| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I. RELATÓRIO
N. (devidamente identificado nos autos) autor na ação administrativa que instaurou em 07/06/2017 no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto identificando como réus o MINISTÉRIO DA JUSTIÇA e o CONSELHO SUPERIOR DA MAGISTRATURA – na qual peticionou a condenação destes a pagar-lhe a quantia global de 26.778,94 €, referentes a ajudas de custos e subsídio de deslocação referente ao exercício de funções na Secção de Comércio da Instância Central de Aveiro deslocalizada em Anadia, acrescida de juros de mora vincendos calculados sobre o montante de 25.381,72€, bem como as ajudas de custos vincendas, relativas aos meses de junho e julho de 2017, no montante total de 3.840,04 € - inconformado com a decisão proferida no despacho-saneador datado de 23/02/2018 (fls. 519 SITAF) pela Mmª Juíza do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro (Tribunal ao qual o processo foi remetido na sequência da decisão quanto à incompetência em razão do território proferida em 08/06/2017 pela Mmª Juíza do TAF do Porto – cfr. fls. 92 SITAF) que absolveu da instância quer o Conselho Superior da Magistratura quer o MINISTÉRIO DA JUSTIÇA, o primeiro com fundamento em incompetência do Tribunal em razão da matéria e o segundo com fundamento na verificação da caducidade do direito de ação, dela interpôs o presente recurso de apelação (fls. 575 SITAF), formulando as seguintes conclusões, nos seguintes termos:
I) Ao não atender o pedido, em relação a ambos os RR., e salvo o devido respeito por outra opinião, a Sentença recorrida incorreu em (i) erro de julgamento da matéria de facto, (ii) errada subsunção e aplicação do direito, padecendo ainda, a decisão recorrida (o que apenas subsidiariamente se aduz), de (iii) omissão de pronúncia, de facto e de direito e (iv) excesso de pronúncia, por violação do princípio do contraditório.
II) A Sentença em mérito padece de erro de julgamento da matéria de facto, ao não levar em conta factos essenciais, visto que, na matéria de facto dada como assente, omite resposta a parte significativa dos factos alegados na petição inicial (e nas contestações) admitidos por acordo ou provados por documento, quando tal matéria de facto é essencial, de acordo com as soluções plausíveis da questão de direito, para a apreciação do mérito da causa.
III) Embora o Tribunal se possa socorrer de factos que resultem da instrução e discussão da causa, e tenha por relevantes no seu critério de livre aplicação do direito (arts. 5.º, n.º 3, do CPC, e 1.º do CPTA), o que não pode é desconsiderar totalmente (não os incluindo nos factos provados ou nos não provados) factos essenciais que foram alegados pelo A. para fundamentar o pedido, quando tais factos estão provados por documento e admitidos por acordo, como ocorre no caso dos autos, pois, apesar da declaração formal de impugnação, na contestação do R. Ministério da Justiça, dela não resulta que aquele R. tenha impugnado eficazmente os factos alegados na petição inicial.
IV) Por isso, impõe-se, sempre salvo o devido respeito por mais bem estribada opinião, por preencherem os referidos requisitos, considerar provados ou assentes os factos alegados nos artigos 1, 2, 3, 5, 6, 7, 9, 10, 11, 12, 13, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 23 (quanto ao teor e data do parecer), 28, 29, 30 e 46 da petição inicial
V) Ao não o fazer, a Sentença recorrida errou no julgamento dos factos relevantes, violando o disposto no art. 5.º, 607.º do CPC e 1.º do CPTA.
VI) A decisão recorrida padece ainda de erro do julgamento da matéria de facto, por ter considerado, erradamente, demonstrados certos factos que incluiu na matéria assente, porque nem eles resultam dos documentos juntos aos autos e não impugnados, nem emergem de qualquer posição concordante assumida pelas partes nos articulados.
VII) Assim sucede, primeiramente, com o ponto 8 da matéria de facto, cujo teor, referindo-se à decisão proferida no procedimento cautelar, apenas se compreende por manifesto lapso, e cuja relevância para a decisão da causa não se alcança.
VIII) E, bem assim, nos pontos 1 e 3 dos factos assentes, no segmento em que na Sentença se considerou provado que os recibos de vencimento do Requerente, datados de 21/11/2014 e 21/01/2016, foram emitidos pelo Conselho Superior da Magistratura, que apenas resulta de ter atribuído aquele sentido, equivocadamente, à referência ao Conselho Superior da Magistratura que consta nos referidos recibos, que existe apenas porque todos esses recibos, em suporte electrónico, migraram da página informática da DGAJ para o IUDEX, plataforma electrónica gerida exclusivamente pelo CSM, de onde o A. os obteve para juntar aos autos.
IX) Impondo-se, na perspectiva do recorrente eliminar o facto nº8 da matéria assente e alterar os factos provados nº1 e 3, no sentido de que, nas datas neles referidas, foi efectuado o pagamento pela DGAJ/Ministério da Justiça, que emitiu os correspondentes recibos, dos vencimentos, ajudas de custo e despesas de deslocação nos termos constantes dos documentos de fls. 46ss, cujo teor restante se dá por reproduzido.
X) Pelo que, decidindo de forma diversa, a Sentença recorrida violou as regras previstas nos arts. e 607.º, nº4, do CPC e 1.º do CPTA.
XI) O argumento essencial aduzido na Sentença recorrida, para justificar a decisão de improcedência do pedido – no sentido de que a omissão ou falta de pagamento das ajudas de custo e despesas de deslocação, aos juízes temporariamente deslocalizados, reclamadas pelo A. nestes autos, constitui acto materialmente administrativo – carece de fundamento legal.
XII) Como acertadamente se decidiu no Douto Acórdão do Venerando Tribunal Central Administrativo do Norte, datado de 06.04.2018, prolatado no âmbito do Processo Cautelar - N.º 1384/17.7BEPRT – AVEIRO, apenso a estes autos, relatado pelo Ex.mo Senhor Desembargador João Beato O Sousa, “a falta de uma decisão não é uma decisão, mas sim o seu contrário e que, por isso, a falta de decisão não tem cabimento no conceito de “ato administrativo” (nem, convenhamos, no conceito corrente e elementar de acto)”.
XIII) O que foi doutamente entendido na esteira da jurisprudência dos Tribunais Superiores: “Não se pode, assim, considerar acto administrativo o processamento mecanizado mensal dos vencimentos, elaborados normalmente pelos serviços administrativos e financeiros, mas onde não existe qualquer definição sobre um problema concreto” (cfr. Acórdão do Tribunal Administrativo Central Norte de 18.11.2016, relatado por Exmo. Senhor Desembargador Joaquim Cruzeiro, disponível no sítio da DGAJ, na internet).
XIV) E em inteira convergência com a melhor doutrina, a respeito do “caso paradigmático do processamento de abonos e vencimentos (…) é, em si mesmo, uma mera actuação jurídica, que se limita a materializar um direito previamente definido (…)”, pois nesse caso, “o que conta é que o trabalhador é titular de um direito de crédito que não foi devidamente satisfeito e é esse direito de crédito que ele irá fazer valer, através de uma acção administrativa comum, dentro do respectivo prazo de prescrição” (cfr. Mário Aroso Almeida, Teoria Geral do Direito Administrativo, O Novo Regime do CPA, 2017, pp. 227ss).
XV) Aliás, o entendimento da inexistência, in casu, de qualquer acto administrativo, foi tácita mas claramente admitido inicialmente pelo Tribunal recorrido, no apenso e nestes autos.
XVI) Não existe a diferença relevante, que na Sentença recorrida se procura fazer, entre o processamento das Ajudas de custo e dos vencimentos, pois ambos dependem da definição prévia do direito através de acto de natureza legal e/ou administrativa, tal como, ambos carecem da verificação e apreciação desses requisitos (em operação mecanizada e, agora, quase sempre informaticamente tratada) e ambos atribuem somente eficácia externa a acto prévio, acrescendo que os requisitos para o pagamento das ajudas de custo também resultam directamente da lei (DL nº106/98, de 24.04, nos arts. 26.º e 27.º do EMJ) e em actos administrativos prévios (algumas deliberações emitidas pelo CSM já referidas nos autos).
XVII) Mesmo que a mera devolução dos boletins configurasse um acto administrativo, a verdade é que ela apenas ocorreu em relação a dois boletins (os restantes foram simplesmente ignorados), e seria absolutamente nula, porque praticada com preterição total do procedimento e audição prévios exigíveis (art. 161.º, nº2, al. l, do CPA).
XVIII) Ao contrário do propugnado pela Sentença impugnada, o acto de processamento e pagamento das despesas de deslocação e ajudas de custo, pelo R. Ministério da Justiça ou por banda do Conselho Superior da Magistratura, é apenas mero trâmite ou execução de um direito que o Recorrente já possuía, quer por força da Lei (arts. 26.º e 27.º do EMJ), quer por força de uma Deliberação do CSM (Deliberação de 16.05.2015), o qual, independentemente de qualquer Deliberação posterior, se manteve pelo menos até Agosto pretérito.
XIX) Acresce que, como o A. não recorreu a uma qualquer acção de impugnação de deliberação, mas a uma acção comum de condenação (em prestações que não envolvem a emissão de um acto administrativo impugnável), carece de qualquer cabimento chamar aqui à colação uma norma (do art. 168.º do EMJ) que tem um campo de aplicação específico e devidamente gizado pelo legislador, ressalte-se, exclusivamente a respeito da impugnação dos actos materialmente administrativos.
XX) Mais: a supressão do direito a, pelo menos, um grau de recurso, quando o A. pretende ver apreciado um direito de crédito de valor superior à alçada do Tribunal de 1.ª Instância, que resulta da atribuição da competência para apreciar o caso ao Contencioso do Supremo Tribunal de Justiça, quanto ao R. CSM, é estranha e inaceitável na nossa ordem jurídica
XXI) Decidindo que a ausência ou recusa de pagamento das ajudas de custo e despesas de deslocação constitui acto administrativo, e decidindo que a competência para a sua apreciação não pertence à jurisdição administrativa comum, a Sentença recorrida infringiu o disposto nos artigos 58.º, 129.º e 148.º do CPA, 168.º do EMJ, 20.º da CRP e 6.º da CEDH.
XXII) A quantia peticionada pelo A. nestes autos, a título de ajudas de custo e despesas de deslocação, é devida, desde logo, por força dos artigos 26.º e 27.º do Estatuto dos Magistrados Judiciais e, depois, também mercê da Deliberação do CSM de 16.05.2015.
XXIII) Foi com respaldo nessas normas dos arts. 26.º e 27.º do EMJ que o A., na qualidade de juíz colocado em secção transitoriamente deslocalizada, e juntamente com as demais Ex.mas Sras. Juízas do Juízo de Comércio de Aveiro, requereu e obteve, da DGAJ, por decisão do Tribunal da Relação do Porto e do Ex.mo Sr. Juiz Presidente da Comarca de Aveiro, o pagamento de ajudas de custo e despesas de deslocação, a 25% ou a 50%, de acordo com o horário efectivamente praticado, entre Setembro de 2014 e Outubro de 2015.
XXIV) Passando tal valor, devido a título de ajudas de custo e despesas de deslocação, e com efeitos desde o primeiro dia de exercício de funções em semelhante secção deslocalizada temporariamente, a corresponder a 100% (por dias sucessivos), mercê do que foi decidido na Deliberação do CSM de 16.05.2015.
XXV) Esse direito ao recebimento de ajudas de custo e despesas de deslocação não pode considerar-se afastado, para o A. e demais juízes do Juízo de Comércio de Aveiro, pela Deliberação do R. Conselho Superior da Magistratura datada de 12.07.2016, de acordo com a interpretação e aplicação que esta merece segundo os critérios da lei geral civil (art. 279.º do Cód. Civil), da lei administrativa (artigos 162.º, 167.º e 171.º do NCPA) e da Constituição da República Portuguesa, maxime, os princípios da confiança no âmbito da actuação administrativa (art. 266.º) e o princípio da igualdade (artigo 13).
XXVI) Não merece qualquer acolhimento, salvo o devido respeito por outra opinião, o argumento, aduzido na Sentença em apreciação, da existência de erro no preenchimento dos boletins itinerários, através do qual o A. requereu o pagamento das aludidas quantias.
XXVII) Pois, por um lado, tais boletins itinerários foram conferidos e validados pelo Ex.mo Senhor Juiz Presidente da Comarca de Aveiro, em quem o Ex.mo Sr. Juiz Presidente do Tribunal da Relação do Porto havia delegado poderes para o efeito, e por outro, à excepção de dois, devolvidos com base no parecer do Ex.mo Sr. Doutor C., todos os restantes foram simplesmente ignorados ou “colocados na gaveta”, quando é certo que, preenchidos erradamente, os boletins são sempre devolvidos com tal menção.
XXVIII) A responsabilidade pelo pagamento das ajudas de custo e despesas de deslocação, em causa nos autos, deve ser atribuída a ambos os RR., solidariamente, por aplicação do Protocolo referido no art. 46 da PI e do disposto nos artigos 592.º, nº2, do Cód. Civil e 2.º, n.º 2, alínea k), do DL nº165/2012, de 31.07.
XXIX) Assim, julgando improcedente o pedido, a Sentença em crise violou o disposto nos artigos 26.º e 27.º do Estatuto dos Magistrados Judiciais, 161.º, 162.º, 167.º do NCPA, 297.º do Código Civil, 13.º e 266.º da Constituição da República Portuguesa, no DL nº106/98, de 24.04, e nos artigos 592.º, nº2, do Cód. Civil e 2.º, n.º 2, alínea k), do DL nº165/2012, de 31.07.
XXX) A TÍTULO MERAMENTE SUBSIDIÁRIO, dir-se-á ainda que a Sentença recorrida padece de omissão de pronúncia (sobre matéria de facto), pois a omissão de referência a factualidade essencial e provada por documento ou admitida por acordo das partes, acima referida a título de Erro de julgamento de facto, pode igualmente ser perspectivada e entendida como nulidade da Sentença, por omissão de pronúncia, segundo o o disposto nos arts. 615.º, nº1, als. b) e d), do CPC, e 1.º do CPTA.
XXXI) E padece ainda de omissão de pronúncia (de direito) sobre questões jurídicas que deveria ter apreciado, visto que, considerando estar em causa acto administrativo, teria de apreciar a nulidade que resulta da alegação da petição inicial, quer por a ofensa do conteúdo essencial de direitos fundamentais aplicáveis, quer por prática de actos com total preterição do procedimento legal, susceptíveis de arguição e conhecimento a todo o tempo.
XXXII) Verifica-se que a Sentença impugnada ainda omitiu pronúncia sobre as questões que foram deduzidas na Réplica contra a verificação da excepção da incompetência material: o A. tem o direito de recorrer aos meios comuns na sequência do indeferimento tácito da reclamação deduzida perante o CSM (arts. 10 e seguintes), este, ao assumir a tarefa de entidade meramente processadora dos vencimentos e abonos dos Magistrados Judiciais, ficou sujeito à jurisdição administrativa comum nos casos em que é invocada a falta de pagamento, como sempre se entendeu quanto ao Ministério da Justiça (arts. 15 e seguintes) e que a apreciação separada das pretensões do A. comprometeria gravemente a harmonização de julgados sobre a mesma concreta relação jurídica (arts. 58 e seguintes).
XXXIII) Assim, caso se considere estar em causa a prática de acto administrativo, no que não se concede, terá de concluir-se que a Sentença recorrida padece de nulidade, por omissão de pronúncia, sobre questões de facto e de direito essenciais, face à perspectiva adoptada naquela decisão, para o mérito da acção, infringindo o disposto nos arts. 615.º, nº1, al. d), do CPC, e 1.º do CPTA.
XXXIV) AINDA SUBSIDIARIAMENTE, verifica-se que Sentença em crise está ainda ferida de nulidade da sentença por violação do princípio do contraditório, o qual constitui trave-mestra do nosso ordenamento jurídico, desde logo por imposição constitucional.
XXXV) Visto que julgou verificada a questão da caducidade do direito de acção, que constitui excepção peremptória, sem que qualquer dos RR. tivesse suscitado tal questão nos articulados ou posteriormente, e sem que ela tivesse sido debatida e ponderada em juízo, fosse nos articulados, fosse na audiência prévia, a qual, a seguir o enquadramento dado pelo Tribunal a quo na Sentença, foi dispensada fora das condições legalmente permitidas.
XXXVI) Dessa forma, a decisão recorrida infringiu, salvo o devido respeito, o princípio do contraditório, não só nos termos gerais acima destacados, emergentes dos arts. 3.º, nº3, do CPC e 1.º do CPTA, mas igualmente a concretização que tal princípio merece da lei, nos arts. 87.º-A e 87.º-B, nº1 e 2, do CPTA, especificamente para a fase da audiência prévia.
