| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1. RELATÓRIO
MA. …, EM. …, GI. …, MJ. …, MD. …, AM. …, AG. …, JF. …, AA. …, JM. …, MM. …, JR. …, CM. …, MC. …, PC. …, JS. …, AD. … e AF. …, inconformados, vieram interpor recurso jurisdicional da decisão do TAF do Porto, datada de 18.03.2010, que julgou improcedente a ação administrativa especial pelos mesmos deduzida contra o “FUNDO GARANTIA SALARIAL, IP” (doravante apenas «FGS»), na qual peticionavam, por um lado, a anulação dos atos de indeferimento proferidos pelo Presidente do «FGS», em 21.12.2006 e 26.12.2006 [que recaíram sobre os respetivos requerimentos de pagamento de créditos emergentes de contrato de trabalho que haviam apresentado junto dos serviços do Instituto de Solidariedade e Segurança Social na Póvoa de Varzim], e, por outro lado, a condenação do R. no pagamento das quantias ali peticionadas.
Formulam os AA., aqui recorrentes jurisdicionais, nas respetivas alegações (cfr. fls. 130 e segs. - paginação processo em suporte físico tal como as referências posteriores a paginação salvo expressa indicação em contrário), as seguintes conclusões que se reproduzem:
“...
1. A interpretação que o tribunal a quo faz do art. 319.º da Lei n.º 35/2004, de 29 de Julho, conduz a resultados de manifesta injustiça, resultados esses que o legislador não quis, e que são contrários à razão de ser da existência do próprio Fundo.
2. Em casos como o presente, em que os trabalhadores recorrem aos tribunais do trabalho antes de requererem a insolvência da entidade patronal, a ação a que se refere o mencionado art. 319.º é a ação laboral.
3. Uma interpretação conforme ao direito comunitário não pode tornar impossível na prática ou excessivamente difícil o acesso ao Fundo.
4. A interpretação que o acórdão recorrido faz da referida norma viola a alínea a) do art. 59.º, n.º 1 da Constituição, em conjugação com o n.º 3 do mesmo artigo e com o princípio da igualdade (art. 13.º da CRP).
5. Assim sendo, o acórdão recorrido violou o referido art. 319.º, e as mencionadas normas comunitárias e constitucionais.
6. Os atos administrativos impugnados são ainda inválidos por falta de fundamentação …”.
O R., aqui recorrido, devidamente notificado veio produzir contra-alegações onde pugna pela manutenção do julgado (cfr. fls. 171 e segs.), formulando conclusões nos termos seguintes:
“…
... A questão objeto do presente recurso prende-se com a interpretação da norma contida no n.º 1, do art. 319.º, da Lei n.º 35/2004, de 29/07.
… O n.º 1, do art. 319.º, da Lei n.º 35/2004, de 29/07, estabelece que «O Fundo de Garantia Salarial assegura o pagamento dos créditos previstos no artigo 317.º que se tenham vencido nos seis meses que antecedem a data da propositura da ação ou apresentação do requerimento referido no artigo anterior».
… A única interpretação que resulta da lei é a de que, o período de referência, a partir do qual o Fundo de Garantia Salarial assegura o pagamento de créditos emergentes do contrato de trabalho e da sua violação ou cessação, conta-se a partir da data em que foi interposta a ação judicial de insolvência ou da entrada do requerimento do procedimento de conciliação, pois só nestas duas situações é que, de acordo com o n.º 1 e 2, do art.º 318.º, da citada lei, o Fundo de Garantia Salarial intervém …”.
O Ministério Público junto deste Tribunal notificado nos termos e para efeitos do disposto no art. 146.º do CPTA não emitiu qualquer pronúncia (cfr. fls. 197 e segs.).
Por despacho do Juiz Relator inserto a fls. 201 dos autos foi aberto contraditório quanto à possível utilidade/suscetibilidade de dedução de pedido de reenvio prejudicial junto do Tribunal Justiça da União Europeia (abreviadamente «TJUE») nos termos do art. 267.º do Tratado de Funcionamento da União Europeia (doravante «TFUE») (ex-art. 234.º do TCE), tendo os AA. vindo manifestar expressa posição concordante com a necessidade de proceder àquele reenvio nos termos do requerimento de fls. 206/207 que, notificado, não mereceu qualquer discordância por parte do R..
Colhidos os vistos legais juntos dos Exmos. Juízes-Adjuntos foram os autos submetidos à Conferência.2. DELIMITAÇÃO DAS QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre nesta sede aferir e decidir da admissibilidade do pedido de reenvio prejudicial nos autos “sub judice” e, verificados os respetivos pressupostos, formular o competente pedido.
I. Estipula-se no art. 267.º do TFUE que o “… Tribunal de Justiça da União Europeia é competente para decidir, a título prejudicial: a) Sobre a interpretação dos Tratados; b) Sobre a validade e a interpretação dos atos adotados pelas instituições, órgãos ou organismos da União. (…) Sempre que uma questão desta natureza seja suscitada perante qualquer órgão jurisdicional de um dos Estados-Membros, esse órgão pode, se considerar que uma decisão sobre essa questão é necessária ao julgamento da causa, pedir ao Tribunal que sobre ela se pronuncie. (…) Sempre que uma questão desta natureza seja suscitada em processo pendente perante um órgão jurisdicional nacional cujas decisões não sejam suscetíveis de recurso judicial previsto no direito interno, esse órgão é obrigado a submeter a questão ao Tribunal. (…) Se uma questão desta natureza for suscitada em processo pendente perante um órgão jurisdicional nacional relativamente a uma pessoa que se encontre detida, o Tribunal pronunciar-se-á com a maior brevidade possível …”.
