| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I – RELATÓRIO
AA, com os sinais dos autos, vem intentar o presente RECURSO JURISDICIONAL da decisão judicial do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto [doravante T.A.F. do Porto], de 29.01.2021, que julgou procedente a exceção dilatória de falta de interesse em agir, e, consequentemente, absolveu os Réus MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO, CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES e INSTITUTO DA SEGURANÇA SOCIAL, IP., da instância.
Em alegações, a Recorrente formula as conclusões que ora se reproduzem, que delimitam o objeto do recurso:“(…)
1- A recorrente é uma professora contratada pelo Ministério da Educação com contrato de trabalho em funções públicas.
2- No âmbito dessa relação laboral, a Recorrente foi inscrita (aquando do seu primeiro contrato) no regime da Caixa Geral de Aposentações, atual regime social convergente.
3- Por verificar que foi erradamente inscrita no regime geral da segurança social aquando de uma interrupção entre contratos, a recorrente interpôs a presente ação de reconhecimento do direito, pugnando pelo reconhecimento do seu direito como subscritora da CGA e pedindo a condenação à materialização desse direito.
4- Sucede que o Tribunal recorrido considerou a existência da exceção inominada de falta de interesse em agir, absolvendo consequentemente da instância.
5- Fê-lo por considerar que a Recorrente devia ter lançado mão de uma forma de ação impugnatória.
6- Sucede que de acordo com o pedido formulado, a Autora pretende que os Réus sejam condenados a reconhecer o direito a manter a sua inscrição e vínculo na CGA e da sua qualidade de subscritora na CGA (integrando-a, assim, no regime de proteção social convergente) e a proceder à reposição da situação legalmente devida.
7- Estando em causa o reconhecimento do direito à manutenção da inscrição e vínculo da Autora na CGA e, consequentemente, no regime de proteção social convergente, “está em causa o reconhecimento de situações jurídicas subjetivas diretamente decorrentes de normas jurídico-administrativas [art° 37°, n° 1, f) do CPTA] e a condenação da Administração ao cumprimento de deveres de prestar que igualmente decorrem de normas jurídico-administrativas, não envolvendo a necessidade de emissão de um ato administrativo impugnável, e que, no caso, terá por objeto e objetivo o pagamento de uma quantia [art° 37°, n° 1, j) do CPTA].
8- Ou seja, contrariamente ao que foi decidido, a ação adequada à satisfação da pretensão formulada será atualmente a ação administrativa não impugnatória.
9- Acresce que dos autos resulta que os Réus não proferiram ou entregaram/notificaram a Autora de qualquer ato administrativo que recusasse a sua pretensão.
10- Sendo a forma de processo determinada em função da pretensão deduzida no âmbito de uma determinada causa de pedir, estamos no âmbito da ação prevista no art° 37°, n° 1, do CPTA, alíneas f) e j), respetivamente:
“f) Reconhecimento de situações jurídicas subjetivas diretamente decorrentes de normas jurídico-administrativas ou de atos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo” e “j) Condenação da Administração ao cumprimento de deveres de prestar que diretamente decorram de normas jurídico-administrativas e não envolvam a emissão de um ato administrativo impugnável, ou que tenham sido constituídos por atos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo, e que podem ter por objeto o pagamento de uma quantia, a entrega de uma coisa ou a prestação de um facto”.
11- Em suma, na presente ação não está em causa nem a impugnação do ato administrativo [cfr. al. a) do n° 1 do Artigo 37° do CPTA], nem a condenação à prática do ato administrativo devido [cfr. al. b) do n° 1 do Artigo 37° do CPTA], mas tão somente o reconhecimento da situação jurídica subjetiva direta, decorrente de normas jurídico-administrativas independentemente da existência prévia de um requerimento dirigido ao Réu ou da existência de uma notificação de eventual ato administrativo.
