| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I. RELATÓRIO
O MUNICÍPIO DE P... instaurou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel ação administrativa comum contra a EP – ESTRADAS DE PORTUGAL SA (a que sucedeu a INFRAESTRUTURAS DE PORTUGAL, SA) e o ESTADO PORTUGUÊS peticionando a condenação do 1.º Réu a pagar-lhe a quantia de 882.795,00€, acrescida de juros moratórios à taxa legal a contar da citação, a título de indemnização por responsabilidade civil pré-contratual e, subsidiariamente, a título de enriquecimento sem causa, fundada no incumprimento de acordo verbal de compensação financeira para a desclassificação da EN 106 de via nacional para estrada municipal.
No despacho-saneador proferido em sede de audiência preliminar levada a cabo em 17/11/2009 (cfr. ata de fls. 183 SITAF) o Mmº Juiz do Tribunal a quo, conhecendo da exceção perentória da prescrição que havia sido suscitada por ambos os réus nas respetivas contestações, julgou-a improcedente. E tendo por igualmente não verificada qualquer exceção dilatória que obstasse ao conhecimento do objeto da ação, a mesma prosseguiu.
Não se conformando com aquela decisão de improcedência da suscitada exceção perentória de prescrição, o réu ESTADO PORTUGUÊS dela interpôs imediato recurso de apelação (a fls. 208 SITAF), formulando as seguintes conclusões nos seguintes termos: [imagem que aqui se dá por reproduzida] Tendo a co-ré EP – ESTRADAS DE PORTUGAL SA (atualmente INFRAESTRUTURAS DE PORTUGAL, SA) vindo declarar (fls. 222 SITAF) aderir àquele recurso nos termos do artigo 683º nº 2 alínea a) do CPC (o antigo, em vigor à data).
O recorrido MUNICÍPIO DE P... contra-alegou (fls. 229 SITAF) pugnando pela improcedência do recurso, com manutenção da decisão recorrida, formulando a final o seguinte quadro conclusivo nos seguintes termos: [imagem que aqui se dá por reproduzida] Como no despacho pelo qual foi admitido aquele recurso (o despacho de 04/01/2010 - fls. 214 SITAF) o Mmº Juiz a quo determinou, quanto ao respetivo regime, que o mesmo haveria de subir a final nos próprios autos e com efeitos suspensivos, ao abrigo dos artigos 692º nº 1 e 695º nº 1 do CPC, que convocou (o antigo, em vigor à data), a ação seguiu os seus termos, tendo, após audiência final, sido proferida em 05/06/2016, sentença (fls. 585 SITAF) pela qual o 2º Réu ESTADO PORTUGUÊS foi absolvido quanto à totalidade do pedido, e quanto à 1ª Ré INFRAESTRUTURAS DE PORTUGAL, SA (que sucedeu à EP – ESTRADAS DE PORTUGAL SA) foi a ação julgada parcialmente procedente, tendo esta sido condenada a pagar ao Autor o valor despendido com a realização das obras de pavimentação, sinalização e drenagem no âmbito do contrato de empreitada da obra de “construção e grande reparação de arruamentos e passeios para regularização de trânsito da cidade e freguesias –beneficiação, pavimentação e sinalização da EN 106 em P... (Rua Eng. Matos)” em causa nos autos, a liquidar em execução de sentença, e absolvida do pedido relativamente ao valor despendido com as demais obras (rotundas, lugares de estacionamento, passeios, pilaretes, semáforos, entre outras, ou seja, todas aquelas que não se destinem à pavimentação, sinalização e drenagem) realizadas no âmbito daquele contrato de empreitada.
