºs Autores enviaram requerimento com vista ao exercício do direito de reversão sobre o terreno referido em 2 em 15.10.2008 (cfr. requerimento a fls. 138 e ss. do processo físico);
5. Em 02.05.1979, tiveram lugar as expropriações amigáveis dos seguintes terrenos abrangidos pela declaração de utilidade pública referida em 1:
(a) Prédio rústico designado por “T...”, sito na freguesia de P..., inscrito na matriz sob o artigo 578 e descrito na Conservatória do Registo Predial sob o n.º 4489;
(b) Prédio rústico designado por “PC…”, sito na freguesia de P..., inscrito na matriz sob o artigo 590 e descrito na Conservatória do Registo Predial sob o n.º 4490;
(c) Prédio rústico designado por “R…”, sito na freguesia de P..., inscrito na matriz sob o artigo 592 e descrito na Conservatória do Registo Predial sob o n.º 4491;
(d) Terreno designado por “Bouça E…”, sito na freguesia de P..., omisso na matriz e na Conservatória do Registo Predial.
(cfr. autos de expropriação de fls. 166 e ss. e 169 e ss. do processo físico);
6. Os actos de adjudicação das expropriações referidas em 5 ocorreram em 16.05.1979, quanto ao terreno referido na al. d) do ponto 5, e em 26.05.1979, quanto aos prédios referido nas als. a) a c) do ponto 5 (cfr. sentenças judiciais a fls. 177 e ss. do processo físico);
7. As 2.ªs Autoras enviaram requerimento com vista ao exercício do direito de reversão sobre os terrenos referidos em 5 em 04.07.2008 (cfr. requerimento a fls. 185 e ss. do processo físico);
8. Em 02.05.1979, teve lugar a expropriação de um prédio abrangido pela declaração de utilidade pública referida em 1, designado por “L… e LD…”, sito na freguesia de P..., inscrito na matriz sob o artigo 591 e descrito na Conservatória do Registo Predial sob o n.º 4496, através de expropriação amigável (cfr. auto de expropriação de fls. 219 e ss. do processo físico);
9. Em 02.05.1979, teve lugar a expropriação dos seguintes prédios abrangidos pela declaração de utilidade pública referida em 1:
a) Um prédio designado por “RM…”, sito na freguesia de P..., inscrito na matriz sob o artigo 585 e descrito na Conservatória do Registo Predial sob o n.º 4494;
b) Um prédio designado por “N…”, sito na freguesia de P..., inscrito na matriz sob o artigo 579 e descrito na Conservatória do Registo Predial sob o n.º 4493.
(cfr. auto de expropriação de fls. 222 e ss. do processo físico);
10. Os actos de adjudicação das expropriações referidas em 8 e 9 ocorreram em 31.07.1979 e em 05.07.1979, respetivamente (cfr. sentenças judiciais a fls. 232 e ss. e 236 e ss. do processo físico);
11. As 3.ªs Autoras enviaram requerimento com vista ao exercício do direito de reversão sobre os terrenos referidos em 8 e 9, em 31.07.2008 (cfr. requerimento a fls. 240 e ss do processo físico);
12. Em 02.05.1979, teve lugar a expropriação de um prédio abrangido pela declaração de utilidade pública referida em 1, designado por “LF…”, sito na freguesia de P..., inscrito na matriz sob o artigo 593 e descrito na Conservatória do Registo Predial sob o n.º 4502, através de expropriação amigável (cfr. auto de expropriação de fls. 265 e ss. do processo físico);
13. O acto de adjudicação da expropriação referida em 12 ocorreu em 26.06.1979 (cfr. sentença judicial a fls. 268 e ss. do processo físico);
14. Os 4.ºs Autores enviaram requerimento com vista ao exercício do direito de reversão sobre o terreno referido em 12 em 09.07.2008 (cfr. requerimento a fls. 272 e ss. do processo físico);
15. Em 18.07.1979, teve lugar a expropriação dos seguintes prédios abrangidos pela declaração de utilidade pública referida em 1:
a) Um prédio designado por “Bouça NC…” ou ”R…”, inscrito na matriz sob o artigo 587 e descrito na Conservatória do Registo Predial sob o n.º 2859;
b) Um prédio designado por “Campo R…”, inscrito na matriz sob o artigo 587 e descrito na Conservatória do Registo Predial sob o n.º 4917;
c) Um prédio designado por “R…”, inscrito na matriz sob o artigo 587 e descrito na Conservatória do Registo Predial sob o n.º 4918;
d) Um prédio designado por “Campo R…”, inscrito na matriz sob o artigo 587 e descrito na Conservatória do Registo Predial sob o n.º 2880.
