| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores do Tribunal Central Administrativo Norte – Secção do Contencioso Administrativo:
I
RELATÓRIO
1. O MUNICÍPIO do PORTO e MLSB... inconformados, vieram, cada um por si, interpor recurso jurisdicional do acórdão do TAF do Porto, datado de 21 de Setembro de 2012, que, julgando parcialmente procedente a presente acção administrativa especial, instaurada pela A./recorrente ML..., anulou o acto de avaliação de desempenho da Autora, referente ao ano de 2008, apenas por verificação do vício de violação de lei (art.º 3.º, n.º 1 do Dec. Reg. 19-A/2004, de 14 de Maio), mas que não condenou a entidade administrativa a alterar a avaliação quantitativa para 4,75, equivalente à avaliação qualitativa de "excelente", como pretendia a avaliada MLB....
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2. Nas suas alegações, o recorrente Município do Porto formulou as seguintes conclusões:
"A. O acórdão recorrido julgou parcialmente procedente a ação interposta pela Autora, anulando o ato impugnado, por vício de violação de lei (concretamente da disciplina resultante do artigo 3.º, n.º 1 do Decreto Regulamentar 19-A/2004, de 14 Maio), tendo, para tal, considerado que esse ato se mostra “em desconformidade com o quadro legal aplicável, em matéria de fixação de objetivos quer quanto à forma de contratualização quer quanto ao momento em que a mesma devia ter ocorrido”.
B. É inequívoco que a decisão recorrida se baseia, fundamentalmente, se não exclusivamente, na circunstância de ter sido dado como assente que “por e-mail de 29.09.2008 a Autora propôs que na avaliação de 2008 fossem avaliadas determinadas competências e solicitou o envio dos objetivos que foram definidos superiormente em Setembro passado” (ponto 2 da matéria assente),
C. Tal decisão retira-se, sem que assim pudesse ter sucedido, do envio do e-mail da Autora, que os objetivos e competência não foram fixados conjuntamente por avaliador e avaliada, mas unilateralmente pelo avaliador, e que foram apresentados no mês de Setembro do próprio ano a que respeitavam,
D. Inexiste prova cabal sobre a verificação inequívoca de tais factos, que, de resto, nem sequer integraram a matéria assente e que não se podem ter por verificados apenas pela consideração do facto constante do ponto 2 como provado.
E. É notória a insuficiência, para a decisão, da matéria de facto provada, que não permitia que a decisão recorrida fosse prolatada nos termos em que foi e que, aliás, exigia, decisão diversa.
F. Considerar o envio de um e-mail, em que a Autora questiona sobre os objetivos que terão sido fixados superiormente em Setembro passado, demonstração bastante de os mesmos não terem sido atempadamente definidos pelo aqui Recorrente, ou seja, no início do ano a que respeitam, é manifestamente excessivo, desde logo porque está em causa um documento particular, não assinado, sem qualquer tipo de certificação, que contém apenas uma declaração unilateral da Autora quanto a determinados supostos factos que invoca.
G. Desse documento “não resulta, necessariamente, que os factos compreendidos nas declarações dele constantes se hajam de considerar provados, o mesmo é dizer que daí não advém que os documentos provem plenamente os factos neles referidos, conforme se retira do Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 09.12.2008 (Processo n.º 08A3665).
H. Não terá sido, porventura, equacionada pelo tribunal recorrido, o facto de, no e-mail da Autora, ser solicitado o envio dos objetivos que foram definidos superiormente em Setembro passado (negrito nosso), cumprindo perguntar, uma vez o mesmo data de 29 de Setembro de 2008, “ a que Setembro” se referia a Autora - a 2008 ou a 2007.
I. Subiste, pelo menos a dúvida, quanto esse aspeto, que, se outras razões não houvesse, sempre determinaria a não consideração do envio desse documento como prova bastante e suficiente de os objetivos não terem sido fixados atempadamente.
J. Não pode constituir, igualmente, fundamento para o sentido da decisão recorrida, o argumento de a entidade demandada, aqui Recorrente, não ter refutado especificamente as questões invocadas no e-mail da Autora, designadamente a data de fixação dos objetivos.
K. Sendo consabido, nos termos do disposto no artigo 83.º, n.º 4 do CPTA, que a falta contestação, tout court, da ação administrativa especial não implica a confissão dos factos articulados pelo Autor, por maioria de razão, o facto de a entidade demandada não ter expressa e especificamente refutado a questão do documento eletrónico em causa, não implica que daí resulte a veracidade, no plano dos factos, das circunstâncias que do mesmo constam.
L. O que a Autora pretendia, verdadeiramente com a junção do e-mail em causa era a demonstração da superação do objetivo 4 que lhe havia sido fixado, como, de resto, resulta do próprio teor do e-mail, a contrario sensu, do facto de o documento em causa, junto sob o n.º 14, não ser indicado como prova do facto articulado no artigo 17.º da petição inicial, contrariamente ao que sucedeu relativamente aos demais documentos juntos, e, ainda, necessariamente, do ponto 39.º a 41.º da contestação apresentada.