Sem que por qualquer das partes tenha interposto recurso da sentença de 05/06/2016 (fls. 585 SITAF), subiram os autos a este Tribunal Central Administrativo Norte para apreciação do recurso de apelação (a fls. 208 SITAF), interposto pelo réu ESTADO PORTUGUÊS de decisão de improcedência da exceção perentória de prescrição proferida no despacho-saneador de 17/11/2009 (cfr. despacho de 10/10/2017 - fls. 698 SITAF).* É deste recurso de que cumpre, assim, conhecer agora, já que a decisão de improcedência da suscitada exceção perentória da prescrição era imediatamente recorrível (nos termos do artigo 142º nº 1 do CPTA, na versão à data, e da alínea h) do nº 2 do artigo 691º do CPC antigo), não obstante dever ter subido de imediato e em separado, nos termos do artigo 691º-A nº 2 do CPC (o antigo, em vigor à data), ex vi do artigo 142º nº 5 do CPTA, na versão à data (a resultante da Lei n.º 59/2008). * Após redistribuição (cfr. Despacho nº 1/2019 de 04/01/2019 do Exmo. Senhor Juiz Desembargador Presidente deste TCA Norte) foram os autos submetidos à Conferência para julgamento, com dispensa de vistos. * II. DA DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO/das questões a decidir
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações – cfr. artigos 144º nº 2 e 146º nº 4 do CPTA e artigos 5º, 608º nº 2, 635º nºs 4 e 5 e 639º do CPC novo (Lei n.º 41/2013) ex vi dos artigos 1º e 140º do CPTA.
No presente recurso, que vem interposto pelo réu ESTADO PORTUGUÊS de decisão de improcedência da exceção perentória de prescrição proferida no despacho-saneador de 17/11/2009 (cfr. despacho de 10/10/2017 - fls. 698 SITAF) a questão essencial a decidir é a de saber se o Tribunal a quo errou ao decidir pela improcedência da suscitada exceção. * III. FUNDAMENTAÇÃO
1. Da decisão recorrida
No despacho-saneador proferido em sede de audiência preliminar levada a cabo em 17/11/2009 (cfr. ata de fls. 183 SITAF) o Mmº Juiz do Tribunal a quo, conhecendo da exceção perentória da prescrição que havia sido suscitada por ambos os réus nas respetivas contestações, julgou-a improcedente.
Decisão que assentou na seguinte fundamentação, que se passa a transcrever:
«(…)
4. Da alegada prescrição do direito a indemnização do Autor.
O MUNICÍPIO DE P..., doravante Autor (A.), intentou a presente acção administrativa comum, na forma ordinária, contra a E.P. – ESTRADAS DE PORTUGUAL, S.A. e contra o ESTADO PORTUGUÊS, doravante 1.º e 2.º Réus (1.º R. - 2.º R.), pedindo a condenação do RR. no pagamento de uma indemnização por responsabilidade civil pré- contratual e, subsidiariamente, por enriquecimento sem causa, alegando, resumidamente, que o 1.º R. incumpriu um acordo (verbal) de compensação financeira para a desclassificação de vias rodoviárias.
Ambos os RR. suscitaram nas respectivas contestações a excepção peremptória da prescrição do direito a indemnização ora clamado pelo Município Autor, dizendo, resumidamente, que pelo menos desde o dia 23 de Dezembro de 2003 que o A. sabia que o 1.º R. não assinaria o acordo para compensação dos custos das obras (alegadamente suportados pelo A.) com vista à desclassificação da EN 106 de via nacional para estrada municipal, pelo que, intentada a presente acção somente em 05 de Novembro de 2007 (cf. fl. 34 dos autos), há muito que os prazos de prescrição previstos nos artigos 482.º e 498.º, n.º 1, do Código Civil (CC), teriam decorrido.
E os RR. sustentam a data de 23 de Dezembro de 2003 como sendo aquela em que o A. tomou conhecimento do alegado direito a indemnização, portanto, o termo inicial para a contagem do prazo de prescrição de três anos, chamando à colação o ofício n.º 5833 do 1.º R., endereçado ao Presidente da Câmara Municipal de P..., que dizia o seguinte (por excerto): «…cumpre-me informar V. Ex.a que, de acordo com as instruções recebidas e devido aos elevados encargos financeiros assinados pelos extintos Institutos, será necessário reavaliar todas as situações, pelo que o Acordo em causa terá que ficar suspenso, até que haja uma nova decisão.» - (cf. fl. 81 dos autos).