(cfr. auto de expropriação de fls. 317 e ss. do processo físico);
16. O acto de adjudicação da expropriação referida em 15 ocorreu em 30.07.1979 (cfr. sentença judicial a fls. 328 e ss. do processo físico);
17. Os 5.ºs Autores enviaram requerimento com vista ao exercício do direito de reversão sobre o terreno referido em 15 em 31.07.2008 (cfr. requerimento a fls. 272 e ss. do processo físico);
18. Em 02.05.1979, teve lugar a expropriação de um prédio abrangido pela declaração de utilidade pública referida em 1, designado por “RM…”, sito na freguesia de P..., inscrito na matriz sob o artigo 929 e descrito na Conservatória do Registo Predial sob o n.º 4495, através de expropriação amigável (cfr. auto de expropriação de fls. 353 e ss. do processo físico);
19. O acto de adjudicação da expropriação referida em 18 ocorreu em 27.07.1979 (cfr. sentença judicial a fls. 356 e ss. do processo físico);
20. Os 6.ºs Autores enviaram requerimento com vista ao exercício do direito de reversão sobre o terreno referido em 18 em 09.07.2008 (cfr. requerimento a fls. 361 e ss. do processo físico);
21. Em 02.05.1979, teve lugar a expropriação de um prédio abrangido pela declaração de utilidade pública referida em 1, designado por “PC…” ou “Campo EC…”, sito na freguesia de P..., inscrito na matriz sob o artigo 589 e descrito na Conservatória do Registo Predial sob o n.º 4499, através de expropriação amigável (cfr. auto de expropriação de fls. 393 e ss. do processo físico);
22. O acto de adjudicação da expropriação referida em 20 ocorreu em 31.07.1979 (cfr. sentença judicial a fls. 396 e ss. do processo físico);
23. Os 7.ºs Autores enviaram requerimento com vista ao exercício do direito de reversão sobre o terreno referido em 20 em 10.09.2008 (cfr. requerimento a fls. 399 e ss. do processo físico);
24. Em 02.05.1979, teve lugar a expropriação de um prédio abrangido pela declaração de utilidade pública referida em 1, designado por “PC…” ou “Campo EC…”, sito na freguesia de P..., inscrito na matriz sob o artigo 589 e descrito na Conservatória do Registo Predial sob o n.º 4499, através de expropriação amigável (cfr. auto de expropriação de fls. 393 e ss. do processo físico);
25. O acto de adjudicação da expropriação referida em 20 ocorreu em 31.07.1979 (cfr. sentença judicial a fls. 396 e ss. do processo físico);
26. Os 7.ºs Autores enviaram requerimento com vista ao exercício do direito de reversão sobre o terreno referido em 20 em 10.09.2008 (cfr. requerimento a fls. 399 e ss. do processo físico);
27. Em 02.05.1979, teve lugar a expropriação de um prédio abrangido pela declaração de utilidade pública referida em 1, designado por “Campo N…”, sito na freguesia de P..., inscrito na matriz sob o artigo 580 e descrito na Conservatória do Registo Predial sob o n.º 4500, através de expropriação amigável (cfr. auto de expropriação de fls. 471 e ss. do processo físico);
28. O acto de adjudicação da expropriação referida em 27 ocorreu em 16.05.1979 (cfr. sentença judicial a fls. 471 e ss. do processo físico);
29. Os 8.ºs Autores enviaram requerimento com vista ao exercício do direito de reversão sobre o terreno referido em 27 em 31.07.2008 (cfr. requerimento a fls. 477 e ss. do processo físico);
30. Em 02.05.1979, teve lugar a expropriação de um prédio abrangido pela declaração de utilidade pública referida em 1, designado por “C… e Bouça N…”, sito na freguesia de P..., inscrito na matriz sob o artigo 581 e descrito na Conservatória do Registo Predial sob o n.º 4210, através de expropriação amigável (cfr. auto de expropriação de fls. 500 e ss do processo físico);
31. O acto de adjudicação da expropriação referida em 30 ocorreu em 16.05.1979 (cfr. sentença judicial a fls. 503 e ss. do processo físico);
32. Os 9.ºs Autores enviaram requerimento com vista ao exercício do direito de reversão sobre o terreno referido em 30 em 09.07.2008 (cfr. requerimento a fls. 506 e ss. do processo físico);
33. Em 02.05.1979, teve lugar a expropriação de um prédio abrangido pela declaração de utilidade pública referida em 1, designado por “F…”, sito na freguesia de P..., inscrito na matriz sob o artigo 584 e descrito na Conservatória do Registo Predial sob os n.ºs 4507 e 4508, através de expropriação amigável (cfr. auto de expropriação de fls. 535 e ss. do processo físico);
34. O acto de adjudicação da expropriação referida em 33 ocorreu em 05.07.1979 (cfr. sentença judicial a fls. 538 e ss. do processo físico);
35. Os 10.ºs Autores enviaram requerimento com vista ao exercício do direito de reversão sobre o terreno referido em 33 em 31.07.2008 (cfr. requerimento a fls. 542 e ss. do processo físico);