M. Não poderá ser, igualmente, ponderada, para efeitos de consideração da definição unilateral de objetivos, o facto de o aqui Recorrente ter, em sede de alegações escritas, referido que os mesmos foram “fixados”
N. Está em causa uma mera terminologia verbal, da qual não resulta que os objetivos não possam ter sido discutidos, como foram, com a Autora, e na sequência dessa discussão, fixados pelo avaliador, em conformidade.
O. Tal terminologia é, aliás, utilizada nos próprios diplomas que regulam o sistema integrado da avaliação de desempenho da Administração Pública (SIADAP) - Lei n.º 10/2004 de 22 de Março, regulamentado pelo Decreto Regulamentar n.º 19-A/2004 de 14 Maio e adaptado à Administração Local pelo Decreto Regulamentar n.º 6/2006 de Junho.
P. A Autora concordou com os objetivos definidos, conclusão que eiva, necessariamente, do facto de aos mesmos não se ter oposto, em qualquer fase do processo avaliativo, nem de ter feito lavrar, no processo administrativo, qualquer eventual discordância, questão que, curiosamente, apenas suscita, no âmbito do presente pleito, em face da avaliação que recaiu sobre o seu desempenho.
Q. Ainda que a Autora, por mera hipótese de raciocínio, que não se concede, não houvesse concordado com os objetivos que lhe foram definidos, sempre prevalecia a vontade do avaliador nos termos do disposto na alínea b) do n.º 1 artigo 3º do Decreto Regulamentar n.º 19-A/2004 de 14 Maio.
R. É notório que o que a Autora, verdadeiramente, pretende, com a ação sub judicio, é uma alteração da classificação que lhe foi atribuída, em sede de processo avaliativo do desempenho, na qual centra quase totalmente a sua argumentação,
S. Apenas colocando lateralmente a questão de os objetivos não terem sido fixados no início do ano a que diziam respeito, que jamais invocou.
T. A Autora não logrou provar que os seus objetivos não lhe foram fixados no início de 2008, e sem a sua concordância, e que, nesse sentido, tenha havido qualquer violação do disposto no artigo 3.º, n.º 1 do Dr 19-A/2004, ónus que sobre si recaía nos termos do disposto no artigo 342.º do Código Civil.
U. É forçoso concluir, pois que assim resulta dos autos, de forma clara e inequívoca, que todo o processo de avaliação do desempenho da Autora obedeceu escrupulosamente a todos os princípios e normas legais aplicáveis, em concreto, o disposto na Lei n.º 10/2004 de 22 de Março, Decreto Regulamentar n.º 19-A/2004 de 14 Maio e Decreto Regulamentar n.º 6/2006 de Junho.
V. O acórdão recorrido não poderia concluído, porque tal não resulta da prova produzida, que o ato impugnado é desconforme ao quadro legal aplicável, em matéria de fixação de objetivos, quer quanto à forma de contratualização, quer quanto ao momento em que a mesma devia ter ocorrido, posto que os mesmos foram correta e atempadamente contratualizados com a Autora e, em consequência, que se mostra eivado de vicio de violação de lei".
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3. Por sua vez, a A./recorrente MLSB... formulou, no final das suas alegações, as seguintes conclusões:
"I. A ora R. não pretende sindicar a decisão do venerando Colectivo de Juízes do Tribunal a quo na parte que decreta a anulação do acto de avaliação – tal era parte do nosso pedido.
II. Com efeito, apesar de se ter anulado, e bem, o Acto de Avaliação perpetrado pela aqui Recorrida, Câmara Municipal do Porto,
III. Certo é que deixou o Acórdão sob apelo um vazio de acção, uma quase não-decisão, sobre o que terá necessariamente agora a Recorrida de fazer.
IV. Ora, é nosso entender, salvo o devido respeito, que tinha o Tribunal a quo elementos suficientes para ter, desde logo, alterado a avaliação efectuada e atribuído uma nova classificação,
V. Dado o facto de a avaliação efectuada pela ora Recorrida ser manifesta e grosseiramente errada, à luz quer dos critérios definidos unilateralmente pela Recorrida, quer das notas justificativas por esta apresentadas.
VI. Assim, quanto ao “Objectivo 2” da avaliação sub iudice, o indicador de medida não aponta de modo objectivo para qualquer prazo certo,
VII. Não há clareza nem objectividade, nem resulta apreensível, sequer, como se considerará um objectivo superado!...
VIII. Não se pode considerar que o Tribunal não tinha conhecimentos técnicos “…de facto e da realidade do dia a dia do Réu para aferir qual a relevância das funções e tarefas desempenhadas pela Autora na qualidade e eficácia dos serviços do Município…”,
IX. Quando é o próprio notador a justificar a nota com a expressão “…efectivamente o superou (…) sem claramente o exceder…”
X. O Tribunal a quo tinha o dever, salvo o devido respeito, de alterar a notação, atribuindo a nota máxima equivalente a OBJECTIVO SUPERADO de 5.
