| Decisão Texto Integral: | H…, LDA., sociedade sedeada na Rua …, Póvoa de Varzim, A… e O…, identificadas nos autos, vêm interpor recurso jurisdicional do Acórdão proferido pelo TAF do PORTO em 17/07/2008, que julgou improcedente a Acção Administrativa Especial pelas mesmas interposta contra o INSTITUTO DO EMPREGO E FORMAÇÃO PROFISSIONAL [IEFP] – Delegação REGIONAL DO NORTE, que determinou a resolução do contrato de concessão de incentivos financeiros celebrado entre ambos.
Para tanto alegam em conclusão:
“1.ª) As recorrentes tem direito a que seja ouvida e produzida a prova que carrearam para os autos;
2.ª) A audição da sua prova é essencial para aferir, em concreto, as razões inerentes aos factos alegados em juízo;
3.ª) Só a análise concreta da situação poderá determinar a eventual ocorrência da justa causa da resolução invocada;
4.ª) A não audição das testemunhas constituiu, assim, insuficiência instrutória dos autos com manifesta influência no julgamento da lide;
5.ª) Esse desiderato constituiu nulidade que desde já se arguiu e violação dos princípios do inquisitório e da descoberta da verdade material;
6.ª) Igualmente constituiu violação do princípio da aquisição processual na medida em que a prova carreada pelas recorrentes para os autos é parte integrante do processo;
7.ª) Em virtude deste desiderato probatório o Tribunal agora recorrido concluiu automaticamente inserir-se a situação sub judice enquadrar-se no âmbito do “risco inerente ao contrato”, sendo que este tipo de conclusão não deriva de presunção mas antes da análise concreta do problema;
8.ª) Ainda em virtude disso o Tribunal não analisou e devia ter analisado todos os fundamentos de facto e de direito que se enunciam nas conclusões infra;
9.ª) Enquanto declaração negocial, que o foi, a comunicação da resolução do contrato por parte das recorrentes teve natureza receptícia e tornou-se eficaz no momento em que chegou ao poder do destinatário – o IEFP;
10.ª) Equiparando a lei os efeitos da resolução à anulabilidade ou declaração de nulidade, juridicamente, a partir dessa comunicação deixou de vigorar qualquer contrato entre o IEFP e as recorrentes;
11.ª) O acto administrativo agora sindicado é ineficaz porque vem comunicar e fundamentar a resolução de um contrato já anteriormente resolvido pelas recorrentes;
12.ª) Quando este acto administrativo é notificado às recorrentes já não tem objecto por já não vigorar entre as partes o contrato a que o mesmo se destinava face à comunicação anteriormente perpetrada;
13.ª) Está o acto administrativo agora sindicado ferido de nulidade, ex vi do disposto na alínea c), do n.º 2, do artigo 133.º, CPA;
14.ª) Mesmo que assim se não entendesse, sempre o acto em presença seria anulável por expressa violação do disposto nos artigos 224.º, n.º 1, 437.º e segs., 432.º e segs. e 289.º, todos do CC, ex vi do disposto no artigo 135.º, do CPA;
15.ª) A violação dos artigos 224.º, n.º 1, 437.º e segs., 432.º e segs. e 289.º, todos do CC, resulta de o acto administrativo agora sindicado não ter presente os efeitos jurídicos da resolução que anteriormente havia sido comunicada pelas recorrentes ao IEFP;
16.ª) No circunstancialismo concreto em que ocorreu assistia, por isso, justa causa às recorrentes para procederem à resolução contratual que efectuaram;
17.ª) O incumprimento que se constata por parte das recorrentes foi um incumprimento justificado;
18.ª) As recorrentes não cumpriram porque não puderam cumprir a projecto e tal incumprimento não resulta de culpa das mesmas;
19.ª) O acto administrativo agora sindicado violou o disposto na cláusula 13.ª do contrato, uma vez que o incumprimento não foi injustificado;
20.ª) O contrato é omisso e não esclarece que dívida haverá que considerar vencida, nomeadamente o que fazer no caso de ter ocorrido cumprimento parcial do mesmo, isto porque não refere que a conversão do subsídio não reembolsável em reembolsável se fará quanto à totalidade das importâncias concedidas ou se apenas à parte das mesmas que haja sido objecto de incumprimento;
21.ª) Não prevendo expressamente esta questão haverá que aplicar aqui o regime legal da resolução previsto nos artigos 439.º, 434.º, n.º 2, 433.º e 289.º, do CC;
22.ª) Por efeito da resolução e em virtude do seu regime específico haverá que ter em conta este período e recalcular os montantes a devolver nos termos que se alegaram na p.i.;
23.ª) Também com este fundamento deverá o acto administrativo ser anulado em virtude de nos termos em que foi emitido constituir violação do disposto nos artigos 439.º, 434.º, n.º 2, 433.º e 289.º, todos do CC, ex vi do disposto no artigo 135.º, do CPA;
24.ª) A alegada violação dos artigos 439.º, 434.º, n.º 2, 433.º e 289.º, todos do CC, resulta de o acto administrativo agora sindicado ter calculado a globalidade do subsídio a devolver apesar de o contrato firmado entre as partes o não referir expressamente;
Nestes termos e nos mais de direito deve revogar-se a douta sentença agora sindicada e substituir-se a mesma por outra que, ordenando a produção da prova carreada para os autos pelas recorrentes, julgue a causa em conformidade com a prova então produzida e com as demais conclusões objecto do presente recurso,
Decidindo nessa conformidade será realizada Justiça.” * O IEFP apresentou contra-alegações concluindo que: “A douta sentença recorrida fez uma correcta aplicação do direito, não merecendo qualquer reparo, devendo manter-se in totum.”