36. Em 02.05.1979, teve lugar a expropriação de um prédio abrangido pela declaração de utilidade pública referida em 1, designado por “F… ou dos Fr…”, sito na freguesia de P..., inscrito na matriz sob o artigo 583 e descrito na Conservatória do Registo Predial sob os n.ºs 4497 e 4498, através de expropriação amigável (cfr. auto de expropriação de fls. 576 e ss. do processo físico);
37. O ato de adjudicação da expropriação referida em 36 ocorreu em 16.05.1979 (cfr. sentença judicial a fls. 579 e ss. do processo físico);
38. Os 11.ºs Autores enviaram requerimento com vista ao exercício do direito de reversão sobre o terreno referido em 36 em 31.07.2008 (cfr. requerimento a fls. 582 e ss. do processo físico);
39. Em 02.05.1979, teve lugar a expropriação de dois prédios abrangidos pela declaração de utilidade pública referida em 1, designado por “Bouça Nv…” e “Bouça Sv…”, sitos na freguesia de P..., inscrito na matriz sob os artigos 1 e 3, respetivamente, e descritos na Conservatória do Registo Predial sob os n.ºs 4501 e 939, através de expropriação amigável (cfr. auto de expropriação de fls. 615 e ss. do processo físico);
40. O acto de adjudicação da expropriação referida em 39 ocorreu em 24.07.1979 (cfr. sentença judicial a fls. 618 e ss. do processo físico);
41. Os 12.ºs Autores enviaram requerimento com vista ao exercício do direito de reversão sobre o terreno referido em 39 em 01.07.2008 (cfr. requerimento a fls. 620 e ss. do processo físico);
42. Em 02.05.1979, teve lugar a expropriação de um prédio abrangido pela declaração de utilidade pública referida em 1, designado por “Bouça F…”, sito na freguesia de P..., inscrito na matriz sob o artigo 899 e descrito na Conservatória do Registo Predial sob o n.º 4506, através de expropriação amigável (cfr. auto de expropriação de fls. 645 e ss. do processo físico);
43. O acto de adjudicação da expropriação referida em 42 ocorreu em 15.05.1979 (cfr. sentença judicial a fls. 648 e ss. do processo físico);
44. Os 13.ºs Autores enviaram requerimento com vista ao exercício do direito de reversão sobre o terreno referido em 42 em 11.07.2008 (cfr. requerimento a fls. 620 e ss. do processo físico).* B – De direito
1. Da decisão recorrida
O Tribunal a quo, enfrentando em sede de despacho-saneador a questão da invocada caducidade do direito de reversão da expropriação com fundamento na circunstância de terem decorrido mais de 20 anos sobre as datas de adjudicação dos terrenos em causa, nos termos do art.º 5.º, n.º 4, al. a), do Código das Expropriações, que havia sido suscitada pelos réus nas suas contestações, começou por explicitar estar-se perante uma exceção perentória de prescrição e não de caducidade, dizendo a tal respeito o seguinte:
«O art.º 5.º, n.º 4, al. a), do Código das Expropriações, prevê a cessação do direito de reversão “Quando tenham decorrido 20 anos sobre a data da adjudicação”.
De tal formulação legal retira-se que está em causa a prescrição de um direito, em virtude da falta do exercício durante um lapso de tempo - consideravelmente longo -, nos termos do art.º 298.º, n.º 1, do CC.
Ao invés, já não estará em causa a previsão legal de um prazo específico para o exercício do direito, o que corresponderia a uma situação de caducidade do direito, como seria, por exemplo, o caso do art.º 5.º, n.º 5 do Código das Expropriações.»
E após fixar a factualidade relevante para o efeito, já vertida supra, passando ao conhecimento de tal questão, julgou verificada a exceção perentória da prescrição do direito de reversão da expropriação, e com tal fundamento absolveu os réus do pedido.
2. Da tese dos recorrentes
Defendem os recorrentes, nos termos que expõem nas suas alegações de recurso e reconduzem às respetivas conclusões que o direito de reversão está consagrado no artº 62º da CRP como direito inerente à propriedade, o qual se mostra violado; que a Constituição não regula o caso concreto em sede de direito transitório o conflito de leis no tempo, constituindo um vazio legislativo preenchido pelos princípios gerais de direito constantes nos artigos 296º e 297º do Código Civil; que o direito de reversão constitui desde o ato expropriativo um ónus real, imposto ao expropriante ou quem lhe suceder a dar ao terreno as finalidades constantes da DUP ou ato expropriativo enquanto o ónus se mantiver; que se tais finalidades forem violadas enquanto o ónus se mantiver pode o expropriado reavê-lo; que ao CE/91 e ao CE/99 não foi atribuída eficácia retroativa; que o princípio do “tempus regit actum” significa que a lei se aplica às situações jurídicas verificadas na sua vigência, mas não já às verificadas antes desta data, ou seja, ao período de tempo decorrido antes da sua entrada em vigor, que não se mostra coberto por tal lei; que a Constituição absorveu a norma do direito transitório que regula a aplicação das leis no tempo e que no que concerne aos direitos económicos a Constituição no artº 18º nº 3, impede a sua aplicação retroativa.