XI. Depois, e no que diz respeito ao “Objectivo 4”, convém referir que, com mais de 70% do ano em avaliação decorrido, ainda assim, a R. apresentou propostas para cumprimento dos objectivos do próprio serviço de onde foi transferida,
XII. Bem como do aumento da sua própria produtividade e, para além do mais, referente a um serviço de controlo interno do qual já não iria fazer parte, como consta dos autos sob apelo,
XIII. Pelo que a sua avaliação, sendo inferior a 5, estaria a prejudicar deliberadamente a avaliada por ter sido definido quando já o ano não permitia outro comportamento.
XIV. Também relativamente às Capacidades Comportamentais existe uma gravosa e grosseira avaliação errada, na medida em que em relação ao Parâmetro 4, “Capacidade de análise, de planeamento e de organização” (4), é o próprio Notador quem afirma que “…a reclamante efectivamente superou o padrão definido para a competência, no entanto, sem claramente o exceder…”
XV. Com o devido respeito, não parece que além de “cumprir” e “superar”, exista, ainda, outro nível que exija que se “exceda a superação”!
XVI. Se superou, deve ser valorizada na exacta medida dessa superação, ou seja, a nota máxima prevista de 5.
XVII. Por último, e relativamente ao Parâmetro 5, “Espírito de equipa e capacidade de organização” (5), é incontornável que a avaliação peca por defeito para a avaliada, ora R.,
XVIII. Dado que também aqui, como se referiu no ponto anterior, considera-se ter havido superação, apesar de, alegadamente, não ter sido “claramente” superado (?)
XIX. Tal não se pode aceitar pelos mesmos motivos de ser abusiva a consideração deste pretenso “sub-critério” que exigirá que seja claramente excedido o previsto para se considerar que foi superado.
XX. Mais uma vez, se superou, deve ser valorizada na exacta medida dessa superação, ou seja, a nota máxima prevista de 5.
XXI. Por tudo o acima exposto, deverá ser alterada a classificação, tendo por base as notas supra explicitadas, passando de 3,9 – BOM, para 4,615 – EXCELENTE.
SEM PREJUÍZO,
XXII. A avaliação efectuada pela Recorrida foi anulada, como decidiu o Tribunal a quo, dada a argumentação e prova apresentadas pela ora R. e nunca em momento algum impugnadas ou refutadas pela aqui Recorrida.
XXIII. No entanto, a ora R. não pode ficar prejudicada na sua carreira por não ter avaliação relativa ao ano de 2008.
XXIV. Deveria o Tribunal a quo ter definido uma linha de conduta para a CMP adoptar, sob pena de se estar perante uma decisão judicial inócua, ao abrigo, de resto, do estatuído no art. 71º, nº 2 CPTA
XXV. Assim, dever-se-á achar um critério que decida de forma equitativa e justa, sem que se deixe de fundamentar tal decisão na Lei.
XXVI. Por isso, parece-nos evidente que nada mais adequado e justo do que o art. 43º do SIADAP, elaborado pela Lei 66-B/2007, na medida em que a sua aplicação, por analogia, ao presente caso, afigura-se equitativa,
XXVII. Ou não estivéssemos a falar da actual redação do diploma que avalia os trabalhadores da Administração Pública.
XXVIII. E é um critério que avalia o desempenho do funcionário com base num princípio generalista da meritocracia, o mais justo de todos os princípios avaliadores.
XXIX. Para tal análise, recomenda-se que os Exmos. Srs. Juízes verifiquem nos Autos sob apelo, no DOC 1 junto com a PI, a saber, a Reclamação da Avaliação, a página 7, ponto 61, a avaliação da ora R. nos últimos anos, um dos quais já ao abrigo do SIADAP, nos termos e para os efeitos do art. 95º, nº 3 CPTA".
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4. Notificadas as alegações, apresentadas pelo recorrente Município do Porto, supra referidas, veio a recorrida MLB..., apresentar contra alegações que assim concluiu:
"I. O digníssimo Tribunal a quo, e o Acórdão sub iudice na parte que dá por provada a fixação unilateral de objectivos por parte da RR. no mês de Setembro de 2008, para o ano de 2008 (!) não merecem qualquer reparo.
II. Ao Tribunal a quo e ao Processo foram carreadas as provas existentes e adequadas para uma boa decisão de mérito da causa, pelo que só a esse cabia a tarefa de, livremente, as apreciar.
III. Pois que se em momento algum foram apresentadas pela aí Ré provas quer de que a fixação dos objectivos foi em outra altura que não a alegada pela aí Autora,
IV. Quer de que a fixação dos mesmos não foi feita de forma unilateral pela ora RR.,
V. Não pode a mesma vir em sede de Recurso refugiar-se no argumento único de que “a falta de contestação ou a falta nela de impugnação especificada não importa confissão dos factos articulados pelo autor” para fazer vincar uma posição nunca anteriormente por si assumida.