II. Em termos do quadro normativo interno em matéria de recursos jurisdicionais relativos às decisões proferidas pelos Tribunais Centrais Administrativos (abreviadamente TCA) temos que decorre do art. 150.º do Código Processo nos Tribunais Administrativos (vulgo CPTA), sob a epígrafe de “recurso de revista”, que das “… decisões proferidas em segunda instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, excecionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito …” (n.º 1), que a “… revista só pode ter como fundamento a violação de lei substantiva ou processual ...” (n.º 2), que aos “… factos materiais fixados pelo tribunal recorrido, o tribunal de revista aplica definitivamente o regime jurídico que julgue adequado …” (n.º 3) e que o “… erro na apreciação das provas e na fixação dos factos materiais da causa não pode ser objeto de revista, salvo havendo ofensa de uma disposição expressa de lei que exija certa espécie de prova para a existência do facto ou que fixe a força de determinado meio de prova …” (n.º 4), sendo que a “… decisão quanto à questão de saber se, no caso concreto, se preenchem os pressupostos do n.º 1 compete ao Supremo Tribunal Administrativo, devendo ser objeto de apreciação preliminar sumária, a cargo de uma formação constituída por três juízes de entre os mais antigos da Secção de Contencioso Administrativo …” (n.º 5).
III. Presente o regime normativo interno acabado de reproduzir temos que o recurso de revista nele previsto vem sendo interpretado e aplicado pelo STA como sendo um recurso excecional, entendimento este que materialmente tem conduzido a que as decisões dos TCA’s surjam habitualmente como a última pronúncia de mérito quanto às questões em discussão nos litígios judiciais no âmbito da jurisdição administrativa.
IV. Inequívoca demonstração do aludido caráter excecional do referido recurso de revista resulta de recente acórdão do STA de 08.03.2012 (Proc. n.º 0167/12 in: «www.dgsi.pt/jsta») quando na sua fundamentação se afirmou que a “… excecionalidade deste recurso tem sido reiteradamente sublinhada pela jurisprudência do STA, referindo que só pode ser admitido nos estritos limites fixados no referido preceito legal. (…) A intervenção do STA é considerada justificada apenas em matérias de assinalável relevância e complexidade, sob pena de se desvirtuarem os fins tidos em vista pelo legislador. (…) A jurisprudência desta formação tem vindo a entender que a relevância jurídica fundamental, exigida pelo artigo 150.º n.º 1 do CPTA, se verifica tanto em face de questões de direito substantivo, como de direito processual, sendo essencial que a questão atinja o grau de relevância fundamental. Nos termos daquela jurisprudência, o preenchimento do conceito indeterminado verifica-se, designadamente, quando se esteja perante questão jurídica de elevada complexidade, seja porque a sua solução envolve a aplicação e concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, seja porque o seu tratamento tenha suscitado dúvidas sérias, ao nível da jurisprudência, ou ao nível da doutrina. (…) E, tem-se considerado que estamos perante assunto de relevância social fundamental quando a situação apresente contornos indiciadores de que a solução pode ser um paradigma ou orientação para se apreciarem outros casos, ou quando tenha repercussão de grande impacto na comunidade. (…) A admissão para uma melhor aplicação do direito tem tido lugar relativamente a matérias importantes tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória, impondo-se a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa como condição para dissipar dúvidas sobre o quadro legal que regula certa situação, vendo-se a clara necessidade de uma melhor aplicação do direito com o significado de boa administração da justiça em sentido amplo e objetivo, isto é, que o recurso não visa primariamente a correção de eventuais erros judiciários em aspetos que não assumam relevância fora do contexto da causa considerada em concreto …”.
V. Daí que pese embora formalmente as decisões deste órgão jurisdicional nacional sejam suscetíveis de recurso judicial nos termos previsto no direito interno e como tal o reenvio prejudicial não se apresentar como obrigatório temos, todavia, que, como na realidade dos factos material e maioritariamente as decisões proferidas por este TCA acabam por ver a sua impugnação rejeitada por força do caráter excecional tido pelo “recurso de revista”, será no mínimo recomendável e mandatório a admissão de tal pedido de reenvio prejudicial determinando a sua efetivação nos autos, razão pela qual tem como verificado este requisito no processo “sub judice”.
VI. Temos, igualmente, que nos presentes autos se suscita questão que se prende com a interpretação de quadro normativo do Direito da União [nomeadamente, interpretação dos arts. 01.º, 03.º e 04.º da Diretiva n.º 80/987/CEE na redação introduzida pela Diretiva n.º 2002/74/CE], questão essa que se nos afigura suscetível de ser necessária ao julgamento da causa.
VII. Frise-se ainda que para o nosso juízo se terá de ter em consideração a jurisprudência do TJUE firmada no acórdão “Cilfit” (de 06.10.1982 - Proc. n.º C-283/81) para a caraterização do «ato claro» e sua implicação em termos de dispensa da obrigatoriedade do reenvio prejudicial, jurisprudência essa nos termos da qual para que o “juiz nacional” possa considerar que “… a aplicação correta do direito comunitário se impõe com uma tal evidência que não deixa margem a nenhuma dúvida razoável …”, ficando desonerado da obrigação de reenvio, importa, previamente, que o mesmo deva “… levar em conta a terminologia específica do Direito Comunitário e o facto de as suas normas estarem redigidas (e fazerem fé) em várias línguas …”, bem como ainda “… certificar-se de que o ato se revela igualmente claro para qualquer outro Juiz das comunidades, colocado numa situação semelhante e julgando um caso à luz das mesmas normas …”.
VIII. Presente se terá de ter aqui igualmente o entendimento do mesmo Tribunal, reiterado no seu acórdão 04.03.2004 [Procs. apensos n.ºs C-19/01, C-50/01 e C-84/01 «Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS)» in: «www.curia.europa.eu/juris/»], de que “… no âmbito do artigo 234.º CE - (atual art. 267.º TFUE) -, o Tribunal de Justiça não pode pronunciar-se sobre a interpretação de disposições legislativas ou regulamentares nacionais nem sobre a conformidade de tais disposições com o direito comunitário. Pode, no entanto, fornecer ao órgão jurisdicional nacional os elementos de interpretação pertencentes ao direito comunitário que lhe permitirão resolver o problema jurídico submetido à sua apreciação (v., designadamente, acórdãos de 18 de Novembro de 1999, Teckal, C-107/98, Colect., p. I-8121, n.º 33, e de 23 de Janeiro de 2003, Makedoniko Metro e Michaniki, C-57/01, Colect., p. I-1091, n.º 55) …”.