3. Da análise e apreciação do recurso
3.1 Pela decisão recorrida o Tribunal a quo absolveu os réus do pedido com fundamento na verificação de exceção perentória da prescrição do direito de reversão da expropriação, em aplicação do dispositivo constante do artigo 5º nº 4 alínea a) do Código das Expropriações aprovado pela Lei n.º 168/99, de 18 de setembro. Decisão que tendo por base a factualidade ali fixada, que não vem impugnada no presente recurso, considerou que «…quando os autores exerceram o direito de reversão no âmbito das respetivas expropriações (pontos 4, 7, 11, 14, 17, 20, 23, 26, 29, 32, 35, 38, 41 e 44 do probatório), há muito que havia cessado tal direito, nos termos do art.º 5.º, n.º 4, al. a), do Código das Expropriações, por terem decorrido mais de 20 anos da data de cada uma das adjudicações».
Convocou, assim, o Mmº Juiz do Tribunal a quo o disposto nos nºs 1 e nº 4 alínea a) do artigo 5º do Código de Expropriações aprovado pela Lei n.º 168/99, de 18 de Setembro (na versão da 4ª alteração ao Código das Expropriação, efetuada pela Lei n.º 56/2008, de 4 de setembro), que dispõem o seguinte:
“Artigo 5º
Direito de reversão
1 - Sem prejuízo do disposto no n.º 4, há direito a reversão:
a) Se no prazo de dois anos, após a data de adjudicação, os bens expropriados não forem aplicados ao fim que determinou a expropriação;
b) Se, entretanto, tiverem cessado as finalidades da expropriação.
2 – (…)
3 – (…)
4 - O direito de reversão cessa:
a) Quando tenham decorrido 20 anos sobre a data da adjudicação;
b) (…)
c) (…)
d) (…)
5 - (…)
6 - (…)
7 - (…)
8 - (…)
9 - (…)”
E fê-lo por considerar que à luz da jurisprudência constante do Supremo Tribunal Administrativo, “…aos pedidos de reversão são aplicáveis as normas do Código das Expropriações em vigor no momento dessa apresentação, ainda que reportados a expropriações anteriores”, citando para o efeito os acórdão do STA de 01/10/2003 (Pleno), Proc. n.º 037653 e de 05/04/2005, Proc. n.º 01386/02. Explicitando ainda que a solução contida na alínea a) do nº 4 do artigo 5º do Código das Expropriações, tem subjacentes “ponderosas razões de estabilidade jurídica”, que determinam a estabilização de uma situação de expropriação, no que acompanhou o acórdão deste TCA Norte de 22/01/2016, Proc. n.º 00327/09.6BEPRT, que citou.
Concluindo que «…quando os autores exerceram o direito de reversão no âmbito das respetivas expropriações (pontos 4, 7, 11, 14, 17, 20, 23, 26, 29, 32, 35, 38, 41 e 44 do probatório), há muito que havia cessado tal direito, nos termos do art.º 5.º, n.º 4, al. a), do Código das Expropriações, por terem decorrido mais de 20 anos da data de cada uma das adjudicações».
3.2 O direito de reversão a que alude o artigo 5º do Código das Expropriações aprovado pela Lei nº 168/99, de 18 de Setembro, destina-se a impedir a existência ou manutenção de expropriações que não visem fins de utilidade pública, apresentando-se a faculdade atribuída ao expropriado de requerer a reversão ou retrocessão dos bens expropriados, como um corolário do princípio constitucional da garantia da propriedade (vide, Alves Correia, in “As garantias do particular na expropriação por utilidade pública”, pág. 162 e 163). Em rigor a reversão consiste numa retroversão do direito de propriedade, de modo que o expropriado é reinvestido no seu direito de propriedade sobre o bem que havia sido expropriado mas que não foi afetado ao fim de interesse público que esteve subjacente à expropriação, o qual volta de novo a integrar o seu património. Trata-se, no fundo, da repristinação das coisas no statu quo ante recuperando o ex-proprietário a propriedade do bem.
O direito de reversão encontra, aliás, o seu fundamento na garantia constitucional do direito de propriedade privada, consagrado no artigo 62º nº 1 da CRP. Como refere Alves Correia, in “A Jurisprudência do Tribunal Constitucional sobre expropriações por utilidade pública e o Código de Expropriações de 1999”, Coimbra Editora, 2000, pág. 295, “…configurando-se a expropriação como uma compressão da garantia constitucional do direito de propriedade, na sua dimensão de garantia individual, justificada pela necessidade de afetação de um bem objeto de propriedade privada a um fim de interesse ou utilidade pública, é natural que aquela garantia recupere a sua especial força jurídica, em face do desaparecimento da razão de ser daquele ato ablativo (cf. O artigo 62º, nº2, da Constituição), decorrente da não aplicação do bem ao fim específico que o determinou ou da cessação da aplicação a esse fim, atribuindo ao expropriado o direito de reaquisição do bem de que tinha sido
(desnecessariamente) privado.”