VI. O Venerando Colectivo de Juízes mais não fez do que constatar uma evidência que resultava da única factualidade assente por provada,
VII. Pois que se a questão da data da fixação dos objectivos – Setembro de 2008, relativamente ao mesmo ano de 2008 – era uma das, senão a principal, causas que desembocaram na necessidade de lançar mão de uma acção judicial, e que constituíam a causa de pedir da anulação do acto administrativo de avaliação de desempenho da R.,
VIII. Muito se estranha que em momento algum não tenha a ora RR. feito sequer uma alusão na sua douta Contestação à discordância com tal alegação da R.
IX. Pois que bem sabia a RR. que tal alegação demonstrava cabalmente uma completa ausência da sua parte de respeito pelos mais elementares princípios de boa-fé a que está toda a Administração adstrita,
X. Para além do facto de se estar perante uma inegável violação de um outro princípio basilar de todo o Direito Administrativo: o princípio da Legalidade, ao ir contra o disposto no art. 3º, nº 1 do Decreto Regulamentar nº 19-A/2004.
XI. Mais a mais, a Jurisprudência tem sido vasta e expressiva no sentido de solidificar o princípio plasmado no art. 655º, nº 1 CPC, de que o Juiz aprecia livremente a prova, não cabendo às partes definirem o que deverá ou não ser valorizado, nem de que forma,
XII. Muito menos quando a parte que agora sindica a prova produzida nos autos sob apelo, nem na altura devida – articulados – prova fez do que apenas em sede de Recurso ora alega.
XIII. A V. Exas., Mui Digníssimos Juízes Desembargadores cabe a tarefa de legitimamente afastar uma nova aferição de tudo o que já se demonstrou por provado, de forma a reestabelecerem a paz jurídica sob tão importantes princípios de Direito.
XIV. O recurso interposto pela Ré carece de todo e qualquer fundamento, devendo, por conseguinte, ser-lhe negado provimento".
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5. Notificadas as alegações, apresentadas pela recorrente MLB..., supra referidas, veio o recorrido Município do Porto, apresentar contra alegações que assim concluiu:
"A. O Acórdão recorrido, na parte em que não condena o Município do Porto à atribuição da pontuação pretendida pela Autora – 4,705 - excelente, na avaliação de desempenho impugnada, não merece qualquer censura.
B. O Tribunal a quo não podia, de modo algum, deferir o pedido condenatório formulado pela Autora, porquanto a avaliação do desempenho se insere no âmbito do exercício da discricionariedade técnica da Administração, apenas sindicável judicialmente em caso de erro manifesto.
C. Não existindo, na avaliação de desempenho da Autora, nem sequer um erro de avaliação de desempenho, quanto mais um erro manifesto, como, de resto conclui o próprio tribunal, não poderia este, de forma alguma, emitir a pretendida pronúncia condenatória nos moldes peticionados pela Autora e que se consubstanciaria na atribuição da nota de 4,705 – excelente.
D. A questão sub judicio, da condenação judicial no âmbito do exercício de poderes discricionários da Administração, designadamente em sede de avaliações de desempenho e até mesmo de graduação das penas no âmbito de procedimentos disciplinares, mostra-se já amplamente discutida em sede judicial, constituindo jurisprudência unânime a seguida pelo tribunal recorrido.
E. Só o avaliador poderá com fidedignidade e, por que não, propriedade, aquilatar do resultado do desempenho do avaliado, no ano em avaliação, por ter sido aquele que com este contactou, no exercício normal, diário, das respetivas funções, no contexto de trabalho.
F. O tribunal não tem a possibilidade, ao nível de conhecimentos técnicos, de facto, e da realidade do dia-a-dia do Réu/Recorrido para aferir qual a relevância das funções e tarefas desempenhadas pela Autora na qualidade e eficácia dos serviços do Município.
G. É notório que a Autora se limita, genericamente, a dizer que superou os objetivos que põe em crise, sem que o prove, como lhe cabia, esperando, com isso, obter, a pretendida alteração, o que não se basta com a junção de meros e-mails circunscritos a determinadas matérias e período temporal.
H. A valoração das competências da Autora obedeceu escrupulosamente à lei e resulta, como não poderia deixar de ser, do conhecimento de facto do avaliador na execução da prestação de trabalho.
I. A leitura que a Autora faz das conclusões do avaliador, a respeito dessas competências, é, claramente, abusiva/deturpada.
J. Não poderá, igualmente, colher o argumento da Autora de que se impõe a condenação do Recorrido, na alteração da avaliação efetuada, ou, pelo menos, a fixação dos contornos que a mesma deveria revestir, pelo risco de uma não – decisão ou má decisão daquele, que, em última linha, obrigaria, à interposição de uma ação de execução de sentença, pois que as consequências a retirar da anulação da avaliação resultam da lei, designadamente do artigo 18.º do Decreto-Regulamentar n.º 19-A/2004, de 14 de Maio,
K. Tal argumento não poderia legitimar uma condenação judicial da Administração em violação dos mais elementares princípios de um Estado de Direito, a saber, o da separação dos poderes, nem sequer em eventual execução de sentença, que, pelas mesmas razões, nunca poderia culminar na condenação específica da Administração a atribuir uma concreta avaliação da Autora.