O A. replicou, invocando o art. 306.º, n.º 1, do CC, e afirmando que do ofício acima transcrito não se infere que o 1.º R. se recusava a assinar o acordo.
Desde já se diz que o A. tem razão na interpretação que fez ao texto do ofício supra citado.
Na verdade, não decorre do dito ofício que o 1.º R. se recusava definitiva e peremptoriamente a cumprir com o aventado acordo. Antes pelo contrário, depreende-se da missiva que o 1.º R. se escudava momentaneamente em dificuldades financeiras e tão-só suspendia o acordo para uma reavaliação, indiciando claramente que mais adiante ia emitir uma decisão sobre o assunto. Em suma, nunca o A. podia presumir daquele ofício que o 1.º R. estava a pôr um ponto final na questão, quando, na realidade, o que dali resultava era uma mera suspensão do acordo.
Por conseguinte, o facto e a prova documental apresentada pelos RR. como marco temporal para o início da contagem dos prazos de prescrição não têm o alcance que os mesmos lhe pretendem dar, não logrando os RR., com efeito, provar a excepção peremptória ora em análise (art. 342.º do CC).
Mais se diz que o art. 306.º, n.º 1, do CC, preceitua que o prazo de prescrição começa a correr quando o direito puder ser exercido, não se vendo como podia o A. entender que o referido ofício despoletava o seu direito a indemnização, porquanto, como já vimos, não lhe estava ali a ser negado pelo 1.º R, de forma categórica, o cumprimento do acordo.
Ante o exposto, improcede a excepção peremptória aludida em epígrafe.»
2. Da tese dos recorrentes
Pugna o recorrente ESTADO PORTUGUÊS, nos termos que expôs nas suas alegações de recurso, a que aderiu a co-ré EP – ESTRADAS DE PORTUGAL SA (atualmente INFRAESTRUTURAS DE PORTUGAL, SA), pela revogação da decisão recorrida, defendendo que a suscitada exceção perentória da prescrição deveria ter sido julgada procedente, ao invés do que foi decido. Sustenta para tanto, nos termos da argumentação expendida nas suas alegações de recurso e que reconduziu às respetivas alegações, no que é acompanhado pela co-ré ESTRADAS DE PORTUGAL, SA, (atualmente INFRAESTRUTURAS DE PORTUGAL, SA), que o termo inicial do prazo prescicional de 3 anos se situa, no seu ponto de vista, na data em que o autor teve conhecimento de que a 1ª Ré não iria celebrar o acordo a que alude; que o autor teve conhecimento desse facto desde pelo menos Dezembro de 2003, quando lhe foi remetido pela 1ª Ré, em 23/12/2003, ofício no qual comunicava que «devido aos elevados encargos financeiros assinados pelos extintos institutos será necessário reavaliar todas as situações, pelo que o acordo em causa terá de ficar suspenso, até que haja uma nova decisão»; que à luz do contexto, natureza, objeto e finalidade da negociação encetada pelas partes sobre a matéria da questão, tal comunicação significava uma suspensão/paralisação sine die da mesma e, por consequência, a não celebração do acordo para que, em princípio, tenderia, isto na medida em que, atenta a sua temporalidade, traduzia, no caso, a revelação de causa de inviabilidade da conclusão útil do acordo a que propendia, e que assim mesmo terá sido entendida por ambas as partes da dita negociação; que assim, a invocada prescrição devia ter sido julgada procedente, ou, pelo menos, em face do alegado no artigo 68º da PI e nos artigos 5º e 6º da contestação, que se tivesse relegado para final a decisão acerca da verificação da mesma, com base na prova que sobre ela viesse a ser produzida em sede de instrução.
3. Da análise e apreciação do recurso
3.1 É consensual, não sendo objeto de dissídio, que o prazo de prescrição do direito indemnizatório que o autor pretendeu fazer valer através da ação, fundada em responsabilidade civil pré-contratual (culpa na formação do contrato ou culpa in contrahendo), é o prazo de 3 anos previsto no artigo 498º do Código Civil, por efeito da remissão operada pelo nº 2 do artigo 227º do Código Civil.