Sendo o direito de reversão é exercido através de requerimento dirigido à entidade que houver declarado a utilidade pública da expropriação ou que haja sucedido na respetiva competência, que decide o pedido, após audição da entidade expropriante e dos demais titulares de direitos reais sobre o prédio a reverter ou sobre os prédios dele desanexados, autorizando ou não a reversão (cfr. artigo 74º nº 1 da versão atual do Código das Expropriações) – vide, a este respeito, o acórdão do TCA Sul de 12/03/2015, Proc. nº 08062/12, de que fomos relatores, disponível in, www.dgsi.pt/jtca.
3.3 O Mmº Juiz a quo em face da alegação dos aurores de que o facto de que fazem nascer o direito à reversão ter sido a alegada cessação do processamento de descargas das mercadorias extra comunitárias por parte da ré TTP, o que, segundo eles, teria ocorrido em Janeiro de 2008, entendeu que «… quando nasceu o direito de reversão, já vigorava o Código das Expropriações de 1999, pelo que apenas então começou a correr o prazo de 20 anos para o exercício de tal direito, ainda que a respetiva contagem remontasse a uma data bem anterior, que era a data da adjudicação», convocando para o efeito «…o princípio do “tempus regit actum, que encontra o seu fundamento no art.º 12.º do CC, segundo o qual os actos administrativos se regem pelas normas em vigor no momento em que são praticados» bem como a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, que citou, segundo a qual «…aos pedidos de reversão são aplicáveis as normas do Código das Expropriações em vigor no momento dessa apresentação, ainda que reportados a expropriações anteriores».
3.4 Na situação presente temos que os pedidos de reversão foram apresentados por cada um dos 1ºs, 2ºs, 3ºs, 4ºs, 5ºs, 6ºs, 7ºs, 8ºs, 9ºs, 10ºs, 11ºs, 12ºs e 13ºs autores, nas seguintes datas, respetivamente: 15/10/2008, 04/07/2008, 31/07/2008, 09/07/2008, 31/07/2008, 09/07/2008, 10/09/2008, 31/07/2008, 09/07/2008, 31/07/2008, 31/07/2008, 01/07/2008 e 11/07/2008 (cfr. 4., 7., 11., 14., 17., 20., 23., 26., 29., 32., 35., 38., 41. e 44. do probatório).
Referindo-se todos aqueles pedidos a imóveis que foram objeto de expropriação na sequência da declaração de utilidade pública para fins de expropriação com vista à instalação do terminal para transportes terrestres internacionais em LP..., vertida no Decreto-Regulamentar n.º 40/78, publicado no Diário da República, I série, nº 262, de 14/11/1978 e cujos respetivos atos de adjudicação se verificaram em diversas datas, mas todas situadas no ano de 1979 (cfr. 1., 3., 6., 10., 13., 16., 19., 22., 25., 28., 31., 34., 37., 40. e 43. do probatório).
3.5 Isto significa que à data em que foram apresentados todos os pedidos de reversão da expropriação, relativamente aos identificados prédios, encontrava-se em vigor o Código das Expropriações aprovado pela Lei n.º 168/99, de 18 de Setembro.
E foi, aliás, socorrendo-se do previsto no artigo 5º nº 1 alínea b) do Código das Expropriações aprovado pela Lei n.º 168/99, nos termos do qual há direito à reversão “…se, entretanto, tiverem cessado as finalidades da expropriação”, que os autores apresentaram perante a entidade competente aqueles seus requerimentos no sentido da reversão dos prédios, bem como peticionaram na ação o reconhecimento do seu direito à reversão da expropriação dos identificados prédios, invocando como fundamento a circunstância de a TTP ter cessado, a partir do mês de Janeiro de 2008, o processamento de descargas das mercadorias extra comunitárias.
Mas nos termos do disposto na alínea a) do nº 4 do artigo 5º do Código das Expropriações aprovado pela Lei n.º 168/99, de 18 de Setembro, o direito de reversão cessa “…quando tenham decorrido 20 anos sobre a data da adjudicação”.
3.6 Os recorrentes propugnam que o Tribunal a quo procedeu a uma aplicação retroativa daquele dispositivo, não consentida pela Constituição da República Portuguesa. Mas sem razão. Vejamos, porquê.
3.7 O normativo constante do artigo 5º nº 4 alínea a) do CE/99 não é inovador, já que o anterior Código das Expropriações, aprovado pelo DL. nº 438/91, de 9 de novembro, reconhecendo também o direito à reversão dos bens expropriados quando tivesse “…cessado a aplicação a esse fim” (cfr. artigo 5º nº 1 do CE/91), estabelecia igualmente que o direito de reversão cessava se tivessem “…decorrido 20 anos sobre a data da adjudicação” (cfr. artigo 5º nº 4 alínea a) do CE/91).