XXXVII) E, em consequência da violação do contraditório, decidiu de forma aligeirada, sem qualquer argumento nesse sentido, que no caso dos autos “a impugnação de ato administrativo anulável está sujeito ao prazo de 3 meses” – quando, caso o processo versasse, no que não se concede, a impugnação de actos administrativos anuláveis, a verdade que tal impugnação está sujeita a um prazo superior aos 3 meses, previsto no art. 58.º, nº1, al. b), do CPTA, em várias situações, tipificadas no nº3 do mesmo preceito legal.
XXXVIII) Sendo que, numa delas, o art. 58.º, nº3, al. c), do CPTA) estabelece, expressis verbis, que a impugnação é admitida para além do prazo de três meses “quando, não tendo ainda decorrido um ano sobre a data da prática do ato ou da sua publicação, quando obrigatória, o atraso deva ser considerado desculpável, atendendo à ambiguidade do quadro normativo aplicável ou às dificuldades que, no caso concreto, se colocavam quanto à identificação do ato impugnável, ou à sua qualificação como ato administrativo, que nesse caso seria aplicável.
XXXIX) Uma vez que a acção deu entrada a 7.06.2017, menos de um ano depois em que o R. Ministério da Justiça/DGAJ poderia ter feito o pagamento em falta, teria de concluir-se, com segurança, pela tempestividade da acção, mesmo aceitando a tese de que estaria em causa um acto materialmente administrativo e mesmo que, assim sendo, padecesse apenas de anulabilidade, sem esquecer ainda que o prazo para a realização de pagamentos, por parte da DGAJ, embora possa ser referido como coincidindo com o final de 2016, nem sequer terminou, como resulta do disposto no artigo 2.º, n.º 2, alínea k), do DL nº165/2012, de 31.07.
XXXX) Donde que, nesse caso, a Sentença em crise sempre padeceria de nulidade, por ofensa ao princípio do contraditório, bem assim, ao disposto nos arts. 3.º, nº3, do CPC e 1.º do CPTA, e ainda ao art. 615.º, nº1, al. d), do CPC, por ter conhecido questões que, sem o cumprimento prévio do contraditório, não lhe era lícito fazer.
XXXXI) Finalmente cumpre assinalar que na interpretação seguida pela decisão recorrida, ou seja, a de que para conhecer questões essenciais para o mérito do pedido ou da providência, não suscitadas pelas partes, o Tribunal não carece de cumprir o contraditório prévio, os artigos 1.º, 94.º, 120.º do CPTA são inconstitucionais, por violação do direito ao processo justo e equitativo, da essencial dignidade da pessoa humana e do Estado de Direito, das quais aquele direito emana, garantidos nos artigos 20.º da Lei Fundamental e 6.º da CEDH.
XXXXII) Pelo que se justifica que a Decisão Recorrida a seja revogada e substituída por outra que, decidindo em conformidade com o exposto, e nos melhores termos de direito considerados pelos Srs. Venerandos Desembargadores, consubstancie um Decisão de procedência da acção, com todas as legais consequências
NORMAS VIOLADAS
26.º, 27.º, 68.º, 168.º EMJ
3.º, n.º 3 e 607.º, n.º 4, 615.º, n.º 1, al. d) do CPC
58.º, 29.º, 148.º, 161.º, n.º 2 al.s l) e d), 162.º, n.º 1, 167.º, 171.º CPA
1.º, 37.º, n.º 1, al. j), 87.º A, 87.º B, n.ºs 1 e 2, 94.º, 120.º CPTA
6.º CEDH
13.º, 20.º; 266.º da CRP
279.º, 592.º, n.º 2, 595.º CC
2.º, n.º 2 al. k) do DL 165.º/2012 de 31.07
DL 106/98 de 24.04
O recorrido CONSELHO SUPERIOR DA MAGISTRATURA contra-alegou (fls. 636 e 769 SITAF), pugnando pela improcedência do recurso, com manutenção da decisão que o absolveu da instância, formulando a final o seguinte quadro conclusivo, nos seguintes termos:
I. Nos presentes autos está em causa uma reação contenciosa à decisão de não pagamento de ajudas de custo e de restituição dos respetivos boletins itinerários, a qual integra a esfera de atuação administrativa do Conselho Superior da Magistratura.
II. Está-se, pois, em presença de verdadeiros actos materialmente administrativos, praticados pelo Conselho Superior da Magistratura.
III. Nos termos do ETAF, os processos em matéria administrativa, seja qual for o meio processual em causa, relativos a ações ou omissões do Conselho Superior da Magistratura ou do seu Presidente, não se encontram na jurisdição dos tribunais administrativos e fiscais, nem integram as competências da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo.
IV. De acordo com o disposto no artigo 168.º do EMJ, a competência para a apreciação jurisdicional das decisões de cariz administrativo do Conselho Superior da Magistratura está legalmente atribuída ao Supremo Tribunal de Justiça.
V. Tal norma estatutária deve ser lida à luz do presente contencioso administrativo, no sentido de estabelecer a jurisdição plena do Supremo Tribunal de Justiça para todas as espécies processuais de contencioso administrativo relativas a actos ou omissões de natureza administrativa do CSM.
VI. Nestes termos, a situação sub judice não se insere na competência dos tribunais administrativos, sendo antes competente o Supremo Tribunal de Justiça.
Também o recorrido MINISTÉRIO DA JUSTIÇA contra-alegou (fls. 670 e 714 SITAF), formulando o seguinte quadro conclusivo nos seguintes termos:
1 – Acompanha-se na generalidade o entendimento do Tribunal a quo no seu douto julgamento, que fez a correta fixação dos factos provados, com exceção de uma pequena imprecisão nos factos 1 e 3, porque efetivamente quem emitiu os citados recibos de vencimento foi a Recorrida DGAJ, como entidade protocolada, conforme fls. 64 e 78 do PA, cujo o teor se dão por integralmente reproduzido.
2- Tal imprecisão é compreensível, tendo em atenção os documentos juntos pelo Recorrente (recibos de vencimento com o cabeçalho do Conselho Superior da Magistratura) que suscitou uma inexatidão, mas que em nada altera o mérito da douta sentença.
3- Com efeito, o Recorrente insiste em ver provados factos que foram devidamente impugnados e provados, em sede de contestação, afirmando que se trata de “uma declaração formal”, mas isso, com o devido respeito, não passam de convicções do Recorrente a que o Tribunal a quo não se encontra vinculado.
4 –Quanto ao direito, acompanhamos a fundamentação do Tribunal a quo quanto à incompetência material do CSM, contudo atenta a posição assumida pela Recorrida em sede de contestação e o recente acórdão do TCAN proferido na providência cautelar, apensa aos presentes autos, não podemos ter o mesmo entendimento quanto à fundamentação da exceção de caducidade, não obstante a mesma nos ser favorável.
5 – Na verdade, sempre defendemos que os atos praticados pela DGAJ são meros atos executórios, que necessitam sempre de uma avaliação prévia e respetiva autorização de processamento do pagamento dos boletins itinerários, que não é feita pela DGAJ, mas sim pelo CSM através dos Tribunais da Relação, conforme protocolo5 firmado que mais adiante se identifica.
6- Assim e, em particular, não podemos acolher a fundamentação da caducidade, já que não há, nem pode haver atos administrativos decisórios por parte da Recorrida DGAJ, no âmbito do pagamento de ajudas de custo aos magistrados judiciais, pois não é da sua competência. Para efetuar o competente pagamento (ato executório) necessita sempre que haja previamente um ato de validação (ato decisório).
7- Quanto ao alegado pelo Recorrente é notória a sua vontade em ver como provados factos devidamente impugnados em sede de contestação e que bem, não foram dados como provados pelo Tribunal a quo.
8- Com efeito, o Recorrente insiste pelo pagamento de ajudas de custas sabendo que o entendimento do CSM, expressas pelas suas deliberações de 16.06.2015 e 12.07.2016, são no sentido contrário, ou seja, que a situação funcional do Recorrente não admite o pagamento de ajudas de custas e deslocações conforme peticionado (ver doc. n.º 21 junto com a petição inicial).
9- Entendimento, claramente, expresso no artigo 60.º da contestação do CSM onde conclui que “(…) não há margem para dúvidas de que a partir de 31.08.2015, o autor deixou de reunir as condições para o recebimento de ajudas de custo com base nos fundamentos expressamente consagrados nas Deliberações do Plenário do CSM de 16.05.2015 e de 12.07.2016- frustração de expetativas e factor surpresa decorrentes da colocação em secção deslocalizada, determinada por despacho ministerial, subsequente à colocação decorrente do Movimento Judicial de 2014”.
10- E aqui reside a questão, o Recorrente quer que a Recorrida DGAJ vá encontro da sua interpretação, quando sabe que esta é contrária às deliberações do CSM, órgão competente para decidir sobre o direito de pagamento de ajudas de custas e deslocação aos magistrados judiciais.
11- Com efeito, até à transferência das competências para o CSM, em janeiro de 2017, a DGAJ procedia ao pagamento das ajudas de custo aos Magistrados judiciais, com base na alínea k) do n.º 2 do artigo 2.º da sua Lei Orgânica e no protocolo firmado entre o Ministério da Justiça, o Conselho Superior da Magistratura e os Tribunais da Relação (fls. 58 a 60 do PA).
12- Estando o procedimento definido na 2.ª cláusula do mencionado protocolo, onde se determina que compete aos Tribunais da Relação o processamento e à DGAJ o pagamento, das remunerações e outros suplementos remuneratórios aos magistrados judiciais de 1.ª instância até à data de entrada em vigor do Orçamento de Estado de 2016.
13- Sendo esta atribuição transferida para o CSM, ao abrigo da cláusula 3.ª do mencionado protocolo, a partir da data em vigor do Orçamento de Estado de 2016.
14- Sucede que, no caso em concreto, os boletins itinerários referidos nos artigos 11.º e 13.º da petição inicial (deslocações para Anadia, desde setembro de 2014 a outubro de 2015), foram efetivamente remetidos em 16/03/2016, pelo Gabinete de Apoio Técnico ao Conselho de Gestão, por ordem do Senhor Juiz Presidente, e rececionados pela DGAJ em 18/03/2016, mas sem estarem devidamente validados/processados.
15- E que no que respeita aos boletins itinerários mencionados no artigo 21.º da petição inicial, é o próprio Autor/Recorrente que admite a sua devolução e/ou não processamento, importando esclarecer que o pagamento dos mesmos a partir de janeiro de 2017, já não seria efetuado pela DGAJ, mas sim pelo CSM, atenta a transferência de competências neste âmbito.
16- A par desta situação em concreto, acresce que, a partir de junho de 2016, a nível nacional, nomeadamente pelo Tribunal da Relação de Coimbra, foram devolvidos vários boletins itinerários sem serem processados/validados, respeitantes a magistrados colocados em secções temporariamente deslocalizados.
17- Esta situação levantou dúvidas, por parte da DGAJ, já que a falta de processamento inviabilizava o pagamento de ajudas de custo e deslocações aos magistrados judiciais nesta situação, incluindo o Recorrente, uma vez que segundo a cláusula 2.ª do Protocolo cabe aos Tribunais da Relação o processamento dos boletins itinerários.
18- Assim, para o efeito solicitou esclarecimentos ao CSM através dos ofícios ref.ª (s) 6864 e 8181, em 15.06.2016 e 02.08.2016, respetivamente (fls. 31 e 32 do PA), não tendo contudo obtido resposta, razão pela qual não foram devolvidos os boletins itinerários ao Recorrente, já que se aguardavam orientações/diretrizes a esse respeito.
19- Contudo, mais tarde através da deliberação do CSM de 12.07.2016 e em dezembro de 2016, pelo ofício n.º 2016/OFC/03470 de 23.12.2016, aos Tribunais da Relação do Porto, de Coimbra, de Évora e de Guimarães, as dúvidas foram dissipadas, no sentido de não haver lugar a pagamento de ajudas de custo quando não há quebra de expetativa criada relativamente ao município em que seria exercida a função.
20- Entendimento que o Recorrente não desconhece, atenta a resposta dada pelo Tribunal da Relação do Porto, em referência ao seu pedido de pagamento de ajudas de custos do mês de novembro e dezembro de 2016, onde o pagamento foi recusado pelos motivos constantes no parecer que a deliberação do CSM, de 12.07.2016, homologou.
21- Assim, dada a necessidade de transferência das competências previstas no protocolo mencionado, foi feito pela DGAJ um levantamento de todas as situações pendentes, em referência aos magistrados deslocalizados, a fim de regularizar todo os pagamentos em falta, bem como dar reporte de eventuais reposições.
22- Concluindo-se, quanto ao Recorrente, que a DGAJ nada tinha a pagar, bem pelo contrário já que existia uma quantia processada, validada e paga em excesso no montante de €4.894,68.
23- Tal informação foi remetida ao CSM para os fins tidos por convenientes, tendo o Recorrente conhecimento de tal facto, conforme admitido na sua réplica.
24- Pelo exposto, não houve da parte da DGAJ qualquer omissão de dever, nem recusa de um direito que assiste ao Recorrente ope legis, já que para a situação em análise o ato definidor do direito em causa é efetuado pelo CSM.
25- Quanto aos vícios, alegados a título subsidiário, nomeadamente a omissão de pronúncia e nulidade da sentença por violação do princípio do contraditório, a Recorrida não concorda com a argumentação expendida pelo Recorrido.
26- Com efeito, o tribunal a quo na sua decisão especificou os fundamentos de facto e de direito que justificam a mesma, bem como pronunciou-se sobre as questões que devia apreciar, dentro daquilo que foi sua convicção, que, como se pode observar, vão contra o entendimento do Recorrente, pelo que não assiste razão quanto à invocada violação de omissão de pronúncia.
27- Nem tão pouco se verifica a nulidade do princípio do contraditório, pois conforme doutamente afirmado pelo tribunal a quo, tendo o autor defendido a tese de que os atos em causa não são atos administrativos, mas sim operações materiais resultantes de normas jurídico-administrativas, tornava-se inútil o contraditório, uma vez que o Tribunal dispunha de todos os elementos de facto e de direito para decidir segundo a sua prudente convicção.
Terminando pugnando dever ser «mantida a decisão recorrida e a Recorrida absolvida do pedido». *
Remetidos os autos em recurso a este Tribunal Central Administrativo Norte, e nele notificado o Digno Magistrado do Ministério Público nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 146.º e 147.º do CPTA, não emitiu Parecer. *
Com dispensa de vistos, foram os autos submetidos à Conferência para julgamento. *
II. DA DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO/das questões a decidir
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 144º nº 2 e 146º nº 4 do CPTA e dos artigos 5º, 608º nº 2, 635º nºs 4 e 5 e 639º do CPC novo (Lei n.º 41/2013) ex vi dos artigos 1º e 140º do CPTA.
Em face dos termos em que foram enunciadas pelo recorrente as respetivas conclusões de recurso, vêm trazidas em recurso as seguintes questões essenciais:
- saber se a decisão recorrida incorreu em erro de julgamento quanto à matéria de facto (vide conclusões I) a X) das alegações de recurso);
- saber se a decisão recorrida incorreu em erro de julgamento de direito, quanto decisão de absolvição dos réus da instância (vide conclusões XI) a XXIX) das alegações de recurso);
- saber (subsidiariamente) se a decisão incorre em nulidade por omissão de pronúncia, nas várias dimensões invocadas (vide conclusões XXX) a XXXIII) das alegações de recurso);
- saber (subsidiariamente) se a decisão recorrida está ferida de nulidade por violação do princípio do contraditório (vide conclusões XXXIV) a XXXXI) das alegações de recurso).