Atenha-se, com efeito, que o artigo 227º do Código Civil dispõe o seguinte:
“Artigo 227º
Culpa na formação dos contratos
1. Quem negoceia com outrem para conclusão de um contrato deve, tanto nos preliminares como na formação dele, proceder segundo as regras da boa fé, sob pena de responder pelos danos que culposamente causar à outra parte.
2. A responsabilidade prescreve nos termos do artigo 498.º”
E que, por sua vez, o artigo 498º do Código Civil dispõe o seguinte:
“Artigo 498º
Prescrição
1. O direito de indemnização prescreve no prazo de três anos, a contar da data em que o lesado teve conhecimento do direito que lhe compete, embora com desconhecimento da pessoa do responsável e da extensão integral dos danos, sem prejuízo da prescrição ordinária se tiver decorrido o respetivo prazo a contar do facto danoso.
2. Prescreve igualmente no prazo de três anos, a contar do cumprimento, o direito de regresso entre os responsáveis.
3. Se o facto ilícito constituir crime para o qual a lei estabeleça prescrição sujeita a prazo mais longo, é este o prazo aplicável.
4. A prescrição do direito de indemnização não importa prescrição da ação de reivindicação nem da ação de restituição por enriquecimento sem causa, se houver lugar a uma ou a outra.”
3.2 Simultaneamente note-se que na base da responsabilidade pré-contratual, isto é, culpa na formação dos contratos (ou culpa in contrahendo) está a ideia de que o simples início de negociações cria entre as partes deveres de lealdade, de informação, de esclarecimento dignos da tutela do direito.
Como ensina Mário Júlio de Almeida Costa, in, “Direito das Obrigações”, 12ª Edição revista e atualizada, págs. 302 e 303, a este respeito, “Entende-se que, durante as fases anteriores à celebração do contrato – quer dizer, na fase negociatória e na fase decisória – o comportamento dos contraentes terá de pautar-se pelos cânones da lealdade e da probidade. De modo mais concreto: apontam-se aos negociadores certos deveres recíprocos, como, por exemplo, o de comunicar à outra parte a causa de invalidade do negócio, o de não adotar uma posição de reticência perante o erro em que esta lavre, o de evitar a divergência entre a vontade e a declaração, o de se abster de propostas de contratos nulos por impossibilidade do objeto, e, ao lado de tais deveres, ainda, em determinados casos, o de contratar ou prosseguir as negociações com vista à celebração de um ato jurídico. Através da responsabilidade pré-contratual tutela-se diretamente a confiança fundada de cada uma das partes em que a outra conduza as negociações segundo a boa fé; e, por conseguinte, as expectativas legítimas que a mesma lhe crie, não só quanto à validade e eficácia do negócio, mas também quanto à sua futura celebração”.
O instituto da responsabilidade pré-contratual é, assim, convocado, quando as partes não adotaram um padrão de lisura, honestidade negocial, consideração dos interesses da contraparte, observando deveres de conduta compagináveis com natureza do negócio em formação, mas também quando tendo aproximado pela via dessa negociação a conclusão do negócio, por facto seu, este já em fase adiantada não é concluído, como tem vindo a ser reiteradamente entendido.