L. O recurso interposto pela Autora carece de todo e qualquer fundamento, devendo, por conseguinte, ser-lhe negado provimento".
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6. O Digno Procurador Geral Adjunto, neste TCA, notificado nos termos do art.º 146.º n.º 1 do CPTA, não se pronunciou.
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5. Efectivando a delimitação do objecto do recurso, cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelos recorrentes, sendo certo que o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, acima elencadas, nos termos dos arts. 5.º, 608.º, n.º 2, 635.º, ns, 3 a 5 e 639.º , todos do Código de Processo Civil - Lei 41/2013, de 26/6 - art.º 5.º, n.º1 - “ex vi” dos arts.1.º e 140.º, ambos do CPTA.
II
FUNDAMENTAÇÃO
1 . MATÉRIA de FACTO
São os seguintes os factos fixados no acórdão recorrido:
1) A A., Técnica Superior de Geologia, Assessora da Câmara Municipal do Porto (CMP), durante o ano de 2008, exerceu funções no Departamento de Arruamentos, da Direcção Municipal da Via Pública, tendo a partir de 10/12/2008 passado a exercer funções na Direcção Municipal de Higiene Pública e Espaços Verdes - cfr. fls. 27 do PA.
2) Por e-mail de 29/9/2008, a A. propôs que na avaliação de 2008 fossem avaliadas determinadas competências e solicitou o envio dos objectivos “que foram definidos superiormente em Setembro passado”. – fls. 40 do PA.
3) Com vista à avaliação de desempenho referente ao período compreendido entre 01.01.2008 a 31.12.2008, a Autora elaborou ficha de auto-avaliação (Grupo de Pessoal Técnico superior e técnico), em 29/1/2009 - fls. 42 do PA.
4) Em 31/3/2009, foi comunicada à ora A. a sua avaliação de desempenho referente ao ano de 2008 – fls. 17 do PA.
5) Por despacho do Senhor Vereador do Pelouro do Urbanismo e Mobilidade, proferido em 21/4/2009, foi homologada a avaliação do desempenho da A. do ano de 2008, da qual resultou a avaliação global de 3,7, correspondente a Bom.
6) A A. tomou conhecimento do referido despacho, em 7/5/2009.
7) É a seguinte a avaliação de desempenho, relativa ao ano de 2008:
8) Por requerimento entrado nos serviços da CMP em 14/5/2009 a ora A. apresentou reclamação, quanto ao acto de homologação da avaliação – fls. 44 do PA e doc. 1 junto com a p.i.
9) Em 20/5/2009, o notador elaborou o parecer de fls. do PA no qual conclui que a avaliação final devia ser de 3.9 – Bom.
10) O Conselho de Coordenação da Avaliação da DMVP, em reunião de 24/7/2009, aprovou a proposta do notador de eliminação do objectivo 3 “colaborar com a equipa de consultores nos trabalhos no âmbito do projecto de gestão da qualidade”, redistribuindo equitativamente a respectiva percentagem pelos restantes objectivos e alteração da classificação de 3 para 4 no item “competências comportamentais – espírito de equipa e capacidade de organização”, passando a avaliação para 3,9 – Bom – e desatendida a pretensão da ora A. na reclamação apresentada – fls. ... do PA.
11) Em 13/5/2010, a A. tomou conhecimento de que, por despacho de 24/7/2009 do Vereador do Pelouro do Urbanismo e Mobilidade, foi alterada a notação e não atendida a sua pretensão deduzida na reclamação apresentada.
2 . MATÉRIA de DIREITO
No caso dos autos, atentas as alegações, contra alegações, a decisão recorrida e a análise pormenorizada dos autos, verificamos que o objecto do presente recurso se pode sintetizar na análise/decisão da seguinte questão:
- quanto ao recurso do Município do Porto - verifica-se (ou não) a violação do disposto na al. b) do n.º1 do art.º 3.º do Dec. Reg. 19-A/2004, de 22 de Março - SIADAP 2004 --- aplicável à situação dos autos ---, na medida em que os objectivos da avaliação referentes ao ano de 2008 não foram acordados entre avaliador a avaliado no início do período de avaliação?
- quanto ao recurso da A./co-recorrente MLB... - deve, desde já, o Tribunal alterar a avaliação quantitativa para 4,75, equivalente à avaliação qualitativa de "excelente", como pretendia a avaliada MLB..., em vez da notação de 3,7, equivalente a Bom ?
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Comecemos pelo recurso interposto pelo Município do Porto.
O SIADAP [Sistema Integrado de Avaliação do Desempenho da Administração Pública] consagrado na Lei n.º 10/2004 de 22.03 e no Dec. Reg. n.º 19-A/2004 de 14.05, adaptado à administração local através do Dec. Reg. 6/2006 de 20.06, que no seu art.º 13.º refere que o procedimento de avaliação compreende, entre outras, a fase de definição dos objectivos e resultados a atingir.