3.8 Por outro lado, o Código das Expropriações que o antecedeu, o aprovado pelo DL. nº 845/76, de 11 de dezembro, e que se encontrava em vigor à data da expropriação dos imóveis relativamente aos quais é pretendido pelos autores o exercício do direito de reversão, não admitia o direito de reversão quando a entidade expropriante fosse de direito público (cfr. artigo 7º nº 1 do CE/76) e estatuía que a faculdade de obter a reversão só poderia ser exercida dentro do prazo de um ano a contar da verificação do facto originador da reversão, independentemente da data em que o interessado dele teve conhecimento (cfr. artigo 7º nº 3 do CE/76)., sem que simultaneamente contivesse norma idêntica à que passou a constar do artigo 5º nº 4 alínea a) do CE/91 e do artigo 5º nº 4 alínea a) do CE/99, impeditiva do exercício do direito de reversão decorridos 20 anos sobre a data da adjudicação dos imóveis expropriados.
3.9 Mas mesmo no anterior contexto era propugnado que o direito à reversão não podia ser concebido como um direito eterno, oponível à entidade expropriante a todo o tempo e por todo o tempo. Defendia a esse respeito, Oliveira Ascensão, in “Reprivatizações e Direitos dos Ex-Titulares das Empresas Nacionalizadas”, ROA, ano 51, pp. 312 ss., em texto sobre a questão do prazo de caducidade da reversão à luz do CE de 1976, que “…não é admissível que o direito de reversão em caso de desafectação dos bens seja perpétuo. A nossa ordem jurídica é tendencialmente infensa a onerações perpétuas do direito de propriedade. Há de haver um momento em que a situação se consolida definitivamente na titularidade do ente público, cessando a oneração em benefício do particular. A lei, e nomeadamente o Código das Expropriações, não nos oferecem nenhuma determinação. Mesmo assim, há que admitir a não perpetuidade. Não teria sentido que alguém viesse hoje pretender beneficiar da desafectação dum terreno a uso portuário, se essa afectação se deu no século passado (…). Tudo somado, podemos decidir-nos por um prazo de 20 anos. É o prazo máximo fixado na nossa lei, quer para a prescrição quer para a usucapião. Podemos generalizar, dizendo que sempre que o tempo atua sobre as situações jurídicas, positiva ou negativamente, essa atuação se consuma, salvo disposição em contrário, num período máximo de 20 anos”.
3.10 Sobre as questões convocadas na ação e no recurso, em torno da aplicabilidade desta norma primeiramente positivada no artigo 5º nº 4 alínea a) do CE/91 e atualmente constante do artigo 5º nº 4 alínea a) do CE/99 ao exercício do direito de reversão sobre bens expropriados no âmbito da vigência do Código de Expropriações de 1976, que impede o direito de reversão decorridos que sejam 20 anos sobre a data da adjudicação dos imóveis expropriados, e bem assim da sua eventual inconstitucionalidade, debruçaram-se vastamente o Tribunal Constitucional, o Supremo Tribunal Administrativo e os Tribunais Centrais Administrativos em diversos acórdãos, alguns dos quais citados pelo Tribunal a quo na decisão recorrida.
Jurisprudência que foi amplamente percorrida no acórdão deste TCA Norte de 22/01/2016, Proc. 00327/09.6BEPRT, disponível, in, www.dgsi.pt/jtcn, em situação com contornos similares à dos presentes autos, nos seguintes termos, que por facilidade e economia, se passa a reproduzir:
“A questão colocada no presente recurso não é nova, tendo já sido apreciada pelo Supremo Tribunal Administrativo, que uniformemente tem entendido que o direito de reversão é regulado pela lei vigente ao tempo do seu exercício, o que quer dizer que o Código das Expropriações de 1991 se aplica aos pedidos de reversão feitos após o início da sua vigência, ainda que os mesmos possam respeitar a expropriações realizadas anteriormente. De entre os vários arestos sobre esta matéria, destaca-se o Acórdão do Pleno da Secção de CA do STA, de 01.10.2003, P. 037653, assim sumariado: I - O Código das Expropriações de 1991 aplica-se aos pedidos de reversão feitos após a sua entrada em vigor, ainda que respeitantes a expropriações realizadas ao abrigo de anteriores diplomas legais. II - Nos termos da al. a) do n.º 4 do art. 5.º do CE/91 o direito de reversão cessa quando tenham decorrido 20 anos sobre a data da adjudicação dos bens expropriados. III - A cessação de tal direito não configura um ataque ilegal e inconstitucional ao direito de propriedade desde que a expropriação tenha obedecido ao cânones legais e, designadamente, tenha sido paga a justa indemnização.
Debruçando-se sobre o artigo 5.º/4-a) do CE/91, este acórdão sublinhou, além do mais, que “de acordo com o que se estatui neste preceito, a Expropriante estava obrigada a aplicar os bens objecto da expropriação na finalidade que a determinou no prazo de dois anos a contar da sua adjudicação sob pena, de não o fazendo, nascer na esfera jurídica dos Expropriados o direito de reversão, isto é, o direito a reaverem os bens expropriados. Este direito, contudo, não era um direito ilimitado susceptível de ser exercido a todo o tempo já que se operava a sua caducidade quando esse exercício não se fizesse no prazo de dois anos a contar da ocorrência do facto que o originou.