Neste sentido, vide, a título ilustrativo, o acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 11/09/2007, Proc. nº 07A2402, in, www.dgsi.pt/jstj, em que se sumariou, designadamente o seguinte: «I) - A responsabilidade contratual pressupõe que a parte que rompe as negociações traia as expectativas que legitimamente incutiu na parte com quem negociava, de modo a que frustração do negócio exprima uma indesculpável violação da ética negocial, mormente da proteção da confiança e da prevenção do insucesso. II) – A responsabilidade pré-negocial não existe apenas quando as partes não adotam um padrão de lisura, honestidade negocial, consideração dos interesses da contraparte, observando deveres de conduta compagináveis com a natureza do negócio em formação, mas também quando tendo aproximado pela via dessa negociação a conclusão do negócio, por facto seu, este já em fase adiantada não é concluído. III) – O interesse protegido pelo normativo do art. 227º do Código Civil é a boa-fé a confiança de quem negoceia para a conclusão do negócio, sendo que aquele que induz a confiança terá de ser responsabilizado se a trai, já que o Direito tem cada vez mais uma componente ética traduzível na sempre atual máxima romanista alterum non laedere. (…)», e o acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa de 20/12/2017, Proc. nº 1156/12.5TVLSB.L1-7, in, www.dgsi.pt/jtrl, em que se sumariou, entre o demais o seguinte: «(…) 2.– Na base da responsabilidade pré-contratual está a ideia de que o simples início de negociações cria entre as partes deveres de lealdade, de informação, de esclarecimento dignos da tutela do direito. 3.– Em confronto estão dois tipos de interesses - por um lado, a liberdade contratual que decorre da autonomia da vontade, na qual se integra o princípio da liberdade contratual, e, por outro, a proteção da confiança perante expectativas criadas durante a fase pré-negocial. 4.– O princípio da liberdade contratual não pode ser entendido em termos tão latos que legitime qualquer conduta das partes durante as negociações, que terão sempre de ser orientadas pelo dever de boa fé, sendo certo que estando aquelas em fase avançada e de molde a criar expectativas legítimas de consumação do negócio, a parte que as romper, injustificadamente, viola aquele dever, constituindo-se na obrigação de indemnizar. 5.– A ilicitude, que está na base da responsabilidade pré-contratual, é, precisamente, a violação dos deveres emergentes da cláusula geral de boa fé. (…)»
3.3 Na situação presente o autor erigiu o pedido indemnizatório formulado a título de responsabilidade pré-contratual na circunstância de a ré EP – ESTRADAS DE PORTUGAL SA ter incumprido o compromisso, verbal assumido, de celebrar com o Município autor o acordo de compensação financeira pela desclassificação da identificada via rodoviária de estrada nacional para estrada municipal.
3.4 Os réus suscitaram na ação a exceção perentória da prescrição invocando que à data da instauração da ação (05/11/2007) já haviam decorrido mais de 3 anos sobre a data em que o Município autor recebeu o ofício que lhe foi remetido em 23/12/2003 pelo 1.º réu, ESTRADAS DE PORTUGAL, que defenderam constituir o momento em que o Município autor passou a saber que não assinaria o acordo para compensação dos custos das obras alegadamente suportados pelo Município por efeito da desclassificação da EN 106 de via nacional para estrada municipal (vide, designadamente, artigos 5º e 6º da contestação da 1ª ré, ESTRADAS DE PORTUGAL e artigos 7º, 8º, 9º e 50º da contestação do 2º réu, ESTADO PORTUGUÊS).
3.5 A suscitada exceção de prescrição foi julgada não verificada por o Mmº Juiz do Tribunal a quo ter entendido não dever ser considerado, em face da interpretação que fez do teor daquele ofício, aquele momento como o termo inicial para a contagem do prazo prescricional de 3 anos, na medida em que através dele a 1.º Ré se escudava momentaneamente em dificuldades financeiras e tão-só suspendia o acordo para uma reavaliação, indiciando que mais adiante iria emitir uma decisão sobre o assunto, pelo que não se podia deduzir daquele ofício que a 1.º Ré estava a pôr um ponto final na questão, recusando a formalização do acordo.
E este entendimento é de manter.
3.6 Com efeito aquele identificado oficio (que foi junto sob Doc. nº 1 com a contestação do 2º réu ESTADO PORTUGUÊS), cujo teor foi, aliás, transcrito no despacho-saneador recorrido, verte o seguinte:
«Solicitado superiormente a atualização do Acordo de Colaboração supra-referido, cumpre-me informar V. Exa. que, de acordo com as instruções recebidas e devido aos elevados encargos financeiros assinados pelos extintos Institutos, será necessário reavaliar todas as situações, pelo que o Acordo em causa terá que ficar suspenso, até que haja nova decisão.»