* III. FUNDAMENTAÇÃO
A – De facto
O Tribunal a quo deu como provada a seguinte factualidade, assim vertida ipsis verbis na decisão recorrida:
1. Em 21 de novembro de 2014 é emitido pelo Conselho Superior da Magistratura recibo de vencimentos, com pagamento de ajudas de custo e subsídio de viagem a N., nos termos seguintes:
[imagem que aqui se dá por reproduzida]
(Facto Provado por Documento, a fls 1 e segs dos autos – paginação eletrónica e fls 46 e segs do processo físico)
2. Em 16 de setembro de 2015 o Conselho Superior da Magistratura, o Ministério da Justiça, o Tribunal da Relação de Lisboa, Porto, Coimbra, Évora, Guimarães celebram PROTOCOLO que, no essencial, determina na "EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS" que "… […] 3. Ministério da Justiça passou a assumir o pagamento dos vencimentos das magistraturas, a partir de 2004, através da Direcção-Geral da Administração da Justiça (DGAJ), conforme delegação de competências da senhora Ministra da Justiça (Despacho n.º 4810/04, de 19 de Fevereiro, publicado no Diário da República, II Série, de 9 de Março de 2004) continuando os tribunais da Relação a assegurar o respectivo processamento. 4. Com a autonomia administrativa e financeira dos Tribunais Superiores, consagrada pelo Decreto-Lei n.º 177/2000, de 9 de agosto, e regulamentada pelos Decretos-Lei n.º 73/2002 e 74/2002, ambos de 26 de Março, respectivamente para o Supremo Tribunal Administrativo e para o Supremo Tribunal de Justiça, as verbas comuns das magistraturas, que se encontravam enquadradas num único orçamento, foram desdobradas, a partir de Janeiro de 2003 (para as Relações apenas a partir de Janeiro de 2004 — artigo 8.° do Decreto-Lei n.º 177/2000, com a redacção dada pelo n.º 2 do artigo 19.° do Decreto-Lei n.º 74/2002) sendo um para cada um dos tribunais Superiores e em mais três orçamentos, um para a Judicatura, outro para o Ministério Público e o terceiro para os Tribunais Administrativos e Fiscais, incluindo este os respectivos magistrados judiciais e do Ministério Público. 5. A DGAJ continuou a assumir o compromisso de pagar os vencimentos dos tribunais de 1.ª instância a fim de evitar rupturas, sem existência, porém, de norma legal habilitante. 6. Tal situação decorreu do compromisso verbal assumido em finais de 2003, entre a DGAJ e os tribunais da Relação, em que estes aceitaram continuar a assegurar os processamentos dos vencimentos dos tribunais de 1.ª instância, apesar da autonomia administrativa e de o seu orçamento apenas contemplar, quanto a vencimentos, os respectivos magistrados, e a DGAJ aceitou continuar a pagar aqueles vencimentos. […] 14. […] a Lei n.º 36/2007, de 14 de agosto, veio aprovar o regime de organização e funcionamento do Conselho Superior da Magistratura, determinando expressamente no seu artigo 3.° que o orçamento do Conselho Superior da Magistratura se destina a suportar as despesas com os magistrados judiciais afectos aos tribunais de 1.ª instância…", "…15. Nos termos do disposto no artigo 16.° da mesma lei, compete à Direcção dos Serviços Administrativos e Financeiros da Secretaria do CSM, assegurar o processamento das remunerações e outros abonos, bem como proceder à liquidação dos respectivos descontos.
[…]
"… Cláusula 2.ª. Os Tribunais da Relação e o Ministério da Justiça (Direção-Geral da Administração da Justiça) assegurarão, respetivamente, as competências para o processamento e pagamento das remunerações e outros suplementos remuneratórios aos magistrados judiciais de 1.ª instância até à data de entrada em vigor do Orçamento de Estado de 2016…", […] "… Cláusula 3.ª. O Conselho Superior da Magistratura exercerá as competências que lhe estão conferidas pela Lei n.º 36/2007, de 14 de agosto, relativas ao processamento e pagamento das remunerações dos magistrados judiciais afetos aos tribunais da 1.ª Instância, a partir da data de entrada em vigor do Orçamento de Estado de 2016…" e […] "… Cláusula 6.ª. os Tribunais da Relação comprometem-se a dar apoio aos Tribunais de Comarca da área da sua competência, nomeadamente ao nível da formação, da consolidação e verificação da informação proveniente das comarcas, tendo em vista garantir que o Conselho Superior da Magistratura, no âmbito das suas
competências próprias nessa matéria, proceda ao correto pagamento das remunerações e de outras componentes remuneratórias…".
(Facto Provado por Documento, a fls 1 e segs dos autos – paginação eletrónica e fls 83 e segs do processo físico)
3. Em 21 de janeiro de 2016, é emitido pelo Conselho Superior da Magistratura recibo de vencimentos, com pagamento de ajudas de custo e subsídio de viagem a N., nos termos seguintes: [imagem que aqui se dá por reproduzida]
(Facto Provado por Documento, a fls 1 e segs dos autos – paginação eletrónica)
4. Em 9 de março de 2016, N. preenche os boletins de itinerário, referentes às deslocações que fez nos meses de Setembro de 2014 a Outubro de 2015, em serviço, para pagamento a 100% por dias sucessivos, dirigindo-os ao Presidente da Comarca de Aveiro como serviço processador, peticionando o pagamento da diferença entre os valores já pagos e os que deveria ter recebido por dias sucessivos;
(Facto Provado por Documento, a fls 1 e segs dos autos – paginação eletrónica e fls 47 a 59 do processo físico)
5. A 21 de abril de 2016 a DGAJ não procede ao pagamento das ajudas de custo e subsídio de transporte peticionados por N.;
(Facto Provado por Confissão, no artigo 11 da PI)
6. A 28 de dezembro de 2016, o autor envia e-mail dirigido ao Diretor-Geral da Direção-Geral da Administração da Justiça, voltando a reclamar o pagamento da diferença do valor das ajudas de custo já pagas a 25% e 50%, referentes às deslocações que fez nos meses de Setembro de 2014 a Outubro de 2015, em serviço, para pagamento a 100%, por dias sucessivos;
(Facto Provado por Documento, a fls 1 e segs dos autos – paginação eletrónica e fls 79 do processo físico)
7. A 7 de junho de 2017 é interposta ação principal – ação administrativa n.º 1386/17.3BEPRT – no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, remetida ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro, entre N. contra Ministério da Justiça e Conselho Superior da Magistratura, pedindo:
b) julgar procedente por provada a presente acção, condenando os RR. a pagar ao A. a quantia global de € 26.778,94, acrescido e juros de mora vincendos à taxa legal supletiva, em cada momento em vigor para as obrigações civis, calculados sobre o montante de € 25.3 1,72.
c) E, ainda, nas prestações vincendas, relativas aos meses e Junho (no valor de € 1.411,08) e Julho (no valor de € 1.461,28) e respectivas despesas de deslocação desses meses, no montante global de € 967,6 (à razão de € 483, 98 por mês), a pagar juntamente com o vencimento do mês subsequente àquele em que, até ao dia 5 (cinco) de cada mês, o M. apresente junto do 2.° R. o boletim itinerário correspondente, o que perfaz a quantia global de € 3.840,04, o que se peticiona nos termos do disposto no artigo 557.°, n.º 1 do CPC aplicável ex vi do artigo 1.° do CPTA
(Facto Provado por Documento, a fls 1 e segs dos autos do processo n.º 1386/17.3BEPRT – paginação eletrónica)
8. A 9 de setembro de 2017 é proferido Despacho Saneador na presente ação cautelar tendo-se absolvido da instância o Conselho Superior da Magistratura por incompetência em razão da matéria/jurisdição e declarando a competência da secção de contencioso do Supremo Tribunal de Justiça;
(Facto Provado por Documento, a fls 528 e segs dos autos – paginação eletrónica e fls 324 e segs do processo físico)
**
B – De direito
1. Da decisão recorrida
O recorrente instaurou em 07/06/2017 a ação administrativa contra o MINISTÉRIO DA JUSTIÇA e o CONSELHO SUPERIOR DA MAGISTRATURA na qual peticionou a condenação destes a pagar-lhe a quantia global de 26.778,94 €, referentes a ajudas de custos e subsídio de deslocação referente ao exercício de funções na Secção de Comércio da Instância Central de Aveiro deslocalizada em Anadia, acrescida de juros de mora vincendos calculados sobre o montante de 25.381,72€, bem como as ajudas de custos vincendas, relativas aos meses de junho e julho de 2017, no montante total de 3.840,04 €.
Os réus contestaram (respetivamente, a fls. 154 e fls. 356 SITAF).
Ambos invocaram nas suas contestações a exceção da incompetência material da jurisdição administrativa e fiscal para conhecimento e decisão da presente ação, invocando, em suma, o artigo 4º nº 4 alínea c) do ETAF nos termos do qual está excluída desta jurisdição a apreciação dos atos materialmente administrativos praticados pelo Conselho Superior da Magistratura e seu Presidente. E quanto ao mais defenderam-se por impugnação, seja no que respeita ao procedimento atinente ao processamento das remunerações e ajudas de custos e despesas de deslocação dos juízes dos tribunais judiciais de primeira instância e aos atos e competências que nele são praticados pelos diversos intervenientes, seja no que respeita aos pressupostos para que, no caso, devessem ser abonadas ao autor as ajudas de custo e despesas de transportes por ele peticionadas.
Notificado das contestações o autor replicou (fls. 417 SITAF) pugnando pela competência material dos tribunais administrativos, pelas razões e argumentos que ali expôs.
A Mmª Juíza do Tribunal a quo dispensou, por despacho de 10/01/2018 (fls. 514 SITAF) a realização de audiência prévia ao abrigo do disposto no artigo 87.º-B, n.º 2, ambos do CTPA, que convocou, dizendo que «o Despacho Saneador visará conhecer as exceções suscitadas pelas partes, bem como conhecer de imediato o mérito da causa, nos termos consagrados pelo artigo 88.º/1, alíneas a) e b) e n.º 4 do CPTA revisto» e que «para tanto entende o Tribunal dispor de todos os elementos de prova necessários para o proferir já que as questões suscitadas, de exceção e de mérito, são questões de direito e a prova constante dos autos, documental, é a bastante para as decisões a tomar, tanto mais que não foi requerida a produção de mais prova nas respetivas contestações». Despacho que foi notificado às partes (cfr. fls. 515-517 SITAF).
Tendo posteriormente proferido o despacho-saneador de 23/02/2018 (fls. 519 SITAF), objeto do presente recurso, pelo qual absolveu da instância quer o Conselho Superior da Magistratura quer o MINISTÉRIO DA JUSTIÇA, o primeiro com fundamento em incompetência do Tribunal em razão da matéria e o segundo com fundamento na verificação da caducidade do direito de ação.
2. Da análise e apreciação do recurso
2.1 Do enquadramento das questões
2.1.1 Pelo despacho-saneador de 23/02/2018 (fls. 519 SITAF) a Mmª Juíza do Tribunal a quo absolveu da instância quer o Conselho Superior da Magistratura quer o MINISTÉRIO DA JUSTIÇA, o primeiro com fundamento em incompetência do Tribunal em razão da matéria e o segundo com fundamento na verificação da caducidade do direito de ação.
2.1.2 No que respeita à decisão de absolvição da instância do Conselho Superior da Magistratura com fundamento na incompetência do Tribunal em razão da matéria, discorreu-se o seguinte na decisão recorrida, que se passa a transcrever:
«(…)
O âmbito da jurisdição administrativa é identificado no artigo 212.º/3 da CRP, por referência aos meios processuais que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes de relações jurídico-administrativas, sem prejuízo de ser entendido que tal disposição constitucional não constituir uma reserva material absoluta de jurisdição, mas antes estatui uma espécie de âmbito-regra ou garantia institucional da qual deriva uma certa liberdade de conformação para o legislador ordinário, desde que não seja descaracterizado o modelo típico da dualidade de jurisdição [veja-se a este propósito o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 302/2008].
Assim, a matéria da delimitação do âmbito da jurisdição administrativa é regulada pelo ETAF-Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, designadamente pelo seu artigo 4.º, existindo inúmeras exceções às previsões ali contempladas para a atribuição da competência jurisdicional para a resolução de litígios emergentes de relações jurídico-administrativas aos Tribunais Judiciais.
O artigo 4.º é significativamente alterado. É nele suprimido o advérbio “nomeadamente”, mas o elenco do n.º 1 contínua a ser um elenco aberto, pois a sua alínea o) convoca, em geral, as “relações jurídicas administrativas e fiscais que não digam respeito às matérias previstas nas alíneas anteriores". A norma da alínea o) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF assume-se como uma norma residual, omnicompreensiva dos litígios jurídico-administrativos não enunciados no mesmo n.º 1 do artigo 4.º.
E, na verdade, o projeto de revisão recuperou para a jurisdição administrativa litígios que estavam subtraídos ao seu âmbito como é o caso: i) da fiscalização dos atos administrativos do Presidente do STJ e do Conselho Superior da Magistratura e do seu Presidente, mas tal versão acabou por não prevalecer e não veio ser contemplada do atual ETAF.
Mas há exceções: elas encontram-se, entre outras, ao nível das deliberações do Conselho Superior da Magistratura e dos atos do Presidente do STJ referentes à direção do Tribunal, sendo impugnáveis perante o Supremo Tribunal de Justiça [cfr. artigos 62.º/2, 76.º/4 e 98.º da LOSJ e artigo 168.º do EMJ; o mesmo raciocínio se aplicará relativamente aos atos praticados pelos Presidentes dos Tribunais da Relação e dos Tribunais de Primeira Instância, impugnáveis administrativamente para o CSM e deste em recurso para o Supremo Tribunal de Justiça].
Outras das relevantes exceções situa-se precisamente no âmbito do artigo 4.º/4, alínea c) do CPTA2015, dizendo respeito à apreciação de atos materialmente administrativos praticados pelo Conselho Superior da Magistratura e seu Presidente, estando, pois, a sua apreciação excluída da jurisdição administrativa.
Portanto, as virtualidades da alínea o) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF são temporalmente limitadas, na medida em que podem sempre ser introduzidas pelo legislador novas situações de desvio à jurisdição administrativa, que sejam constitucionalmente aceitáveis.
De resto, recordamos que o Tribunal Constitucional não julgou inconstitucional a norma extraída dos artigos 168.º, n.º 1, e 178.º do Estatuto dos Magistrados Judiciais, aprovado pela Lei n.º 21/85, de 30 de julho, na redação que lhes foi dada pela Lei n.º 143/99, de 31 de agosto, segundo a qual, a Secção do Contencioso do Supremo Tribunal de Justiça é instância jurisdicional única de decisão dos recursos interpostos de atos administrativos, praticados pelo Conselho Superior da Magistratura; não conhece do objeto do recurso quanto às restantes questões de inconstitucionalidade suscitadas nos recursos.
Em suma, a delimitação negativa é feita, nos n.ºs 3 e 4 do artigo 4.º do ETAF e nela consta, precisamente na alínea c) do n.º 4 do citado artigo 4.º do ETAF que estão excluídas do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de atos materialmente administrativos praticados pelo Conselho Superior da Magistratura e seu Presidente.
Ora o que são atos materialmente administrativos?
O novo conceito de ato administrativo, introduz na sua definição os efeitos jurídicos externos ou eficácia externa numa situação individual e concreta.
Efeitos jurídicos externos são aqueles que afetam a esfera jurídica do administrado, extinguindo, modificando ou constituindo alterações na ordem jurídica.
A eficácia externa do ato corresponde ao conceito de ato impugnável previsto no artigo 51º do CPTA.
Este artigo fornece, portanto, uma definição legal de ato administrativo estatuindo que consiste nas decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta. O novo artigo veio restringir o âmbito da figura do ato administrativo aos atos decisórios com eficácia externa.
Assim, as características fundamentais de ato administrativo são:
1) Ato de conteúdo decisório – aproximando-o do conceito de ato materialmente definitivo não se esgotando numa declaração de ciência. Resulta de uma conduta voluntaria por parte da Administração Pública e consubstancia uma declaração unilateral;
2) No exercício de poderes jurídico-administrativos – praticada por qualquer entidade que independentemente da sua natureza exerça sob um prisma funcional atividade administrativa, pois os atos administrativos não apenas emanados de órgãos da Administração Pública (ver artigo 2º do CPA2015 que alarga o âmbito de aplicação do CPA);
3) Com produção de efeitos jurídicos externos – decisões que produzam efeitos nas relações entre a Administração Pública e os administrados, entre entidades públicas ou que afetam a situação jurídica de uma coisa;
4) Numa situação individual e concreta – o que o permite distinguir do regulamento administrativo (geral e abstrato).
Vejamos, então, o caso dos autos.
O que está em causa?
Por despacho da Senhora Ministra da Justiça n.º 10780/2014, publicado a 21 de agosto de 2014 o juízo de Comércio de Aveiro foi deslocalizado para Anadia e por essa razão o juiz autor passou a auferir subsídio de deslocação, acrescido de ajudas de custo sempre que ocorriam deslocações para fora de Aveiro, para os devidos efeitos a comarca de colocação do autor.
Por isso requereu à DGAJ o pagamento de despesas de deslocação e ajudas de custo calculadas a 25% ou a 50%, dependendo o horário de trabalho realizado desde setembro de 2014 a outubro de 2015.
Alegou que, não obstante isso, o plenário do CSM, de 16 de maio de 2015, deliberou que as ajudas de custo deveriam ser pagas por dias sucessivos aos juízes colocados nas condições do autor e em virtude de tal deliberação aquele passou a receber ajudas de custo por dias sucessivos, ou seja, pagas a 100%, acrescido do subsídio de deslocação.