12- Concluímos, portanto, pelo manifesto interesse em agir por parte da Autora, a qual pretende a manutenção da sua inscrição na CGA, do que decorre que não assiste razão à sentença recorrida (…)”.
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Notificadas que foram para o efeito, apenas a co-Recorrida Caixa Geral de Aposentações contra-alegou, tendo defendido a manutenção do decidido quanto à procedência da matéria excetiva.
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O Tribunal a quo proferiu despacho de admissão do recurso, fixando os seus efeitos e o modo de subida.
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O/A Digno[a] Magistrado[a] do Ministério Público junto deste Tribunal Superior emitiu parecer, tendo concluído pela procedência do recurso.
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Com dispensa de vistos prévios, cumpre, pois, apreciar e decidir, já que nada a tal obsta.
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II- DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A DECIDIR
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, de acordo com o disposto nos artigos 144.º n.º 2 e 146.º n.º 4 do C.P.T.A. e dos artigos 5.º, 608.º n.º 2, 635.º n.ºs 4 e 5 e 639.º do novo CPC ex vi dos artigos 1.º e 140.º do CPTA.
Neste pressuposto, a questão essencial a dirimir resume-se a saber se o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento de direito quanto à decidida falta de interesse em agir.
É na resolução de tal questão que se consubstancia a matéria que a este Tribunal Superior cumpre solucionar.
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III – FUNDAMENTAÇÃO
III.1 – DE FACTO
O quadro fáctico apurado na decisão judicial recorrida foi o seguinte:“(…)
1) A Autora, tendo sido contratada em 04-10- 2002 como professora pela Escola EB 2/3 de ... , foi inscrita nessa data como subscritora da Caixa Geral de Aposentações , cfr. teor do doc. 1 junto com a Petição Inicial e por acordo.
2) A Autora foi professora contratada nos anos letivos de 2003/2004 a 2011/2012 e de 2016/2017 a 2017/2018 , cfr. teor do doc. 1 junto com a Petição Inicial .
3) Em 01-09-2011 passou a Autora a pagar contribuições para a Segurança Social, cfr. teor do doc. 2 junto com a PI e fls. 8 do Processo Administrativo (PA) .
4) Situação que se mantém até à data, cfr. acordo das partes.
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IV.2 - DO DIREITO
1. A sentença recorrida, como sabemos, julgou verificada a exceção dilatória de falta de interesse em agir, consequentemente, absolvendo os Réus da instância.
2. A ponderação de direito convocada para estribar o juízo de procedência da apontada matéria excetiva foi o seguinte:”(…)
Atento o pedido deduzido, a presente ação não pode deixar de ser configurada como uma ação administrativa de condenação à prática de ato devido.
Um dos tipos de situações em que pode ser deduzido o pedido de condenação à prática de ato administrativo devido é, precisamente, aquele que se encontra previsto no n.° 1 do artigo 67.° do CPTA.
Assim, sempre que um interessado seja titular do poder de exigir a prática de um ato administrativo, a propositura da ação de condenação à prática desse ato pressupõe, portanto, nos termos do n.° 1 do artigo 67.° do CPTA, a prévia apresentação, junto da autoridade administrativa competente, de um requerimento dirigido à prática desse ato. O artigo 67.°, n.° 1, do CPTA, para que o processo possa ser utilizado, começa por exigir um procedimento prévio, de iniciativa do interessado, em regra, um requerimento dirigido ao órgão competente, com a pretensão de obter a prática de um ato administrativo.
Segundo Mário Aroso de Almeida “Da apresentação do requerimento depende a constituição da Administração no dever de praticar o ato devido - pelo menos para o efeito (processual) de habilitar o interessado à propositura da correspondente ação de condenação, dado que a apresentação de requerimento representa, nestes casos, um requisito de cuja observância depende a existência de uma situação de necessidade de tutela judicial e, portanto, a constituição de um interesse em agir em juízo. Na ausência da apresentação de requerimento, faltará, portanto, no tipo de situação a que nos estamos a referir, o requisito do interesse processual, pelo que uma eventual ação de condenação que seja proposta nessas circunstâncias deverá ser, em princípio, rejeitada por falta desse pressuposto processual” - cfr. autor cit., Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2.a edição, 2016, páginas 306 e 307. No mesmo sentido, cfr., Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa Lições, Almedina, 14.a edição, 2015, páginas 266 e 267.