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O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado para o efeito, emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso. * FACTOS FIXADOS EM 1ª INSTÂNCIA (e com relevância para os autos):
1) As AA. entregaram uma candidatura no CENTRO DE EMPREGO DA PÓVOA DO VARZIM/VILA DO CONDE ao “Programa de Estímulo a Oferta de Emprego – PEOE”, regulamentado pelo regime decorrente da Portaria nº 196 – A/2001, de 10 de Março de 2001 – relativo às modalidades específicas de intervenção do programa de estímulo a oferta de emprego, para a criação de quatro postos de trabalho e realização do investimento no âmbito da iniciativa local de emprego.
2) As AA. celebraram, em 26 de Novembro de 2003, com o Instituto de Emprego e Formação Profissional (IEFP), um contrato de concessão de incentivos financeiros ao abrigo do disposto na Portaria nº 196-A/2001, de 10 de Março – doc. 1 junto com a petição inicial (p.i.) que aqui se dá por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais.
3) Nos termos do referido contrato o IEFP obrigou-se a conceder às AA. os apoios referidos na cláusula quarta do referido contrato que aqui se dá por integralmente reproduzida.
4) De acordo com a alínea e) da clausula 9ª do contrato as AA. obrigaram-se a “ Não reduzir o nível de emprego atingido por via do apoio concedido, por um período mínimo de quatro anos, contados a partir da data do pagamento do apoio à criação dos postos de trabalho, substituindo qualquer trabalhador vinculados a SEGUNDA por contrato de trabalho sem termo, por outra, nas mesmas condições, no prazo de 45 dias úteis, quando se verifique, por qualquer motivo, a cessação do contrato de trabalho”.
5) A cláusula 13ª do contrato, sob a epígrafe de “resolução do contrato” estabelece o seguinte: “1. O incumprimento injustificado de qualquer das obrigações estabelecidas no presente contrato confere ao PRIMEIRO OUTORGANTE o direito de o resolver …3. No caso de incumprimento injustificado das obrigações assumidas, constantes do presente contrato de concessão de incentivos, da Portaria nº 196-A/2001, de 10 de Março, com a redacção que lhe foi dada pela Portaria nº 255/2002, de 12 de Março, da regulamentação específica do FSE e demais disposições aplicáveis será resolvido este contrato, cessados os pagamentos ainda por efectuar, declarado o vencimento imediato da dívida, convertendo-se o subsídio não reembolsável em reembolsável e, consequentemente, exigida a devolução das importâncias concedidas, acrescidas dos juros legais, ou obtida cobrança coerciva nos termos do Decreto-Lei nº 437/78, de 28 de Dezembro, se aquela não for efectuada voluntariamente no prazo de 60 dias úteis a contar da respectiva notificação”.
6) A partir de Março de 2005 as AA. não mantiveram os postos de trabalho.
7) Por documento entrado nos serviços do IEFP – DRN, Centro da Póvoa de Varzim, em 07/06/2005, as AA. comunicaram, nomeadamente que “Dadas as dificuldades sentidas, e a fraca perspectiva de melhoria das condições financeiras e de mercado, as promotoras vêm-se confrontadas com a total impossibilidade, objectiva e subjectiva, de cumprir o contrato de Concessão de Incentivos financeiros (…) As promotoras não mantêm a execução do contrato porque não podem fazê-lo nos termos descritos. Impõe-se, por isso, a resolução do contrato por manifesta alteração anormal das circunstâncias, o que desde já se leva ao conhecimento de V.Exas. O incumprimento do presente contrato de incentivos verifica-se, por causa não imputável às promotoras, visto que as mesmas tomaram todas as diligências necessárias à superação dos imprevistos. A acumulação sucessiva de prejuízos de forte monta ultrapassa em muito os princípios da boa fé contratual …e demanda ao caso juízo de equidade e a tomada de medidas que minorem a acumulação de prejuízos (…)” - doc. nº5 junto com a p.i. que aqui se dá por integralmente reproduzido.
8) Em 12/04/2006, o IEFP notificou as AA. da sua intenção de proceder, por alegado incumprimento, à resolução do contrato - doc. 2 junto com a p.i. que aqui se dá por integralmente reproduzido.
9) As AA. pronunciaram-se em 5 de Maio de 2006 em exercício do direito de resposta defesa e audiência – doc. 3 junto com a p.i. que aqui se dá por integralmente reproduzido.
10) Na sequência desta pronúncia foram as AA. notificadas (por oficio refª 1561/DN-EPV/2006 de 29/5/2006) do despacho de 22/5/2006 da Directora do Centro de Emprego da Póvoa de Varzim, pelo qual foi resolvido o Contrato de Concessão de Incentivos Financeiros (CCIF) assinado a 26 de Novembro de 2003, nos termos do nº3 da cláusula 13º e nº3 do nº 25º da Portaria nº 196-A/2001, de 10 de Março, com as alterações introduzidas pela Portaria nº255/2002, de 12 de Março e determinada a cessação dos pagamentos ainda por efectuar, o vencimento imediato da divida, a conversão do subsídio não reembolsável em reembolsável com a consequente devolução das importâncias concedidas, acrescidas dos juros legais, ou obtida cobrança coerciva nos termos do Decreto-Lei nº 437/78, de 28 de Dezembro, se aquela não for efectuada voluntariamente no prazo de 60 dias úteis a contar da respectiva notificação - doc. 4 junto com a p.i. que aqui se dá por integralmente reproduzido.
11) Por ofício datado de 6/7/2006, refª 1980/DN-EPV/2006 foi remetida cópia da informação com o texto integral do acto administrativo que deu origem à decisão de resolução do contrato de concessão de incentivos financeiros - doc. 6 junto com a p.i. que aqui se dá por integralmente reproduzido.
12) O total dos incentivos financeiros concedidos pelo IEFP às AA. foram os seguintes: a) 12.837,60 € relativos à criação de postos de trabalho durante um período de quatro anos que foi pago na totalidade; b) 24.875,49 € para apoio financeiro ao investimento, do qual apenas foi paga a quantia de 21.144,17 €.** Acrescenta-se o seguinte à Matéria de Facto:
13- Dá-se aqui por rep. o doc. de fls 47 dos autos remetido pela recorrente ao IEFP em 7/6/05. ( ver p.a.).