Portanto, N. requer à DGAJ o pagamento da diferença entre o recebido e o que deveria ter recebido, a título de ajudas de custo, por dias sucessivos, desde setembro de 2014 a outubro de 2015, tendo o seu pagamento sido requerido por via da apresentação dos boletins itinerários remetidos a 9 de março de 2016.
Finalmente alega o autor, ainda, que desde janeiro de 2017, continuando deslocalizado em Anadia, não lhe foram pagas quaisquer remunerações a título de ajudas de custo e subsídio de deslocação referentes ao mês de novembro de 2016, por decisão do Conselho Superior da Magistratura, que lhe devolveu os boletins itinerários.
Pois bem, a característica essencial das ajudas de custo é o seu caráter compensatório, visando reembolsar o trabalhador pelas despesas que foi obrigado a suportar em favor da sua entidade patronal, por motivo de deslocações ou novas instalações ao serviço desta, sendo que para a sua perceção é necessário o preenchimento de vários requisitos que não resultam imediatamente da lei sem um juízo ponderativo da Administração, razão pela qual não tem razão o autor quando defende não se tratar de um ato administrativo e de se tratar de situação jurídica que resulta diretamente da lei. Aliás, faz confusão com os meros atos de processamento das remunerações mensais dos trabalhadores que nenhum paralelismo tem com a situação dos autos.
De facto, os atos de processamento de vencimentos apenas podem ser considerados como atos administrativos se traduzirem uma definição inovatória e voluntária, por parte da Administração, no exercício do seu poder de autoridade, sobre um problema concretamente colocado. Não se pode, assim, considerar ato administrativo, de facto, o mero processamento mecanizado mensal dos vencimentos se não introduzir face aos meses antecedentes qualquer inovação na situação concreta, tratando-se de atos elaborados normalmente pelos serviços administrativos e financeiros, mas onde não existe uma qualquer definição sobre um problema concreto.
Ao contrário, no caso dos autos, mensalmente, é necessário o autor preencher o boletim itinerário, descrevendo sucintamente o serviço efetuado com direito a ajudas de custa, a localidade onde foi prestado, o dia e hora do início do serviço e do respetivo regresso, explicitar sumariamente a razão da deslocação, com autorização prévia para tal deslocação, merecendo, após, uma decisão de processamento dos valores pedidos pelo autor em cada respetivo boletim itinerário.
Significa isto o quê? Precisamente que a decisão de não pagamento e consequente restituição dos boletins itinerário do autor são atos [materialmente] administrativos, constituindo-se num ato de conteúdo decisório, no exercício de poderes jurídico-administrativos, com efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta e isso mesmo foi o que o CSM, na sua deliberação de 12 de julho de 2016, fez, concordando com o parecer referente ao pagamento de ajudas de custo – secções deslocalizadas, elaborado em 8 de junho de 2016, assumiu a sua fundamentação. Trata-se, portanto, de um verdadeiro ato administrativo.
Por esta razão, estando em causa uma deliberação do CSM, todos os vícios que lhe podem ser assacados apenas o poderão ser junto do Supremo Tribunal de Justiça, por força da delimitação negativa que o renovado Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais assumiram na já citada alínea c) do n.º 4 do seu artigo 4.º.
Declara-se o Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro jurisdicional e materialmente incompetente para apreciar o presente litígio relativamente ao requerido Conselho Superior da Magistratura, sendo competente a Secção do Contencioso do Supremo Tribunal de Justiça, nos termos definidos pelos artigos 168.º, n.º 1, e 178.º do Estatuto dos Magistrados Judiciais, aprovado pela Lei n.º 21/85, de 30 de julho, na redação que lhes foi dada pela Lei n.º 9/2011, de 12 de abril.»
2.3 E prosseguindo, explanou o seguinte:
«Deslocações para Anadia, desde novembro de 2016 a maio de 2017
Está provado que a 16 de setembro de 2015 é celebrado Protocolo celebrado entre o Ministério da Justiça, o Conselho Superior da Magistratura e os Tribunais da Relação (Facto Provado 3.) no sentido de o Conselho Superior da Magistratura exercer as competências que lhe estão conferidas pela Lei n.º 36/2007, de 14 de agosto, relativas ao processamento e pagamento das remunerações dos magistrados judiciais afetos aos tribunais da 1.ª Instância, a partir da data de entrada em vigor do Orçamento de Estado de 2016.
Todavia, importa proceder a uma breve análise história e jurídica do assunto.
Na exposição de motivos do Protocolo citado é referido que o Ministério da Justiça passou a assumir o pagamento dos vencimentos das magistraturas, a partir de 2004, através da Direção-Geral da Administração da Justiça (DGAJ), conforme delegação de competências da senhora Ministra da Justiça [Despacho n.º 4810/04, de 19 de Fevereiro, publicado no Diário da República, II Série, de 9 de Março de 2004], continuando os tribunais da Relação a assegurar o respetivo processamento e que os Tribunais Superiores têm autonomia administrativa e financeira, consagrada pelo Decreto-Lei n.º 177/2000, de 9 de agosto, e regulamentada pelo Decreto-Lei n.º 74/2002, de 26 de Março (Facto Provado 1.).
Também é referido na citada "Exposição de Motivos" do Protocolo celebrado que a DGAJ continuou a assumir o compromisso de pagar os vencimentos dos tribunais de 1.ª instância, a fim de evitar ruturas, sem existência, porém, de norma legal habilitante (Facto Provado 1.).
O que bem se compreende já que a matéria da decisão sobre as remunerações a pagar e demais abonos aos magistrados, ao longo dos tempos, sempre sentiu grande falta de regulamentação, vivendo à sombra de razões de praticabilidade que foram justificando o processamento (e o mero processamento) de vendimentos e demais abonos pela Direção-Geral da Administração da Justiça, enquanto órgão dependente do Ministério da Justiça.
Contudo, passou a dispor, claramente, o artigo 2.º da Lei n.º 36/2007, de 14 de agosto, que o Conselho Superior da Magistratura dispõe de autonomia administrativa e financeira, com orçamento próprio, destinado a suportar as despesas, entre outras, com os magistrados judiciais afetos aos tribunais judiciais de 1.º instância, conforme determina o seu artigo 3.º, competindo à sua Direção de Serviços Administrativos e Financeiros, em especial, elaborar o projeto de orçamento e acompanhar e a sua execução, propondo as alterações que se venham a revelar necessárias, nos termos das alíneas a) e b) do n.º 2 do artigo 16.º da Lei n.º 36/2007, de 14 de agosto, bem como assegurar o processamento das remunerações e outros abonos, bem como proceder à liquidação dos respetivos descontos, conforme alínea g) do n.º 2 do mesmo dispositivo legal.
Pois bem, por força do Protocolo de 16 de setembro de 2015, celebrado entre o Ministério da Justiça, o Conselho Superior da Magistratura e os Tribunais da Relação, visou-se, finalmente, a regulação do processamento das remunerações e outros suplementos remuneratórios aos magistrados judiciais de 1.º instância, no ano de 2015 até à entrada em vigor do Orçamento de Estado para 2016, transitando para o Conselho Superior da Magistratura, de novo, o processamento para este último órgão a partir da entrada em vigor do Orçamento de Estado para 2016.
Contudo, ocorrera um atraso na implementação de tal competência de processamento, pelo que a referida transferência apenas teve lugar com efeitos a 1 de janeiro de 2017, por força de uma Adenda celebrada ao citado Protocolo.
Daqui resulta a elementar confusão de conceitos entre competência material e atos materiais de execução dessa competência, sendo claro para todos que a competência material originária sempre pertenceu ao Conselho Superior da Magistratura [vide artigos 2.º e 3.º da Lei n.º 36/2007, de 14 de agosto], aliás, no respeito integral pelo princípio da separação de poderes, independentemente da sua execução material ter sido deixada a cargo, num dado período, por razões de praticabilidade, a outros órgãos do Estado [in casu DGAJ], regressado ao CSM, por força do sobredito Protocolo.
Por outro lado, o conceito de delegação de poderes ou delegação de competências é o ato pelo qual um órgão da Administração, normalmente competente para decidir em determinada matéria, permite que outro órgão pratique atos administrativos sobre a mesma matéria, com base na lei. Assim, podemos enunciar três requisitos da delegação de poderes:
i) Lei da Habilitação – faculdade de um órgão delegar poderes noutro, sendo que esta competência é irrenunciável e inalienável, ou seja, só pode haver delegação de poderes nos casos previstos na lei;
ii) Existência de dois órgãos ou de um órgão e um agente da mesma pessoa coletiva pública, ou de dois órgãos de pessoas coletivas públicas distintas, dos quais um seja o delegante e o outro, delegado;
iii) Prática do ato de delegação, através do qual o delegante transfere os seus poderes ao delegado, permitindo-lhe a prática de certos atos.
Sucede que a DGAJ/Ministério da Justiça não é competente para decidir em matéria de execução orçamental do CSM, incluindo aqui o processamento das remunerações e abonos dos magistrados de 1.º instância, conforme artigo 3.º e n.º 2, alínea g) do artigo 16.º, ambos da Lei n.º 36/2007, de 14 de agosto, razão pela qual não se poderá, tão pouco, interpretar o novel Protocolo como um ato de delegação de poderes.
Na verdade, tudo se processou no âmbito da prática de meros atos materiais de execução da competência originária que nunca saiu do CSM e que, por razões de praticabilidade, foi deixado num dado período à DGAJ.
Aliás, basta olhar para os recibos de vencimento do autor para se perceber que são do Conselho Superior da Magistratura e não da Direção-Geral da Administração da Justiça (Facto Provado 4.).
Tudo para referir que tendo o presente Tribunal declarado a sua incompetência jurisdicional para apreciar a legalidade dos atos proferidos pelo Conselho Superior da magistratura, absolvendo-o da instância, também aqui, tendo em conta que o que vem peticionado pelo autor relativamente ao pagamento dos montantes que entende serem-lhe devidos, por força das suas deslocações para Anadia, por dias sucessivos, no período de novembro de 2016 a maio de 2017, e recusado em maio de 2017, segundo alegação do próprio autor, pelo Conselho Superior da Magistratura terão de ser apreciados pelo Supremo Tribunal de Justiça, já que se tratam de atos imputados ao CSM.
Já quanto aos pagamentos reportados a 2016 e 2017, sendo imputados ao Conselho Superior da Magistratura, falha a competência em razão da jurisdição para aqui os apreciar, determinando-se quanto a ele, também, a absolvição da instância do CSM.»
2.4 Após o que, e sob a epígrafe «caducidade do direito de ação», disse o seguinte, que se passa a transcrever:
«(2.) Caducidade do Direto de Ação
Deslocações para Anadia, desde setembro de 2014 a outubro de 2015
Está provado que o autor peticionou ao Presidente da Comarca de Aveiro, na qualidade de serviço processador (Facto Provado 4.) o pagamento das ajudas de custo e subsídio de transporte resultantes das deslocações feitas para Anadia, para serem pagas por dias sucessivos, ou seja, a 100%, desde setembro de 2014 a outubro de 2015 (Facto Provado 4.).
Já em 21 de novembro de 2014 era o Conselho Superior da Magistratura que emitia o recibo de vencimentos, com pagamento de ajudas de custo e subsídio de viagem a N., sendo claro que o serviço processador de tais valores era aquele órgão de gestão (Facto Provado 1.).
Todavia, independentemente do desacerto no preenchimento das alíneas a) e b) dos respetivos boletins de itinerário, onde identifica a DGAJ como o serviço central de que depende o processador e o Presidente do Tribunal da Comarca de Aveiro como o serviço processador (Facto Provado 4.), já que não pertence qualquer Tribunal a nenhum serviço dependente da Direção-Geral da Administração da Justiça, não se tratando de órgão pertencente à administração central, direta ou indireta do Estado, tratando-se, sim, de órgãos de soberania cuja administração e gestão apenas compete ao Conselho Superior da Magistratura, sob pena de violação grosseira ao princípio da separação de poderes.
Os Tribunais não fazem parte do poder Administrativo/Executivo, mas sim do poder Jurisdicional, inexistindo qualquer tutela, hierarquia ou, sequer, superintendência entre o Ministério da Justiça/DGAJ e qualquer Tribunal do país.
Portanto, de modo a cumprir as atribuições que lhe são conferidas pela Constituição e pelas leis, o Estado carece de órgãos, aos quais compete tomar decisões em nome da pessoa coletiva a que pertencem, sendo os principais órgãos do Estado os previstos na Constituição: Presidente da República; Assembleia da República; Governo; e Tribunais.
Dos órgãos previstos, o principal órgão administrativo do Estado é o Governo, sendo que órgãos, como por exemplo os Tribunais, se classificam como órgãos não administrativos do Estado.
Como referido, o Governo, por sua vez, para além de órgão político, é igualmente um órgão administrativo (cfr. artigo 182º CRP), a título principal, permanente e direto. As principais funções, enquanto órgão principal da administração central do Estado são: i) garantir a execução das leis (vide artigo 199º/ c) e f) da CRP); ii) assegurar o funcionamento da Administração Pública (vide artigo 199º/ a), b), d) e e) da CRP); iii) promover a satisfação das necessidades coletivas (vide artigo 199º/ g) da CRP).
O Governo tem assim a tarefa, quer de agir por si próprio, quer de mandar outros agir, por ser o órgão superior das hierarquias da administração do Estado, tendo ainda o poder de fiscalizar ou orientar as demais entidades públicas que fazem parte da Administração.
Podemos concluir, em síntese, que o Governo se insere como principal entidade administrativa na administração direta e central do Estado, dirigindo-a e exercendo, por outro lado, um poder de superintendência sobre a administração indireta.
Na verdade, os boletins de itinerário são formulários pensados e aprovados para vigorar na Administração Pública, destinados aos trabalhadores que exercem funções em qualquer órgão pertencente ao Governo, enquanto órgão máximo da Administração Pública – cfr. artigo 199.º/ d) CRP. Os senhores magistrados, não sendo trabalhadores da Administração pública, mas titulares de órgãos de soberania, ao preencherem um formulário não pensado para si, mas que lhes é aplicável quanto aos valores e regras de atribuição destas compensações por deslocação em serviço, e não existindo formulário próprio, terão de o preencher com as necessárias adaptações.
Por outro lado, o autor peticionou, em 9 de março de 2016, o pagamento da diferença das ajudas de custo a 25% e a 50%, já pagas, e o seu pagamento por dias sucessivos, a 100% (Facto Provado 4.), sendo que a DGAJ/Ministério da Justiça não pagou o valor peticionado juntamente com a remuneração mensal do mês de abril de 2016 (Facto Provado 5.).
Pois bem, face ao pedido formulado, sob a forma de boletins de itinerário, dir-se-á que o conceito de ato administrativo introduz na sua definição os efeitos jurídicos externos ou eficácia externa numa situação individual e concreta. O novo artigo 148.º do CPA, aqui já aplicável aos autos, tendo em conta a data em que o autor remeteu os respetivos pedidos de pagamento das diferenças entre as ajudas de custo pagas a 25% e 50% e o seu pagamento por dias sucessivos, veio restringir o âmbito da figura do ato administrativo aos atos decisórios com eficácia externa.
É o caso. A 9 de março de 2016, o autor dirige pedido para pagamento da diferença de montantes que entende serem devidos entre a ajuda de custo paga a 25% e 50%, já processada, e a que entende que deveria ter sido processada, por dias sucessivos, a 100% (Facto Provado 4.).
A este pedido, individual e concreto, e que será igual em todos os meses, na medida em que isso dependeria das concretas deslocações efetuadas pelo autor e das horas de saída e chegada, da estada do autor em Anadia em dias sucessivos [que, de resto, são pagas de modo distinto dependendo de incluírem o período entre as 13 e as 14 h, o período entre as 20 e as 21 h ou a dormida no local] e do seu regresso ao seu domicílio necessário.
Por isso estes pedidos exigem uma apreciação prévia, não resultando diretamente de normas jurídicas, ou seja, importam tomadas de decisão igualmente individuais e concretas e que produzem efeitos jurídicos externos, passando pela validação de todas as condições para o seu pagamento, incluindo a confirmação do período concreto da deslocação, por afetarem a esfera jurídica do administrado, extinguindo, modificando ou constituindo alterações na ordem jurídica, conforme artigo 51º do CPTA revisto, aqui já aplicável.
Por outro lado, a impugnação de ato administrativo anulável está sujeito ao prazo de 3 meses, a contar da respetiva notificação, findos os quais aquele ato se torna inimpugnável, passando a ser contados nos termos previstos pelo artigo 279.º do Código Civil, ou seja, passando a contar-se de modo corrido, não se suspendendo, portanto, nas férias judiciais.