IX. E, bem assim, o considerado ainda no acórdão de 19.11.2009 (Proc. n.º C-314/08 «Krzysztof Filipiak» - nos seus n.ºs 40 a 42 - consultável no mesmo sítio) quando ali se referiu que cumpre “… recordar que, segundo jurisprudência assente, no âmbito do processo instituído pelo artigo 234.º CE - (atual art. 267.º TFUE) -, compete apenas ao juiz nacional, a quem foi submetido o litígio e que deve assumir a responsabilidade pela decisão jurisdicional a tomar, apreciar, tendo em conta as especificidades de cada processo, tanto a necessidade de uma decisão prejudicial para poder proferir a sua decisão como a pertinência das questões que submete ao Tribunal de Justiça. Consequentemente, desde que as questões colocadas sejam relativas à interpretação do direito comunitário, o Tribunal de Justiça é, em princípio, obrigado a pronunciar-se (v., designadamente, acórdãos de 13 de Março de 2001, PreussenElektra, C-379/98, Colet., p. I-2099, n.º 38, e de 23 de Abril de 2009, Rüffler, C-544/07, ainda não publicado na Coletânea, n.º 36). (…) Todavia, o Tribunal de Justiça declarou igualmente que, em circunstâncias excecionais, lhe cabe examinar as condições em que é chamado a pronunciar-se pelo juiz nacional, a fim de verificar a sua própria competência (v., neste sentido, acórdãos de 16 de Dezembro de 1981, Foglia, 244/80, Recueil, p. 3045, n.º 21; PreussenElektra, já referido, n.º 39, e Rüffler, já referido, n.º 37). (…) O Tribunal de Justiça só pode recusar pronunciar-se sobre uma questão prejudicial submetida por um órgão jurisdicional nacional quando for manifesto que a interpretação do direito comunitário pedida não tem qualquer relação com a realidade ou com o objeto da lide principal, quando o problema for de natureza hipotética ou ainda quando não dispuser dos elementos de facto e de direito necessários para responder utilmente às questões que lhe são submetidas (acórdãos, já referidos, PreussenElektra, n.º 39, e Rüffler, n.º 38) …”.
X. Pese embora efetuada busca e análise junto do sítio «www.curia.europa.eu/juris/» desconhece-se, todavia, a existência de jurisprudência do TJUE quanto aos concretos contornos da questão que se mostra suscitada nos autos ou com a mesma similar.
Nesta medida, julgam-se reunidos nos autos os pressupostos formais para efeitos de prosseguir e determinar da realização de pedido de reenvio prejudicial.3. FUNDAMENTOS
3.1. DOS FACTOS ASSENTES NOS AUTOS
Resulta como provado o seguinte quadro factual:
I) A entidade patronal dos AA. deixou de pagar os respetivos salários em abril de 2003, tendo estes rescindido os respetivos contratos de trabalho no dia 15.09.2003, nos termos da Lei n.º 17/86, de 14.06.
II) Os AA. ficaram com um crédito para com a empregadora, correspondente a salários e indemnizações, tendo recorrido para o Tribunal de Trabalho, em 10.02.2004, com vista à fixação judicial do valor em dívida e à cobrança coerciva dessas quantias.
III) Nas ações que correram termos no Tribunal de Trabalho de Barcelos a entidade empregadora foi, por sentenças aí proferidas, considerada culpada e condenada no pedido.
IV) Os AA. requereram a execução das referidas sentenças pretendendo obter o pagamento mediante a venda judicial dos bens que integravam o património da empregadora.
V) Face à insuficiência dos bens para pagar os créditos laborais em dívida, os AA. intentaram, em 28.11.2005, no Tribunal de Comércio de Vila Nova de Gaia ação de insolvência contra a entidade empregadora.
VI) A insolvência foi decretada, tendo sido reclamados os créditos laborais.
VII) Os AA. requereram em 26.07.2006 o pagamento dos créditos salariais pelo Fundo de Garantia Salarial - cfr. requerimentos constantes do «PA».
VIII) No dia 20 de dezembro foi elaborado parecer com o seguinte teor:
“1. De acordo com a análise efetuada ao processo pelo Centro Distrital, os requerimentos foram analisados, tendo sido entendido que não se encontram preenchidos os pressupostos legais impostos no âmbito da Lei n.º 35/2004, de 29 de julho, conducentes ao deferimento das pretensões formuladas pelos ex-trabalhadores/requerentes, a saber:
2. Foi declarada a insolvência da entidade empregadora, encontrando-se, assim, preenchido o requisito previsto no n.º 1 do artigo 318.º da Lei n.º 35/2004 (…).
3. Os requerentes reclamam créditos emergentes do contrato de trabalho e da sua violação ou cessação, em conformidade com a previsão do artigo 317.º da Lei n.º 35/2004, (…).
4. A cessação dos contratos de trabalho dos requerentes ocorreu em 15 de setembro de 2003.
5. Tendo ocorrido interrupção da prescrição, os requerimentos foram apresentados no prazo previsto no n.º 3 do artigo 319.º da Lei n.º 35/2004, …, e observam as regras para instrução dos mesmos, pelo que se encontra preenchido o requisito exigido pelo artigo 324.º da Lei n.º 35/2004 (…).
6. Contudo, o Fundo de Garantia Salarial abrange os créditos que se tenham vencido nos seis meses que antecedem a data de propositura da ação ou apresentação do requerimento conforme plasmado no n.º 1 do artigo 319.º da Lei n.º 35/2004 (…).
Por outro lado, no caso, de não existirem créditos vencidos nos seis meses anteriores à data da propositura da ação ou quando não atingem o plafond legal previsto nos termos do n.º 1 do artigo 320.º do diploma legal citado, pelo que o Fundo assegura o pagamento de créditos vencidos após o referido período de referência, conforme previsto no número 2 do artigo 319.º do mesmo diploma.