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QUESTÕES QUE IMPORTA CONHECER
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, tendo presente que o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 685.º, n.º 3 todos do Código de Processo Civil (CPC) “ex vi” art. 140º do CPTA.
Mas, sem esquecer o disposto no artº 149º do CPTA nos termos do qual ainda que o tribunal de recurso declare nula a sentença decide do objecto da causa de facto e de direito.
As questões que aqui importa conhecer são as seguintes:
_ Insuficiência Instrutória;
_ Violação dos artigos 224º, 432ª e 289º do CC ex vi art. 135º do CPA.
O DIREITO
INSUFICIÊNCIA INSTRUTÓRIA
Alega a recorrente que celebrou, em 26 de Novembro de 2003, com o Instituto de Emprego e Formação Profissional um contrato de concessão de incentivos financeiros ao abrigo do disposto na Portaria n.º 196-A/2001, de 10 de Março pelo qual se obrigou a não reduzir o nível de emprego atingido pela via do apoio concedido por um período de quatro anos.
E que, por efeito dessa actividade iniciou o projecto de investimentos acordado e a sua laboração.
Contudo, confrontada com uma série de dificuldades ao nível do mercado remeteu ao IEFP em 7/6/05 comunicação de que há já algum tempo que a empresa acumulava prejuízos, sendo os de 2004, no montante de 20.000,00€ sendo insustentável para si e para as sócias a manutenção da situação vivida pelo que, em virtude da alteração anormal das circunstâncias se viam forçadas a resolver o contrato e a comunicar tal resolução ao IEFP sendo que o incumprimento constatado se deu por causa não imputável às promotoras, uma vez que estas tomaram todas as providências necessárias à superação dos imprevistos e minoração dos prejuízos, apesar de não terem logrado tal intento.
Concluem que em função da avalanche de prejuízos e na sequência da resolução por efeito da alteração das circunstâncias iniciais que havia sido comunicada ao IEFP iriam proceder ao encerramento da empresa e da actividade.
Referem ainda que para demonstrarem em juízo estes factos arrolaram prova testemunhal nomeadamente a Economista responsável pelo projecto e uma outra pessoa que conhecia directamente a vivência da empresa mas não foi permitida a produção de qualquer prova.
Pelo que o Tribunal recorrido ao entender não a produzir e considerando automaticamente caber no risco contratual inerente a situação descrita como motivo de resolução sem saber, em concreto, qual o motivo dos prejuízos e se, em concreto, se impunha às partes a obrigação de manter aquela situação contratual, atentas entre outros o principio da boa fé que deve presidir à execução dos contratos padece de insuficiência instrutória que veio a ter manifesta influência na decisão da causa uma vez que, sem produzir a globalidade da prova apresentada em juízo e sem analisar em concreto os devidos fundamentos, o julgador entendeu considerar a situação sub judice como incluída no âmbito do risco contratual.
Quid juris?
Será que devia ter sido produzida prova testemunhal?
Alega a recorrente que quer do ponto de vista empresarial, quer do ponto de vista pessoal, era subjectiva e objectivamente impossível manter o projecto; que a sua actuação sempre foi a de um gestor criterioso e ordenado não se enquadrando a situação verdadeiramente excepcional que se lhes deparou no risco inerente ao contrato porque os incentivos que foram concedidos às promotoras foram todos investidos e foi sempre respeitado o programa acordado.
Conclui que não era juridicamente exigível, não era equitativo ou justo, que as promotoras levassem a H… à insolvência e fossem também com a empresa para idêntica situação patrimonial, tudo isto só para manter um contrato e um projecto que, infelizmente, se reconheceu devotado ao fracasso e que o IEFP sempre foi informado desses problemas e enquanto parceiro contratual desvalorizou totalmente a questão.
Ora, como se vê não foram alegados na petição inicial que acontecimentos inesperados foram esses nem que problemas concretos nem que situação verdadeiramente excepcional foi essa não bastando dizer que foram investidos todos os incentivos concedidos nem que o equilíbrio contratual foi de tal forma alterado e modificado em virtude de acontecimentos inesperados que era impossível às recorrentes manterem o projecto.
Na verdade era fundamental alegar factos concretos sobre os quais produzir prova, sendo que apenas foram invocados em abstracto e genericamente, não se impondo por isso uma prova que não tivesse por base factos concretos alegados.
E, do que foi alegado não se justifica a produção de qualquer prova por se tratarem de factos conclusivos fora do âmbito de qualquer prova testemunhal.
Quanto a eventual erro relativo à qualificação dos factos como de risco inerente ao contrato ou não, tal tem a ver com a violação ou não dos preceito legais invocados e de que infra se conhecerá.
VIOLAÇÃO DOS ARTIGOS 224º, 432ª E 289º DO CC EX VI ART. 135º DO CPA.
Pretende a recorrente que quando foi notificada do acto administrativo que procedeu à resolução do contrato objecto dos presentes autos já havia anteriormente procedido à resolução do mesmo contrato e comunicado tal resolução ao IEFP.
Alega desde logo que quando a declaração de resolução objecto do acto administrativo se torna eficaz com a notificação de 11/07/2006 já o contrato havia sido anteriormente resolvido pelas recorrentes pelo que tal acto não tem objecto, sendo nulo nos termos da alínea c), do n.º 2, do artigo 133.º, CPA.
E que, tratando-se de eventual resolução sem justa causa poderia sempre a Administração Pública lançar mão dos expedientes consagrados no n.º 2, do artigo 40.º, do CPTA não se podendo admitir que uma declaração de resolução que tem natureza receptícia não produziu quaisquer efeitos.
Subsidiariamente refere que sempre o acto seria anulável por violação do disposto nos artigos 224.º, n.º 1, 437.º e segs., 432.º e segs. e 289.º, todos do CC, ex vi artigo 135.º, do CPA.
E que a comunicação da resolução do contrato pela sua parte teve natureza receptícia tornando-se eficaz no momento em que chegou ao poder do destinatário – o IEFP – nos termos dos artigos 224.º, n.º 1 e 436.º, n.º 1, ambos do CC.