Claro que, por regra, as reclamações ou os recursos hierárquicos suspendem o prazo de impugnação judicial do ato, retomando o prazo sobrante o seu curso de pois de proferida a decisão reclamada/recorrida, o que não significa que o interessado não possa impugnar o ato administrativo na pendência de qualquer um destes meios graciosos de defesa dos interessados, nos termos definidos pelo artigo 59.º/4 e 5 do CPTA [a regra é a da existência de impugnações administrativas facultativas]. Isto, apesar de produzirem o efeito de suspensão da eficácia do ato.
Contudo, não foi alegada a interposição de qualquer reclamação ou recurso gracioso por parte do autor, face à ausência de decisão quanto ao seu pedido de 9 de março de 2016, materializado no preenchimento e envio dos boletins de itinerário respetivos, apenas estando provado que, em 28 de dezembro de 2016, N. repete o pedido formulado por via da apresentação dos citados boletins de itinerário (Facto Provado 6.).
Tal significa que, tendo a presente ação sido interposta a 7 de junho de 2017, facilmente se perceberá, sem necessidade de indagações pormenorizadas, que, quanto ao pedido dirigido à DGAJ, há muito se encontra ultrapassado o prazo de caducidade do direito de ação.
Ora, na nova redação do artigo 58.º/2 do CPTA resulta que a contagem dos prazos se deve fazer nos termos do artigo 279.º do CC, ou seja, abandonando a regra até aqui vigente que remetia a forma de contagem dos prazos para o processo civil. Pois bem, tal novidade impõe que deixam de se suspender prazos nas férias judiciais, de modo contínuo.
Este prazo é um prazo substantivo, pelo que está afastada a possibilidade de aplicação do regime especial de prática do ato num dos primeiros 3 dias úteis subsequentes ao termo do prazo a que se refere o artigo 139.º/5 do CPC, pois que está em causa a caducidade do direito de ação, regulada pelo Código Civil que não se suspende ou interrompe, a não ser quando a lei substantiva o determine – cfr artigo 328.º CC.
Claro que o artigo 59.º/2 e 4 do CPTA estabelecem a suspensão do prazo de impugnação contenciosa [vide também artigo 190.º/3 do CPA] quando sejam utilizados os meios impugnatórios de natureza facultativa que só retoma o seu curso com a decisão proferida pela entidade requerida ou quando tiver transcorrido o prazo legalmente estabelecido para a sua pronúncia.
Sabendo que o artigo 279.º, alínea c) do CC determina que os prazos se contam de data a data, terminando no dia a que corresponda no mês seguinte à data do seu termo inicial.
Contudo, deve o prazo de um mês previsto ser convertido em 30 dias na medida em que ocorreu um facto suspensivo do prazo [a impugnação administrativa facultativa], sendo que em todo o caso há muito havia transcorrido o prazo para interposição da ação respetiva.
Caducou, por isso, o direito de ação quanto a este pedido.
Tendo o autor na ação defendido a tese de que os atos em causa não são atos administrativos, mas sim operações materiais resultantes diretamente de normas jurídico-administrativas que não envolvem a prática de atos administrativos, daí resultando deveres de prestar, torna-se desnecessário conceder-lhe o direito ao contraditório em relação à caducidade do direito de ação, quanto a este pedido, porquanto a posição defendida por si na presente ação justifica a sua posição de interposição da ação a todo o tempo, entendendo o Tribunal não dever praticar atos inúteis, sabendo a posição clara do autor, que diverge da do Tribunal.»
Fundamentos pelos quais o Tribunal a quo considerou caducado o direito de ação contra o Ministério da Justiça.
2.1.5 Em face do teor vertido no despacho-saneador recorrido e do respetivo segmento decisório, temos que o Tribunal a quo não proferiu qualquer decisão sobre o mérito da pretensão material objeto da ação, na medida em que as exceções que deu como verificadas são de natureza dilatória, e, assim, obstativas desse conhecimento (cfr. artigo 89º nº 2 e nº 4 alíneas a) e k) do CPTA na versão decorrente da revisão operada pelo DL. nº 214-G/2015, de 2 de outubro, aqui aplicável, atenta a data da instauração da ação).
Pelo que não julgou improcedente o pedido, como é referido pelo recorrente na conclusão XXIX) das suas alegações de recurso.
2.1.6 Isto conduz a que a apreciação do erro de julgamento quanto à matéria de facto, que vem imputado pelo recorrente no recurso, deve ter presente que a matéria de facto foi dada como assente em sede de despacho-saneador (fls. 175 SITAF).
O que também não pode deixar de ser considerado no que tange às apontadas nulidades de omissão de pronúncia, como mais adiante se verá.
Constituindo, simultaneamente, a invocação que o recorrente faz, designadamente na conclusão XXVIII) das suas alegações de recurso, no sentido de que a responsabilidade pelo pagamento das ajudas de custo e despesas de deslocação, em causa nos autos, deve ser atribuída a ambos os réus CONSELHO SUPERIOR DA MAGISTRATURA e MINISTÉRIO DA JUSTIÇA solidariamente, já uma questão atinente ao mérito da sua pretensão, situando-se, pois, fora do âmbito do que foi decidido pelo Tribunal a quo.
2.1.7 Feitas estas explicitações e precisões, e devidamente enquadrado recurso e delimitado o seu objeto, vejamos da sua sorte.
2.2 Do imputado erro de julgamento da matéria de facto
2.2.1 Defende o recorrente, nos termos que expõe nas suas alegações de recurso e reconduz à respetivas conclusões II) a X), que a sentença incorreu em erro de julgamento quanto à matéria de facto, propugnando:
- que os factos alegados nos artigos 1, 2, 3, 5, 6, 7, 9, 10, 11, 12, 13, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 23 (quanto ao teor e data do parecer), 28, 29, 30 e 46 da petição inicial deviam considerar-se provados ou assentes, devendo ser aditados à factualidade provada;
- que o ponto 8. da matéria da facto dada como provada pelo Tribunal a quo não devia ter sido dado como provado, devendo ser excluído da factualidade provada;
- que os pontos 1. e 3. da matéria da facto dada como provada pelo Tribunal a quo, no segmento em que se diz os recibos de vencimento datados de 21/11/2014 e 21/01/2016 foram emitidos pelo Conselho Superior da Magistratura, devem ser modificados no sentido de que, nas datas neles referidas, foi efetuado o pagamento pela DGAJ/Ministério da Justiça, que emitiu os correspondentes recibos, dos vencimentos, ajudas de custo e despesas de deslocação nos termos constantes dos documentos de fls. 46ss, cujo teor restante se dá por reproduzido.
2.2.2 No que tange à factualidade que o recorrente propugna dever ser aditada ao probatório, alega, em suma, que o Tribunal não levou em conta factos essenciais, omite resposta a parte significativa dos factos alegados na petição inicial (e nas contestações) admitidos por acordo ou provados por documento, quando tal matéria de facto é essencial, de acordo com as soluções plausíveis da questão de direito, para a apreciação do mérito da causa; que embora o Tribunal se possa socorrer de factos que resultem da instrução e discussão da causa, e tenha por relevantes no seu critério de livre aplicação do direito (arts. 5.º, n.º 3, do CPC, e 1.º do CPTA), o que não pode é desconsiderar totalmente (não os incluindo nos factos provados ou nos não provados) factos essenciais que foram alegados pelo autor para fundamentar o pedido, quando tais factos estão provados por documento e admitidos por acordo, como ocorre no caso dos autos, por apesar da declaração formal de impugnação, na contestação do réu Ministério da Justiça, dela não resulta que aquele réu tenha impugnado eficazmente os factos alegados na petição inicial, e que por isso, impõe-se considerar provados ou assentes os factos alegados nos artigos 1, 2, 3, 5, 6, 7, 9, 10, 11, 12, 13, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 23 (quanto ao teor e data do parecer), 28, 29, 30 e 46 da petição inicial.
2.2.3 Há, desde logo, que precisar que a factualidade que foi dada como provada pelo Tribunal a quo em sede de despacho-saneador o foi por referência e com relevância para o conhecimento da matéria de exceção (dilatória). Não tendo, ademais, o Tribunal a quo entrado na apreciação do mérito do pedido, na medida em que absolveu ambos os réus da instância nos termos e pelos fundamentos sobrevistos.
Ora, o que o recorrente defende é a relevância dos identificados factos, por si alegados na petição inicial, para a apreciação do mérito da causa, questão que se encontra a jusante, das que foram apreciadas pelo Tribunal a quo, as quais se circunscreveram à aferição dos pressupostos processuais necessários, precisamente, para que o Tribunal se pudesse pronunciar sobre esse mesmo mérito.
2.2.4 Por outro lado, e de todo o modo, como aliás o recorrente não deixa de reconhecer, essa matéria foi impugnada pelo réu MINISTÉRIO DA JUSTIÇA sua contestação, mormente no artigo 20º daquele articulado. Não se vendo porque razão ou motivo essa impugnação não possa ser tida como operativa, em termos que devessem ter sido considerados admitidos por acordo. O réu tomou posição definida sobre tais factos, que é o exigido pelo artigo 83º nº 3 do CPTA, no que respeita à ação administrativa especial.
2.2.5 E acrescente-se, ainda, não poder deixar de se constatar que, no demais, o recorrente se limita a alegar que a indicada factualidade se encontra «plenamente demonstrada por prova documental idónea», sem que especifique os concretos meios probatórios já constantes do processo, em que pudesse ser suportada a sua prova. Não cumprimento, assim, nesta parte, o ónus relativo à impugnação do julgamento da matéria de facto exigido pelo artigo 640º nº 1 alínea a) do CPC, aplicável aos processos dos tribunais administrativos ex vi dos artigos 1º e 140º nº3 do CPTA. O que conduz, nos termos do mesmo dispositivo, a que não se possa tomar conhecimento do recurso do recurso quanto a este concreto ponto e fundamento.
2.2.6 Não existe, pois, motivo justificativo do propugnado aditamento à matéria de facto dada como provada.
2.2.7 No que respeita ao ponto 8. da matéria da facto dada como provada, que o recorrente propugna dever ser dela excluído, também não merece acolhimento a sua tese.
2.2.8 O Tribunal a quo deu como provado nesse ponto o seguinte:
«8. A 9 de setembro de 2017 é proferido Despacho Saneador na presente ação cautelar tendo-se absolvido da instância o Conselho Superior da Magistratura por incompetência em razão da matéria/jurisdição e declarando a competência da secção de contencioso do Supremo Tribunal de Justiça».
2.2.9 O recorrente sustenta no presente recurso, que a inclusão deste ponto no probatório apenas se compreende por manifesto lapso, e que não se alcança a sua relevância para a decisão da causa.
2.2.10 Como já se disse, a factualidade que foi dada como provada pelo Tribunal a quo em sede de despacho-saneador foi-o por referência e com relevância para o conhecimento da matéria de exceção (dilatória). Sendo que, desde logo, ambos os réus, CONSELHO SUPERIOR DA MAGISTRATURA e MINISTÉRIO DA JUSTIÇA invocaram nas suas contestações a exceção da incompetência material da jurisdição administrativa e fiscal para conhecimento e decisão da presente ação, invocando, em suma, o artigo 4º nº 4 alínea c) do ETAF nos termos do qual está excluída desta jurisdição a apreciação dos atos materialmente administrativos praticados pelo Conselho Superior da Magistratura e seu Presidente. Pelo que se impunha ao Tribunal a quo desde logo, em sede de despacho-saneador, conhecer e apreciar essa exceção dilatória.
2.2.11 Ora, tendo o autor instaurado, na dependência da presente ação administrativa, um processo cautelar, que correu termos sob Proc. nº 1384/17.7BEPRT, apenso aos presentes autos, a que também se refere na conclusão XII) das suas alegações de recurso, e sendo a Mmª Juíza do Tribunal a quo obviamente conhecedora dessa circunstância, por ser titular de ambos os processos, compreende-se que ao proferir o despacho-saneador na ação administrativa tenha explicitado que naquele processo cautelar (e por decisão por ela própria proferida) o CONSELHO SUPERIOR DE MAGISTRATURA havia sido absolvido daquela instância cautelar com fundamento em por incompetência em razão da matéria (jurisdição) do tribunal administrativo, por a respetiva competência pertencer ao Supremo Tribunal de Justiça.
2.2.12 Poderá consentir-se não se tratar de facto essencial com relevância para a apreciação da mesma questão no âmbito da ação administrativa, ação principal face ao processo cautelar. Mas se a veracidade da afirmação não vem questionada no recurso, e está refletida documentalmente nos termos aludidos no probatório, não se vê motivo para excluir esse facto do probatório.
2.2.13 Vejamos, por fim, a propugnada modificação dos pontos 1. e 3. da matéria da facto dada como provada pelo Tribunal a quo.
2.2.14 A este respeito sustenta o recorrente que como foi alegado na petição inicial, e não foi impugnado por qualquer dos réus, o pagamento dos vencimentos, e consequente emissão dos correspondentes recibos, naquelas datas, foi da exclusiva responsabilidade do réu Ministério da Justiça/DGAJ e que o erro de julgamento em que o Tribunal a quo a respeito destes factos 1. e 3. apenas se compreende por lapso manifesto por a referência ao Conselho Superior da Magistratura que consta nos referidos recibos de vencimento apenas existe porque todos os recibos de vencimento em suporte eletrónico migraram da página informática da DGAJ para o IUDEX, plataforma eletrónica gerida exclusivamente pelo CSM, e daí a inclusão do seu nome nos recibos e de onde o autor os obteve para juntar aos autos.
2.2.15 Entre os documentos que o autor juntou com a petição inicial da ação encontram-se os recibos de 21/11/2014 e de 21/01/2016, referidos nos pontos 1. e 3. que os factos dados como provados pelo Tribunal a quo vertem. Recibos que têm efetivamente o timbre do CONSELHO SUPERIOR DA MAGISTRATURA e a referência «processado por IUDEX».
Foi com base nesses documentos que o Tribunal a quo deu como provados aqueles factos, nos seus precisos termos. Pelo que se percebe e compreende a referência nos pontos 1. e 3. do probatório ao CONSELHO SUPERIOR DA MAGISTRATURA.
2.2.16 Afigura-se, por outro lado, que com a junção daqueles documentos, e como resulta da narrativa contida na petição inicial, o autor pretendia demonstrar o que lhe havia sido processado ali em pago a título de ajudas de custo e deslocações. Isto para achar a diferença relativamente àquilo a que se acha com direito.
2.2.17 Mas a invocação que o autor, ora recorrente, faz em sede do presente recurso, de que a referência (isto é, o timbre) do Conselho Superior da Magistratura que consta daquele recibos de vencimento apenas existe por todos os recibos de vencimento em suporte eletrónico migraram da página informática da DGAJ para o IUDEX, plataforma eletrónica gerida exclusivamente pelo CONSELHO SUPERIOR DA MAGISTRATURA, daí resultando a sua inclusão nos recibos e de onde o autor os obteve para juntar aos autos, não se encontra documentalmente comprovada nem foi por qualquer forma demonstrada.
Pelo que não nos encontramos em posição de validar o apontado erro de julgamento nessa parte.
2.2.18 O recorrente invoca ainda, a título subsidiário, que o despacho-saneador recorrido padece de omissão de pronúncia sobre matéria de factos que assim há nulidade da decisão recorrida nos termos do artigo 615º do CPC (vide conclusões XXX) e XXXIII) das alegações de recurso), dizendo verificar-se omissão de referência a factualidade essencial e provada por documento ou admitida por acordo das partes, que identificou no apontado erro de julgamento.
2.2.19 Mas tal nulidade não se verifica, na medida em que a circunstância de determinado facto ou factos não terem sido considerados como provados, devendo sê-lo, não consubstanciará nulidade por omissão de pronúncia (sobre factos), ou por falta de fundamentação (factual), mas erro de julgamento.
Sendo que esse já foi apreciado supra.
2.3 Do imputado erro de julgamento, de direito, quanto decisão de absolvição dos réus da instância
O recorrente dedica as conclusões XI) a XXIX) das suas alegações de recurso à invocação do erro de julgamento, que assaca, à decisão de absolvição de ambos os réus da instância, proferida pelo Tribunal a quo em sede de despacho-saneador.
O fundamento dessa decidida absolvição não foi, todavia, o mesmo e único para ambos os réus, já que o réu Conselho Superior da Magistratura foi absolvido da instância com fundamento em incompetência em razão da matéria (jurisdição) do tribunal administrativo, nos termos do disposto no artigo 4º nº 4 alínea c) do ETAF (norma de exclusão de competência), e o réu MINISTÉRIO DA JUSTIÇA, foi absolvido da instância com fundamento na verificação da caducidade do direito de ação.
Vamos, então, por partes.
2.3.1 Antecipe-se desde já que o julgamento da verificação da exceção de incompetência material do tribunal administrativo para apreciar o pedido na parte em que vem dirigido ao réu CONSELHO SUPERIOR DE MAGISTRATURA deve ser mantido.