3.7 Sendo certo que na interpretação da vontade declarada naquele ofício haverá de atender-se ao sentido que um declaratário normal, colocado na posição do real declaratário, possa deduzir do comportamento do declarante (cfr. artigo 236º nº 1 do Código Civil).
Ora, não parece poder depreender-se, nem dever ser retirado do teor daquele ofício, nos termos em que o mesmo foi expresso, uma qualquer recusa expressa na formalização do acordo em causa, nem tão pouco a rutura definitiva quanto à negociação dos seus termos. O que aquele ofício manifesta, no que dele pode extrair-se com razoabilidade, é a respetiva suspensão (até decisão futura) com vista à reavaliação dos encargos financeiros envolvidos.
3.8 A ação veio a ser instaurada em 05/11/2007 (data em que a Petição Inicial foi remetida por correio registado ao Tribunal a quo - cfr. fls. 1 SITAF), com posterior citação dos réus. Ação que foi fundada precisamente na circunstância de não ter chegado a ser formalizado o acordo em que o autor MUNICÍPIO e a ré ESTRADAS DE PORTUGAL se haviam, alegadamente, comprometido a celebrar.
3.9 Mas na contagem do prazo prescricional de 3 anos quanto ao direito indemnizatório que através dela o autor MUNICÍPIO não pode considerar o momento do recebimento daquele referido ofício como o respetivo termo a quo por através dele não ter sido assumido ou declarado pela 1ª ré ESTRADAS DE PORTUGAL a desistência quanto à formalização do acordo visado ou a rutura expressa das respetivas negociações, antes, apenas e só a sua suspensão.
O que significa que o Tribunal a quo não podia, como não se pode, ter por decorrido um prazo prescricional que não se iniciou.
3.10 Em situação em parte semelhante, já se pronunciou em sentido análogo este Tribunal Central Administrativo Norte no acórdão de 27/05/2011, Proc. nº 01064/08.4BEVIS, disponível in, www.dgsi.pt/jtcn, onde se disse o seguinte: «Tendo sido invocada responsabilidade pré-contratual, e sendo o respetivo prazo de prescrição igualmente de três anos [227º nº2 do CC], temos por certo que apenas se teria verificado a prescrição do direito da autora se esse prazo estivesse concluído à data da citação do réu. E a verdade é que para a sua contagem não dispomos do necessário termo a quo, porque nem o contrato foi celebrado, nem a desistência do mesmo assumida, nem se verificou qualquer rutura expressa das respetivas negociações. Parece, digamos, que a autora se cansou de tanto esperar, e que, sobretudo a partir da deliberação da Assembleia Municipal de 29.04.2004, e posterior perda de interesse da promotora imobiliária, foi cristalizando a ideia de que as negociações iniciadas não levariam a lado nenhum, e mais valia agir judicialmente.»
3.11 Mostra-se, assim, correto o entendimento feito no despacho-saneador recorrido.
Não merecendo, pois, acolhimento as conclusões do recurso. Incluindo quanto à propugnada relegação para final da decisão quanto à prescrição já que não se mostrava (nem mostra) controvertida qualquer factualidade que relevasse para a decisão da exceção (que aliás os recorrentes não identificam) sobre a qual houvesse de incidir quaisquer diligências de instrução e prova.
3.12 Eis porque não merece provimento o recurso, devendo ser mantida a decisão de improcedência da suscitada exceção de prescrição. O que se decide. * IV. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal em negar provimento ao recurso, confirmando-se a decisão recorrida.
Custas nesta instância pelos recorrentes - artigo 527º nºs 1 e 2 do CPC novo (aprovado pela Lei nº 41/2013) e artigos 7º e 12º nº 2 do RCP (artigo 8º da Lei nº 7/2012, de 13 de fevereiro) e 189º nº 2 do CPTA.* Notifique.
D.N.* Porto, 18 de outubro de 2019
M. Helena Canelas
Isabel Costa
João Beato |