Pelo que, a partir da comunicação efectuada deixou de vigorar qualquer contrato entre o IEFP e as recorrentes.
A este propósito decidiu-se no acórdão recorrido:
“(…) As AA. impugnam a validade do acto proferido pela Directora do Centro de Emprego da Póvoa do Varzim de 22/5/2005, pelo qual foi resolvido o contrato de concessão de incentivos financeiros que haviam celebrado com o IEFP, com fundamento em incumprimento injustificado das condições do referido contrato.
Defendem as AA. que quando o IEFP resolveu o contrato haviam já, por carta de 7/6/2005, comunicado ao referido Instituto a resolução do contrato, pelo que a partir do momento da recepção dessa comunicação deixou de vigorar qualquer contrato entre o IEFP e as AA..
Com base nessa argumentação, defendem as AA. que o acto impugnado é inválido, pelo que deve ser “a)declarada a nulidade do acto, ex vi do disposto na alínea c), do nº 2, do artigo 133º do CPA, por falta de objecto, uma vez que com a comunicação operada pelas recorrentes …deixou de vigorar o contrato face a natureza receptícia de tal declaração b) Subsidiariamente, ser o acto anulado por violação do disposto nos artigos 224.°, nº 1, 437.° e segs., 432.° e segs. e 289.°, todos do CC, ex vi do disposto no artigo 135.°, do CPA, nos termos expostos, uma vez que assistia justa causa as recorrentes para a perpetrada resolução em função da alteração das circunstâncias e) Subsidiariamente, ser o acto anulado por violação do disposto na cláusula 13.8 do contrato em apreço, uma vez que o incumprimento não foi injustificado nos termos expostos; Subsidiariamente, d) Ser o acto anulado por violação do disposto nos artigos 439.°, 434º, nº 2, 433.° e 289.°, todos do CC, ex vi do disposto no artigo 135.°, do CPA, nos termos expostos, em virtude do que deve ser o IEFP condenado a substituir o acto administrativo em presença no seguintes termos: 1) relativamente ao subsidio da criação dos postos de trabalho haverá que devolver apenas a quantia de 8.290,95 (31 meses de incumprimento); 2) relativamente ao subsídio de investimento nada haverá que devolver, uma vez que foi realizada a totalidade do investimento previsto a que os subsídios concedidos se destinavam. Subsidiariamente 3) uma vez que o investimento foi realizado e ainda existem os móveis a que o mesmo se destinou estão as recorrentes inteiramente disponíveis para devolverem em espécie os móveis em que o mesmo foi integrado; subsidiariamente 4) proceder-se a avaliação desses mesmos móveis a preços da data do incumprimento (Março de 2005) e a pagar a parte dos mesmos em que foi integrado o subsidio; Subsidiariamente a pagar apenas a quantia de 13.655,61 € (31 meses de incumprimento).
Para a demandada só em situações excepcionais, que não estão reunidas in casu, poderia aceitar o incumprimento como justificado e que não faria sentido, tendo em conta a finalidade do apoio concedido – criação de postos de trabalho – que os beneficiários ao incorrer em incumprimento, não tivessem que reembolsar à Administração o apoio concedido por facto que lhes é estritamente imputável.
Adiantou, ainda, a demandada que a declaração de vencimento da dívida resulta do contrato de concessão de incentivos e da legislação aplicável.
Vejamos então.
O contrato de concessão de incentivos financeiros – iniciativas locais de emprego – celebrado entre o IEFP e as ora AA. rege-se pela Portaria nº 196-A/2001, de 10 de Março, pela regulamentação especifica do Fundo Social Europeu (FSE) e demais legislação comunitária e nacional aplicável bem como pelas cláusulas contratuais estabelecidas.
Para melhor compreensão do enquadramento legal da questão em apreço vale a pena proceder à transcrição de alguns dos preceitos legais mais relevantes.
Assim,
A Portaria nº 196-A/2001, de 10 de Março [regulamenta as modalidades específicas de intervenção do Programa de Estímulo à Oferta de Emprego na nova componente de criação de emprego - PEOE - veio reunir e condensar, num só diploma, os apoios a projectos que originem a criação líquida de postos de trabalho, no âmbito de, pelo menos, uma das seguintes modalidades: Apoios à contratação; Apoios a iniciativas locais de emprego; Apoios a projectos de emprego promovidos por beneficiários das prestações de desemprego], na redacção dada pela Portaria nº 255/2002, de 12 de Março, estabelece o seguinte:
Artº 4.º Criação líquida de postos de trabalho
1 - Para efeitos do disposto no presente diploma, apenas serão apoiados os projectos que assegurem a criação líquida de postos de trabalho.
2 - Considera-se criação líquida de postos de trabalho, para efeitos do presente diploma, o aumento efectivo do número de trabalhadores vinculados, mediante a celebração de contrato de trabalho sem termo, à entidade empregadora, em resultado, designadamente, de um novo projecto de investimento.
3 - A criação líquida de postos de trabalho é aferida pela diferença entre o número total de trabalhadores vinculados à entidade antes de ter sido dado início à execução do projecto e 12 meses após a assinatura do contrato de concessão de incentivos previsto no n.º 25.º
4 - Para efeitos do disposto no número anterior, o número total de postos de trabalho existentes antes de se ter dado início ao projecto corresponde ao nível mais elevado verificado durante os meses de Janeiro, Julho e Dezembro do ano anterior e no mês anterior ao da realização do projecto ou no mês anterior ao da apresentação da candidatura, caso não tenha havido lugar ao início do projecto.
5 - Nos casos em que a actividade principal do promotor seja de natureza essencialmente sazonal, podem não ser considerados, para efeitos do disposto nos números anteriores, os acréscimos no volume de emprego, em sectores e regiões a definir por deliberação da comissão executiva do IEFP, que, manifestamente, decorram de necessidades sazonais de mão-de-obra.