O interesse em agir, que Manuel de Andrade apelida de “interesse processual” [cfr. Noções Elementares do Processo Civil, 1979, página 79] - havendo quem fale de “causa legítima da ação” [Invrea, «Interesse e Azione» na «Revista di Diritto Processuale Civile», V , 1928, I, p 320], ou em “motivo justificativo dela”, “necessidade de agir ou necessidade de tutela jurídica” - consiste, basicamente, e como resulta de todas estas designações, no interesse de utilizar a máquina judiciária, ou na necessidade de recorrer ao processo. Por isso, diz Manuel de Andrade, o mesmo consiste em estar “o direito do demandante carecido de tutela judicial; é o interesse de utilizar a arma judiciária - em recorrer ao processo”.
No caso concreto, a Autora não alega, nem demonstrou, após convite do Tribunal para o efeito, a apresentação de requerimento consentâneo com o pedido de condenação à prática de ato devido, ónus esse que lhe competia (artigo 342.°, n.° 1, do Código Civil). Mesmo que tivesse apresentado aquele requerimento, que não se concebe, ainda assim teria ainda de se apreciar se se encontravam cumpridos os prazos de propositura da ação, bem como diga-se, a restante matéria de exceção invocada.
Inexistindo requerimento que tivesse sido rececionado nos serviços das Entidades Demandadas, impera concluir que as mesmas não ficaram constituídas no dever legal de decidir, para o efeito de habilitar a Autora à propositura da presente ação de condenação.
Logo, não se verifica na situação em apreço necessidade de tutela judicial, nem, por conseguinte, interesse em agir em juízo.
A Autora alega, a este respeito, no requerimento apresentado a fls. 87, que a presente ação não é de condenação à prática de ato devido, mas apenas de reconhecimento de um direito, uma vez que não lhe incumbia requerer a sua inscrição num subsistema de proteção social.
Não lhe assiste razão.
O CPTA só prevê a possibilidade de uma ação administrativa para reconhecimento de direito, no caso previsto nos art°s 2°, n° 2, alíneas f) e g) e 37°, n° 1, alíneas f) e g), v.g. “reconhecimento de situações jurídicas subjetivas diretamente decorrentes de normas jurídico-administrativas ou de atos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo” e “reconhecimento de qualidades ou do preenchimento de condições”.
Atendendo a que estas ações não estão dependentes de prazo de propositura, o seu âmbito de aplicação é extremamente restrito.
Como referem Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2020, págs. 252 e ss.: “As alíneas f) e g) do n.° 1 abarcam as pretensões dirigidas à obtenção de sentenças meramente declarativas ou de simples apreciação, que se destinem ao “reconhecimento de direitos ou interesses legítimos” e ao “ reconhecimento de qualidades ou do preenchimento de condições”. Em qualquer dos casos, o pedido corresponde tipicamente a uma ação de simples apreciação, destinando-se a obter uma sentença que torne certo o direito ou interesse que está em causa. Por isso é que só existe interesse processual na propositura da ação se se puder invocar uma incerteza objetiva sobre a situação jurídica que o autor pretende fazer valer (cfr. artigo 39.°, n.° 1).