Vejamos porquê.
2.3.1.1 Desde 1989 que a Constituição da República Portuguesa consagra a separação entre os tribunais judiciais, que compõem a jurisdição comum, da jurisdição administrativa e fiscal (cfr. atuais artigos 209º a 212º da CRP), separação que vinha já instituída pela legislação de 1984/85, com a aprovação do Estatutos dos Tribunais Administrativos e Fiscais – ETAF (Decreto-Lei nº 129/84, de 27 de abril) e com a Lei de Processo nos Tribunais Administrativos – LPTA (Decreto-Lei nº 267/85, de 16 de julho). A repartição de competências entre as duas ordens de tribunais é feita, nos termos da Constituição, atribuindo aos tribunais judiciais competência genérica ou não discriminada, o que significa que são competentes para o conhecimento de todas as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional (cfr. artigo 211° n.° 1 da CRP, nos termos do qual “os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais”).
Ao invés, os Tribunais Administrativos e Tributários têm a sua competência limitada às causas que lhe são especialmente atribuídas, competindo-lhes “o julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais” (cfr. nº 3 do artigo 212º da CRP).
Aquela norma incorpora, assim, uma cláusula geral positiva de atribuição de competência aos Tribunais Administrativos dos «litígios emergentes das relações jurídicas administrativas», e que assim constitui a regra básica sobre a delimitação da competência jurisdicional dos tribunais administrativos com os demais tribunais: os litígios emergentes de relações jurídicas administrativas são, em regra, julgados nos tribunais administrativos. Podendo afirmar-se, atualmente, que os Tribunais Administrativos são os tribunais comuns em matéria administrativa, detendo reserva de jurisdição nessas matérias, exceto nos casos em que, pontualmente, a lei atribua competência a outra jurisdição – (a propósito das teses contrapostas da existência de uma reserva material de jurisdição atribuída pela Constituição aos Tribunais Administrativos, de natureza absoluta ou de natureza relativa, vide Gomes Canotilho e Vital Moreira, in “Constituição Anotada”, 3ª Edição, 1993, e Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in, Código de Processo Nos Tribunais Administrativos, Vol. I, pp. 21-25, e Diogo Freitas do Amaral e Mário Aroso de Almeida, in As Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo, pp. 21 e segs.. José Carlos Vieira de Andrade, in “A Justiça Administrativa”, 4ª Edição, p. 107 e segs., José Manuel Sérvulo Correia, in, “Estudos em Memória do Prof. Castro Mendes”, 1995, p. 254, Rui de Medeiros, in “Brevíssimos tópicos para uma reforma do contencioso de responsabilidade”, in CJA, nº 16, pp. 35 e 36, Jorge Miranda, in, “Os parâmetros constitucionais da reforma do contencioso administrativo”, in CJA, nº 24, p. 3 e segs.).
2.3.1.2 O âmbito da jurisdição administrativa e fiscal, encontra-se atualmente definido no artigo 4º do ETAF, o qual sofreu, desde o diploma aprovador (a Lei nº 13/2002, na versão final revista que viria a entrar em vigor com o início da vigência da reforma de 2002-2004, dada pelas Leis nº 4-A/2003, de 19 de fevereiro e n.º 107-D/2003, de 31 de dezembro), as modificações introduzidas pela Lei nº 59/2008, de 11 de setembro, pelo Decreto-Lei nº 214-G/2015, de 2 de outubro (este no uso da autorização legislativa concedida pela Lei n.º 100/2015, de 19 de agosto) e mais recentemente pela Lei n.º 114/2019, de 12 de Setembro.
2.3.1.3 Tendo a presente ação sido instaurada em 07/06/2017 importa coligir a redação do artigo 4º do ETAF na versão dada pelo DL. nº 214-G/2015, de 2 de outubro, em vigor à data, na medida em que a competência se fixa no momento da propositura da causa, sendo irrelevantes as modificações que ocorram posteriormente (cfr. artigo 5º do ETAF).
2.3.1.4 Nos termos do disposto no artigo 4º do ETAF (na versão do DL. nº 214-G/2015), compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto as seguintes questões, enunciadas nas alíneas a) a o) do seu nº 1, nos seguintes termos:
“a) Tutela de direitos fundamentais e outros direitos e interesses legalmente protegidos, no âmbito de relações jurídicas administrativas e fiscais;
b) Fiscalização da legalidade das normas e demais atos jurídicos emanados por órgãos da Administração Pública, ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal;
c) Fiscalização da legalidade de atos administrativos praticados por quaisquer órgãos do Estado ou das Regiões Autónomas não integrados na Administração Pública;
d) Fiscalização da legalidade das normas e demais atos jurídicos praticados por quaisquer entidades, independentemente da sua natureza, no exercício de poderes públicos;
e) Validade de atos pré-contratuais e interpretação, validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes;
f) Responsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas de direito público, incluindo por danos resultantes do exercício das funções política, legislativa e jurisdicional, sem prejuízo do disposto na alínea a) do n.º 4 do presente artigo;
g) Responsabilidade civil extracontratual dos titulares de órgãos, funcionários, agentes, trabalhadores e demais servidores públicos, incluindo ações de regresso;
h) Responsabilidade civil extracontratual dos demais sujeitos aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas coletivas de direito público;
i) Condenação à remoção de situações constituídas em via de facto, sem título que as legitime;
j) Relações jurídicas entre pessoas coletivas de direito público ou entre órgãos públicos, reguladas por disposições de direito administrativo ou fiscal;
k) Prevenção, cessação e reparação de violações a valores e bens constitucionalmente protegidos, em matéria de saúde pública, habitação, educação, ambiente, ordenamento do território, urbanismo, qualidade de vida, património cultural e bens do Estado, quando cometidas por entidades públicas;
l) Impugnações judiciais de decisões da Administração Pública que apliquem coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo;
m) Contencioso eleitoral relativo a órgãos de pessoas coletivas de direito público para que não seja competente outro tribunal;
n) Execução da satisfação de obrigações ou respeito por limitações decorrentes de atos administrativos que não possam ser impostos coercivamente pela Administração;
o) Relações jurídicas administrativas e fiscais que não digam respeito às matérias previstas nas alíneas anteriores”.
E compete também aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal, nos termos do nº 2 daquele mesmo artigo 4º do ETAF, dirimir os litígios nos quais devam ser conjuntamente demandadas entidades públicas e particulares entre si ligados por vínculos jurídicos de solidariedade, designadamente por terem concorrido em conjunto para a produção dos mesmos danos ou por terem celebrado entre si contrato de seguro de responsabilidade.
Encontrando-se expressamente excluídas do âmbito da competência dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal, para além das ações que tenham por objeto a impugnação de atos praticados no exercício da função política e legislativa, das decisões jurisdicionais proferidas por tribunais não integrados na jurisdição administrativa e fiscal e dos atos relativos ao inquérito e instrução criminais, ao exercício da ação penal e à execução das respetivas decisões (cfr. nº 3 do artigo 4º do ETAF) os processos que visem, nos termos enunciados nas alíneas a) a d) do nº 4 do artigo 4º do ETAF:
«a) A apreciação das ações de responsabilidade por erro judiciário cometido por tribunais pertencentes a outras ordens de jurisdição, assim como das correspondentes ações de regresso;
b) A apreciação de litígios decorrentes de contratos de trabalho, ainda que uma das partes seja uma pessoa coletiva de direito público, com exceção dos litígios emergentes do vínculo de emprego público;
c) A apreciação de atos materialmente administrativos praticados pelo Conselho Superior da Magistratura e seu Presidente;
d) A fiscalização de atos materialmente administrativos praticados pelo Presidente do Supremo Tribunal de Justiça.»
2.3.1.5 Ressuma, assim, que o artigo 4º do ETAF (versão do DL. nº 214-G/2015) identifica e enumera os litígios cuja resolução compete aos tribunais administrativos (critério positivo) e aqueles que estão excluídos do seu âmbito de jurisdição (critério negativo), como concretização da cláusula geral fundada na CRP (jurisdição comum do direito administrativo), sem prejuízo de a enumeração positiva poder ser aditiva, quando visa atribuir competências que não caberiam no âmbito dessa cláusula e a enumeração negativa subtrativa quando visa retirar competências que restringem tal âmbito - (vide, a este respeito, José Carlos Vieira de Andrade, in, “A Justiça Administrativa, Lições”, Almedina, 15ª edição, 2016, pág. 104).
2.3.1.6 O critério material de competência dos tribunais administrativos assente no conceito de relações jurídicas administrativas, tomará como referência, atenta a multiplicidade de definições daquela relação, as destacadas por Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in “Código de Processo nos Tribunais Administrativos anotado”, Vol. I, Almedina, 2004, pág. 147, e com reporte a jurisprudência e a doutrina, nos termos seguintes: “(…) em princípio, aquelas que se estabelecem entre duas pessoas coletivas públicas ou entre dois órgãos administrativos (relações intersubjetivas públicas e relações interorgânicas), desde que não haja nas mesmas indícios claros da sua pertinência ao direito privado; aquelas em que um dos sujeitos, pelo menos (seja ele público ou privado), atua no exercício de um poder de autoridade, com vista à realização de um interesse público legalmente definido (v. Acórdão do TC n.º 746/96, de 29 de Maio, e Vieira de Andrade, A Justiça..., cit., p. 55 e 56); aquelas em que esse sujeito atua no cumprimento de deveres administrativos, de autoridade pública, impostos por motivos de interesse público (v. Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, 2002, p. 137).”.
Revelando-se útil, neste contexto, convocar a síntese efetuada no acórdão do Tribunal de Conflitos de 24/05/2017, Proc. nº 030/16, disponível in, www.dgsi.pt/jcon, acerca dos critérios a utilizar para a identificação dos litígios da competência da jurisdição administrativa à luz do artigo 4º nº 1 do ETAF, que assim ali foi feita: “Na opinião de Gomes Canotilho e Vital Moreira (Cfr "Constituição da República Portuguesa - Anotada", Vol. II, 4ª edição revista, 2010, Coimbra Editora, pág. 566/567.), em anotação ao art. 212°, nº 3, da CRP «na jurisdição administrativa estão em causa apenas os litígios emergentes de relações jurídico-administrativas (ou fiscais). Esta qualificação transporta duas dimensões caracterizadoras: 1- as acções e recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão de poder público (especialmente da administração); 2- as relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal. Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza "privada" ou "jurídico civil". Em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico administrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo e/ou fiscal (cfr ETAF, art. 4.º).
O conceito de relações jurídico-administrativas deve ser entendido neste contexto como uma referência à possibilidade de alargamento da jurisdição administrativa a outras realidades diversas das tradicionais formas de actuação (acto, contrato e regulamento), complementando aquele critério. Pretende-se, com o recurso a este conceito genérico, viabilizar a inclusão na jurisdição administração do amplo leque de relações bilaterais e poligonais, externas e internas, entre a Administração e as pessoas civis e entre entes da Administração, que possam ser reconduzidas à actividade de direito público, cuja característica essencial reside na prossecução de junções de direito administrativo, excluindo-se apenas as relações jurídicas de direito privado. Trata-se de um conceito suficientemente dúctil e flexível para enfrentar os desafios do «novo direito administrativo», mas que não pode deixar de ser entendido como complementar da tradicional dogmática das formas de actuação administrativa.»
Vieira de Andrade (Cfr "A Justiça Administrativa", Lições, Almedina, 9.ª Edição, 2007, pág. 55.) diz ser a relação jurídica administrativa (seguindo um critério estatutário, que combina sujeitos, fins e meios) "aquela em que um dos sujeitos, pelo menos, seja uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido''.
Mário Aroso de Almeida (Cfr "O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos", 2005 - 4.ª Edição, Revista e Actualizada, Almedina, pág. 57.) refere que "as relações jurídico-administrativas não devem ser definidas segundo um critério estatutário, reportado às entidades públicas, mas segundo um critério teológico, reportado ao escopo subjacente às normas aplicáveis. São, assim, jurídico-administrativas as relações jurídicas que, independentemente do estatuto dos sujeitos nelas intervenientes, sejam reguladas por normas de direito administrativo - isto é, segundo a melhor doutrina, por normas que atribuam prerrogativas ou imponham deveres, sujeições ou limitações especiais por razões de interesse público, que não intervêm no âmbito de relações de natureza jurídico-privada. São por isso, de direito administrativo muitas relações jurídicas litigiosas que eclodem entre privados, designadamente no domínio das agressões ao ambiente, quando a actividade dos particulares se encontra regulada por normas de direito administrativo e a lesão que, no desenvolvimento dessa actividade, elas causam às condições ambientais de outrem resulta especificadamente da infracção dessas normas."
É perante este conceito genérico de relação jurídica administrativa que se deve aferir o âmbito da jurisdição respectiva.”
Sendo que, de todo o modo, como ali também se referiu, a enumeração exemplificativa feita no artigo 4º do ETAF quanto às questões ou litígios sujeitos ou excluídos do foro administrativo, é feito “(…) ora em concordância com a cláusula geral do art. 1º do ETAF, ora em desconformidade com ela”, na medida em que “(…)no art. 4.º do ETAF temos a determinar a competência da jurisdição administrativa através de uma enumeração positiva e uma enumeração negativa que referem litígios cuja solução compete ou não compete aos tribunais administrativos, circunstância que permite eliminar algumas dúvidas e determinar com mais exatidão o âmbito da respetiva jurisdição. Tal não significa, porém, que não subsistam problemas quanto a esse âmbito, seja porque as enumerações são exemplificativas, seja porque, sendo impossível uma identificação de todos os litígios ou até a sua classificação exaustiva, utilizam conceitos que carecem de precisão, seja ainda porque não prejudicam necessariamente a existência de legislação especial divergente. (...) A enumeração positiva é, em princípio, meramente concretizadora da cláusula geral que deriva da Constituição, mas tem de ser considerada aditiva, quando seja inequívoca que visa atribuir competências que não caberiam no âmbito definido por essa cláusula.”
2.3.1.7 O Tribunal a quo não deixou de ter isto presente na sua apreciação.
2.3.1.8 E a consideração que fez, no sentido de que a recusa de pagamento dos boletins de itinerário, que o autor imputa ao CONSELHO SUPERIOR DE MAGISTRATURA, e que defende serem-lhe devidas, consubstancia um ato materialmente administrativo, um “ato de conteúdo decisório, no exercício de poderes jurídico-administrativos, com efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta”, conduzindo a que por força da delimitação negativa de competência material do tribunais administrativos constante da alínea c) do n.º 4 do artigo 4.º do ETAF a pretensão do autor dirigida ao CONSELHO SUPERIOR DE MAGISTRATURA não poderá ser apreciada pelos tribunais administrativos mostra correta.
2.3.1.9 Essa competência, pertence, ao invés, ao Supremo Tribunal de Justiça, em concreto à secção de contencioso do Supremo Tribunal de Justiça, nos termos do disposto no artigo 170º do Estatuto dos Magistrados Judiciais (EMJ), aprovado pela Lei n.º 21/85, de 30 de julho. A quem compete apreciar e decidir, entre o demais, a impugnação jurisdicional de atos administrativos do Conselho Superior da Magistratura ou a reação jurisdicional contra a omissão ilegal dos mesmos, bem como as eventuais providências cautelares conexas, meios processuais a que se referem os artigos (cfr. artigo 169º e 174º do EMJ).
2.3.1.10 Atenha-se que o artigo 164º do EMJ reconhece expressamente, no que não deixa de ser uma concretização da garantia constitucional à tutela jurisdicional efetiva, tal como acolhida no artigo 268º nº 4 da CRP, que os interessados têm direito, entre o demais, a impugnar administrativamente, perante o Conselho Superior da Magistratura, os atos praticados no âmbito de competências de natureza administrativa pelas entidades e órgãos que, previstos no presente Estatuto e nas normas sobre organização dos tribunais judiciais, se encontram sujeitos ao governo deste órgão superior; a reagir administrativamente, perante o Conselho Superior da Magistratura, contra a omissão ilegal de atos administrativos, em incumprimento do dever de decisão, por órgãos e entidades previstos no presente Estatuto e nas normas sobre organização dos tribunais judiciais, solicitando a emissão do ato pretendido; a impugnar jurisdicionalmente os atos do Conselho Superior da Magistratura, ou reagir jurisdicionalmente contra a omissão ilegal dos mesmos bem como a solicitar a adoção das providências cautelares que se mostrem adequadas a assegurar a utilidade da sentença que venha a ser proferida no meio de reação jurisdicional.