Artº 5.º Manutenção do nível de emprego
Os promotores, sem prejuízo das obrigações específicas que venham a ser estabelecidas através do contrato de concessão de incentivos, obrigam-se a manter o nível de emprego atingido por via do apoio concedido pelo prazo mínimo de quatro anos, contados a partir da data da concessão dos apoios.
Artº 11.º Apoios ao investimento em iniciativas locais de emprego.
1 - Aos projectos de iniciativas locais de emprego que obedeçam ao disposto no n.º 13.º é atribuído um apoio financeiro, sob a forma de subsídio não reembolsável, até ao montante limite de 40% do investimento total admissível, nos termos previstos na alínea f) do n.º 1 do referido preceito.
2 - Para efeitos do disposto no número anterior, apenas serão elegíveis os projectos que tenham viabilidade económica e financeira e em que se demonstre que se encontram asseguradas as respectivas fontes de financiamento, incluindo, pelo menos, 5% do montante do investimento elegível em capitais próprios.
3 - Sempre que os promotores dos projectos não disponham, manifestamente, de meios que lhes permitam assegurar o cumprimento do disposto na segunda parte do n.º 2, podem solicitar, mediante requerimento a apresentar ao IEFP, a dispensa, total ou parcial, da respectiva aplicação.
4 - O apoio financeiro a atribuir não pode corresponder, em caso algum, a um valor superior a (euro) 12500 por cada posto de trabalho criado e preenchido por trabalhadores que se encontrem numa das situações previstas nos nºs 6.º e 7.º
5 - Sem prejuízo do disposto no número seguinte, a não execução do projecto nos termos constantes do contrato de concessão de incentivos e no prazo previsto no n.º 3 do n.º 13.º é fundamento bastante para a respectiva resolução unilateral, com a consequente restituição dos apoios atribuídos, pelo IEFP.
6 - Caso haja lugar à execução parcial do projecto, o respectivo promotor pode solicitar, mediante requerimento a apresentar ao IEFP, a restituição parcial do apoio concedido ao abrigo do n.º 1, desde que a parte não executada não ponha em causa a respectiva viabilidade económico-financeira.
Artº 25.º Contrato de concessão de incentivos
1 - A concessão de apoios ao abrigo do disposto no presente diploma é precedida da assinatura de um contrato de concessão de incentivos, entre os promotores e o IEFP, conforme modelo e conteúdo a aprovar por despacho do Ministro do Trabalho e da Solidariedade.
2 - O contrato de concessão de incentivos previsto no número anterior deve conter, sempre que for caso disso, uma menção expressa ao co-financiamento comunitário dos apoios atribuídos nos termos do presente diploma.
3 - Em caso de incumprimento injustificado das obrigações assumidas através do contrato de concessão de incentivos, o promotor é obrigado a reembolsar o IEFP, nos termos do Decreto-Lei n.º 437/78, de 28 de Dezembro.
Determina o Decreto-Lei n.º 437/78, de 28 de Dezembro que se reporta à forma como se processa o reembolso no seu artigo 4.º o seguinte:
“1 - Para cobrança coerciva dos créditos resultantes do apoio financeiro concedido nos termos do artigo 1.º, constitui título executivo a certidão de dívida passada pelo serviço processador, acompanhada do despacho de concessão e do impresso referido no artigo 3.º 2 - No caso de vencimento antecipado da dívida previsto no artigo 6.º, devem os documentos exigidos no número anterior ser ainda acompanhados do despacho que tenha determinado o vencimento imediato, nos termos do mesmo artigo.”
Em consonância com a citada legislação, as cláusulas contratuais fixadas no contrato em apreço, de concessão de incentivos destinado à iniciativa local de emprego no âmbito do PEOE estabeleceu como objectivo a criação de três postos de trabalho a preencher por duas desempregadas involuntárias e outra, e ainda a realização de investimento em activos fixos corpóreos e/ou incorpóreos, conforme consta do processo de candidatura e respectivos anexos (cfr. cláusula 2ª), sendo que, o apoio financeiro total previsto conceder corresponde ao montante de 37.713,09 €, repartido da seguinte forma: um subsidio não reembolsável concedido para apoio financeiro ao investimento, correspondente ao montante de 24.875,49 € e um subsídio não reembolsável concedido para apoio financeiro à criação de postos de trabalho, correspondente ao montante 12.837,60 € (cfr. cláusula 4ª), ficando as AA. obrigadas a não reduzir o nível de emprego atingido por via do apoio concedido, por um período mínimo de quatro anos, contados a partir da data do pagamento do apoio à criação dos postos de trabalho, obrigando-se a substituir qualquer trabalhador vinculado, por contrato de trabalho sem termo, por outra, nas mesmas condições, no prazo de 45 dias úteis, quando se verifique, por qualquer motivo, a cessação do contrato de trabalho (cfr. alínea e) do nº1 da cláusula 9ª) devendo comunicar ao IEFP qualquer alteração ou ocorrência que ponha em causa os pressupostos relativos as condições de acesso que permitiram a aprovação da candidatura, bem como a sua realização (cfr. alínea b) do nº2 da cláusula 9ª), sob pena de, ocorrendo incumprimento injustificado de qualquer das obrigações estabelecidas no presente contrato conferir ao IEFP o direito de resolver o contrato, cessando os pagamentos ainda por efectuar, declarando o vencimento imediato da dívida, convertendo-se o subsídio não reembolsável em reembolsável e, consequentemente, exigida a devolução das importâncias concedidas, acrescidas dos juros legais (cfr, clausula 13ª.
Relembrando a matéria de facto apurada, constata-se que as AA., tendo celebrado em 26 de Novembro de 2003, com o Instituto de Emprego e Formação Profissional (IEFP), um contrato de concessão de incentivos financeiros ao abrigo do disposto na Portaria nº 196-A/2001, de 10 de Março, por força desse contrato, comprometeram-se a não reduzir o nível de emprego atingido por via do apoio concedido - isto é, a criação de três postos de trabalho a preencher por duas desempregadas involuntárias e outra - , por um período mínimo de quatro anos, contados a partir da data do pagamento do apoio à criação dos postos de trabalho e ainda a realização de investimento em activos fixos corpóreos e/ou incorpóreos.