Por sua vez, o Dec. Reg. 19-A/2004, de 14 de Maio veio regulamentar aquele diploma, referindo-se no art.º 2.º que a avaliação de desempenho integra, entre outros, a componente “objectivos” que têm como finalidade “...comprometer os trabalhadores com os objectivos estratégicos da organização e responsabilizar pelos resultados, promovendo uma cultura de qualidade, responsabilização e optimização de resultados...” (artº 3º, nº1).
Estes diplomas, que consagram o chamado SIADAP/2004, visam assim e essencialmente, promover uma gestão fundamentada na valorização das competências e do mérito, surgindo como um dos seus princípios estruturantes o da transparência, que impõe que o respectivo sistema de avaliação assente em critérios objectivos, em regras claras e amplamente divulgadas -art.º 3º al. f) da Lei 10/2004.
Em ordem a isso, é garantida, no âmbito do processo de avaliação de desempenho, a divulgação aos interessados dos objectivos, fundamentos, conteúdo e sistema de funcionamento e de classificação - art.º n.º 4 da Lei n.º 10/2004 -, sendo que, tanto os objectivos como as competências, que - como vimos - são componentes do SIADAP, devem ser estabelecidos e conhecidos no início do período de avaliação - cfr. art.º 3.º, n.º 1 al. b), e 4.º, al. b), do Dec. Reg. 19-A/2004.
O SIADAP rege-se pelos princípios enunciados no art.º 3.º da referida Lei dos quais sobressaem dois: um, o princípio da orientação para resultados (promovendo a excelência e a qualidade do serviço) e outro, o princípio da transparência (assente em critérios objectivos, regras claras e amplamente divulgadas), conforme alíneas a) e e) do mencionado art.º 3.º .
Os objectivos são da responsabilidade de cada organismo, num máximo de cinco e um mínimo de três e devem ser acordados entre avaliador e avaliado, prevalecendo, em caso de discordância, a posição do avaliador - cfr. art.º 3.º, n.º 1 als. a), b) e d).
A definição dos objectivos deve pois ser clara e dirigida aos principais resultados a obter pelo colaborador no âmbito do plano de actividades do respectivo serviço - art.º 3.º, n.º 1, al. c) - e acordada entre avaliador e avaliado no início do período da avaliação. Cada objectivo é aferido em três níveis, referindo-se o nível 5, a quem superou claramente o objectivo.
Das als. b) e c) do art.° 4.º da Lei 10/2004 retira-se que o SIADAP tem como objectivos o de avaliar, responsabilizar e reconhecer o mérito dos funcionários em função da produtividade e resultados obtidos, ao nível da concretização de objectivos, da aplicação de competências e da atitude pessoal demonstrada, e o de diferenciar níveis de desempenho, fomentando uma cultura de exigência, motivação e reconhecimento do mérito, conforme o disposto na al. c) do art.° 4.º da citada da Lei.
A avaliação integrará as seguintes componentes: a) Objectivos; b) Componentes comportamentais; c) Atitude pessoal.
Quanto aos objectivos da avaliação de desempenho estabelece o art.º 3.º do DR 19-A/2004, de 14.05 o seguinte:
"1 — A avaliação dos objectivos visa comprometer os trabalhadores com os objectivos estratégicos da organização e responsabilizar pelos resultados, promovendo uma cultura de qualidade, responsabilização e optimização de resultados, de acordo com as seguintes regras:
a) O processo de definição de objectivos e indicadores de medida, para os diferentes trabalhadores, é da responsabilidade de cada organismo;
b) Os objectivos devem ser acordados entre avaliador e avaliado no início do período da avaliação prevalecendo, em caso de discordância, a posição, do avaliador;
c) A definição dos objectivos deve ser clara e dirigida aos principais resultados a obter pelo colaborador no âmbito do plano de actividades do respectivo serviço;
d) Os objectivos a fixar devem ser no máximo cinco e no mínimo três, dos quais pelo menos um é de responsabilidade partilhada;
e) São objectivos de responsabilidade partilhada os que implicam o desenvolvimento de um trabalho em equipa ou esforço convergente para uma finalidade determinada;
f ) Os objectivos devem ser sujeitos a ponderação, não podendo cada um deles ter valor inferior a 15 % ou a 20 %, consoante tenham sido fixados, respectivamente, em cinco ou menos objectivos.
2 — De acordo com os indicadores de medida de concretização previamente estabelecidos, cada objectivo é aferido em três níveis: Nível 5 — superou claramente o objectivo; Nível 3 — cumpriu o objectivo; Nível 1 — não cumpriu o objectivo.
3 — A avaliação desta componente resulta da média ponderada dos níveis atribuídos".