7. No caso em apreço, face à data de propositura da ação de insolvência, em 28 de novembro de 2005, o Fundo de Garantia Salarial abrange os créditos vencidos a partir de 28 de maio de 2005.
8. Sucede que os créditos requeridos encontram-se vencidos até à cessação dos contratos de trabalho, em 15 de setembro de 2003, pelo que não se enquadram no período de referência previsto nos termos do n.º 1 e n.º 2 do artigo 319.º da Lei n.º 35/2004, …, não sendo assegurados pelo Fundo.
9. Nestes termos, propomos o indeferimento dos requerimentos, por não se encontrarem preenchidos os requisitos previstos nos artigos 316.º e seguintes da Lei n.º 35/2004, …, designadamente não existirem créditos vencidos no período de referência, previsto nos termos dos n.ºs 1 e 2 do artigo 319.º do diploma legal citado.
10. Caso se concorde com o disposto na presente Informação, deverá ser dado conhecimento do mesmo:
Ao Centro Distrital de Segurança Social, procedendo este Centro Distrital à audiência prévia dos ex-trabalhadores/requerentes, nos termos dos artigos 100.º e seguintes do Código do Procedimento Administrativo …” - cfr. fls. 70 do «PA».
IX) O Presidente do Fundo de Garantia Salarial proferiu, em 21.12.2006, despacho com o seguinte teor:
“Concordo. … Dar conhecimento: - CDSS do Porto”; (ATO IMPUGNADO) - cfr. fls. 71 do «PA».
X) Os AA. foram notificados através de ofícios datados de 21.12.2006 no qual era referido que os requerimentos por si formulados tinham sido indeferidos por despacho proferido em 21.12.2006, com o seguinte fundamento: “… parte dos créditos requeridos encontram-se vencidos em data anterior ao período de referência, ou seja nos seis meses que antecedem a data da propositura da ação, previsto no n.º 1 do artigo 319.º da Lei n.º 35/2004 …”, sendo referido, nos aludidos ofícios, que “… na falta de resposta, o indeferimento ocorre no primeiro dia útil seguinte ao termo do prazo acima referido, data a partir da qual se inicia a contagem dos prazos de: - 15 dias úteis, para reclamar; - 03 meses, para recorrer contenciosamente …” - cfr. fls. 90 a 107 do «PA», que se dão por reproduzidos.
XI) Os AA. foram notificados através de ofícios datados de 26.12.2006 do indeferimento dos requerimentos por si formulados, por despacho proferido pelo Presidente do R. em 26.12.2006, sendo referido, nos aludidos ofícios que “… na falta de resposta, o indeferimento ocorre no primeiro dia útil seguinte ao termos do prazo acima referido, data a partir da qual se inicia a contagem dos prazos de: - 15 dias úteis, para reclamar; - 03 meses, para recorrer contenciosamente …”, não contendo os ofícios em apreço qualquer prazo para os AA. se pronunciarem sobre o ato de indeferimento dos requerimentos por si formulados - cfr. fls. 72 a 89 do «PA» - que se dão por reproduzidos.«» 3.2. DO QUADRO JURÍDICO/NORMATIVO
3.2.1. DA REGULAMENTAÇÃO DA UNIÃO
XI. Resulta do n.º 1 do art. 01.º da Diretiva n.º 80/987/CEE [na redação dada pela Diretiva n.º 2002/74/CE - regime esse aplicável porquanto o efeito direto decorrente desta última diretiva em caso da sua não transposição (cujo prazo expirou em 08.10.2005) se reporta face às insolvências ocorridas após 08.10.2005, o que ocorre no caso vertente (cfr. n.ºs V e VI factos apurados) - cfr. Acs. do TJUE de 17.01.2008 nos seus n.ºs 27 a 29 («Velasco Navarro» - Proc. n.º C-246/06) e de 10.03.2011 no seu n.º 19 («Charles Defossez» - Proc. n.º C-477/09)] que a “… presente diretiva aplica-se aos créditos dos trabalhadores assalariados emergentes de contratos de trabalho ou de relações de trabalho existentes em relação a empregadores que se encontrem em estado de insolvência, na aceção do n.º 1 do artigo 2.º …”.
XII. Deriva do n.º 1 do art. 02.º da mesma diretiva que para “… efeitos do disposto na presente diretiva, considera-se que um empregador se encontra em estado de insolvência quando tenha sido requerida a abertura de um processo coletivo, com base na insolvência do empregador, previsto pelas disposições legislativas, regulamentares e administrativas de um Estado-Membro, que determine a inibição total ou parcial desse empregador da administração ou disposição de bens e a designação de um síndico, ou de uma pessoa que exerça uma função análoga, e quando a autoridade competente por força das referidas disposições tenha: a) Decidido a abertura do processo; ou b) Declarado o encerramento definitivo da empresa ou do estabelecimento do empregador, bem como a insuficiência do ativo disponível para justificar a abertura do processo …”.
XIII. Preceitua-se no seu art. 03.º que os “… Estados-Membros devem tomar as medidas necessárias para que as instituições de garantia assegurem, sob reserva do artigo 4.º, o pagamento dos créditos em dívida dos trabalhadores assalariados emergentes de contratos de trabalho ou de relações de trabalho, incluindo, sempre que o direito nacional o estabeleça, as indemnizações pela cessação da relação de trabalho. Os créditos a cargo da instituição de garantia consistem em remunerações em dívida correspondentes a um período anterior e/ou, conforme os casos, posterior a uma data fixada pelos Estados-Membros …”.