Apesar de o compromisso firmado expressamente determinar que o incumprimento injustificado de qualquer das obrigações estabelecidas conferia ao IEFP o direito de o resolver e com ele cessarem os pagamentos ainda por efectuar, ser declarado o vencimento imediato da dívida, convertendo-se o subsídio não reembolsável em reembolsável e, consequentemente, exigida a devolução das importâncias concedidas, acrescidas dos juros legais, ou obtida cobrança coerciva (se aquela não for efectuada voluntariamente no prazo de 60 dias úteis a contar da respectiva notificação), o que resulta dos autos é que as AA. a partir de Março de 2005 não mantiveram os postos de trabalho que se haviam comprometido manter.
Pretendem as AA. que esse encerramento se deve considerar justificado, até porque, antes da resolução do contrato já tinham sido comunicadas ao IEFP (logo em 7/6/2005) as dificuldades de implantação no mercado e os prejuízos com que se deparavam e a consequente impossibilidade de cumprir o contrato, pretendendo que a situação exposta configurasse uma alteração anormal das circunstâncias e, portanto, não imputável às ora AA.
Concluindo, assim, ser inválido o acto que determinou a resolução do contrato.
Entendemos que as AA. carecem de qualquer razão na pretensão que deduziram nos presentes autos.
Desde logo, a invocada causa justificativa para o incumprimento contratual – alteração anormal das circunstâncias - que se encontra prevista no artº 437º do Código Civil, estabelece que se as circunstâncias em que as partes fundaram a decisão de contratar tiverem sofrido uma alteração anormal, tem a parte lesada direito à resolução do contrato, ou à modificação dele segundo juízos de equidade, desde que a exigência das obrigações por ele assumidas afecte gravemente os princípios da boa fé e não esteja coberta pelos riscos do próprio contrato (nº1); requerida a resolução, a parte contrária pode opor-se ao pedido, declarando aceitar a notificação do contrato nos termos do número anterior (nº2).
Aqui se prevê que se for gravemente modificado, em virtude de acontecimentos inesperados, o equilíbrio contratual, de forma que se mostre excessivamente penoso, possa o interessado (prejudicado) pedir a resolução do contrato ou, ao menos, uma modificação das suas cláusulas.
O que se pretende é que o direito de resolução ou de modificação do contrato possa ocorrer quando circunstâncias imprevisíveis alteram tão profundamente a relação entre prestações que não possa razoavelmente exigir-se o cumprimento do contrato nos termos em que foi feito.
Não é, portanto, qualquer alteração das circunstâncias que abre a porta à resolução ou modificação do contrato.
Em primeiro lugar é necessário que essa alteração seja anormal, o que quer dizer que se não configure com o previsível desenvolvimento de uma situação que se conheça à data em que o contrato foi celebrado; depois, é preciso que essa alteração torne o cumprimento da obrigação ofensivo dos princípios da boa fé; e também que a alteração não possa considerar-se risco próprio do contrato, isso é, resultado de circunstâncias pelas quais o devedor tenha, anteriormente, assumido o risco.
Acresce ainda dizer que, no caso em apreço, as AA. não requereram a resolução ou modificação de qualquer contrato, tendo tão simplesmente partido do princípio que as dificuldades económicas que atravessavam configuravam uma situação que lhes permitia decidir pela não continuação do cumprimento dos compromissos que, perante o IEFP, assumiram.
Mas, para além de tudo isto, evidente se torna que não se verificou qualquer alteração anormal de circunstâncias relevantes para efeitos do já mencionado artº 437 do CC.
A matéria de facto provada seguramente não o permite, e, por outro lado, como bem salienta a entidade demandada, a maioria dos factos invocados pelas AA. para sustentarem o encerramento da actividade (que, realce-se, não se encontram demonstrados) decorrem do risco inerente à actividade comercial, risco que era expectável e que tem de ser assumido pelas AA.
Assim é que, o comportamento contratual contrário às disposições vinculativas a que se obrigaram no contrato de concessão de incentivos financeiros bem como as disposições legais constantes da Portaria n.º 196-A/2001, de 10 de Março, conduzem-nos à única solução plausível para o caso dos autos, isto é que as AA. se constituíram em incumprimento contratual, fundamento bastante para a respectiva resolução unilateral, com a consequente restituição dos apoios atribuídos através da declaração de vencimento imediato da dívida, convertendo-se, assim, o subsídio não reembolsável em reembolsável – cfr. Artºs 11.º, nº5; 25º, nº2 da Portaria n.º 196- A/2001, de 10 de Março e cláusula 13ª do contrato de concessão de incentivos financeiros.
Assim sendo, o acto impugnado ao ordenar a devolução do montante dos apoios concedidos, limitou-se a dar cumprimento ao estabelecido legalmente, podendo mesmo dizer-se que estamos perante um acto de carácter vinculado, não restando à demandada outra possibilidade que não fosse, como sucedeu, determinar a devolução das importâncias concedidas, cuja cobrança coerciva (se tal for o caso) se desenrolará, nos termos contratualmente previstos, de acordo com o estipulado no DL nº 437/78, de 28 de Dezembro.
Em face disso, é forçoso concluir que improcedem todos os pedidos formulados subsidiariamente e que se consubstanciavam na imposição à demandada da substituição do acto impugnado por outro que não determinasse a devolução integral do apoio concedido, porquanto, como vimos, a consequência estipulada para o caso de incumprimento foi exclusivamente a restituição dos apoios concedidos e não outras medidas.
Quid juris?
Em 26/11/03 foi celebrado entre o IEFP, IP e as promotoras um Contrato de Concessão de Incentivos Financeiros relativo às modalidades específicas de intervenção do programa de estímulo à oferta de emprego, na sua componente de iniciativa local de emprego no âmbito do “Programa de Estímulo à Oferta de Emprego – PEOE“, regulamentado pelo regime decorrente da Portaria n.º 196 – A/2001, de 10 de Março de 2001.