E simultaneamente, que por efeito do modo como se encontra gizado e articulado o sistema de impugnações administrativas, e especial através do caráter necessário que legalmente lhe seja atribuído, no Estatuto dos Magistrados Judiciais (EMJ), aprovado pela Lei n.º 21/85, de 30 de julho (cfr. artigo 167º) e na Lei de Organização do Sistema Judiciário (LOSJ), aprovada pela Lei nº 62/2013, de 26 de agosto (cfr. designadamente, artigos 62º nº 2, 76º nº 4 e 98º), são reconduzidas ao Supremo Tribunal de Justiça em apreciação jurisdicional as decisões materialmente administrativas proferidas na rede judiciária dos tribunais judiciais. O que sucede, aliás, em termos paralelos, para a rede judiciária dos tribunais administrativos e fiscais, sendo reconduzidas ao Supremo Tribunal Administrativo, em apreciação jurisdicional, as decisões materialmente administrativas proferidas no seio desta jurisdição (cfr., designadamente, artigos 24º nº 1 alínea a) viii), 43º-A nº 8 e 84º do ETAF).
2.3.1.11 Pelo que se a questão submetida em apreciação na ação implicava apreciar e decidir se ao autor, juiz da jurisdição dos tribunais judiciais, assistia ou não o direito às ajudas de custo e despesas de deslocação e se o CONSELHO SUPERIOR DA MAGISTRATURA devia ser condenado no respetivo pagamento, é apodítico não serem os tribunais administrativos os materialmente competentes para a apreciarem e decidirem, pertencendo, ao invés essa competência ao Supremo Tribunal de Justiça, em concreto à respetiva secção de contencioso, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 4º nº 4 alínea c) do ETAF e 169º e 170º do EMJ.
2.3.1.12 São, aliás, inúmeras as decisões daquele Supremo Tribunal de Justiça incidentes sobre a apreciação jurisdicional das questões atinentes a ajudas de custos e despesas de deslocação de juízes da jurisdição comum, das quais decorre o reconhecimento da respetiva competência material para as apreciar, e sendo também demonstrativas do que acima se disse acerca da estrutura e articulação entre as garantias administrativas e contenciosas (jurisdicionais).
Veja-se, entre muitos outros, e só para citar alguns dos mais recentes, os acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça de 12/09/2017, Proc. nº 14/17.1YFLSB; de 18/09/2018, Proc. nº 101/17.6YFLSB; de 25/10/2018, Proc. nº 99/17.0YFLSB ou de 29/04/2021, Proc. nº 17/20.9YFLSB, todos disponíveis in, www.dgsi.pt/jstj.
Destacando-se o que assim foi sumariado no acórdão de 25/10/2018, Proc. nº 99/17.0YFLSB: «1. Estando em causa a definição jurídica do direito ao recebimento das ajudas de custo e despesas de deslocação, que concretiza o exercício de um poder administrativo, configura-se uma atividade materialmente administrativa, que se inclui no domínio de aplicação da alínea c) do n.º 4 do artigo 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, bem como das normas do Estatuto dos Magistrados Judiciais que regulam a impugnação das deliberações do Conselho Superior da Magistratura (CSM).»
2.3.1.13 O que conduz ao acerto da decisão recorrida, não ocorrendo a apontada violação dos artigos 148º do CPA ou do artigo 168º do EMJ. Nem se vendo em que medida possam os artigos 58º e 129º do CPA mostrar-se violados se quanto a esta matéria em nada contendem ou respeitam.
2.3.1.14 Não colhendo também o argumento do recorrente, no sentido de que não lançou mão de uma ação de impugnação de deliberação, mas de uma ação comum de condenação em prestações que não envolvem a emissão de um ato administrativo impugnável, e que assim, não se estaria no campo de aplicação das normas do EMJ, reservadas à impugnação dos atos materialmente administrativos.
2.3.1.15 Isto quando, ademais, reitere-se, o do artigo 169º do EMJ expressamente se refere não apenas à impugnação jurisdicional de atos materialmente administrativos, mas também à “reação jurisdicional contra a omissão ilegal dos mesmos”.
2.3.1.16 Sendo a questão do meio processual uma questão distinta, e situada a jusante daquela que aqui interessa e está em causa, que é a de determinar qual o tribunal materialmente competente para apreciar a pretensão material do autor consubstanciada no pedido que este dirige na ação contra o CONSELHO SUPERIOR DA MAGISTRATURA.
2.3.1.17 E também não bulindo com ela a tese de que através da decisão de incompetência material dos tribunais administrativos conduz à supressão do direito a mais um grau de recurso, a que alude o recorrente, e de que com ela se violou o arrigo 20º da CRP ou o artigo 6º da CEDH, o acesso ao direito e à tutela jurisdicional efetiva, bem como o direito a um processo equitativo, não se mostram restringidos ou limitados, antes assegurados.
2.3.1.18 Como referem Jorge Miranda e Rui Medeiros, in, “Constituição Portuguesa Anotada”, Tomo I, Coimbra Editora, 2005, pág. 192, “A exigência de um processo equitativo, constante do artigo 20º, nº4, se não afasta a liberdade de conformação do legislador na concreta estruturação do processo, impõe, antes de mais, que as normas processuais proporcionem aos interessados meios efetivos de defesa dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos e paridade entre as partes na dialética que elas protagonizam no processo. Um processo equitativo postula, por isso, a efetividade do direito de defesa no processo, bem como dos princípios do contraditório e da igualdade de armas”.
2.3.1.19 Importando ainda citar, a este respeito, o acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 13/10/2020, Proc. nº 19705/16.8T8SNT-A.L1-A.S1, disponível in, www.dgsi.pt/jstj, com utilidade presente, atendendo à abordagem que ali foi seguida e à resenha doutrinal e jurisprudencial nele vertida, onde, a este respeito, se disse o seguinte, que se passa a transcrever: “(…) a jurisprudência constitucional vem unanimemente afirmando que, em matéria cível, o direito de acesso aos tribunais não integra forçosamente o direito ao recurso não integra forçosamente um triplo ou, sequer, duplo grau de jurisdição, apenas estando vedado ao legislador ordinário o estabelecimento do conteúdo do genérico direito ao recurso de atos jurisdicionais com uma redução intolerável ou arbitrária. Porém, uma tal arbitrariedade não afeta, manifestamente, as normas citadas com a dita interpretação, que são, compreensivelmente, justificadas pela necessidade da racionalização dos (escassos) meios disponibilizados para administrar a Justiça, com a qual o proclamado princípio da tutela jurisdicional efetiva se deve compatibilizar. Também tal direito não é necessariamente decorrente do que se dispõe na Declaração Universal dos Direitos do Homem ou na Convenção Europeia dos Direitos do Homem (cfr. Ribeiro Mendes, in Recursos em Processo Civil, págs. 99 e 100). Ora, a limitação de recurso não é arbitrário e é, compreensivelmente, justificada pela necessidade de racionalizar os (escassos) meios disponibilizados para administrar a Justiça, não permitindo que o debate de determinadas questões, entre as mesmas partes, se espraie indefinidamente, em prejuízo da paz jurídica, que ao Estado, como defensor do interesse público, compete assegurar. A jurisprudência do tribunal Constitucional tem sido sempre unânime e precisa no sentido do nº1 do artigo 20º da Constituição não decorre um direito geral ao recurso. Como se refere no Acórdão do Tribunal Constitucional (nº589/2005), de 2 de novembro de 2005, consultável www.tribunalconstitucional.pt, “o direito de acesso aos tribunais para defesa dos direitos e interesses legítimos “é, entre o mais, o direito a uma solução jurídica dos conflitos, a que se deve chegar em prazo razoável e com observância das regras da imparcialidade e independência, possibilitando-se, designadamente, um correto funcionamento do contraditório”. Mas esse acesso aos tribunais não tem que ser assegurado sempre em mais de um grau de jurisdição: mesmo no domínio do processo penal, “[a] Constituição não impõe […] que o legislador consagre a faculdade de recorrer de todo e qualquer acto do juiz”. Por outro lado, disse este Tribunal, no acórdão nº673/95 (Diário da República, 2ª Série, nº68, de 20 de Março de 1996, p. 3786 ss): “[…] Que não há aí violação do artigo 20º e mais rigorosamente do seu nº1, da Constituição – […] – é um dado que ressalta de posições ditas e reafirmadas por este Tribunal Constitucional, apoiando-se na doutrina e na sua já vasta jurisprudência a propósito tirada, no sentido de que o direito de acesso aos tribunais postulado pelo artigo 20º, nº1, da Lei Fundamental não garante, necessariamente, em todos os casos e por si só, o direito a um duplo ou a um triplo grau de jurisdição, sendo que a garantia de um duplo grau de jurisdição referentemente a réus condenados em processo criminal não é imposta por aquele normativo constitucional, antes decorrendo do que se preceitua no nº1 do artigo 32º da Constituição. E, igualmente, tem defendido que aquela Lei não consagra um direito geral de recurso das decisões judiciais (afora aquelas de natureza criminal condenatória, recurso esse, porém, que deflui da necessidade de previsão de um segundo grau de jurisdição, necessidade essa, repete-se, imposta pelo nº1 do artigo 32º). Acrescenta, todavia, com suporte na própria doutrina, que, uma vez que a Constituição prevê «a existência de tribunais de recurso na ordem dos tribunais judiciais» - o mesmo acontecendo na ordem dos tribunais administrativos e fiscais – e que lei infra-constitucional, designadamente os diplomas adjectivos fundamentais e os que regem a organização judiciária […], também prevêem esses órgãos de administração de justiça funcionando como tribunais também vocacionados para decidir em sede de impugnação das decisões emanadas de tribunais de hierarquia inferior, então não será lícito ao legislador ordinário suprimir em bloco os tribunais de recurso e os próprios recursos ou ir até ao ponto de limitar de tal modo o direito de recorrer, que, na prática, se tivesse de concluir que os recursos tinham sido suprimidos.(…). É, portanto, entendimento pacífico na jurisprudência constitucional que o direito de acesso à justiça não comporta o sistemático exercício do direito ao recurso, visando assegurar o duplo grau de jurisdição perante todas as decisões que afectem determinado interveniente processual”. Por outro lado, nem a Declaração Universal dos Direitos do Homem ou a Convenção Europeia dos Direitos do Homem impõem que o direito de acesso ao tribunal contém em si o direito ao recurso. Como afirma Lopes do Rego, in o Direito fundamental de acesso aos tribunais e a reforma do processo civil, inserido nos Estudos em Homenagem a cunha rodrigues, pág. 764, as “limitações derivam, em última análise, da própria natureza das coisas, da necessidade imposta por razões de serviço e pela própria estrutura da organização judiciária de não sobrecarregar os Tribunais Superiores com a eventual reapreciação de todas as decisões proferidas pelos restantes tribunais”. (…) Como se afirma no Acórdão nº415/01, de 3 de outubro de 2001, do Tribunal Constitucional, “ não se tratando de um recurso interposto num processo de natureza penal, caso em que haveria que tomar em conta o disposto no nº1 do seu artigo 32º, cabe começar por determinar se a Constituição garante o direito ao recurso no âmbito do processo civil em geral ou, em particular, no domínio das providências cautelares, como é o caso. Ora a verdade é que, como o Tribunal Constitucional tem afirmado uniforme e repetidamente, não resulta da Constituição, em geral, nenhuma garantia do duplo grau de jurisdição, ou seja, nenhuma garantia genérica de direito ao recurso de decisões judiciais; nem tal direito faz parte integrante e necessária do princípio constitucional do acesso ao direito e à justiça, expressamente consagrado no citado artigo 20º da Constituição. Como, por exemplo, se entendeu expressamente no acórdão nº638/98 (Diário da República, II Série, de 15 de Maio de 1999), e ainda recentemente se reafirmou no acórdão nº202/99 (Diário da República, II Série, de 6 de Fevereiro de 2001), aprovado em plenário, “7. O artigo 20º, nº1, da Constituição assegura a todos “o acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, não podendo a justiça ser denegada por insuficiência de meios económicos”. Tal direito consiste no direito a ver solucionados os conflitos, segundo a lei aplicável, por um órgão que ofereça garantias de imparcialidade e independência, e face ao qual as partes se encontrem em condições de plena igualdade no que diz respeito à defesa dos respetivos pontos de vista (designadamente sem que a insuficiência de meios económicos possa prejudicar tal possibilidade). Ao fim e ao cabo, este direito é ele próprio uma garantia geral de todos os restantes direitos e interesses legalmente protegidos. Mas terá de ser assegurado em mais de um grau de jurisdição, incluindo-se nele também a garantia de recurso? Ou bastará um grau de jurisdição? A Constituição não contém preceito expresso que consagre o direito ao recurso para um outro tribunal, nem em processo administrativo, nem em processo civil; e, em processo penal, só após a última revisão constitucional (constante da Lei Constitucional nº1/97, de 20 de Setembro), passou a incluir, no artigo 32º, a menção expressa ao recurso, incluído nas garantias de defesa, assim consagrando, aliás, a jurisprudência constitucional anterior a esta revisão, e segundo a qual a Constituição consagra o duplo grau de jurisdição em matéria penal, na medida (mas só na medida) em que o direito ao recurso integra esse núcleo essencial das garantias de defesa previstas naquele artigo 32º. Para além disso, algumas vozes têm considerado como constitucionalmente incluído no princípio do Estado de direito democrático o direito ao recurso de decisões afetem direitos, liberdades e garantias constitucionalmente garantidos, mesmo fora do âmbito penal (ver, a este respeito, as declarações de voto dos Conselheiros Vital Moreira e António Vitorino, respetivamente no Acórdão nº 65/88, Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 11, pág. 653, e no Acórdão nº202/90, id., vol.16, pág.505). Em relação aos restantes casos, todavia, o legislador apenas não poderá suprimir ou inviabilizar globalmente a faculdade de recorrer. Na verdade, este Tribunal tem entendido, e continua a entender, com A. Ribeiro Mendes (Direito Processual Civil, III – Recursos, AAFDL, Lisboa, 1982, p.126), que impondo a Constituição uma hierarquia dos tribunais judiciais (com o Supremo Tribunal de Justiça no topo, sem prejuízo da competência própria do Tribunal Constitucional – artigo 210º) terá de admitir-se que “o legislador ordinário não poderá suprimir em bloco os tribunais de recurso e os próprios recursos” (cfr., a este propósito, Acórdãos nº31/87, Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol.9, pág.463, e nº340/90, id., vol.17, pág.349). Como a Lei Fundamental prevê expressamente os tribunais de recurso, pode concluir-se que o legislador está impedido de eliminar pura e simplesmente a faculdade de recorrer em todo e qualquer caso, ou de a inviabilizar na prática. Já não está, porém, impedido de regular, com larga margem de liberdade, a existência dos recursos e a recorribilidade das decisões (cfr. os citados Acórdãos nº31/87, 65/88, e ainda 178/88 (Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 12, pág.569); sobre o direito à tutela jurisdicional, ainda Acórdãos nº359/86, (Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 8, pág.605), nº24/88, (Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol.11, pág.525), e nº450/89, (Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol.13, pág.1037).”
2.3.1.20 Aqui chegados, e por tudo o visto, resta, pois, concluir pela improcedência do erro de julgamento apontado à decisão que absolveu o réu Conselho Superior da Magistratura com fundamento em incompetência em razão da matéria (jurisdição) do tribunal administrativo, nos termos do disposto no artigo 4º nº 4 alínea c) do ETAF (norma de exclusão de competência).
Decisão que deve, assim, ser confirmada.
O que se decide.
2.3.1.21 E quanto à alegação feita a título subsidiário pelo recorrente (vide conclusão XXXII) das alegações de recurso) no sentido de a decisão recorrida ter padecido de omissão de pronúncia, diga-se que a mesma não colhe, na exata medida em que a questão essencial foi e mostra-se decidida, consubstanciando apenas as invocações a que o recorrente alude, explanações de argumentos em abono da tese, que é a sua, de que a competência material pertence aos tribunais administrativos.
2.3.1.22 Não sendo, pois, de concluir pela nulidade da decisão recorrida, por omissão de pronuncia, nos termos do artigo 615º nº 1 alínea d) do CPC, como subsidiariamente foi propugnado pelo recorrente.
2.3.2 E o que dizer quanto à decisão de absolvição do réu MINISTÉRIO DA JUSTIÇA assente no fundamento na verificação da caducidade do direito de ação?
2.3.2.1 Parte da questão está resolvida em face do que acima se disse e decidiu, na medida em que a pretensão do autor às ajudas de custo e despesas de deslocação pressupunha e implicava uma decisão materialmente administrativa.
2.3.2.2 Sucede que o Tribunal a quo, na apreciação que fez em sede do despacho-saneador recorrida, cindiu temporalmente as ajudas de custos e despesas de deslocação em momentos diferentes e distintos.