XIV. Decorre ainda do art. 04.º da aludida diretiva que os “… Estados-Membros têm a faculdade de limitar a obrigação de pagamento das instituições de garantia a que se refere o artigo 3.º …” (n.º 1), que quando “… os Estados-Membros fizerem uso da faculdade a que se refere o n.º 1, devem determinar a duração do período que dá lugar ao pagamento dos créditos em dívida pela instituição de garantia. Contudo, esta duração não pode ser inferior ao período relativo à remuneração dos três últimos meses da relação de trabalho anterior e/ou posterior à data a que se refere o artigo 3.º. Os Estados-Membros podem calcular este período mínimo de três meses com base num período de referência cuja duração não pode ser inferior a seis meses. (…) Os Estados-Membros que fixarem um período de referência não inferior a 18 meses têm a possibilidade de reduzir a oito semanas o período que dá lugar ao pagamento dos créditos em dívida pela instituição de garantia. Neste caso, para o cálculo do período mínimo, são considerados os períodos mais favoráveis aos trabalhadores …” (n.º 2), sendo que os “… Estados-Membros podem igualmente estabelecer limites máximos em relação aos pagamentos efetuados pela instituição de garantia. Estes limites não devem ser inferiores a um limiar socialmente compatível com o objetivo social da presente diretiva. Quando os Estados-Membros fizerem uso desta faculdade, devem comunicar à Comissão os métodos através dos quais estabeleceram o referido limite máximo …” (n.º 3).* 3.2.2. DA LEGISLAÇÃO E JURISPRUDÊNCIA NACIONAL
XV. Estipula-se no art. 380.º da Lei n.º 99/2003, de 27.08 (diploma que veio aprovar o Código Trabalho), sob a epígrafe de «garantia de pagamento», que a “… garantia do pagamento dos créditos emergentes do contrato de trabalho e da sua violação ou cessação, pertencentes ao trabalhador, que não possam ser pagos pelo empregador por motivo de insolvência ou de situação económica difícil é assumida e suportada pelo Fundo de Garantia Salarial, nos termos previstos em legislação especial …”.
XVI. Decorre, por sua vez, do art. 316.º da Lei n.º 35/2004, de 29.07 (diploma que veio regulamentar a referida Lei n.º 99/2003) que o “… presente capítulo regula o artigo 380.º do Código do Trabalho …”, derivando o normativo seguinte que o “… Fundo de Garantia Salarial assegura, em caso de incumprimento pelo empregador, ao trabalhador o pagamento dos créditos emergentes do contrato de trabalho e da sua violação ou cessação nos termos dos artigos seguintes …”.
XVII. Extrai-se do art. 318.º daquele mesmo diploma que o “… Fundo de Garantia Salarial assegura o pagamento dos créditos a que se refere o artigo anterior, nos casos em que o empregador seja judicialmente declarado insolvente …” (n.º 1), que o “… Fundo de Garantia Salarial assegura igualmente o pagamento dos créditos referidos no número anterior, desde que se tenha iniciado o procedimento de conciliação previsto no Decreto-Lei n.º 316/98, de 20 de Outubro …” (n.º 2), bem como que sem “… prejuízo do disposto no número anterior, caso o procedimento de conciliação não tenha sequência, por recusa ou extinção, nos termos dos artigos 4.º e 9.º, respetivamente, do Decreto-Lei n.º 316/98, de 20 de Outubro, e tenha sido requerido por trabalhadores da empresa o pagamento de créditos garantidos pelo Fundo de Garantia Salarial, deve este requerer judicialmente a insolvência da empresa …” (n.º 3), sendo que para “… efeito do cumprimento do disposto nos números anteriores, o Fundo de Garantia Salarial deve ser notificado, quando as empresas em causa tenham trabalhadores ao seu serviço: a) Pelos tribunais judiciais, no que respeita ao requerimento do processo especial de insolvência e respetiva declaração; b) Pelo Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e ao Investimento (IAPMEI), no que respeita ao requerimento do procedimento de conciliação, à sua recusa ou extinção do procedimento …” (n.º 4).
XVIII. Por fim, prevê-se no art. 319.º do mesmo diploma que o “… Fundo de Garantia Salarial assegura o pagamento dos créditos previstos no artigo 317.º que se tenham vencido nos seis meses que antecedem a data da propositura da ação ou apresentação do requerimento referido no artigo anterior …” (n.º 1), que caso “… não haja créditos vencidos no período de referência mencionado no número anterior, ou o seu montante seja inferior ao limite máximo definido no n.º 1 do artigo seguinte, o Fundo de Garantia Salarial assegura até este limite o pagamento de créditos vencidos após o referido período de referência …” (n.º 2) e que o “… Fundo de Garantia Salarial só assegura o pagamento dos créditos que lhe sejam reclamados até três meses antes da respetiva prescrição …” (n.º 3).
XIX. A jurisprudência nacional que vem sendo proferida quer no anterior quadro normativo, quer no quadro acabado de reproduzir, tem vindo uniformemente a entender que no caso da entidade empregadora vir a ser judicialmente declarada insolvente o Fundo de Garantia Salarial garantirá os créditos salariais que se hajam vencido nos seis meses que antecederam a data de propositura da ação de insolvência ou da data de entrada do requerimento relativo ao procedimento de conciliação (previsto no DL n.º 316/98) (cfr., entre outros, os Acs. do STA de 17.12.2008 - Proc. n.º 0705/08, de 04.02.2009 - Proc. n.º 0704/08, de 07.01.2009 - Proc. n.º 0780/08, de 10.02.2009 - Proc. n.º 0820/08, de 11.02.2009 - Proc. n.º 0703/08, de 25.02.2009 - Proc. n.º 0728/08, de 12.03.2009 - Proc. n.º 0712/08, de 25.03.2009 - Proc. n.º 01110/08, de 02.04.2009 - Proc. n.º 0858/08, de 10.09.2009 - Proc. n.º 01111/08 in: «www.dgsi.pt/jsta»).