No que concerne às competências comportamentais, rege o art.º 4.º do DR 19-A/2004, de 14.05, o qual dispõe:
"A avaliação das competências comportamentais visa promover o desenvolvimento e qualificação dos dirigentes e trabalhadores, maximizar o seu desempenho e promover uma cultura de excelência e qualidade, de acordo com as seguintes regras:
a) As competências são definidas em função dos diferentes grupos profissionais de forma a garantir uma melhor adequação dos factores de avaliação às exigências específicas de cada realidade;
b) O avaliado deve ter conhecimento, no início do período de avaliação, das competências exigidas para a respectiva função, assim como da sua ponderação;
c) O número de competências deve ser no mínimo de quatro e no máximo de seis;
d) A ponderação de cada competência não pode ser inferior a 10 %".
Por último, quanto à atitude pessoal, determina o art.º 5.º do mesmo diploma legal que: "A avaliação da atitude pessoal visa a apreciação geral da forma como a actividade foi desempenhada pelo avaliado, incluindo aspectos como o esforço realizado, o interesse e a motivação demonstrados".
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Atentos estes desideratos legais e considerandos acerca da matéria atinente ao SIADP, atenhamo-nos ao caso concreto dos autos.
Pretende a entidade administrativa, num primeiro momento questionar o facto provado supra positivado, com o n.º 2, no sentido em que permitiu ao TAF do Porto dar como demonstrada que os objectivos da avaliação referentes ao ano de 2008 não foram acordados entre avaliador a avaliado no início do período de avaliação.
Ora carece de total razão o recorrente.
Na verdade, logo nos arts. 15.º e 16.º da pi, por um lado e art.º 17.º, por outro, a A. questionou a legalidade do procedimento, na medida em que refere que os objectivos e as competências comportamentais não foram fixados conjuntamente por avaliador a avaliada - art.º 15.º - , mas unilateralmente pelo avaliador e, simplesmente, comunicados à avaliada como facto consumado - art.º 16.º - e apresentados no mês de Setembro do próprio ano a que respeitavam, ou seja, após ter decorrido mais de 9/12 do ano de avaliação - art.º 17.º também da pi.
Perante esta concreta alegação, o Município do Porto, em vez de contraditar especificamente esta factualidade, apenas se limita - art.º 6.º da contestação a referir que ".... impugna expressamente o constante dos artigos 14.º a 23.º da pi"; ou seja, perante a alegação da A. impunha-se que concretizasse então a data do acordo da avaliação e a respectiva data, o que, a ter existido facilmente seria documentado e não fazer a alegação referida.
Igualmente nas alegações previstas no art.º 91.º, n.º4 do CPTA ignorou essa devida impugnação.
Mais!
Só depois da decisão recorrida ter anulado o acto impugnado por via dessas invalidades e ter justificado a imputação que impendia sobre o recorrente em termos de demonstrar a data da realização desse acordo e respectiva data de fixação de objectivos é que o recorrente vem questionar esses factos, em termos, de todo, despropositados e inconsequentes, pois que se não está em causa o mês de Setembro de 2008, mas o de 2007, porque não indica a data concreta e a documentação correspectiva?
Esta alegação sem mais, mais não serve que senão lançar simples dúvidas acerca de factos tidos por assentes, sem lhes emprestar qualquer rigor, a aproximar-se de uma litigância, no mínimo, temerária.
Deste modo, reafirmando o que a este aspecto refere o acórdão do TAF do Porto, entendemos que se evidencia a violação da al. b) do n.º 1 do art.º 3.º do Dec. Reg. 19-A/2004.
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Quanto ao recurso da A./recorrente MLB....
A decisão questionada justificou a improcedência do pedido condenatório efectivado no final da pi - condenação do Município do Porto na prática de acto legalmente devido que, no seu entendimento, se consubstancia na alteração dessa avaliação, com alteração da grelha de avaliação e as respectivas ponderações, de forma a que a avaliação final na sua expressão quantitativa seja de 4,705 e na sua expressão qualitativa de “Excelente” e, ainda, na prática de todos os actos e operações necessários para reconstituir a situação que existiria se o acto não tivesse sido praticado e dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento no acto ora impugnado, designadamente a devida promoção na carreira, consequentes actualizações salariais e demais direitos - com base na seguinte argumentação:
"No que concerne a este pedido condenatório, diga-se, desde já que tal não se mostra possível uma vez que é atribuição exclusiva da Administração a avaliação de desempenho do seu pessoal estando reservado à Administração efectuar as apreciações de carácter técnico e mesmo relativas a mérito pessoal que tal avaliação sempre envolve.
Em princípio, só à Demandada pertence valorar o desempenho da ora A., sem prejuízo de qualquer erro de apreciação flagrante e ostensivo poder ser jurisdicionalmente sindicado e causar a invalidade do acto de avaliação, condição que aqui não se verifica, dado que da alegação feita pela A. bem assim como do probatório não resulta de forma expressa e patente um erro grosseiro e manifesto que caiba ao Tribunal sindicar.
Na verdade, no que respeita à avaliação e desempenho dos serviços e funcionários, a Administração actua no exercício de poderes discricionários (a chamada discricionariedade técnica), sendo balizada na sua actuação pela vinculação que a lei lhe impõe em aspectos determinados.