Como se reconheceu no acórdão do STA de 31 de maio de 2005, processo n.° 78/04, “o pedido de reconhecimento de um direito pressupõe sempre a existência de uma anterior norma legal onde radica o direito a reconhecer, ou seja, de uma norma que, desde que verificados determinados pressupostos ou requisitos, projeta diretamente na esfera jurídica do destinatário o direito que pretende seja reconhecido”. Temos, assim, que a existência do direito deverá encontrar-se já subjetivada na esfera jurídica do interessado. Por isso se entende que não é suscetível de reconhecimento através de uma ação deste tipo um direito cujo conteúdo esteja dependente de futura regulamentação ainda não publicada, visto que o poder judicial não pode substituir-se para esse efeito ao poder administrativo, sob pena de violação do princípio de separação de poderes (...) Do mesmo modo, não se encontra preenchido o requisito da alínea f) do n.° 1 quando o direito que se pretende ver reconhecido se não encontre definido na norma administrativa com o mínimo de clareza ou precisão e careça ainda da formulação dum juízo valorativo próprio do exercício da função administrativa ou apenas possa ser efetivado através de um pedido do interessado dirigido à Administração, caso em que o meio processual próprio é, consoante os casos, a ação de impugnação de ato de conteúdo positivo desfavorável ou a ação de condenação à prática de ato devido, no caso de a pretensão do interessado ter sido indeferida ou não ter sido objeto de decisão (...). Fora do domínio específico do reconhecimento de direitos e interesses legítimos, estão, à partida, as situações de violação de direitos subjetivos ou interesses legalmente protegidos que resultem da prática ou omissão de ato administrativo ou regulamento, ou da celebração de um contrato, que serão dirimidas por via do processo impugnatório (artigos 50.° e 72.°), da ação de condenação (artigos 66.° e 77.°) (...). A ação para reconhecimento de um direito pode ser utilizada em todos os casos em que não tem de existir um ato administrativo, pelo que o particular não está obrigado a apresentar um requerimento prévio à Administração para provocar a prática desse ato (...) Nos tipos de situações enunciados, não está em causa a prática de atos administrativos, mas a realização de simples actuações ou atos reais, para utilizar a terminologia alemã, isto é, a realização de prestações a que a Administração se encontra obrigada, sem dispor do poder de as recusar através de uma pronúncia suscetível de ser qualificada como um ato administrativo de indeferimento.
Buscando ainda, porque necessário à questão que aqui nos ocupa, qual será o alcance da densificação dos casos em que tem de existir um ato administrativo devido, em contraposição com um mero direito reconhecido pela sentença a proferir pelo Tribunal, que será, forçosamente, uma sentença de simples apreciação, citaremos ainda as palavras de Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 2020, págs. 119 e ss.: “Como é natural, só uma parcela reduzida das prestações que aqui se enquadram é dirigida à emissão de sentenças meramente declarativas ou de simples apreciação. Com efeito, estas sentenças proporcionam apenas o reconhecimento da existência ou inexistência de direitos ou factos, o que, tal como sucede em processo civil, por regra, só em situações excecionais se justifica, do ponto de vista da existência do necessário interesse processual.
(…)
No caso dos autos, como a Autora bem explicitou no seu pedido, o objeto da ação é a condenação da administração a “praticar os atos e operações necessários à manutenção da A. como subscritora da Caixa Geral de Aposentações, com efeitos à data em que foi ilegalmente inscrita na Segurança Social - setembro de 2011”. Por conseguinte, o reconhecimento, por parte do Tribunal, de que a Autora teria, eventualmente, direito à manutenção da sua inscrição na Caixa Geral de Aposentações, insere-se na apreciação do mérito da ação no quadro dos argumentos expendidos pelas partes, desaguando, a final essa apreciação, se a favor da Autora, na condenação dos Réus à prática dos atos necessários à reconstituição da situação contributiva da Autora, caso se concluísse que desde 2011 as contribuições que lhe foram descontadas deveriam ter sido entregues à CGA e não à Segurança Social. Tudo isto porque, como se explicitou acima, a pretensão da Autora não se materializa diretamente apenas com a aplicação da lei, necessitando da prática de atos administrativos para o efeito, como o demonstra, também, o direito circulatório invocado pelas entidades demandadas, com esclarecimentos sobre os procedimentos a seguir no caso da sucessão de contratos dos professores contratados.