E, resulta do mesmo:
“É celebrado o presente contrato de concessão de incentivos, o qual de se rege pela Portaria n.º 196 – A/2001, de 10 de Março, pela regulamentação específica do Fundo Social Europeu (FSE), e demais legislação comunitária e nacional aplicável, bem como pelas cláusulas seguintes”.
“5.º
Manutenção do nível de emprego
Os promotores, sem prejuízo das obrigações específicas que venham a ser estabelecidas através do contrato de concessão de incentivos, obrigam-se a manter o nível de emprego atingido por via do apoio concedido pelo prazo mínimo de quatro anos, contados a partir da data de concessão dos apoios.”
Ora, a recorrente não cumpriu com as obrigações que resultavam quer da legislação aplicável quer do contrato, ou seja, a manutenção dos postos de trabalho pelo prazo previsto (apenas os manteve cerca de um ano e meio quando o prazo era de quatro anos).
E será que se tratou de incumprimento injustificado das obrigações que de forma livre se comprometeu a cumprir?
Nos termos do art. 25º da supra referida Portaria:
“3 - Em caso de incumprimento injustificado das obrigações assumidas através do contrato de concessão de incentivos, o promotor é obrigado a reembolsar o IEFP, nos termos do Decreto-Lei n.º 437/78, de 28 de Dezembro.”
Como se diz no Ac. do STA 48163 de 30/1/02:
“ Esta redacção, ao tornar a devolução do subsídio dependente de um “ incumprimento injustificado”, parece colocar o acento tónico na culpa do beneficiário, e não ao revés objectivo do projecto financiado; assim, a redacção inculca quer tal devolução tinha natureza sancionatória …já que a possibilidade de reembolso não vinha apresentada como dependente das repercussões que o incumprimento fosse ele justificado ou injustificado, pudesse objectivamente ter no atingir dos propósitos a que os apoios se inclinavam…Quer isto dizer que a Administração, confrontada com o incumprimento de alguns dos deveres assumidos pela aqui recorrente, teria de começar por avaliar da justificação dele; e, se qualificasse tal incumprimento como injustificado, obteria a certeza de que se impunha o reembolso da importância total concedida, por outra qualquer solução se não harmonizar com …”
Como devemos pois considerar o que é um incumprimento injustificado?
Na legislação aqui aplicável e supra referida não existe a figura do incumprimento justificado mas tão só a do incumprimento injustificado pelo que temos de aferir se o mesmo está justificado apenas para, a contrario, o integrar ou não no incumprimento injustificado.
Vejamos então se o incumprimento está justificado, tendo sempre presente que compete ao incumpridor provar que o incumprimento se justificava.
É que, e como diz Antunes Varela in Obrigações 2ª ed. 2º -97, resulta do art. 799º do CC que o ónus da prova da ausência de culpa pertence ao devedor, incumbindo ao credor a prova do facto ilícito do não cumprimento, aplicando-se à responsabilidade contratual os critérios de fixação da inimputabilidade do art.488º, o princípio de que a culpa se mede em abstracto (art. 487º-2º) (tendo como padrão a diligência típica do bom pai de família, incluindo a negligência não só a falta de diligência, a deficiência da vontade, mas também a falta de qualidades, aptidões ou de discernimento exigíveis ao devedor. (ob.cit. pág 96).
Ora, através da comunicação feita pela aqui recorrente em 7/6/05 ficou o IEFP a saber dos motivos do incumprimento tendo daí concluído que os mesmos não justificavam o incumprimento, daí a prolação do acto recorrido.
É que está certo que não basta dizer que nem todos os negócios dão sempre lucro e que contra tudo o que seria normal de prever, muito além do risco normal inerente ao contrato, o problema atingiu proporções incontroláveis cifradas pela respectiva contabilidade que o projecto concreto foi precedido de estudo económico que jamais previu – sequer por aproximação – os problemas que vieram depois a surgir e que o que se passou não era expectável nem resulta do risco inerente à própria actividade, tanto que se fosse o IEFP jamais teria aprovado o apoio e celebrado contrato sub judice.
Dizer isto e nada é a mesma coisa, já que tudo isso apenas pode ter acontecido devido a uma má gestão, o que basta para ser imputável à recorrente.
Cumpria-lhe, pois, argumentar factos concretos nomeadamente donde resulte a sua boa diligência a nível de marketing, promoção e publicidade da empresa, e factos concretos porque apesar da diligência e gestão concreta invocada mesmo assim foi totalmente impossível a sua viabilidade.
É que não se pode considerar como justificado um incumprimento tendo por base os riscos normais da actividade económica os quais têm necessariamente de ser suportados pelos agentes económicos já que, sendo a criação de postos de trabalho o pressuposto essencial para a concessão de apoios financeiros neste domínio, não pode a alegada crise da economia sem mais (que aliás já existia aquando da realização do contrato), e era facto público e notório, justificar o incumprimento.
É que, tendo em conta a natureza e finalidade do apoio concedido – a criação de postos de trabalho –, se os beneficiários ao incorrer em incumprimento, não tivessem que reembolsar à Administração o apoio concedido, com base na mera alegação invocada nos autos, bastando o envio de uma carta à Administração a comunicar a resolução do contrato de concessão de incentivos seria extremamente fácil minar as capacidades financeiras do Estado.