XX. Sustenta-se, no essencial, que o Fundo de Garantia Salarial, que havia sido instituído pelo DL n.º 219/99, de 15.06 [diploma que entretanto veio a ser revogado pela Lei n.º 99/03 - cfr. art. 21.º, n.º 2, al. m)], assegura o pagamento dos créditos emergentes de contratos de trabalho que se tenham vencido nos seis meses que antecederam a data da propositura da ação de insolvência, sendo que para esse efeito, importa, apenas, a data do vencimento dos créditos laborais e não a do trânsito em julgado da sentença proferida na ação intentada com vista ao seu reconhecimento judicial.* 3.3. DO LITÍGIO - TERMOS E POSICIONAMENTO DAS PARTES
XXI. Os AA. acima identificados instauraram a presente ação administrativa especial contra o R. «FGS» peticionando a anulação dos atos de indeferimento proferidos pelo seu respetivo Presidente, em 21.12.2006 e 26.12.2006 [que recaíram sobre os requerimentos pelos mesmos deduzidos de pagamento de créditos emergentes de contrato de trabalho, requerimentos esses que haviam sido apresentados junto dos serviços do Instituto de Solidariedade e Segurança Social na Póvoa de Varzim], bem como a condenação do referido R. no pagamento das quantias ali peticionadas.
XXII. Fundam a sua pretensão, nomeadamente, na violação do disposto no art. 319.º da Lei n.º 35/2004, sustentando que os créditos previstos no art. 317.º do mesmo diploma pelos mesmos detidos devem considerar-se abrangidos pela previsão do citado art. 319.º.
XXIII. Argumentam que este normativo abarcará não apenas as situações referentes aos créditos vencidos nos seis meses que antecederam a data da propositura da ação de insolvência mas também as situações em que houve rescisão dos contratos e os créditos existentes se venceram nos seis meses que antecederam a data da propositura da ação judicial movida junto do Tribunal de Trabalho reclamando o seu pagamento, entendimento este que alegam encontrar sustentação, mormente, no regime normativo inserto na Diretiva n.º 80/987/CEE atrás convocada.
XXIV. Concluem que “... é legítimo quem por lei, o Fundo de Garantia Salarial só pague os créditos vencidos em determinado período de seis meses, esse período há-de se contar por referência à data mais próxima da fixação da existência e montante desses créditos e que tenha em conta a diligência dos trabalhadores em reclamar a intervenção do Estado. E essa data é, ao menos no presente caso, aquela em que os autores recorreram aos tribunais judiciais comuns …” (cfr. alegações insertas a fls. 92 e segs. dos autos).
XXV. O R. «FGS» em sede de contestação veio sustentar a improcedência deste entendimento e interpretação, invocando que o quadro normativo trazido à colação não permite fundar tal pretensão visto o período de seis meses previsto no art. 319.º da Lei n.º 35/2004 se deverá reportar necessária e unicamente à data da instauração da ação de insolvência já que, como refere, a sua intervenção visa a garantir o “… pagamento dos créditos emergentes do contrato de trabalho e da sua violação e cessação pertencentes a um trabalhador …” apenas e só “… aos casos de incumprimento pelo empregador por motivo de insolvência ou situação económica difícil …”, sendo que “… nenhuma as normas contidas na Lei n.º 35/2004 … na parte que regulam o regime do Fundo de Garantia Salarial, se faz referência a ações intentadas em Tribunal de Trabalho, nem estabelecem que o Fundo de Garantia Salarial intervém nos casos de ter sido instaurada uma ação laboral …”. Nessa medida, os atos impugnados não padecem da concreta ilegalidade aludida, mostrando-se observado o quadro normativo interno e da União.
XXVI. A decisão judicial aqui sindicada desatendeu aquele fundamento de ilegalidade invocado pelos AA. considerando, por um lado, que “… o Fundo de Garantia Salarial intervém para garantir o pagamento dos créditos emergentes de contratos de trabalho nos casos de incumprimento pelo empregador por motivo de insolvência ou de situação económica difícil. … Tal conclusão é corroborada pelo n.º 1 do art. 318.º da Lei nº 35/2004 … que legitima a conclusão segundo a qual o Fundo de Garantia Salarial intervém para garantir créditos salariais quando a entidade empregadora tenha sido judicialmente declarada insolvente e no caso de ter sido requerido o procedimento extrajudicial de conciliação. … Assim, a «ação» a que se refere o n.º 1 do art. 319.º da Lei n.º 35/2004 … só pode ser a ação de insolvência e não qualquer outra - como seja, por exemplo, as ações que os AA. intentaram no Tribunal de Trabalho de Barcelos - pelo que o ato não padece do vício que lhe é assacado, visto que tendo a ação de insolvência sido intentada em 28 de novembro de 2005 o Fundo de Garantia Salarial apenas deveria intervir para garantir os créditos vencidos a partir de 28 de maio de 2005, créditos que não existem no referido período dado os créditos cujo pagamento foi requerido se terem vencido até à cessação dos contratos de trabalho que ocorreu no dia 15 de setembro de 2003 …”, sendo que, quanto à invocada contradição entre a interpretação conferida à norma fundamento do ato impugnado e a legislação da União, sustenta que “… a mesma não existe dado os n.ºs 1 e 2 do art. 4.º da Diretiva 80/987/CEE …, permitirem que os Estados Membros usem da faculdade de limitar a obrigação de pagamento das instituições de garantia a que se refere o art. 3.º, isto é, aquelas que asseguram o pagamento dos créditos em dívida aos trabalhadores assalariados emergentes de contratos de trabalho ou de relações de trabalho. … Conclui-se assim que a interpretação da norma de direito interno que alicerçou o ato impugnado não contende com o supra referido direito comunitário …”.
XXVII. Contra este juízo se insurgem os AA. no recurso jurisdicional que foi dirigido a este Tribunal reiterando o entendimento que haviam manifestado nas peças processuais por si produzidas nos autos, alegando que, contrariamente ao considerado na decisão judicial aqui sindicada, a fixação da data limite inserta no n.º 1 do art. 319.º da Lei n.º 35/2004 “… não pode submeter o acesso à garantia a requisitos que são na prática impossíveis de cumprir por trabalhadores que são os naturais destinatários da proteção …”, convocando para abono da sua tese aquilo que foi o inciso decisório do acórdão do TJUE de 16.07.2009 («Raffaello Visciano» - Proc. n.º C-69/08) (cfr. alegações de recurso de fls. 130 e segs.).* 3.4. DA MOTIVAÇÃO PEDIDO REENVIO PREJUDICIAL
XXVII. Presentes os termos do segmento do litígio em que importa colher e interpretar o quadro normativo interno à luz do Direito da União cumpre, então, explicitar e motivar o pedido de reenvio.