É que aqui nem se põe a hipótese de existir omissão de um ato que materializasse o direito a que a Autora se arroga, pelo contrário, existiu um ato administrativo que determinou a sua inscrição na Segurança Social que a mesma, como já se disse, nunca colocou em causa, até agora.
Assim, só se poderá concluir pela falta de interesse em agir da Autora na presente ação, por não ter dirigido requerimento prévio à administração para a prática do ato devido.
E mesmo que assim não se entendesse, existiria ainda outro obstáculo intransponível à apreciação do mérito da pretensão da Autora, já aqui aflorado, designadamente, a impossibilidade de ser obtido, por outros meios processuais o efeito que resultaria da anulação de ato inimpugnável, cfr. art° 38°, n° 2 do CPTA, atendendo a que a Autora não atacou, a montante, o ato que alterou o seu regime de descontos para regimes de proteção social, da Caixa Geral de Aposentações, para a Segurança Social.
A falta de interesse em agir ou de interesse processual constitui uma exceção dilatória inominada, de conhecimento oficioso, cuja verificação importa a absolvição do réu da instância (artigos 576.°, n.°s 1 e 2, 577.°, 578, 278.°, n.° 1, alínea e), todos do Código de Processo Civil (CPC) e 87.°, n.° 7 e 89.°, n.°s 1, 2 e 4, do CPTA). (…)”.
3. Sintetizando a motivação de direito que se vem de transcrever, dir-se-á que, no mais essencial, foi a circunstância emergente da Autora, aqui Recorrente, não ter dirigido um requerimento prévio à Administração para a prática do ato devido que justificou a procedência da matéria excetiva.
4. Salvo o devido respeito, não acompanhamos minimamente esta posição, por duas ordens de razão, a saber:
5. A primeira ordem de razões, e mais fundamental, prende-se com o facto da justificação apresentada pelo Tribunal a quo nada ter a ver com a exceção de falta de interesse em agir.
6. Para explicitação do juízo que se vem de expor, mostra-se útil começar por deixar um breve enquadramento teórico necessário para a apreciação da questão.
7. Entre os pressupostos processuais referentes às partes, deve, ainda, incluir-se o interesse processual, embora a lei lhe não faça referência expressa.
8. O C.P.T.A. não consagra, em termos gerais, o interesse em agir como pressuposto processual, mas contém uma referência expressa a este requisito, no artigo 39.º, a propósito das ações meramente declarativas ou de simples apreciação.
9. Considerando que o interesse processual consiste na necessidade de usar do processo, de instaurar ou fazer prosseguir a ação, o autor terá interesse em agir quando a situação de carência em que se encontre necessite da intervenção dos tribunais.
10. O Autor pode ter personalidade judiciária, gozar de capacidade judiciária ou estar devidamente representado ou assistido e, todavia, não ter interesse processual, por não estar necessitado de recorrer à ação.
11. Os primeiros pressupostos referem-se à qualidade ou atributos inerentes à pessoa dos litigantes, enquanto que o interesse em agir se reporta à situação objetiva de carência em que ele se encontra.
12. Mais, o Autor pode ser o titular da relação material litigada e ser, consequentemente, a pessoa que, em princípio, tem interesse na apreciação jurisdicional dessa relação e não ter, todavia, em face das circunstâncias concretas que rodeiam a sua situação, necessidade de recorrer à ação.
13. Deste modo, uma coisa é a titularidade da relação material controvertida, base da legitimidade das partes; outra, distinta, é a necessidade de lançar mão da demanda, em que consiste o interesse em agir.
14. Face ao descrito, não podemos deixar de considerar o interesse em agir um pressuposto processual subjacente a qualquer ação, entendendo-se, então, como exceção dilatória inominada.
15. O que está em causa em nada contende com o princípio da tutela jurisdicional efetiva previsto no artigo 2.º do CPTA e na Constituição da República Portuguesa.