Neste âmbito de actuação o tribunal apenas pode sindicar os aspectos vinculados dos actos praticados. Quanto aos não vinculados, ou seja, os praticados no exercício das faculdades discricionárias de actuação, e em zonas de avaliação subjectiva, os tribunais administrativos não podem sindicar a avaliação de mérito, salvo em casos de erro manifesto ou ostensivamente inadmissível, o que, como já se disse, não é o caso (cfr. neste sentido o Ac. deste TCAS de 04.03.2010, Proc. 05354/09).
Neste sentido, vide o Acórdão do STA de 14.04.2011, proferido no Processo n.º 0567/09 o qual refere que «II – O juízo avaliativo final é um juízo complexo, global, inserido naquilo a que se designou chamar “justiça administrativa”, resultante da ponderação de todos aqueles critérios e elementos, em larga medida de pendor subjectivo por inexistirem na lei balizas que permitam imputar, com objectividade, um determinado padrão de comportamento a cada uma das classificações previstas na lei. III – Observados tais pressupostos, sem que se vislumbrem erros evidentes, esse juízo não é sindicável contenciosamente. IV – Nas mesmas circunstâncias, sendo a classificação atribuída plausível e aceitável, não ocorre a violação dos princípios da justiça e da proporcionalidade.»-
Ademais, decidiu-se no Acórdão do TCAS de 06.01.2005, proferido no Processo n.º 07036/2003 que «3 – A fixação de critérios de classificação, bem como a discordância com a classificação atribuída insere-se nos poderes da denominada discricionariedade técnica do júri, cuja apreciação não pode ser levada a cabo pelos tribunais para além dos casos em que possa ficar-se com a certeza de que se está perante um erro grosseiro.»
Concretizando.
Estando tais valorações dentro da esfera da discricionariedade da Administração, atento o Princípio de Separação de Poderes, não pode o Tribunal sindicar a bondade da decisão final da Entidade demandada sustentada no parecer da CCA. Na verdade, não resultando expressamente uma desconformidade patente, visível, objectivável em concreto, ou seja, não resultando de um erro grosseiro que ao Tribunal cabe colmatar, não pode o Tribunal substituir-se à Administração.
Assim sendo, impõe-se concluir, desde já, que o tribunal não poderá emitir a pretendida pronúncia condenatória nos moldes em que vem peticionada e que consistiria na atribuição de nota de 4,705 – Excelente".
Ora não cremos que assista razão à A./co-recorrente.
Efectivamente, os erros/invalidades questionados, além de não se poderem considerar erros flagrantes ou grosseiros que importe a apreciação substitutiva por parte do Tribunal, não nos podemos olvidar que o Conselho de Coordenação de Avaliação da DMVP, chamado a pronunciar-se acerca das argumentações já apresentadas pela avaliada em sede de reclamação hierárquica, se pronunciou em sentido desfavorável, não encontrando assim justeza suficiente na argumentação similar então apresentada pela recorrente.
Deste modo, reiterando a tese sufragada na decisão judicial recorrida, aliás estribada em jurisprudência que bem delapida esta questão, entendemos que não compete ao poder judicial alterar a classificação homologada.
Cfr., a este propósito, o Acórdão do TCAS de 06/01/2005, in Proc. n.º 07036/2003 que refere que "3 – A fixação de critérios de classificação, bem como a discordância com a classificação atribuída insere-se nos poderes da denominada discricionariedade técnica do júri, cuja apreciação não pode ser levada a cabo pelos tribunais para além dos casos em que possa ficar-se com a certeza de que se está perante um erro grosseiro".
Quanto à linha de conduta que, na óptica da recorrente, o tribunal deveria adoptar - art.º 71.º, n.º 2 do CPTA - indicando a título de exemplo a aplicação do art.º 43.º da Lei 66-B/2007 - SIADAP 2007 - cremos que, sendo várias as opções da entidade administrativa (v.g., art.º 13.º, n.º1, al. d) do SIADAP 2004 - por via do Conselho de Coordenação de Avaliação - avaliação extraordinária - art.º 16.º e ponderação curricular - art.º 18.º do mesmo SIADAP 2004) caberá à autoridade com competência avaliativa agir de acordo com os critérios que melhor sejam tidos por adequados, cabendo, se for o caso e posteriormente ao tribunal sindicar essa concreta actuação, em sede de eventual (in)execução.
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Deste modo, sem necessidade de outros considerando, por manifestamente desnecessários e inúteis, importa manter a decisão do TAF do Porto, concluindo-se pela improcedência dos recursos jurisdicionais.
III
DECISÃO
Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes deste Tribunal em negar provimento aos recursos e assim manter o acórdão recorrido.
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Custas pelos recorrentes.
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Notifique-se.
DN.
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Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. art.º 131.º, n.º 5 do Cód. Proc. Civil, “ex vi” do art.º 1.º do CPTA).
Porto, 6 de Dezembro de 2013
Ass.: Antero Salvador
Ass.: Ana Paula Portela
Ass.: Fernanda Brandão |