XXVIII. A emergência do Direito da União, que nos termos do art. 08.º, n.º 4 da CRP vigora automaticamente na nossa ordem jurídica interna, impôs uma alteração do paradigma do nosso sistema e regime jurídico, até por força, designadamente, dos princípios comunitários da primazia do Direito Europeu, da lealdade comunitária e da interpretação conforme aos Tratados e às normas jurídicas da União.
XXIX. Conforme vem sendo reiteradamente afirmado pelo TJUE do primado do Direito da União sobre o Direito nacional decorre a recusa de aplicação do direito nacional incompatível com o direito da UE, a supressão ou reparação das consequências de um ato nacional contrário ao direito da União e a obrigação dos Estados-membros o fazerem respeitar, o princípio do efeito direto das normas europeias, o princípio da interpretação conforme e o princípio da responsabilidade do Estado por violação das obrigações europeias (cfr. Alessandra Silveira, em “Cinquenta anos de integração à luz da jurisprudência principialista do Tribunal de Justiça - a lealdade europeia” in: “50 Anos do Tratado de Roma”, Quid Juris, 2007, págs. 110/111, e in: “Princípios de Direito da União Europeia - doutrina e jurisprudência”, págs. 95 e segs.).
XXX. O primado dos tratados que regem a UE e das demais normas emanadas das suas instituições sobre o direito interno português sugere uma prevalência externa de todas as normas da União que, no entender de J. Gomes Canotilho e de Vital Moreira, se traduz num “primado de aplicação” por contraponto ao “primado constitucional” (vide in: “Constituição da República Portuguesa Anotada”, Coimbra Editora, 2007, vol. I, págs. 264/272) (cfr. ainda J.J. Gomes Canotilho in: “Direito Constitucional e Teoria da Constituição”, 7.ª edição, págs. 825/828).
XXXI. E em consonância com o princípio da interpretação conforme ou compatível com o Direito da União o intérprete e aplicador do direito nacional “… devem atribuir às disposições nacionais um sentido conforme ou compatível com as disposições europeias …” sendo que “… todo o direito nacional aplicável deve ser interpretado em conformidade com o Direito da União …” (cfr. Alessandra Silveira in: “Princípios …”, págs. 127 e 128) [cfr. também, entre outros, Acs. TJUE de 13.11.1990 nos seus n.ºs 08 e 09 («Marleasing SA» - Proc. n.º C-106/89) in: «http://eur-lex.europa.eu/», de 04.07.2006 nos seus n.ºs 108 a 111 («Adeneler» - Proc. n.º C-212/04), de 28.07.2011 no seu n.º 59 («Samba Diouf» - Proc. n.º C-69/10) in: «http://curia.europa.eu/»], impondo-se aos órgãos jurisdicionais nacionais que façam tudo o que for da sua competência, tomando em consideração o direito interno, considerado no seu todo, e aplicando os métodos de interpretação por este reconhecidos, para garantir a plena efetividade dos normativos duma diretiva da UE que estejam em causa e chegar a uma solução conforme com a finalidade pelos mesmos prosseguida.
XXXII. Cientes dos considerandos antecedentes e das obrigações neles insertas temos que para a emissão no caso “sub judice” de juízo decisório que acate o princípio da interpretação conforme ou compatível com o Direito da União e garanta, assim, a plena efetividade dos normativos da diretiva da UE invocada, chegando a uma solução conforme com a finalidade pelos mesmos prosseguida, importa que seja deduzido pedido prejudicial junto do TJUE, enquanto órgão jurisdicional competente no quadro do art. 267.º TFUE, pedido esse que vise clarificar e definir a correta interpretação do Direito da UE derivado em questão.
XXXIII. É que qualquer juiz, no quadro da respetiva competência tem por missão, enquanto órgão dum Estado membro, assegurar e proteger os direitos conferidos aos particulares pelo direito da União, devendo interpretar o direito nacional em conformidade com o direito da União, estando proibido de o interpretar em sua desconformidade, sob pena infração ao princípio do primado e fazer incorrer o Estado em responsabilidade.
XXXIV. Assim, pese embora e neste concreto segmento, a leitura e interpretação efetuada na decisão judicial sindicada nos parecer, numa primeira análise, não desconforme com o quadro normativo da União, em concreto e especialmente com o regime inserto no art. 04.º da Diretiva n.º 80/987/CEE, mercê dos poderes ali conferidos aos Estados membros quanto à definição das possibilidades de limitação da obrigação de pagamento das instituições de garantia e de que se trata de Diretiva destinada à proteção dos trabalhadores assalariados em caso de insolvência do empregador o que apontaria para que o prazo de garantia dos créditos salariais fosse ou deva ser reportado à data de instauração da ação de insolvência e não a outra, termos em que não haveria igualmente interpretação do quadro normativo interno em desrespeito ao Direito da União, importa, todavia, que se mostrem devidamente clarificadas as dúvidas suscitadas pelos AA./recorrentes em torno da compatibilidade daquela interpretação com o Direito da União.