Todavia, e para além da caducidade do direito de reversão, a lei previa também a possibilidade da sua cessação, a qual ocorria sempre que decorressem 20 anos sobre a data da adjudicação – vd. n.º 4, al. a) daquele art.º 5.º. Ou seja, o direito de reversão não só caducava pelo seu não exercício no prazo de dois anos a partir do momento do seu nascimento, como também prescrevia quando fossem decorridos vinte anos sobre a data da adjudicação dos bens.”
Reafirmaram esta jurisprudência, entre outros, os Acórdãos do STA, de 05.04.2004, P. 01386/02; e do Pleno da Secção do CA, de 02.06.2004, P. 046991; e, mais recentemente, o Acórdão do TCAN, de 19.11.2015, P. 00988/12.9BEAVR.
Assim, a questão da contagem do prazo de 20 anos, previsto no art 5.º/1 do CE/91, a partir da expropriação, mesmo quando esta tenha data anterior a tal Código, já foi objeto de jurisprudência constante do Supremo Tribunal Administrativo e decidida em conformidade pelas instâncias, o que, aliás, já determinou a não admissão de recurso de revista para o Supremo sobre essa mesma questão (cfr. Acórdão do STA, de 05.05.2011, P. 0411/11).
Esta jurisprudência, que subscrevemos, é inteiramente aplicável ao caso em apreço, onde se verifica que entre o momento da adjudicação do bem (1979) e o momento em que o pedido de reversão foi formulado (26.06.2008) decorreram mais de 20 anos, tendo o decurso deste prazo determinado a prescrição desse direito (e não a sua caducidade, como refere a decisão recorrida), nos termos do artigo 5.º/4-a) do CE/91.
Além disso, e contrariamente ao defendido pela Recorrente, a decisão do Tribunal Constitucional sobre a inconstitucionalidade das normas do artigo 7.º, n.ºs 1 e 3, do Código das Expropriações, aprovado pelo Decreto-Lei nº 845/76, de 11 de Dezembro, constante do Acórdão n.º 827/96 do Tribunal Constitucional (que confirmou antecedente acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 24.091992, que havia recusado a aplicação de tais normas com fundamento em inconstitucionalidade), foi proferida em sede de fiscalização concreta da constitucionalidade, o que significa que tem mera eficácia inter partes (cfr. artigos 280.º/5 e 281.º/3 da CRP), não sendo as normas aí julgadas inválidas eliminadas da ordem jurídica. Da mesma forma, ainda que se admita que a eficácia retroativa e o efeito repristinatório não são efeitos exclusivos das declarações de inconstitucionalidade com força obrigatória geral (embora expressamente previstos apenas quanto a estas – cfr. artigo 282.º/1 da CRP), ainda assim tal efeito repristinatório – caso se mostrasse possível (o que, além do mais, implicava verificar se a norma declarada inconstitucional revogara norma anterior) – sempre seria limitado ao caso concreto decidido em tal Acórdão n.º 827/96.
Assim, e contrariamente ao alegado, não ocorre aqui qualquer sucessão de prazos, nem pode afirmar-se que o artigo 5.º/4-a) do CE/91 tenha encurtado um qualquer prazo anterior que, na verdade, não existia. Por outro lado, como já foi salientado no mencionado Acórdão do Pleno da Secção de CA do STA, de 01.10.2003, P. 037653, a contagem do prazo para a cessação do direito de reversão tem que ser feita nos termos expressamente previstos na mencionada norma do CE/91, ou seja, a contar da data da adjudicação, sendo certo que subjacente a esta solução estão ponderosas razões de estabilidade jurídica, que determinam a estabilização de uma situação de expropriação, que foi efetuada legalmente e conferiu direito a uma justa indemnização e se consolidou por mais de 20 anos.
Note-se, por último, que o Supremo Tribunal Administrativo tem repetidamente afirmado que o condicionamento do exercício do direito de reversão a um tempo determinado (a reversão deve ser requerida no prazo de dois anos a contar da ocorrência que a originou e o direito de reversão cessa quando tenham decorridos 20 anos sobre a data da adjudicação – artigo 5.º, n.ºs 6 e 4-a) do CE/91) em nada viola o direito de propriedade consagrado no artigo 62.º da CRP (v. designadamente, o citado Acórdão do Pleno da Secção de CA do STA, de 01.10.2003, P. 037653).