Ora, no caso dos autos a situação enquadra-se tanto no n.º 2 do n.º 25.º da Portaria n.º 196 – A/2001, de 10 de Março de 2001 que dispõe: “3. Em caso de incumprimento injustificado das obrigações assumidas através do contrato de concessão de incentivos, o promotor é obrigado a reembolsar o IEFP, nos termos do Decreto – Lei n.º 437/78, de 28 de Dezembro de 1978.” como no n.º 3 da Cláusula 13.ª do contrato de concessão de incentivos: “No caso de incumprimento injustificado das obrigações assumidas, constantes do presente contrato de concessão, da Portaria n.º 196 – A/2001, de 10 de Março, com a redacção que lhe foi dada pela Portaria n.º 255/2002, de 12 de Março, da regulamentação específica do FSE e demais disposições aplicáveis, será este contrato, cessados os pagamentos ainda por efectuar, declarando o vencimento imediato da dívida, convertendo-se o subsídio não reembolsável em reembolsável e, consequentemente, exigida a devolução das importâncias concedidas, acrescidas dos juros legais, ou obtida a cobrança coerciva nos termos do Decreto – Lei n.º 437/78, de 28 de Dezembro de 1978, se aquela não for efectuada voluntariamente no prazo de 60 dias úteis a contar da respectiva notificação”.
Ora, mesmo que se entendesse que a recorrente pretendia resolver o contrato no requerimento de 7/6/05 com a referência: “Impõe-se, por isso, a resolução do contrato por manifesta alteração das circunstâncias” nem por isso significa que resulte estar-se perante a referida alteração de circunstâncias cuja prova tem de ser feita ou resultar de factos notórios.
O que a recorrida não reconheceu nem resulta dos autos, a nosso ver.
Pelo que, não é a referida carta que pode justificar o incumprimento nem obstar à devolução da totalidade das verbas.
É que, de forma alguma resulta dos autos a situação prevista nos artigos 439.º, 434.º, n.º 2, 433.º e 289.º, todos do CC, ex vi do disposto no artigo 135.º, do CPA, e como bem diz o acórdão recorrido.
Por outro lado e para aqui integrarmos a matéria em causa nas situações a que se reportam estes preceitos (nomeadamente a alteração anormal de circunstâncias) não podemos esquecer que o que está aqui em causa é que a matéria alegada pela recorrente não constitui qualquer situação fáctica concreta suficiente para ser susceptível de integrar qualquer situação prevista nos mesmos.
Na verdade, tendo em conta o alegado não podemos concluir nem que a situação em causa se deveu a uma circunstância anormal nem que se deveu a uma má gestão nem que estava perfeitamente justificada.
Daí que o acórdão recorrido tenha concluído que se tratou de um risco normal do contrato por não existirem elementos em qualquer outro sentido.
Também segundo a recorrente o contrato firmado entre as partes não referia que o subsídio a devolver englobava a totalidade do mesmo pelo que conclui que relativamente ao subsídio da criação dos postos de trabalho haverá que devolver apenas a quantia de 8.290,95 (31 meses de incumprimento) e que relativamente ao subsídio de investimento nada haverá que devolver, uma vez que foi realizada a totalidade do investimento previsto a que os subsídios concedidos se destinavam.
E que subsidiariamente estariam disponíveis para devolver em espécie os móveis em que o mesmo foi integrado ou após avaliação desses mesmos móveis a preços da data do incumprimento (Março de 2005) a pagar a parte dos mesmos em que foi integrado o subsídio ou subsidiariamente a pagar apenas a quantia de 13.655,61 € (31 meses de incumprimento);
Pretende a recorrente que a cláusula 13.ª do contrato celebrado entre o IEFP e supra transcrita não prevê o que fazer no caso de ter ocorrido cumprimento parcial do mesmo, porque não refere que a conversão do subsídio não reembolsável em reembolsável se fará quanto à totalidade das importâncias concedidas ou se apenas à parte das mesmas que haja sido objecto de incumprimento.
Sendo assim haveria que aplicar o regime legal da resolução previsto nos artigos 439.º, 434.º, n.º 2, 433.º e 289.º, do CC.
Contudo não nos parece que a questão seja de cumprimento parcial mas tão só de incumprimento.
O preceito não prevê um incumprimento parcial porque simplesmente se cumpriu ou não se cumpriu o contrato.
E não podemos esquecer que está em causa um incumprimento que se tornou injustificado por a parte a quem competia justificar o incumprimento não o ter feito, pelo que sendo o objectivo do contrato manter o nível de emprego pelo período de quatro anos não podemos dizer que tê-lo mantido por apenas um ano e meio é cumprimento parcial do contrato.
Tanto assim que resulta do art. 11º nº4 da Portaria 196-A 2001 de 10/3º o apoio financeiro é dado em função de cada posto de trabalho e do nº6 do mesmo que, casa haja lugar à execução parcial (só faz sentido se entendermos execução parcial justificada) a restituição parcial do apoio concedido ao promotor apenas se põe se a parte não executada não puser em causa a viabilidade económico-fim do projecto.
Ora, não só estamos perante um incumprimento injustificado o que desde logo afasta o direito a qualquer restituição parcial, como sempre estava posta em causa a viabilidade do projecto já que o mesmo só tem sentido se o for para o referido prazo de quatro anos.
O projecto pura e simplesmente não foi cumprido.
A este propósito extrai-se do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, Proc. n.º 02399/0, 2º Juízo, de 08-07-2008, sobre matéria semelhante:
“Ora, a cláusula 9 do "Termo de Responsabilidade", estipula que «No caso de incumprimento injustificado das obrigações assumidas, constantes desse Termo de Responsabilidade e dos normativos que regem a concessão de apoio às ILE's será declarado o vencimento imediato da dívida e exigida a devolução das importâncias concedidas ou obtida a cobrança coerciva nos termos do Decreto - Lei n.º 437/78, de 28 de Dezembro, se aquela não for efectuada voluntariamente no prazo que lhe for fixado».
(…) o "Termo de Responsabilidade" não distingue qualquer forma de incumprimento. Deste modo, qualquer incumprimento contratual injustificado cai na alçada daquela cláusula 9º. “
Improcede, pois, o recurso.
*
Em face de todo o exposto acordam os juízes deste TCAN em negar provimento ao recurso e manter o acórdão recorrido.
Custas pelo recorrente.
R. e N.
Porto, 4/02/2010
Ass. Ana Paula Soares Leite Martins Portela
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Antero Pires Salvador |