XXXV. Na verdade, tal como se sustentou no acórdão do TJUE de 17.11.2011 («J.C. van Ardennen» - Proc. n.º C-435/10, n.ºs 27/28, n.ºs 31/32 e 34, consultável em «www.curia.europa.eu/juris») “… há que recordar desde logo que decorre da jurisprudência do Tribunal de Justiça que a finalidade social da Diretiva 80/987 consiste em assegurar a todos os trabalhadores assalariados um mínimo de proteção a nível da União Europeia em caso de insolvência do empregador através do pagamento dos créditos em dívida resultantes de contratos ou de relações de trabalho, respeitantes à remuneração relativa a um determinado período (v. acórdão de 4 de Março de 2004, Barsotti e o., C-19/01, C-50/01 e C-84/01, Colect., p. I-2005, n.º 35, e acórdão Visciano, já referido, n.º 27). (…) É para estes efeitos que o artigo 3.º da Diretiva 80/987 impõe que os Estados-membros tomem as medidas necessárias para que as instituições de garantia assegurem, sem prejuízo do disposto no artigo 4.º da referida diretiva, o pagamento dos créditos em dívida aos trabalhadores assalariados …” e que “… importa recordar que os Estados-membros só a título excecional podem limitar, ao abrigo do artigo 4.º da Diretiva 80/987, a obrigação de pagamento visada no artigo 3.º desta. É possível proceder a esta limitação tanto no que respeita à duração do período que dá origem ao pagamento, em conformidade com o disposto no artigo 4.º, n.º 2, da referida diretiva, como no que respeita ao limite máximo desse pagamento, em conformidade com o disposto no artigo 4.º, n.º 3, da mesma diretiva. (…) A Diretiva 80/987 impõe, neste mesmo artigo 4.º, n.º 3, que, quando um Estado-membro recorre a esta faculdade de fixar o referido limite máximo, deve comunicar este facto à Comissão. (…) Por outro lado, há que notar que a interpretação do artigo 4.º da Diretiva 80/987 deve ser restritiva e conforme com a sua finalidade social, que consiste em assegurar um mínimo de proteção a todos os trabalhadores (v. acórdão de 14 de Julho de 1998, Regeling, C-125/97, Colect., p. I 4493, n.º 20). Para este efeito, os casos nos quais é permitido circunscrever a obrigação de pagamento das instituições de garantia estão enumerados de forma taxativa na Diretiva 80/987 e as disposições em causa devem ser objeto de interpretação estrita, devido ao seu carácter derrogatório e ao objetivo desta diretiva …”.
XXXVI. É certo que os Estados membros podem fixar um limite para a garantia de pagamento dos créditos em dívida aos trabalhadores assalariados e prazos para sua dedução ou referência, a fim de evitar o pagamento das importâncias que excedam a finalidade social da presente Diretiva.
XXXVII. À luz todavia da invocação expendida pelos AA., aqui recorrentes, suscita-se a dúvida sobre se o quadro normativo do Direito da União, em particular o inserto da Diretiva n.º 80/987/CEE deve ser interpretado estritamente no sentido de que o prazo de limitação da garantia de liquidação dos créditos salariais em caso de insolvência do empregador deve ter em conta ou ser aferido por referência apenas à data da propositura da ação de insolvência ou se, ao invés e como aqueles reclamam, também deverá ou poderá ser aferido pela data de dedução duma ação judicial na e com a qual os trabalhadores visavam obter a fixação judicial do valor em dívida e consequente título de cobrança coerciva dessas mesmas quantias.
XXXVIII. E para mais quando essa ação foi deduzida reclamando créditos salariais vencidos em decorrência de rescisão dos vínculos laborais que uma vez não obtido pagamento conduziu a que os próprios trabalhadores viessem a deduzir uma nova ação judicial mas, agora, peticionando a insolvência do empregador [cfr. n.ºs I) a VI) dos factos provados insertos no ponto 3.1)].
XXXIX. Do atrás expendido resulta no nosso entendimento ser aconselhável, suspender a instância e suscitar, nos termos do art. 267.º do TFUE, o reenvio prejudicial da questão ao TJUE (regime que visa assegurar e garantir, como referimos, o princípio fundamental da ordem jurídica da UE: princípio da uniformidade de interpretação e aplicação do Direito da União).
XL. E, para esse efeito, importa, assim, que se determine em sede de pedido de reenvio a formulação de questão prejudicial nos seguintes termos: se o Direito da União neste concreto âmbito de garantia dos créditos salariais em caso de insolvência do empregador, em especial os arts. 04.º e 10.º da Diretiva n.º 80/987/CEE, deve ser interpretado no sentido de que se opõe a disposição do direito nacional que garanta apenas os créditos que se vencerem nos seis meses antes da propositura da ação de insolvência do seu empregador mesmo quando os trabalhadores hajam acionado no Tribunal Trabalho aquele seu empregador com vista à fixação judicial do valor em dívida e à cobrança coerciva dessas mesmas quantias?4. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em:
A) Submeter à apreciação do Tribunal de Justiça da União Europeia a questão prejudicial supra enunciada sob o n.º XL; e, em consequência,
B) Suspender, nos termos do art. 267.º do TFUE, 276.º e 279.º do CPC, a presente instância.
A Secretaria deste TCA procederá às diligências necessárias ao presente reenvio, instruindo-o com cópia certificada das seguintes peças processuais, que acompanharão o presente aresto: - Petição inicial (fls. 03 a 14) e documentos com a mesma juntos (fls. 20 a 24), bem como do «PA» apenso; - Contestação do R. (fls. 72 a 83); Alegações produzidas pelas partes no quadro do art. 91.º do CPTA (fls. 92 a 105); - Acórdão do TAF do Porto (fls. 110 a 124); - Alegações de recurso jurisdicional dos AA. (fls. 130 a 144); Contra-alegações de recurso jurisdicional do R. (fls. 170 a 174); do despacho de fls. 201 (a datilografar) e pronúncia dos AA. inserta a fls. 206/207 dos autos.
Não são devidas custas.
Notifique-se. D.N..Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. art. 138.º, n.º 5 do CPC “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA).Porto, 30 de março de 2012
Ass. Carlos Luís Medeiros Carvalho
Ass. Rogério Martins
Ass. Antero Pires Salvador - Voto de Vencido:
Por entender que a questão que suscita o reenvio prejudicial não contém as dúvidas patenteadas no presente acórdão, como, aliás, já decidi no Ac. deste TCA-N, de 12/2/2009, Proc. n.º 708/05.4BEPRT, estribada em vasta jurisprudência do STA (referida também neste acórdão), não submeteria à apreciação do Tribunal Justiça da União Europeia a questão prejudicial em causa. |