No sentido se pronunciou o Tribunal Constitucional, no Acórdão n.º 127/2012, que decidiu não julgar inconstitucional a norma do artigo 5.º, n.º 4, alínea a), do Código das Expropriações, interpretado no sentido de impedir os expropriados de exercer o direito de reversão dos bens expropriados, com fundamento no decurso do prazo de 20 anos sobre a data da adjudicação dos mesmos à entidade beneficiária da expropriação, mesmo no caso em que esses bens estiveram afetos ao fim de utilidade pública que determinou a sua expropriação, sendo posteriormente vendidos para a construção de um projeto imobiliário privado.”
3.10 E mais recentemente o Tribunal Constitucional reiterou no seu acórdão nº 393/2016, de 21/06/2016, Proc. nº 166/16, disponível in, http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20160393.html (proferido, precisamente, em recurso daquele acórdão de 22/01/2016, Proc. 00327/09.6BEPRT do TCA Norte), o julgamento de não inconstitucionalidade da norma contida no artigo 5º nº 4 alínea a) do Código das Expropriações de 1991 na interpretação segundo a qual o direito de reversão cujo pedido é formulado após o início da vigência do referido Código cessa, em virtude de prescrição, decorridos que sejam 20 anos sobre a data da adjudicação, ainda que esta tenha ocorrido na vigência de lei anterior. Acórdão em que se sumariou o seguinte, nos seguintes termos: «I – O direito de reversão tem sido entendido como uma condição resolutiva do ato expropriativo, de previsão legal, ligando-se à garantia da tutela da propriedade privada; II – O direito de reversão pode ser sujeito a um prazo para o seu exercício, por razões de segurança e estabilidade das relações jurídicas. A previsão, pelo legislador, de um prazo de 20 anos, contado desde a data da adjudicação, para esse efeito não contraria qualquer norma ou princípio constitucional; III – A sujeição a este prazo, por aplicação da norma constante do artigo 5.º, n.º 4, alínea a), do Código das Expropriações de 1991, de um direito de reversão constituído em 2008, por referência a adjudicação datada de 1979, não tem caráter retroativo. Trata-se de aplicação da lei a situações de facto e relações jurídicas presentes não terminadas, ou seja, de uma hipótese de retroatividade inautêntica ou retrospetiva; IV – Uma lei retrospetiva não conhece as limitações que são próprias das leis retroativas, mas pode implicar violação do princípio da confiança, ínsito no princípio do Estado de Direito (artigo 2.º da Constituição); V – Segundo jurisprudência consolidada do Tribunal Constitucional, perante uma norma retrospetiva, para que haja lugar à tutela jurídico-constitucional da confiança é necessário: em primeiro lugar, que o Estado (mormente o legislador) tenha encetado comportamentos capazes de gerar nos privados expectativas de continuidade; depois, devem tais expectativas ser legítimas, justificadas e fundadas em boas razões; em terceiro lugar, devem os privados ter feito planos de vida tendo em conta a perspetiva de continuidade do comportamento estadual; por último, é ainda necessário que não ocorram razões de interesse público que justifiquem, em ponderação, a não continuidade do comportamento que gerou a situação de expectativa (Acórdão n.º 128/2009); VI – Nenhum dos indicados testes ou requisitos (cumulativos) se verifica na hipótese referida em III, pelo que a aplicação da norma ali descrita não viola o princípio da confiança, ou seja, não afeta substancialmente a confiança do antigo proprietário expropriado em termos que reclamem a respetiva tutela no plano jurídico-constitucional; VII – Consequentemente, não é inconstitucional a norma contida no artigo 5.º, n.º 4, alínea a), do Código das Expropriações de 1991, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 438/91, de 9 de novembro, na interpretação segundo a qual o direito de reversão cujo pedido é formulado após o início da vigência do referido Código cessa, em virtude de prescrição, decorridos que sejam 20 anos sobre a data da adjudicação, ainda que esta tenha ocorrido na vigência de lei anterior.»
3.11 Na situação dos autos os autores exerceram no ano de 2008, com fundamento na circunstância, contemporaneamente verificada, de cessação das finalidades da expropriação, o direito de reversão sobre imóveis anteriormente expropriados, quando haviam decorrido cerca de 29 anos desde a data em que foram adjudicados à entidade expropriante, o que sucedeu no ano de 1979.
3.12 Assim, à luz do sobredito, por aplicação do artigo 5º nº 4 alínea a) do Código das Expropriações de 1999, encontrava-se prescrito o pretendido direito à reversão daqueles imóveis, pelo decurso do prazo de 20 anos sobre a data da adjudicação. Tendo que fracassar o recurso, improcedendo, in tottum, as respetivas conclusões.
O que se decide. *** IV. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal em negar provimento ao recurso, confirmando-se a decisão recorrida.
Custas pelos recorrentes - artigo 527º nºs 1 e 2 do CPC novo (aprovado pela Lei nº 41/2013) e artigos 7º e 12º nº 2 do RCP (artigo 8º da Lei nº 7/2012, de 13 de fevereiro) e 189º nº 2 do CPTA.
Notifique.
D.N.
Porto, 12 de abril de 2019
Ass. Helena Canelas
Ass. Isabel Costa
Ass. João Beato |