16. Apenas se pretende evitar que as pessoas sejam precipitadamente forçadas a vir a juízo, para organizarem a defesa dos seus interesses, numa altura em que a situação não o justifica.
17. No fundo, pretende-se obstar à sobrecarga dos tribunais com ações desnecessárias, reduzindo-se a sua atividade ao realmente indispensável.
18. De qualquer forma, é nossa convicção que o interesse processual deve ser tratado como um pressuposto processual da ação, devendo o tribunal abster-se de conhecer do mérito da causa perante a sua falta.
19. E faltará o interesse em agir se o autor pretende obter com a ação um efeito já alcançado por outra via.
20. Munidos destes considerandos de enquadramento, e cotejando a motivação de direito atravessada na decisão judicial recorrida, rapidamente se atinge a conclusão que ali nada diz sobre a temática em apreço.
21. Em bom rigor, o que ali se diz tem antes que ver a regularidade [ou não] do preenchimento dos pressupostos processuais necessários para se poder lançar mão da presente ação de condenação à prática do ato devido.
22. Independentemente da maior ou menor validade de tal argumentação, a verdade é que a mesma não pode integrar fundamento válido para julgar procedente a exceção de falta de interesse em agir.
23. Realmente, para se justificar a procedência da matéria excetiva decretada nos autos, necessário se tornaria apurar que a concreta tutela jurisdicional pretendida pela Autora já se encontraria assegurada por intermédio de outra ação a correr neste ou eventualmente noutro Tribunal Administrativo, o que não sucedeu.
24. Logo, nunca podia ocorrer a absolvição da instância com fundamento na verificação da falta de interesse em agir.
25. O que atinge de plena inocuidade a discussão em torno da tese da Recorrente formulada nas conclusões de recurso, já que esta parte do pressuposto que a motivação de direito perfilhada pelo Tribunal a quo tem pleno enquadramento processual, o que não é correto.
26. Acresce que, e entrando já na segunda ordem de razões, que se trata de matéria excetiva que não foi suscitada pelas partes, nem sequer oficiosamente.
27. De facto, escrutinados os autos, grassa à evidência que o Tribunal a quo promanou decisão final sem cuidar de (i) suscitar oficiosamente a matéria excetiva traduzida de falta de interesse em agir e (ii) ouvir as partes quanto à mesma.
28. Deparamo-nos, portanto, com uma “verdadeira” decisão-surpresa, porque totalmente inesperada e sem facultar às partes a possibilidade de tomar posição sobre os factos e sobre a concreta matéria excetiva determinante do desfecho da causa.
29. O que não é processualmente de aceitar, desde logo, por respeito pelo princípio do contraditório visa, desde logo, evitar a prolação de decisões surpresa em obediência ao preceituado no artigo 3º, nº 3 do CPC.
30. Pelo que mal andou o Tribunal a quo a julgar procedente a exceção de falta de interesse em agir.
31. Assim deriva, naturalmente, que se impõe conceder provimento ao presente recurso, devendo-se revogar a decisão judicial recorrida e determinar a baixa dos autos à 1ª instância, para que aí prossigam os seus ulteriores trâmites processuais, se outra causa a tanto não obstar.
32. Assim se decidirá.
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IV – DISPOSITIVO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção do Contencioso Administrativa deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo artigo 202º da CRP, em CONCEDER PROVIMENTO ao recurso jurisdicional “sub judice”, revogar a decisão judicial recorrida e determinar a baixa dos autos à 1ª instância, para que aí prossigam os seus ulteriores trâmites processuais, se outra causa a tanto não obstar.
Custas pela Recorrida, ficando esta, porém, exonerado do pagamento da taxa de justiça que seria devida pelo impulso processual nesta instância de recurso, por não ter contra-alegado.
Registe e Notifique-se.
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Porto, 14 de outubro de 2022,
Ricardo de Oliveira e Sousa
Rogério Martins
Luís Migueis Garcia |