E referindo-se ao pedido para pagamento da diferença de montantes apresentado em 09/03/2016 através do preenchimento dos boletins de itinerário referentes às deslocações que fez em serviço nos meses de setembro de 2014 a outubro de 2015, que o autor entende serem-lhe devidos entre a ajuda de custo paga a 25% e 50%, já processada, e a que entende que deveria ter sido processada, por dias sucessivos, a 100%, a que se refere o ponto 4. dos factos assentes, considerou que face à ausência de decisão quanto àquele seu pedido de 09/03/2016, estando apenas provado que em 28/12/2016 o autor repetiu o pedido formulado por via da apresentação dos boletins de itinerário, nos termos vertidos no ponto 6. dos factos assentes, e sem que tenha sido alegada a interposição de qualquer reclamação ou recurso gracioso por parte do autor, face à ausência de decisão quanto ao seu pedido de 09/03/2016, quando a presente ação foi instaurada, em 07/06/2017 e quanto ao pedido dirigido à DGAJ, já se encontra ultrapassado há muito o prazo de caducidade do direito de ação de 3 meses, legalmente previsto para a impugnação de atos administrativos anuláveis.
2.3.2.3 O recorrente não se conforma com o decidido. E para além de lhe apontar erro de julgamento, dizendo, entre o demais, que mesmo que a mera devolução dos boletins de itinerário configurasse um ato administrativo ela apenas ocorreu em relação a dois boletins tendo os restantes sido simplesmente ignorados (vide, designadamente, conclusão XVII) das suas alegações de recurso), sustenta também (ainda que a título subsidiário) que a decisão recorrida está ferida de nulidade por violação do princípio do contraditório, que devia ter sido assegurado nos termos do artigo 3º nº 3 do CPC ex vi do artigo 1º do CPTA, e dos artigos 87º-A e 87º-B nº 1 e 2 do CPTA, por a questão da caducidade do direito de ação ter sido apreciada pelo Tribunal a quo sem que tenha sido previamente suscitada nem debatida nos articulados ou em audiência prévia, que foi dispensada, acrescentando que por não ter ouvido o autor, não lhe tendo assegurado o contraditório, acabou decidindo de forma aligeirada, sem qualquer argumento nesse sentido, que no caso dos autos a impugnação de ato administrativo anulável estava sujeita ao prazo de 3 meses (vide conclusões XXXIV) a XXXXI) das suas alegações de recurso).
2.3.2.4 Tem que constatar-se, em primeiro lugar, que a factualidade vertidas nos pontos 4., 5. e 6. do probatório não consente a conclusão da intempestividade da ação no que tange ao pedido direcionado ao réu MINISTÉRIO DA JUSTIÇA. Isto porque, nos termos do ponto 4. dos factos assentes a apresentação dos boletins de itinerário feita pelo autor em 09/03/2006 foi feita perante o Presidente da Comarca de Aveiro. Nada resultando do probatório quanto à sua remessa (ou não) e em que momento, à DGAJ. Pelo que não pode retirar-se, da circunstância de a DGAJ não ter procedido em 21/04/2016 ao pagamento das ajudas de custo e despesas de transporte a que se referiam aqueles boletins de itinerário, a consequência que o Tribunal a quo retirou. Sendo que, em face do ponto 6. dos factos assentes, foi em 28/12/2016 que reclamou junto da DGAJ, através do e-mail que dirigiu ao respetivo Diretor-Geral, o pagamento daquele diferencial do valor das ajudas de custo e despesas de deslocação. E nada resulta no probatório quanto a eventual decisão expressa por parte da DGAJ de indeferimento de tal pedido, nem respetiva data ou notificação.
O que tem como consequência que não se pudesse convocar e aplicar o prazo de 3 meses para a impugnação de ato administrativo, previsto no artigo 58º nº 1 alínea b) do CPTA, ou prazo idêntico previsto no artigo 69º nº 2 do CPTA, nas situações de indeferimento ou recusa do requerimento. Prazo relativamente ao qual, ademais, não era, nem é, possível determinar ou estabelecer o respetivo termo inicial, na medida em que não se descortina a notificação da decisão que sobre tal pedido tenha recaído, ou o momento em que dela o autor tenha tomado eventual conhecimento (cfr. artigos 59º e 69º nº 2 do CPTA).
Sendo que, na ausência de decisão expressa sobre a pretensão o que seria de convocar era a regra contida no artigo 69º nº 1 do CPTA, quando o que se pretende obter é a condenação da entidade demandada à prática de um ato administrativo ilegalmente omitido ou recusado (cfr. artigo 66º nº 1 do CPTA), de acordo com o qual “…em situações de inércia da Administração, o direito de ação caduca no prazo de um ano contado desde o termo do prazo legal estabelecido para a emissão do ato ilegalmente omitido”. O que conduziria à tempestividade da ação por referência ao pedido nela formulado contra o réu MINISTÉRIO DA JUSTIÇA, atenta a data em que foi instaurada.
2.3.2.5 A tudo isto acresce ainda que o autor fundou aquela concreta pretensão na circunstância, que alegou, de o plenário do CONSELHO SUPERIOR DA MAGISTRATURA de 16/05/2015 ter deliberado que aquelas ajudas de custo deveriam ser pagas por dias sucessivos aos juízes, e que por essa razão requereu à DGAJ o pagamento da diferença entre o recebido e o que deveria ter recebido desde setembro de 2014 a outubro de 2015. O que, aliás, o Tribunal a quo não deixou de constatar.
2.3.2.6 Ora, neste contexto, não poderia ter sido considerado desnecessário assegurar ao autor o direito de contraditório em relação à questão da caducidade do direito de ação, que foi oficiosamente conhecida pelo Tribunal a quo sem que tenha sido previamente suscitada, e com base na qual foi o réu MINISTÉRIO DA JUSTIÇA absolvido da instância.
Pelo que também por esta razão não pode ser mantida a decisão recorrida.
2.3.2.7 E a incerteza quanto ao dies a quo da contagem do prazo para a propositura da ação no que respeita ao pedido dirigido ao MINISTÉRIO DA JUSTIÇA, que o probatório não permite ultrapassar, fortalece e reforça a conclusão de que o Tribunal a quo não podia ter decidido pela verificação da exceção dilatória da caducidade do direito da ação, por intempestiva, sem ter procedido à audição das partes, máxima do autor, garantindo o exercício do respetivo direito de contraditório.
2.3.2.8 Importa, aqui, citar o acórdão deste Tribunal Central Administrativo Norte de 17/01/2020, Proc. nº 02203/18.2BEBRG, in, www.dgsi.pt/jtcn, de que fomos relatores, em que se sumariou o seguinte: «I – Nos termos do disposto no artigo 89º nºs 2 e 4 alínea k) do CPTA (na versão do DL. nº 214-G/2015) a intempestividade da instauração da ação administrativa, atualmente nominada de intempestividade da prática do ato processual consubstancia uma exceção dilatória, e como tal, obsta a que o tribunal conheça do mérito da causa, dando lugar à absolvição da instância. II – Por a intempestividade da instauração da ação consubstanciar uma exceção dilatória, o seu conhecimento é oficioso (cfr. artigo 89º nº 2, 1ª parte do CPTA), não estando esse conhecimento dependente de invocação pela parte contrária. III – O conhecimento das exceções dilatórias deve ser efetuado em sede de despacho-saneador (cfr. artigo 88º nº 1 alínea a) do CPTA) e este deve ser proferido no âmbito de audiência prévia (cfr. artigo 87º-A nº 1 alínea d) do CPTA), a não ser que seja claro que o processo deva findar no despacho saneador pela procedência de exceção dilatória, caso em que a audiência prévia não se realiza, sendo o despacho-saneador proferido por escrito, e notificado às partes (cfr. artigo 87º-B nº 1 a línea c) do CPTA). IV - Mas, num ou noutro caso, sempre haverá que garantir o direito de contraditório, enquanto princípio estruturante do processo, tal como previsto no artigo 3º nº 3 do CPC, ex vi do artigo 1º do CPTA, nos termos do qual “…o juiz deve observar e fazer cumprir, ao longo de todo o processo, o princípio do contraditório, não lhe sendo lícito, salvo caso de manifesta desnecessidade, decidir questões de direito ou de facto, mesmo que de conhecimento oficioso, sem que as partes tenham tido a possibilidade de sobre elas se pronunciarem”. (…)».
Ali se disse, com relevância e utilidade para a situação dos autos, o seguinte, que se passa a citar:
“2.12 Lembre-se que nos termos do disposto no artigo 88º nº 1 alínea a) do CPTA, o conhecimento das exceções dilatórias deve ser efetuado em sede de despacho-saneador. E que este deve ser proferido no âmbito de audiência prévia, nos termos do artigo 87º-A nº 1 alínea d) do CPTA (na versão do DL. nº 214-G/2015). A não ser que seja claro que o processo deva findar no despacho saneador pela procedência de exceção dilatória, caso em que, nos termos do artigo 87º-B nº 1 a línea c) a audiência prévia não se realiza, sendo o despacho-saneador proferido por escrito, e notificado às partes.
2.13 Mas, num ou noutro caso, sempre haverá que garantir o direito de contraditório, tal como previsto no artigo 3º nº 3 do CPC, aqui aplicável ex vi do artigo 1º do CPTA, nos termos do qual “…o juiz deve observar e fazer cumprir, ao longo de todo o processo, o princípio do contraditório, não lhe sendo lícito, salvo caso de manifesta desnecessidade, decidir questões de direito ou de facto, mesmo que de conhecimento oficioso, sem que as partes tenham tido a possibilidade de sobre elas se pronunciarem”.
2.14 Como é sabido o princípio do contraditório é um princípio estruturante do processo, decorrendo expressamente do disposto no artigo 3º nº 3 do CPC novo, aplicável aos processo nos tribunais administrativos ex vi do artigo 1º do CPTA, que “o juiz deve observar e fazer cumprir, ao longo de todo o processo, o princípio do contraditório, não lhe sendo lícito, salvo caso de manifesta desnecessidade, decidir questões de direito ou de facto, mesmo que de conhecimento oficioso, sem que as partes tenham tido a possibilidade de sobre elas se pronunciarem”. Norma já colhida, em idêntico dispositivo, no anterior CPC.
A tal respeito José Lebre de Freitas, João Redinha e Rui Pinto, in, “Código de Processo Civil, Anotado”, Volume 1º, 1999, págs. 7 a 9, referem, ainda no âmbito do anterior do CPC, mas que mantém plena validade, o seguinte:
«Os n.ºs 3 e 4, ambos introduzidos pelo DL 329-A/95 e aperfeiçoados pelo DL 120/96, consagram o princípio do contraditório, o primeiro em geral e na vertente proibitiva da decisão-surpresa e o segundo no aspeto da alegação dos factos da causa.
Resultam estes preceitos duma conceção moderna do princípio do contraditório, mais ampla do que a do direito anterior. Não se trata já apenas de, formulado um pedido ou tomada uma posição por uma parte, ser dada à contraparte a oportunidade de se pronunciar antes de qualquer decisão e de, oferecida uma prova por uma parte, ter a parte contrária o direito de se pronunciar sobre a sua admissão ou de controlar a sua produção. Este direito à fiscalização recíproca das partes ao longo do processo é hoje entendido como corolário duma conceção mais geral da contraditoriedade, como garantia da participação efetiva das partes no desenvolvimento de todo o litígio, em termos de, em plena igualdade, poderem influenciar todos os elementos (factos, provas, questões de direito) que se encontrem em ligação, direta ou indireta, com o objeto da causa e em qualquer fase do processo apareçam como potencialmente relevantes para a decisão.(…)
No plano das questões de direito, veio a revisão proibir a decisão-surpresa, isto é, a decisão baseada em fundamento que não tenha sido previamente considerado pelas partes. Esta vertente do princípio tem fundamentalmente aplicação às questões de conhecimento oficioso que as partes não tenham suscitado, pois as que estejam na disponibilidade exclusiva das partes, tal como as que sejam oficiosamente cognoscíveis mas na realidade tenham sido levantadas por uma das partes, são naturalmente objeto de discussão antes da decisão, sem que o facto de a parte que as não tenha levantado não ter exercido o direito de resposta (desde que este lhe tenha sido facultado) implique falta de contraditoriedade. Antes de decidir com base em questão (de direito material ou de direito processual) de conhecimento oficioso que as partes não tenham considerado, o juiz deve convidá-las a sobre ela se pronunciarem, seja qual for a fase do processo em que tal ocorra (despacho-saneador, sentença, instância de recurso)».
2.15 No sentido que vimos assumindo, veja-se também Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina, 4ª edição, 2017, pág. 701, em anotação ao artigo 88º do Código, que ali dizem o seguinte:
«(…)As exceções dilatórias são de conhecimento oficioso, devendo ser apreciadas independentemente de terem sido suscitadas pelas partes nos articulados (a1tigo 89.º, n.º 2, em correspondência com o artigo 578.º do CPC), e, por outro lado, tais questões têm de ser necessariamente analisadas e decididas no despacho saneador, por força da proibição que decorre do n.º 2 deste artigo 88.º (cfr. infra, nota 3). Ao autor cabe responder às exceções deduzidas na contestação através da réplica, assim como o demandado pode responder na tréplica às exceções deduzidas na réplica sobre a matéria da reconvenção (artigo 85.º-A, n.ºs l e 6), assim se assegurando o princípio do contraditório. Fora dessa situação, quando o juiz pretenda conhecer oficiosamente de qualquer questão prévia que obste ao conhecimento do objeto do processo, deve ouvir previamente o autor, devendo, para esse efeito, ordenar a sua notificação para responder em dez dias. A não audição do autor constitui nulidade processual, visto que a omissão é suscetível de influir na decisão da causa (acórdão do TCA Sul de 27 de outubro de 2011, Processo n.º 7759/11), não bastando o cumprimento da formalidade com a mera notificação da contestação sem que da mesma resulte que o autor tem dez dias para responder às questões prévias suscitadas (acórdão do TCA Norte de 27 de janeiro de 2012, Processo n.º 408/09).”
2.16 A circunstância de a Mmª Juíza a quo ter procedido oficiosamente à apreciação da intempestividade da propositura da ação sem que tenha previamente procedido à audição das partes, máxime à audição da autora, constitui nulidade processual que afeta a decisão que a veio a dar como verificada, nos termos do artigo 195º nº 1 do CPC novo, ex vi do artigo 1º do CPTA.”
2.3.2.9 E pelas mesmas razões, aqui integralmente válidas, assiste também razão ao recorrente nesta parte.
2.3.2.10 O que se viu tem como consequência que não possa ser mantida a decisão que absolveu o réu MINISTÉRIO DA JUSTIÇA da instância com fundamento na verificação a exceção dilatória de caducidade do direito de ação. Mas não significa que possa desde já substituir-se essa decisão por outra, que ao invés do decidido, julgue a ação tempestiva no que tange ao pedido contra si dirigido. Nem tão pouco, antecipar-se de imediato o conhecimento do mérito da pretensão, condenando o réu MINSITÉRIO DA JUSTIÇA nos termos peticionados, como propugna o recorrente.
2.3.2.11 O que se impõe é anular a decisão recorrida, pela qual foi o réu MINISTÉRIO DA JUSTILÇA absolvido da instância com fundamento na verificação da exceção dilatória de caducidade do direito de ação, por tal decisão ter sido prolatada sem que tenha sido precedida de audição das partes, máxime do autor, omissão que por ter influência sobre a decisão, consubstancia nulidade processual nos termos do artigo 195º nº 1 do CPC novo, ex vi do artigo 1º do CPTA.
2.3.2.12 Devendo, em consequência, os autos baixar à 1ª instância para que aí seja assegurado o direito de contraditório omitido, procedendo-se às averiguações necessárias, em obediência ao princípio do oficioso, com apropriação da factualidade relevante para o efeito.
O que se decide. *
IV. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal em conceder parcial provimento ao recurso, confirmando-se a decisão recorrida na parte em que absolveu o réu CONSELHO SUPERIOR DA MAGISTRATURA da instância, anulando-se na parte em que absolveu o réu MINISTÉRIO DA JUSTIÇA da instância, ordenando-se a baixa dos autos, nos termos e para os efeitos supra consignados, se a tanto nada mais obstar. * Custas nesta instância de recurso, repartidas entre o recorrente e o recorrido MINISTÉRIO DA JUSTIÇA, em igual proporção, em face do decidido provimento parcial do recurso – artigo 527º nºs 1 e 2 do CPC novo (aprovado pela Lei nº 41/2013) e artigos 7º e 12º nº 2 do RCP (artigo 8º da Lei nº 7/2012, de 13 de fevereiro) e 189º nº 2 do CPTA.* Notifique.
D.N.* Porto, 2 de julho de 2021
M. Helena Canelas (relatora)
Ricardo de Oliveira e Sousa (1º adjunto)
João Beato (2º adjunto) |
